§ 2. Юридические лица публично-правовых образований

"Юридическое лицо" - это исключительно гражданско-правовое понятие, независимо от его вида, правоспособности и других особенностей.

Наделение министерств, федеральных служб и федеральных агентств, органов местного самоуправления, других публично-правовых образований правами юридического лица позволяет им участвовать в гражданском обороте: приобретать от своего имени имущественные и личные неимущественные права, отвечать по обязательствам своим имуществом, нести обязанности и выступать в качестве истца и ответчика в суде.

Понятие "юридическое лицо публично-правовых образований" означает, что данный субъект гражданских отношений учрежден на основании законодательных актов, а не создан в силу гражданско-правовых договоров <1>. К основным особенностям юридических лиц публично-правовых образований относится наделение их властными публичными полномочиями наряду с предоставлением им права участвовать в гражданском обороте. Академик А.В. Венедиктов отмечал, что в буржуазном законодательстве к юридическим лицам публичного права подходят лишь как к участникам гражданского оборота <2>.

--------------------------------

<1> Норма ст. 300 ГК Квебека устанавливает, что юридические лица публичного права регулируются прежде всего специальными законами, которыми они были созданы. См.: Указ. соч. С. 42.

<2> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 636.

Для гражданского права в первую очередь существенными являются не публичные функции министерства, ведомства, другого субъекта публично-правового образования, а его гражданская правосубъектность. Не случайно М.И. Кулагин не выделяет специфические признаки юридических лиц публично-правовых образований <1>.

--------------------------------

<1> Кулагин М.И. Указ. соч. С. 31 и др.

На этом основании представляется неточным понятие "юридические лица частного права". Можно и нужно говорить о публично-правовых образованиях, о публичных учреждениях (по терминологии зарубежных юристов), но речь идет о частном праве, а не об институте публичного права. Образования публично-правовые, но юридические лица публично-правовых образований участвуют в гражданском обороте на основе гражданского права.

В гражданском праве Российской Федерации юридические лица публично-правовых образований, в отличие от законодательства ряда зарубежных стран, не выделены. Исключение сделано лишь для Российской Федерации и муниципальных образований.

В ст. 124 ГК РФ отмечается, что данные публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами.X

В этом отношении необходимо обратить внимание на два момента: на возможность участия в гражданском обороте Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований и участия этих субъектов на общих условиях обычных субъектов гражданского права <1>.

--------------------------------

<1> Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 116.X

Важно подчеркнуть, что в гражданско-правовых отношениях в полной мере справедливы такие принципы, как равенство участников, свободный выбор партнера, определение условий договора по взаимному согласию контрагентов, самостоятельность предпринимательской деятельности, возможность судебной защиты гражданских прав независимо от того, кто участвует в этих отношениях: гражданин, организация или государство <1>.

--------------------------------

<1> Садиков О.Н. Комментарий к ст. 1 ГК РФ // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Части первой (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2005. С. 3 - 6.X

Юридические лица публично-правовых образований наделены властными публичными полномочиями. Характер этих полномочий диктует форму участия в гражданском обороте. От имени государства в гражданских отношениях чаще всего выступают государственные органы <1>. Муниципальные образования в гражданском обороте представляют в пределах их полномочий органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК РФ) <2>.X

--------------------------------

<1> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 191; Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских отношениях. М., 1981. С. 65; и др.

<2> Более подробно о субъектах муниципальной собственности см.: Аккуратов И.Ю. Право муниципальной собственности. М., 2002. С. 68; Зинченко С., Галов В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления (вопросы соотношения) // Хозяйство и право. 2006. N 10. С. 103.

Государственные органы <1> и органы местного самоуправления <2>, как правило, наделяются правами юридического лица. В отдельных случаях идут по пути создания юридического лица с целью хозяйственного обслуживания тех или иных государственных органов <3>.

--------------------------------

<1> См.: Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 59; Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридически лица // Законность. 2000. N 11. С. 30.X

<2> Согласно п. 2 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с послед. изм.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. Юридическим лицом являются органы местного самоуправления, которые являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, подлежат государственной регистрации и наделяются имущественными и иными правами // СПС "КонсультантПлюс".X

<3> См.: Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. N 1444 (с изм.) // СПС "КонсультантПлюс". Основываясь на публичных функциях, не всегда можно объяснить причины того, что тот или иной государственный орган является либо не является юридическим лицом. К примеру, Федеральная служба по финансовым рынкам не является юридическим лицом, и непонятно, кто от ее имени заключает гражданско-правовые договоры и наделяет имуществом, необходимым для осуществления функций по контролю и надзору на финансовых рынках. См.: Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" // СПС "КонсультантПлюс".X

Примером является Управление делами Президента Российской Федерации, которое в качестве федерального органа исполнительной власти наделено правами юридического лица, в задачу которого входит непосредственное осуществление материально-технического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации.

