2. Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России на современном этапе

Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса необходимо начинать с определения задач такого совершенствования. Основными представляются следующие: Психологические аспекты

• усиление правовой защиты сельхозтоваропроизводителей, прежде всего с учетом ухудшения их положения в связи с вступлением в ВТО;

• совершенствование правового закрепления применяемых форм и методов административно-правового регулирования с учетом изменяющихся социальноэкономических реалий и исправления выявленных недочетов.

В качестве главных направлений совершенствования государственного подхода к административно-правовому регулированию российского АПК магистрантом предлагается дополнение ФЗ «О развитии сельского хозяйства» рядом новых положений, в первую очередь – понятием агропромышленного комплекса, и построение в дальнейшем дерева регулирования АПК на основе взаимосвязи и взаимозависимости входящих в него отраслей хозяйствования.

Главными принципами государственного регулирования АПК, в том числе и административно-правовыми методами, должны стать паритетность интересов всех субъектов АПК, государства и общества, а также комплексный подход к регулированию. Полагаем необходимым аспектом данного регулирования его сбалансированность, под которой ученые понимают взаимосвязь административных, правовых и экономических мероприятий и рычагов регулирования, охватывающих все стадии воспроизводства; обеспечение аграрного протекционизма; программное регулирование. Психологические аспекты

Административно-правовая доктрина должна выработать новые комплексные инструменты регулирования деятельности агропромышленного комплекса – правовые режимы, обеспечивающие оптимальное соотношение эффективности государственной аграрной политики и соблюдения общественного интереса. При этом главной целью государственной аграрной политики в целом и административно-правового регулирования агропромышленного комплекса в частности должно быть обеспечение продовольственной безопасности страны и экономического роста аграрной системы, который возможен только посредством обеспечения необратимого качественного изменения хозяйствующих субъектов в сфере АПК.

Необходимость рассмотрения сельского хозяйства во взаимосвязи с отраслями, занимающимися закупкой, переработкой, транспортировкой продукции сельскохозяйственного производства, её реализацией, производством и поставками сельскохозяйственной техники, обладает большой актуальностью, на законодательном уровне единство этих сфер пока ещё не формализовано в общей дефиниции.

Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон РФ «О развитии сельского хозяйства» оперирует понятием федерального органа исполнительной власти, никак не раскрывая само понятие агропромышленного комплекса. Именно применительно к агропромышленному комплексу прописаны полномочия Министерства сельского хозяйства РФ в положении о нём. Учитывая, что ряд положений актов законодательства связывает наступление тех или иных правовых последствий с принадлежностью соответствующего субъекта к агропромышленному комплексу, представляется необходимым конкретизировать включаемые в него сферы деятельности.

Так, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы в качестве адресатов тех или иных субсидий предусматривает предприятия агропромышленного комплекса.

Ю. А. Тихомиров аргументирует зависимость степени эффективности регулирования от тщательной регламентации его методов и четкого определения в нормативных актах уполномоченных органов, субъектов и объектов регулирования. Психологические аспекты

По мнению магистранта, оправданным является выделение из круга субъектов государственной поддержки тех, которым она должна оказываться в преимущественном порядке (например, крестьянско-фермерские хозяйства; хозяйства, функционирующие в зоне рискованного земледелия, на неорошаемых землях). Академик И. Г. Ушачев, в частности, выражает обоснованные сомнения в равной потребности крупных и мелких сельскохозяйственных организаций в мерах государственной поддержки. Однако это предложение имеет смысл реализовать только при условии определения в законе минимального размера государственной поддержки всех субъектов АПК, устанавливаемого в процентном отношении к общей сумме доходов федерального бюджета – не менее 2 %. При этом конкретный размер общего объема ежегодной поддержки целесообразно устанавливать в законе о федеральном бюджете на соответствующий период.

Полагаем возможным в качестве одного из возможных дополнений в Федеральный закон РФ «О развитии сельского хозяйства» предложить установление таких целей государственной аграрной политики, как обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации и стимулирование агропромышленного производства.

Полагаем необходимым и четкое указание на равенство субъектов АПК, что заслуживает своего закрепления в данном законодательном акте. По нашему мнению, следует установить на федеральном уровне требование о ведении единого реестра субъектов агропромышленного комплекса, в который, согласно определенным законом сферам АПК, будут включаться конкретные субъекты хозяйствования. Полагаем, что существование такого реестра позволит упростить и сделать более прозрачным процесс реализации мер государственной поддержки субъектов АПК и государственного регулирования в этой сфере, а также оптимизировать процесс административно-правового регулирования в данной сфере.

