финансы. Тема: Бюджет гос-ва

Тема. Бюджет государства

В современных условиях центральное место в любой финансовой системе занимает бюджет (в переводе с англ. – сумка, кошелек). Однако история финансов свидетельствует, что бюджет не является институтом присущим государству на всех стадиях развития. Долгое время государство не имело бюджета. Бюджет появляется не тогда, когда государство производит расходы и добывает необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое и законодательное начало – составляет смету доходов и расходов на определенный период. Родоначальником бюджета и процесса его утверждения является Англия. В Англии после революции 1686-1689 гг. король был вынужден отказаться от права устанавливать налоги без согласия парламента; государственные расходы становятся гласными, публикуются для всеобщего ознакомления, а основной задачей образовавшегося парламента становится работа над бюджетом. Т.е. только с приходом к власти буржуазии бюджет приобретает форму документа, утверждаемого законодательным органом. При безграничности задач, стоящих перед государством, и при ограниченности его возможностей огромное значение для властей приобретает составление государственной сметы (росписи доходов и расходов), при обсуждении которой тщательно взвешиваются назревшие потребности и уточняются те максимальные средства, которые могут быть привлечены от налогоплательщиков без ущерба для их благосостояния в целях удовлетворения "назревших потребностей" (в этом смысл депутатского корпуса).

В России первая роспись доходов и расходов государства была зафиксирована в 1722 г., но только с 1802 г. такие росписи стали составляться на постоянной основе, ежегодно. Однако и при этом бюджет носил чисто формальный характер: главный его недостаток - механическое соединение смет различных ведомств, отсутствие единства кассы (каждое министерство бесконтрольно распоряжалось выделенными ему средствами и имело собственные источники доходов). Только с 1862 г. в результате разработки бюджетного устройства под руководством одного из главных специалистов Минфина – Татаринова, средства министерств стали концентрироваться в руках государства по принципу единства кассы. Данный документ держался в строжайшей секретности и не публиковался. Впервые он был опубликован в 1884 г.

В финансовой теории и практике существуют различные подходы к трактовке понятия "бюджет", что обусловлено многогранностью бюджета как социально-экономического явления.

Понятие бюджета может быть рассмотрено с 3-х позиций (с экономической, материальной и юридической стороны):

1) экономическая категория,

2) централизованный денежный фонд государства,

3) финансовый план, финансовый закон государства на предстоящий период.

1. По экономической сущности бюджет - денежные отношения, возникающие у государства с различными субъектами по поводу перераспределения НД и НБ в связи с образованием и использованием бюджетного фонда предназначенного для удовлетворения общественных потребностей.

Главная особенность стран с рыночной экономикой состоит в том, что с помощью бюджета финансируются по преимуществу только те общественные потребности или сферы народного хозяйства, где частное предпринимательство и рыночные отношения не работают или работают плохо, а также сферы, где требуется защита интересов отдельных слоев общества или населения в целом.

Бюджетные отношения, как и всякие другие финансовые отношения, характеризуются следующими важнейшими признаками: они всегда носят денежный характер; характер этих отношений всегда распределительный; они связаны с образованием и использованием фондов денежных средств.

Особенности бюджетных отношений:

- обязательным субъектом бюджетных отношений выступают публичные органы государственной власти или муниципальных образований;

- это перераспределительные отношения.

Три стадии перераспределения финансовых ресурсов:

1. перераспределение ВВП, в следствии образование фонда – путем принудительного изъятия средств у предприятий, организаций, населения и их концентрация в руках государства. Возникают 2 понятия: платежи и доходы бюджета;

2. формирование фондов территориального и целевого назначения;

3. использование бюджетного фонда для выполнения государством своих функции. Возникают 2 понятия: расходы бюджета и доходы отдельных предприятий и граждан.

Т.е. функционирование бюджета происходит посредством существования особых экономических форм – доходов и расходов, выражающих последовательные этапы перераспределения стоимости общественного продукта, концентрируемой в руках государства.

2. В процессе функционирования бюджетные отношения получают соответствующее им материальное воплощение. Они материализуются в бюджетных фондах страны.

Материальное содержание бюджета имеет сложную организационную структуру и находится в постоянной динамике: изменяются объем доходов и расходов, пропорции их распределения между различными направлениями. Совокупная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках органов государственной власти и местного самоуправления, зависит от ряда социально-экономических показателей, приоритетов экономического регулирования, избранных форм государственного вмешательства в регулирование экономики.