В различных нормативных актах наряду с положениями о том, что те или иные государственные органы являются юридическими лицами, встречается при определении правового статуса этих органов указание на то, что они обладают правами юридических лиц. Представляется, что нет и не может быть разницы в этих понятиях. Нельзя обладать правами юридических лиц и не нести обязанности, связанные с данными правами. "Мятеж не может кончиться удачей. В противном случае его зовут иначе" <1>. Для того чтобы государственные органы участвовали в гражданском обороте, они должны быть полноценными юридическими лицами <2>.

--------------------------------

<1> См.: Маршак С. Собр. соч. Т. 4. М., 1969. С. 92.

<2> В этой связи представляется спорным мнение О. Ускова, что более правильно говорить о наделении органов публично-правовых образований правами юридического лица, но не приравнивать эти субъекты к юридическим лицам. См.: Усков О.Ю. Указ. соч. С. 27 и др.

Важно, чтобы нормативно было закреплено, что данное публично-правовое образование наделено правами юридического лица и как таковое вправе участвовать в гражданском обороте <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 247; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 62.

Как исключение правомерно, чтобы в законе, другом законодательном акте было указано юридическое лицо, которое в интересах публично-правового образования вступает в гражданско-правовые отношения.

Таким образом, наделение министерств, ведомств, органов местного самоуправления правами юридического лица не снижает их привлекательность, не умаляет значимость их публичных функций, но, наоборот, предоставляет им возможность в необходимой мере выполнить возложенные на них публичные функции.

Выполнение публично-правовых полномочий требует закрепления за ними имущественных прав. Характер и пределы этих прав непосредственно зависят от организационно-правовой формы юридических лиц публично-правовых образований <1>.

--------------------------------

<1> Исключение составляет Банк России, который является государственным органом, т.е. публичным образованием, который не подпадает под существующие организационно-правовые формы (см.: Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 226 и др.; Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. N 6. С. 25; и др.).X

Гражданский кодекс РФ (ст. 50) предусматривает, что юридические лица должны быть облечены в организационно-правовую форму.X

Это требование справедливо и для публично-правовых образований, поскольку организационно-правовая форма определяет правовой статус имущества юридического лица.

Министерства, федеральные службы и федеральные агентства, другие ведомства по умолчанию признаются в форме государственного учреждения. Но наличие управленческих функций не определяет организационно-правовой статус юридического лица. Одним из основополагающих признаков учреждения в настоящее время является его обязательное финансирование собственником (п. 2 ст. 48 ГК РФ).X

Следует помнить, что государственным органам запрещено заниматься предпринимательской деятельностью.

Вместе с тем административная реформа несколько изменила подход к вопросу об организациях, на которые возложена обязанность по выполнению отдельных функций государственных органов. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. от 23 декабря 2005 г. и от 27 марта 2006 г.) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" отмечается, что федеральные органы исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации оказывают государственные услуги (см. подп. "д" п. 2) <1>.X

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления вправе выполнять в настоящее время и автономные учреждения. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономными учреждениями признаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сферах науки, здравоохранения, образования и других областях.X

В свете изложенного представляется весьма важным легальное указание на то, что публично-правовые образования в качестве юридического лица вправе участвовать в гражданском обороте, что потребует четкого определения нормативно-правовой формы юридического лица.

В свою очередь, наделение публично-правовых образований правами юридического лица той или иной организационно-правовой формы предопределяет правовой режим имущества, переданного данному субъекту. В литературе различают опосредствованное и непосредственное участие государства в гражданском обороте <1>. В первом случае под опосредствованным участием понимается участие в имущественных отношениях созданных государством или муниципальным образованием предприятий и учреждений. Данные предприятия и учреждения наделяются собственником имуществом. Непосредственное участие государства, муниципального образования в заемных, подрядных и других гражданско-правовых отношениях осуществляется с помощью государственных органов.

--------------------------------

<1> См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. Т. 1 / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М., 2005. С. 252 - 253.

В этой связи важно подчеркнуть, что государственные органы участвуют в гражданском обороте как от имени государства, так и от своего имени <1>. Например, Минфин России осуществляет необходимые выплаты по государственным займам от имени Российской Федерации. В то же время Минфин России от своего имени производит закупки необходимого оборудования: компьютеров, множительной техники и т.д.

--------------------------------

<1> Андреев Ю. Государство - субъект гражданского права // Хозяйство и право. 2007. N 5. С. 43 и др.

Разный характер участия госоргана в гражданских отношениях (от имени публично-правового образования и от своего имени) не может не отразиться на правовом режиме имущества. При этом имущество госоргана должно быть отделено от имущества государства.