В настоящее время исследователями уже доказана полезность проведения экономического анализа для осуществления правовых реформ и продуктивность нормативного экономического анализа права с точки зрения развития экономики, максимизации богатства и благосостояния граждан. Введение экономического анализа проектов нормативных правовых актов будет способствовать и большей их исполнимости, поскольку то решение, которое принимается путем широкого обсуждения и учитывает предложения и возражения адресатов новых регуляций, трансформируется из решения только государственного органа в решение, принятое всеми сообща. Необходимо учитывать и психологические аспекты, ведь свое решение критиковать гораздо труднее, чем то правило, которое без обсуждения спущено обществу «сверху».

Одним из базовых ориентиров совершенствования методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России представляется неуклонное соблюдение сформулированного Е. А. Галиновской правила: методы регулирования должны четко следовать основным тенденциям формирования и изменения общественных отношений в сфере АПК. Монографии, учебники

Анализируя возможные направления изменений мер поддержки АПК, необходимо учитывать, что, вступая в ВТО, Россия открыла свои рынки для тех производителей, которые не только полностью обеспечивают собственный рынок продовольствием, но и производят излишек, который намереваются продать на российском рынке. Это целеполагание партнеров по ВТО конфликтует с нашей потребностью обеспечить рабочими местами собственных граждан и развить, а не остановить перерабатывающие отрасли и не допустить сжатия отечественного производства.

Необходимым полагаем соблюдение так называемой «справедливости перехода». При введении новых регуляций, в том числе изменении правил лицензирования, требований к субъектам льготного кредитования или субсидий, должен предусматриваться определенный переходный этап, предоставляющий субъектам новых регуляций время для подготовки к «игре по новым правилам». Монографии, учебники

Также в качестве мер совершенствования административно-правового регулирования возможно на законодательном уровне предусмотреть для сельхозтоваропроизводителей создание и целевое использование амортизационного фонда. На данном счету должно происходить накопление амортизационных отчислений, которые сельхозтоваропроизводитель вправе будет расходовать только на модернизацию, ремонт и прочие действия в отношении оборудования, сельскохозяйственной техники. В настоящее время амортизационные отчисления поступают на общий расчетный счет, тают в массе всего на него поступающего и не приносят должной пользы для технологической обеспеченности и модернизации сельскохозяйственного предприятия.

Для обеспечения гарантий реализации всех предложенных выше мер представляется оправданным закрепление, например, в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства», процента от внутреннего валового продукта (по нашему мнению, не менее 2 %), ниже которого не может опускаться объем расходов на государственную поддержку отраслей агропромышленного комплекса и развитие сельских территорий.

Сейчас предусмотренный Госпрограммой на 2013–2020 годы объем господдержки АПК составляет всего 1 % от ВВП России. Определяя степень полезности и достаточности государственного вмешательства в экономику агропромышленного комплекса, следует привести мнение Л. В. Донцовой о том, что особенности общественных благ детерминируют необходимость для государства контролировать и регулировать процессы производства, распределения и обмена соответствующих товаров.

По нашему мнению, необходимость государственного вмешательства в сфере АПК дополнительно обосновывается и тем, что обеспечение продовольственной безопасности является одной из общественно значимых функций государства. Государственное регулирование административно-правовыми методами должно разумно сочетать свободу предпринимательства с обоснованно ограничивающими её мерами государственного регулирования.

Агропромышленный комплекс является важнейшей составной частью экономики России, где производится жизненно важный для общества товар и сосредоточен огромный экономический потенциал. Развитие агропромышленного комплекса в решающей мере определяет состояние всего экономического потенциала, уровень продовольственной безопасности государства и социально-экономическую обстановку в обществе.

Важность совершенствования регулирования именно в сфере АПК объясняется ещё и тем, что от выбранной политики напрямую зависит степень обеспеченности продовольственной безопасности страны. Полагаем своевременным введение нового режима правового регулирования АПК – режима стимулирования агропромышленного производства, который по своей сути будет предусматривать меры по упрощению таможенных, разрешительных и иных административных процедур для субъектов АПК.