Необходимо отметить, что бюджет - особый фонд денежных средств, т.к. такой фонд в цельном виде никогда не существует так как по мере поступления доходов они используются для покрытия расходов.

3. Юридически бюджет представляет собой правовой акт - это финансовой план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда, утверждаемый представительными органами государственной власти или местного самоуправления. Утверждается бюджет в форме закона, где в количественном выражении отражается процесс получения и использования органами власти финансовых ресурсов.

Т.е. бюджет - это план ведения государственного финансового хозяйства на предстоящий период, предложенный исполнительной властью и одобренный парламентом.

Бюджет составляется обычно на один год. В некоторых странах бюджетный год совпадает с календарным годом (Италия, Франция, ФРГ, Россия). Во многих странах устанавливаются различные даты начала и окончания финансового года: в США он начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября; в Швеции – соответственно 1 июля и 30 июня; в Японии – 1 апреля и 31 марта. Отличие бюджетного года от календарного объясняется желанием приспособить начало бюджетного периода ко времени наибольшей платежеспособности субъектов, с которых собирается большая часть государственных поступлений.

В ст.6 Бюджетного кодекса РФ дается следующее определение: бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Он отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Он фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределения НД и ВВП, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономических и социальных процессов в стране. Бюджет является финансовым выражением целей правительственной политики.

Сущность бюджета как экономической категории реализуется через его функции:

1.перераспределительная;

2.контрольная.

1. Происходит концентрация финансовых ресурсов в руках государства и их использование с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных образований. Основными объектами общественного перераспределения являются НД и НБ.

Содержание этой функции определяет процесс перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства. С помощью бюджета происходит перераспределение НД между слоями общества, отраслями народного хозяйства, территориями страны, сферами общественной деятельности. Т.е. сфера действия очень широка, т.к. в отношения с бюджетом вступают все участники общественного производства.

Пропорции бюджетного перераспределения стоимости во многом определяются потребностями расширенного воспроизводства и задачами, стоящими перед обществом на каждом этапе его развития.

2. Бюджет объективно - через формирование и использование фонда денежных средств государства - отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. Основу функции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных назначений.

Адресность бюджетных показателей создает основу для их использования в целях контроля над состоянием дел в структурных звеньях общественного производства. Через бюджетные показатели можно следить за течением экономических и социальных процессов, расценивая отклонения фактических данных от ранее запланированных как сигналы для принятия оперативных правительственных решений.

Функции бюджета объективны, как объективна сама категория. Но проявление присущих бюджету свойств (инструмент перераспределения и контроля) возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое отражение в создании государственного бюджетного механизма.

При правильном построении бюджетного механизма он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов НТП, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства.

Т.е. бюджетный механизм можно использовать для проведения крупных структурных сдвигов: в интересах более быстрого развития наукоемких производств, прогрессивных научно-технических перемен в хозяйстве, подъема экономически отсталых регионов.

Использование бюджетного механизма для регулирования экономики осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами. Маневрирование возможно потому, что в бюджете отсутствует принцип закрепления доходов за конкретными видами и направлениями расходов, в связи, с чем средства, поступающие в распоряжение государства, обезличиваются и могут быть использованы по любому направлению.

Т.е. бюджетный механизм является активным инструментом реализации бюджетной политики государства. Судить о ней можно по статьям бюджетных доходов и расходов, отражающим источники формирования и направления использования бюджетного фонда.

Возможны три основных состояния бюджетного фонда: дефицитное, профицитное и сбалансированное, которые характеризуют соотношение расходов и доходов бюджета любого уровня.

Сбалансированным является бюджет, в котором расходная и доходная части равны. В экономической теории принято считать бюджет сбалансированным, если его дефицит или профицит не превышает 1% от общего объема расходов. Экономическая и финансовая наука вплоть до Дж.Кейнса считала законом равновесие бюджета, его бездефицитность (принцип «здоровых финансов»). Сведение доходов с расходами при ежегодном принятии и исполнении бюджета считалось тогда символом благополучия государства и нации, первоочередной целью финансовой политики центральных и местных органов власти.

Однако на практике достичь бюджетного равновесия очень сложно, т.е. бюджет без сальдо, возможен только теоретически. Обычно баланс нарушается.

