1.3. Федеральные и региональные органы государственного контроля и надзора

Федеральный государственный контроль (надзор) - деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом.

Региональный государственный контроль (надзор) - деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством Российской Федерации.(Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. от 07.02.2011 ))¹⁶

В условиях отсутствия внятного государственного решения о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти практика регионального правотворчества в сфере труда складывалась довольно хаотично и противоречиво. Только с принятием Трудового кодекса проблема разграничения полномочий по регулированию трудовых отношений начала решаться.

Статья 6 ТК, специально посвященная разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, вслед за Конституцией (ст. 37) применяет два критерия разграничения полномочий: а) предмет регулирования; б) содержание (объем) регулирования, хотя четко это не выражено (Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. от 30.12.2008))¹⁷

В соответствии со ст. 6 ТК к ведению федеральных органов государственной власти отнесено, в частности, установление основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров; основ социального партнерства; порядка ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений; порядка разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров; порядка и условий материальной ответственности сторон трудового договора; видов дисциплинарных взысканий и порядка их применения и др., то есть практически все институты трудового права, не связанные с установлением условий труда. ("Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 (ред. от 29.12.2010)).¹⁸

К полномочиям федеральных органов государственной власти отнесены также: определение основных направлений государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений и установление особенностей правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов. Заметим, что таких вопросов весьма немного и они не носят принципиального характера. В качестве примера можно привести решение вопроса о создании и регламентации деятельности региональных и территориальных трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений.

Вторым направлением правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 6 ТК выступает принятие законов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. ¹⁹

Трудовой кодекс при разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти не предусмотрел возможность конкретизации региональным законодательством норм федеральных нормативных актов, хотя один из проектов ТК прямо указывал, что субъекты Российской Федерации могут детализировать, конкретизировать и дополнять положения, установленные федеральными законами или иными нормативными правовыми актами с учетом экономических, социальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации.

Таким образом, разграничение полномочий между федеральным и региональным законодателем произведено на базе сложившихся традиций и фактически закрепляет уже существующее соотношение федеральных и региональных нормативных актов, при котором федеральное законодательство выступает основным регулятором.

Среди недостатков формулировки ст. 6 ТК необходимо назвать допущенную нечеткость разграничения полномочий. Так, часть 3 ст. 6 ТК допускает так называемое опережающее регулирование, без уточнения какой именно области трудовых отношений. То есть субъекты Федерации в сфере формирования трудового законодательства фактически обладают конкурирующей законодательной компетенцией по всему предмету совместного ведения, поскольку не оговорено иного. Это полномочие применительно к трудовому праву вызывает ряд сомнений.

Сформулированное в общем виде полномочие субъектов РФ осуществлять опережающее правовое регулирование трудовых отношений, сохраняет возможность противоречивого развития системы источников трудового права и поэтому нуждается в дополнительной регламентации.

Еще одна проблема, которая встает в связи с применением ст. 6 ТК, - это предоставление субъектам Российской Федерации права повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников.

В соответствии с частью 2 ст. 6 ТК повышение трудовых прав, свобод и гарантий работников возможно лишь по вопросам, не отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти ("Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 (ред. от 29.12.2010)).²⁰ То есть субъекты Российской Федерации фактически могут повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий лишь путем установления дополнительных трудовых прав, которые не предусмотрены федеральным законодательством. Повышение гарантий, установленных федеральным законодательством, вряд ли возможно, поскольку определение обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти.

Таким образом, правотворческая компетенция субъекта Российской Федерации в сфере регулирования трудовых отношений неоправданно сужена. Применение части 2 ст. 6 ТК, может привести к тому, что все нормативные акты субъекта Российской Федерации, увеличивающие продолжительность дополнительного отпуска, размер каких-либо выплат работникам и т.п., будут признаны противоречащими федеральному законодательству.

Согласно ст. 252 ТК РФ особенности регулирования труда могут устанавливаться не только трудовым законодательством, но и иными нормативными правовыми актами, включая коллективные договоры, соглашения, локальные нормативные акты. То есть ст. 252 расширяет перечень нормативных источников по сравнению со ст. 6 ТК РФ, включая акты субъектов РФ, органов местного самоуправления, правовые акты договорного характера ("Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 (ред. от 29.12.2010))²¹.

Такое расширение компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вполне согласуется с абзацем восьмым части первой статьи 6 Трудового кодекса РФ, из которого следует, что установление принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, относится к ведению федеральных органов государственной власти. Однако, как свидетельствует судебная практика по оценке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, наделяющих региональные органы исполнительной власти правом на осуществление контроля в сфере труда, при определенных условиях такое положение дел является допустимым.

Так, указом губернатора Оренбургской области от 16 декабря 2005 г. N 132-ук утверждено Положение о Департаменте Оренбургской области по труду.

В соответствии с абзацем 3 пункта 8.2 Положения в области уровня жизни и социального партнерства в трудовых отношениях Департамент совместно с Государственной инспекцией труда в Оренбургской области участвует в работе по осуществлению контроля и анализа на предприятиях и в организациях всех форм собственности за соблюдением гарантий в области труда и его оплаты в соответствии с трудовым законодательством; согласно абзаца 7 пункта 8.3 Положения в области условий и охраны труда Департамент осуществляет контроль за предоставлением работающим компенсаций за работу в неблагоприятных условиях труда.²²

В Оренбургский Верховный суд обратился заместитель прокурора Оренбургской области с заявлением о признании частично не действующими вышеуказанных норм. Так как они противоречат ст. 6 абз. 13 Трудового кодекса РФ, в соответствии с которым особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников законодатель относит к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений

Однако суд не согласился с такими доводами по следующим основаниям: В соответствии с положениями статей 252, 365 Трудового кодекса РФ органы федеральной инспекции труда осуществляют свою деятельность во взаимосвязи с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. (Определение Верховного Суда РФ от 04.10.2006 по делу № 47-Г06-297)²³.

Обнаруживается противоречие при сравнении абз. 13 ч. 1 ст. 6 и ст. 252 ТК РФ. При разграничении в ст. 6 ТК РФ полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников законодатель относит к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Однако ст. 252 ТК РФ. расширяет перечень нормативных источников по сравнению со ст. 6 ТК РФ, включая акты субъектов РФ, органов местного самоуправления, правовые акты договорного характера ("Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 (ред. от 29.12.2010))²⁴.

Таким образом, совместное ведение чревато конфликтом интересов Федерации и субъектов, поскольку реализовать права можно, либо постоянно создавая противоречия между нормативными правовыми актами различного уровня, либо разграничив конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти. Поэтому важнейшей практической задачей с момента принятия Конституции являлось разграничение полномочий органов государственной власти по формированию трудового законодательства.