В условиях переформатирования мер государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей и вынужденного поэтапного отказа от прямого субсидирования необходимы решительные действия государства по высвобождению времени, затрачиваемого на получение различного рода разрешительных документов, сертификатов, таможенное оформление. На таможенное оформление груза (сегодня, согласно Таможенному кодексу Таможенного союза, максимальный срок выпуска товара составляет один рабочий день, следующий после регистрации ГТД), на получение и предоставление находящихся в распоряжении различных государственных органов документов экономическими агентами затрачивается время, которое одновременно является временем производства прибавочной стоимости.

Для субъектов АПК необходимо сократить сроки таможенного оформления сельскохозяйственной продукции, семян и удобрений, живого скота и сельскохозяйственной техники. Для того чтобы избежать злоупотреблений в данной сфере, необходимо ведение реестра субъектов агропромышленного комплекса, включение в который, при соблюдении требований, которые установит Правительство РФ, будет давать право на упрощенное таможенное оформление и ускоренное оформление разрешительных документов.

Достаточным обоснованием для применения упрощённых требований именно для субъектов АПК является наибольшее среди иных сфер экономики давление требований ВТО и более значимое по сравнению с другими влияние временного фактора на уровень рентабельности сельскохозяйственной деятельности. Если не вовремя обработать почву, засеять или удобрить, урожайность будет безвозвратно потеряна. Скорость оказания государственных услуг должна наравне с законностью стать установленным в законе принципом реализации государственными служащими своих полномочий.

Так, представляется перспективным направлением повсеместная организация «горячей линии» для аграриев, по которой они могли бы получать актуальную информацию о погодных условиях, консультации по графику технологического процесса, удобрениям и т.д., а также возможность рассылки зарегистрированным сельхозтоваропроизводителям, КФХ сводок по наиболее важной для обеспечения эффективного ведения сельского хозяйства информации, в частности, об изменении нормативных правовых актов.

В данном аспекте обратимся к Федеральному закону РФ «О развитии сельского хозяйства», в соответствии с подпунктами 10) и 11) пункта 1 статьи 7 которого предоставление консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям, подготовка и переподготовка специалистов для сельского хозяйства и информационное обеспечение при реализации государственной аграрной политики предусмотрены в качестве основных направлений государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства. Согласно пункту 2 указанной статьи Закона предусматривается бюджетное финансирование в том числе и мер информационной поддержки аграриев.

Полагаем необходимым в условиях вступления в ВТО максимально вооружить российских сельхозтоваропроизводителей современными знаниями, технологиями, расширить объем их консультирования, создать специальные службы для этого. Монографии, учебники

Для создания благоприятных условий для устойчивого развития агропромышленного комплекса России, усиления стимулирующей роли государственного регулирования и повышения эффективности административно-правового воздействия на субъекты АПК предлагается введение административно-правового режима стимулирования агропромышленного производства. Для субъектов агропромышленного комплекса должен быть выработан и предложен к реализации комплексный административно-правовой режим – режим стимулирования агропромышленного производства, который установит упрощенные и ускоренные административные процедуры, позволит сэкономить временные и финансовые ресурсы, создаст дополнительные конкурентные преимущества российским субъектам АПК.

Комплексность данного режима определяется как широким спектром субъектов и объектов административно-правового регулирования, так и тем, что правоотношения в рамках этого режима будут дорегулироваться иными отраслями права (финансового, таможенного, предпринимательского, антимонопольного и т.д.). Монографии, учебники

Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачёв, С. В. Тихомиров административно-правовой режим определяют как особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в соответствующей сфере государственного управления. C. C. Маилян указывает на то, что административно-правовые режимы призваны обеспечивать достижение целей управления, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов. Отметим, что административно-правовые режимы обеспечивают не только достижение целей управления, но и целей административно-правового регулирования. C. C. Маилян в качестве одного из видов комплексных административно-правовых режимов выделяет «режим особой поддержки и участия государства в развитии и поддержке сферы агропромышленного производства».

Одной из черт комплексных административно правовых режимов ученый называет «нацеленность комплексных режимов на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственно-управленческой деятельности».

В магистерском исследовании административно-правовой режим рассматривается как совокупность государственных мер и средств административно-правового характера, основанных на нормах законодательства и определяющих особый порядок осуществления административно-правовых отношений в неординарных для этих административно-правовых отношений условиях с целью уменьшения вероятности дезорганизаций этих отношений.