Стратегической целью любого государства является достижение сбалансированного бюджета. Существуют различные взгляды на продолжительность деятельности государства по сбалансированию бюджета:

1. Теория ежегодно балансируемого бюджета.

2. Теория циклического балансирования бюджета.

3. Теория компенсирующего бюджета.

Теория ежегодно балансируемого бюджета. Согласно ей, Правительству следует добиваться равенства доходов и расходов бюджета ежегодно при составлении его проекта. Это позволяет национальным правительства проводить более ответственную экономическую политику, позволяет государству жить по средствам, не накапливать долги и не провоцировать инфляцию. Если происходит снижение доходов, государству следует либо повысить налоги, либо снизить расходы, и наоборот.

Теория циклического балансирования бюджета (была заложена Кейнсом в 30-е года). Эта теория отвергает необходимость ежегодного балансирования бюджета и фактически легализовывает дефицит для стимулирования экономики. Во время экономического спада для стимулирования экономического роста государство должно снижать налоги и увеличивать расходы. В течение фазы экономического подъема государство должно рассчитываться по возникшим долгам за счет повышенных ставок налогов или за счет введения новых налогов. Т.о. избыток бюджетных средств в фазе подъема экономики компенсирует дефицит в фазе кризиса. При этом большую роль теория отводи т.н. «встроенным стабилизаторам»: прогрессивная система налогообложения, трансфертные платежи государства (соц. выплаты, пособия и др.); с их помощью государство способно воздействовать на рыночную конъюнктуру, совокупный спрос и деловую активность.

Теория компенсирующего бюджета. Теория считает невозможным и вообще ненужным добиваться сбалансированности бюджета, т.к. в современных условиях действуют устойчивые экономические факторы, увеличивающие дефицит бюджета. Главный источник увеличения доходов бюджета - государственный кредит, который способен компенсировать разрыв доходов и расходов, привлечь сбережения хозяйствующих субъектов и инвестировать их в экономику.

В странах с развитой рыночной экономикой государство стремиться балансировать бюджет в более длительной перспективе на циклической основе. В странах с переходной экономикой, где экономическая ситуация наименее предсказуема, правительства вынуждены ежегодно балансировать бюджет.

Состояние бюджета, когда доходы превышают расходы называется профицит (положительное сальдо бюджета).

Причины возникновения профицита:

1. Если бюджет составлялся сбалансированным или дефицитным, однако доходы, фактически полученные в процессе исполнения бюджета, превысили запланированную законом о бюджете сумму доходов или сумму доходов и поступлений из источников финансирования дефицита;

2. Если запланированная сумма доходов изначально превышает сумму расходов, притом что расходы удовлетворяют потребностям социально-экономического развития страны;

3. Если в процессе исполнения бюджета возникает экономия по расходам;

4. Если в целях получения профицита запланированная сумма доходов изначально превышает сумму расходов, притом что расходы занижены относительно потенциально возможного уровня финансирования и не удовлетворяют потребностям социально-экономического развития страны.

Первый и третий случаи либо возникают эпизодически в результате проведения каких-либо разовых мероприятий, возникновения явлений, не носящих систематического характера, либо могут наблюдаться в течение ряда лет по причине некачественного планирования бюджетных показателей. Фактически профицит возможен. Это естественно: ни один финансовый план, не может быть идеальным с точки зрения полноты учета доходов и предстоящих расходов.

Второй случай может иметь место в ситуации с неоправданно высоким налоговым бременем. Четвертый случай – это в большинстве случаев искусственно созданный профицит.

В случае возникновения профицита необходимо ли предпринимать какие-либо меры, направленные на его ликвидацию?

Если излишек доходов временный и получается от случайных об­стоятельств, то он может использоваться на удовлетворение чрез­вычайных потребностей, на образование резервного фонда для незначительных непредвиденных случаев. Если же излишек предви­дится постоянным, то лучше всего понизить налоги и облег­чить налоговое бремя, так как получение регулярных избытков противоречит сущности и целям государственного финансового хозяйства.

До 2000 года в Бюджетном кодексе РФ существовала 12 глава «Профицит бюджета и порядок его использования», состоящая из ст.88, запрещающей формировать и утверждать бюджеты с профицитом.