Применительно к агропромышленному комплексу неординарность существующих условий вызвана вступлением России в ВТО, а возможной дезорганизацией этих отношений может стать падение объемов производства и конкурентоспособности предприятий российского АПК. Комплексный административно-правовой режим стимулирования агропромышленного производства призван не допустить такой дезорганизации и создать условия для усиления продовольственной безопасности государства.

Под административно-правовым режимом стимулирования агропромышленного производства предлагается понимать установленный нормами права и обеспеченный административными процедурами комплекс средств и инструментов административно-правового регулирования, применяемых уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления для стимулирования развития агропромышленного комплекса и повышения уровня рентабельности деятельности субъектов АПК.

Содержанием административно-правового режима стимулирования агропромышленного производства является совокупность нормативных правовых актов, правил, сформулированных в форме дозволений, запретов и регламентов, которым должны следовать субъекты административно-правового регулирования АПК. Соблюдение правил, составляющих сущность данного режима, должно обеспечиваться мерами административной ответственности лиц, к чьей компетенции отнесена реализация комплекса средств и инструментов административно-правового режима. Монографии, учебники

Правовая конструкция нового административно-правового режима представляется следующей. Цель: эффективное административно-правовое воздействие государства на агропромышленный комплекс с целью обеспечения продовольственной безопасности, стимулирования роста производства, занятости и производительности труда в данном секторе экономики. Монографии, учебники

Первоочередными мерами, подлежащими осуществлению в рамках предлагаемого режима стимулирования агропромышленного производства, должны стать: 1) сокращение сроков таможенного оформления товаров субъектами АПК, установление времени таможенного оформления не в зависимости от количества наименований декларируемых товаров, а в зависимости от того, ввозится ли этот товар для собственных нужд субъектами АПК или иными субъектами. Сокращение времени и упрощение процедур принятия решения является одним из основных направлений борьбы с административными барьерами; 3) сокращение сроков выдачи ветеринарного сертификата; 4) снижение платы за оформление ветеринарного сертификата и иных разрешительных документов в сфере АПК; 5) взаимное признание документов в сфере контроля (надзора) за продукцией животного происхождения, не прошедшей тепловой и промышленной обработки, и обмен данными между Россельхознадзором и Роспотребнадзором.

Исключение необходимости получения ветеринарного сертификата дважды (первый – при производстве, переработке, транспортировке и хранении, и второй – при реализации одной и той же продукции); 6) перспективной мерой представляется предусмотренный Концепций снижения административных барьеров переход к уведомительному порядку получения лицензии, включая направление уведомления в уполномоченный орган власти, исключающему проведение предварительного контроля (выезд) и оценку соответствия установленным требованиям до начала осуществления предпринимательской деятельности.

Одновременно с этим необходима организация межведомственной и внутриведомственной системы учёта всех случаев причинения вреда экономическими агентами, занятыми теми видами деятельности, в которых последствия наступления вреда жизни, здоровью людей и окружающей среде намного выше, чем издержки, которые эти субъекты несут в связи с государственным регулированием. Параллельно необходимо установить административную ответственность за предоставление недостоверной информации при оформлении разрешительной документации в сфере ветеринарии и нарушение порядка ввоза на территорию Российской Федерации животных; 7) полагаем возможным в рамках предлагаемого административного режима стимулирования агропромышленного производства предусмотреть в статьях 19, 20 Федерального закона РФ «О защите конкуренции» исключение для субъектов АПК в части необходимости согласования вопроса о предоставлении государственной или муниципальной преференции субъекту АПК для производства сельскохозяйственной продукции в случае предоставления субсидий и иных преференций в рамках государственных и региональных программ.

Необходимо обеспечить постоянное информационно-консультационное обслуживание субъектов АПК, которое учёные называют мощным стимулом развития АПК.

Действующая в Министерстве сельского хозяйства РФ Система государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства может стать основой для формирования системы информирования субъектов АПК. Полагаем, что в определении минимальных и максимальных цен для проведения закупочных и товарных интервенций в обязательном порядке должны принимать участие соответствующие отраслевые общественные организации (профессиональный союз) либо саморегулируемая организация. Соответствующим положением, по нашему мнению, должны быть дополнены Правила осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. №580261.