Ее содержание: если при составлении бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, то до утверждения бюджета профицит бюджета сокращается в определенной последовательности, а именно уменьшение доходов от продажи государственной и муниципальной собственности, сокращение доходов от реализации государственных запасов и резервов, направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств, передача части доходов бюджетам других уровней. Если эти меры осуществлять нецелесообразно, то следует сократить налоговые доходы бюджета. Данная статья была исключена из Бюджетного кодекса Федеральным законом от 5.08.2000 г. видимо с конкретным прицелом работать впредь с профицитом, ради придания этому процессу законного характера.

Начиная с 2000 года по 2008 год, все федеральные бюджеты в России составлялись и исполнялись с профицитом (с 2002 года с планируемым, причем реальный профицит стабильно складывается выше ожидаемого).

Практика планирования в России профицита – отражение ряда взаимосвязанных процессов:

- невысокого качества прогнозирования объемов ВВП и поступающих доходов;

- занижения объема экономически и социально значимых расходов, связанных с функционированием бюджетной сферы;

- предусмотрительного создания значительных резервов финансовых ресурсов в распоряжении правительства, использование которых не отражено в законе о бюджете.

Правительство перешло к профицитной бюджетной политике, считая этот путь единственно возможным в сложившихся экономических условиях: наступление периода погашения максимальных сумм внешнего долга, необходимость создания финансового резерва (Стабилизационный фонд РФ).

В пользу существования профицитного бюджета традиционно приводятся следующие доводы.

Во-первых, профицит, частично преобразуемый в финансовый резерв, позволяет снизить зависимость экономики от внешних факторов (в частности, конъюнктуры мировых цен на энергоносители). В этом смысле профицит (финансовый резерв) может быть использован как экономический стабилизатор. В менее успешные годы могут быть использованы средства, накопленные в более успешные годы. С точки зрения сторонников этой идеи профицит может быть полезен для экономики, сильно зависящей от внешней конъюнктуры.

Во-вторых, профицитный бюджет позволяет осуществлять гибкую политику выплат по внешнему долгу.

В-третьих, профицит может рассматриваться как способ мягкого регулирования денежного предложения путем изъятия денежной массы из экономики с целью укрепления национальной валюты и подавления инфляции.

В тоже время, необходимо отметить, что в международной практике на стадии разработки проектов бюджетов профицит не предусматривается. Кроме того, такая политика противоречит основным принципам функционирования бюджетной системы: принципу полноты отражения доходов и расходов бюджета, сбалансированности, достоверности, эффективного использования бюджетных средств и др.

Полученное в ходе исполнения федерального бюджета превышение доходов над расходами, а также сверхплановые доходы бюджета направляются на пополнение финансового резерва.

Дефицит бюджета - это превышение расходов бюджета над его доходами (отрицательное сальдо бюджета). Это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкиваются все государства. Бесспорно, бюджетный дефицит – нежелательное для государства явление, тем не менее, его нельзя относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различным может быть качество, природа дефицита.

1. Он может быть вызван необходимостью осу­ществления крупных государственных программ развития экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.

2. Дефицит может возникнуть в результате чрезвычайных обстоятельств – войн, стихийных бедствий, катаклизмов. В таких случаях это естественно нежелательное, но неизбежное явление.

3. Дефицит может быть следствием экономического кризиса, развала экономики, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. Это наиболее опасная и тревожная форма бюджетного дефицита.

Во всех этих случаях резко возрастают расходы государства, превышая его доходы. Таким образом, дефицит бюджета характеризует превышение расходов и чистого кредитования над суммой до­ходов и полученных официальных трансфертов, определяе­мых в соответствии с установленными принципами формирования государственных финансов и классификации доходов и расходов.

Виды бюджетного дефицита (в зависимости от причины возникновения):

- кассовый: временной разрыв между поступлением средств и их расходованием;

- циклический: спад в развитии экономики;

-чрезвычайный: перерасход связанный с ликвидацией чрезвычайных ситуаций;

- структурный: дисбаланс в развитии отраслей экономики;

- хронический: депрессивные явления в экономике;

- активный: перерасход средств на научно- технический прогресс и вмешательство в экономику, т.е. возникает в ходе про­ведения определенной финансовой политики;

-пассивный: перерасход средств на непроизводительные расходы. По мнению У. Хеллера, пассивный дефицит образуется под влия­нием экономического кризиса, так как снижение производства и занятости приводит к падению бюджетных доходов;

- планируемый: утверждаемый на предстоящий год;

- непланируемый: отклонение фактической величины от утвержденной.

Величина дефицита бюджета определяется в абсолютном выражении в национальной валюте, а также в процентах к ВВП, национальному доходу, расходам и доходам бюджета. Теоретические расчеты и мировая практика показывают, что максимально допустимым размером дефицита бюджета явля­ется 1,5-3% ВВП, в таком случае финансовое положение страны считается нормальным. Невысокий уровень дефицита бюджета в динамично развивающейся экономике стимулирует ее рост.

Кроме этого, мировая практика экономического развития свидетельствует о том, что сам по себе бюджетный дефицит не страшен для экономики страны. Но при этом очень важно, чтобы он весь, или, по крайней мере, большая его часть, приходился на бюджет развития. Инвестиции государства в экономическое развитие страны не обязательно должны быть полностью обеспечены собственными доходами, они могут покрываться за счет заемных средств, ибо эти инвестиции предполагают дополнительную отдачу от хозяйственной деятельности предприятий всех форм собственности. Если же большая часть дефицита приходится на бюджет текущих расходов – это означает рост необеспеченной государственной задолженности, что чревато серьезными социальными последствиями.

Основными методами покрытия бюджетных дефицитов служат:

• увеличение налоговых поступлений;

• продажа государственной собственности, запасов и резервов;

• выпуск государствен­ных займов;

• эмиссия;

• сокращение расходов (секвестирование).

История

«В России дефицит бюджета имеет хронические корни и двухвековую историю (стаж)». «За период 1801-1913 гг. было 82 дефицитных бюджета, причем обычно дефициты сле­довали один за другим в течение длительного ряда лет. С 1801 г. было подряд 23 дефицитных года, с 1845 г. дефицит установился на 14 лет. С 1860 г. — на 12 лет и т.д. Причинами дефицита являлись либо войны и военные экспедиции, либо неурожаи, а также крупные мероприятия, требовавшие новых расходов, опережающих естественное возрастание доходов (реформы 1860-х гг., сооружение железных дорог и т.д.). При советском строе о дефиците бюджета вообще было запре­щено говорить, считалось, что это явление — пережиток капи­талистического общества. С 1923-1924 гг. финансового года советская статистика стала провозглашать существование без­дефицитного бюджета, демонстрируя миру эффективность и превосходство социалистического строя. Хотя в этом «безде­фицитном» году дефицит бюджета составлял 16,7% всех расходов бюджета. И только начиная с 1985 г. политика гласности и демократизации позволила снять табу с этой темы и открыто признать существование проблемы дефицита бюдже­та в СССР. С переходом России к рыночным отношениям вновь бюджет государства дефицитен, и только на 2001 г. ут­верждается сбалансированный федеральный бюджет России. Факторами возникновения и роста дефицита бюджета могут быть обстоятельства, связанные с недостаточностью доходной базы или нерациональными расходами.

С 1990 г. и до 1995 г. для покрытия бюджетного дефицита в России в основном использовалась эмиссия денег, что послужи­ло мощным инфляционным фактором. Только за три квартала 1991 г. рублевая масса возросла с 989 млрд. руб. до 1,7 трлн руб. В конце 1991 г. и начале 1992 г. ситуация продолжала ухудшать­ся. Нарастание инфляционных процессов выразилось в росте цен на товары и услуги и резком повышении уровня неудовле­творенного платежного спроса. С 1995 г. эмиссия денег для фи­нансирования дефицита бюджета не применялась. С этой це­лью использовались различные государственные ценные бума­ги - ГКО с трехмесячным, шестимесячным и годовым сроком погашения; казначейские обязательства (КО); облигации внут­реннего государственного облигационного займа; облигации федеральных займов с переменным купоном (ОФЗ); государ­ственные сберегательные займы; золотые сертификаты.

В 1997 г. в РФ был осуществлен механизм секвестра расхо­дов, суть которого заключалась в пропорциональном сокра­щении государственных расходов на 5,10,15 и т. д. процентов ежемесячно по всем незащищенным статьям бюджета в тече­ние остававшегося до конца финансового года периода, если в процессе исполнения бюджета происходило значительное, более чем на 10%, снижение доходов.

Перечень защищенных статей, не подлежащих секвестированию, как правило, стабилен и утверждается в составе бюджета, где приводится отдельной статьей. Это заработная плата, сти­пендии, пособия и другие социальные компенсационные вы­платы населению, питание, приобретение медикаментов и пе­ревязочных средств, расходы на образование, содействие раз­витию научно-технического прогресса, погашение внутреннего долга, а также расходы бюджета развития и др.