Одним из сформулированных российскими административистами критериев оценки качества административных процедур является критерий соответствия административных процедур их целевому предназначению¹. Целью его применения является оценка административных процедур на предмет их сверхформализма. Так, по мнению Т. Я. Хабриевой, в оказываемой административным органом услуге не должно быть отказано по причине несоблюдения формы документа в том случае, если цель обращения в административный орган может быть достигнута и без её соблюдения. Здесь необходимо привести требование Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»¹, согласно статье 7 которого органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении государственных и муниципальных органов. Полезным опытом в данной связи также может быть опыт США, Нидерландов, где правительственные программы формируются с учетом постулата о том, что лицензии и согласования должны применяться только в тех случаях, когда существует очевидный риск для интересов общества, а требования к компетентности и квалификации заявителей должны формулироваться с учетом главенствующего и преимущественно единственного фактора – ведения бизнеса без угрозы для интересов общества. Исходя из названных критериев в США формулируются и требования к объему предоставляемой информации и соблюдению регламентных процедур.

Реализация этих принципов на практике в Нидерландах, например, привела к сокращению в 1998 году более 500 процедур получения лицензий, разрешений и согласований. Полагаем, что принятие смелых и одновременно выверенных решений по упрощению и ускорению административных процедур применительно к субъектам АПК посредством установления и введения в действие режима наибольшего благоприятствования субъектам АПК в значительной мере смягчит удар, пришедшийся на долю аграриев в связи с вступлением в ВТО, а также в связи с действием негативных природно-климатических факторов, имевших место в последние годы. Предлагаемое в диссертационном исследовании введение единого понятия агропромышленного комплекса позволит консолидировать и оптимизировать управленческое и регулирующее воздействие государства на сферу АПК; повысить эффективность его административно-правового регулирования посредством установления четких критериев к субъектам регулирования и четкого определения организационно-правового объекта регулирования. По мнению диссертанта, в условиях вступления в ВТО превалирующую роль в административно-правовом регулировании АПК должны играть меры стимулирующего характера, создающие для субъектов АПК правовые конструкции, привлекающие предпринимательскую инициативу простотой и скоростью решений, мотивирующие к созданию более качественного, потребительски привлекательного продукта, что одновременно будет иметь мультипликативный эффект, обеспечивая занятость населения и увеличивая поступления в бюджет. В современных условиях в выборе путей совершенствования административно-правового регулирования АПК первостепенной задачей должно стать создание комфортной бизнес-среды, в которой будут созданы условия для инициативного, высокотехнологичного, прибыльного, социально-ответственного предпринимательства. В данной связи поддерживаем точку зрения ряда ученых, полагающих, что право на психологический комфорт является одним из неотъемлемых прав гражданина, заслуживающих место в числе конституционно гарантированных прав¹. Базой для выработки административно-правовых регуляций в сфере АПК должна быть идеология согласования интересов государства и субъекта агропромышленного комплекса, их добросовестное партнерство в целях создания комфортной для хозяйствующих субъектов в сфере АПК бизнес-среды для стимулирования агропромышленного производства и обеспечения продовольственной и экологической безопасности государства и общества. В условиях комфортного ведения бизнеса, соблюдения гарантий права собственности достигается высокий уровень развития производительных сил и производственных отношений, что позволяет работодателю обеспечивать высокий уровень оплаты труда, интенсифицировать тем самым потребление и давать толчок развития иным отраслям экономики. Для полноценной реализации заявленных целевых ориентиров необходимо скорейшее изменение самой философии и образа мышления деятельности регулирующих органов: они должны воспринимать экономических агентов, граждан как клиентов, которых необходимо привлечь к собственному рынку услуг и сделать оказание этой услуги максимально комфортным. Власть и бизнес не должны быть противниками, а производящие реальную добавленную стоимость экономические агенты не должны быть априори виновными. Такая позиция находит своё обоснование в положениях Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»266, в статье 3 которого установлена презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В круг обязанностей государственного органа должен входить поиск наиболее удобных и экономически эффективных решений, ведь целью государства должен быть не заработок на штрафах и налогах, а, прежде всего, содействие созданию реальных рабочих мест и благоприятных условий для того, чтобы у работодателей было достаточно средств для достойной оплаты труда населения. Власть и бизнес должны быть единомышленниками, объединяющими усилия для достижения общей цели – максимизации общественного блага. Изложенные в настоящем сегменте исследования предложения не исчерпывают собой всех мер, сформулированных диссертантом по результатам проведенного исследования, поскольку по мере решения каждой из поставленных задач исследования результатом такового решения становилось предложение по совершенствованию того или иного элемента механизма административно-правового регулирования АПК.

Монографии, учебники