- •Введение
- •1. Теоретико-методологические основы системы размещения государственного заказа
- •1.1. Система размещения государственного заказа
- •1.2. Модели размещения государственного заказа
- •1.3. Нормативно-законодательная база закупок для государственных нужд
- •1.4. Методика анализа эффективности размещения государственного заказа
1.2. Модели размещения государственного заказа
Основной задачей системы управления государственными и муниципальными закупками является решение на различных уровнях проблемы современного и эффективного обеспечения потребности в качественных товарах, работах и услугах, необходимых для полноценного выполнения всеми органами власти своих государственных (муниципальных) функций и обязанностей по отношению к гражданам Российской Федерации. На современном этапе происходят существенные корректировки и совершенствование процесса расходования бюджетных средств, по результатам анализа достижений и проблем существующей системы государственных закупок.
Как уже говорилось выше развитие системы государственных и муниципальных закупок в современной России осуществляется поэтапно. Можно выделить 3 основных этапа её развития.
Первый этап приходится на время коренных преобразований в российской экономике. В период системного кризиса, когда в стране преобладали коррупция и разрушительная деятельность криминальных структур, первыми шагами к стабилизации ситуации явились введение единого финансового контроля за денежными потоками в государственных структурах и единого порядка организации закупок продукции для федеральных нужд, а в качестве рекомендации – для обеспечения иных государственных и муниципальных нужд. Однако отсутствие единого законодательства по государственным и муниципальным закупкам приводило к путанице и проявлению различных трактовок и толкований существующих законодательных актов, а также нарушению принципа единства правового пространства, затруднению развития конкуренции на рынке государственных закупок.
На втором этапе развития система государственных и муниципальных закупок в первую очередь характеризуется упорядочением и регламентацией действий государственных и муниципальных заказчиков при размещении заказов. Главным результатом преобразований явилось то, что конкурсные торги, которые проводятся гласно и публично, стали повседневной практикой работы государственных органов.
На современном (третьем) этапе происходит законодательное реформирование системы государственных и муниципальных заказов с целью выделения специфических требований для отдельных областей закупок и сфер деятельности государственных и муниципальных заказчиков, рационализации стандартных закупок.
На организацию и функционирование системы государственных закупок в рамках отдельных субъектов РФ оказывают влияние следующие основные факторы:
численность населения данного субъекта, а также его возрастно-половая структура;
удалённость региона от центра и его природно-климатические условия;
уровень развития социальной инфраструктуры;
уровень деловой активности региона.
В настоящий момент можно утверждать, что государственные закупки в России являются упорядоченным процессом, имеющим нормативно-правовое регулирование и методическую базу, представляющую собой совокупность методов, правил и механизмов, направленных на решение поставленных задач.
Рисунок 4 - Централизованная модель размещения госзаказа
Задачи, функции и структура государственного заказчика могут оказывать существенное влияние на организацию закупок в организации. Существуют три наиболее распространённые модели организации закупок:
- централизованная модель, или модель объединённых закупок, при которой размещение заказов на закупку осуществляется специализированной организацией или единым структурным подразделением органа исполнительной власти – организатором закупок (рис. 4);
- децентрализованная модель, при которой каждый государственный заказчик самостоятельно осуществляет размещение заказов на закупку в рамках своей специализации (рис. 5):
Рисунок 5 - Децентрализованная модель размещения госзаказа
- смешанная модель, при которой полномочия по размещению заказов на закупку распределены между государственными заказчиками и специализированной организацией (рис. 6):
Рисунок 6 - Смешанная модель размещения госзаказа
Каждая из моделей организации закупок определяет роль и место закупающего подразделения в общей иерархической лестнице организации – государственного заказчика. Выбор той или иной схемы закупок субъектом РФ должен осуществляться на основании:
- поставленных целей в области закупок продукции для государственных нужд;
- нормативно-законодательной базы региона;
- сроков получения ожидаемых результатов: реализация централизованной схемы позволяет получить меньший эффект в более короткие сроки с минимальными затратами, в то время как осуществление децентрализованной схемы требует значительных временных и стоимостных затрат, однако позволяет получить наибольшую эффективность.
Централизованная схема закупок предполагает совмещение функций планирования, размещения, координации и контроля проведения закупок продукции для государственных нужд в пределах компетенции органа исполнительной власти – единого государственного заказчика .
К достоинствам централизованной модели организации государственных закупок можно отнести:
консолидацию спроса и достижение экономии от масштаба за счёт получения оптовых скидок, предотвращения дублирования деятельности подразделений, оптимизация проведения закупочной деятельности;
возможность выстраивания чёткой системы управления движением информационных, финансовых и материальных потоков;
относительно небольшое количество персонала закупочного подразделения и возможность поддержания самого высокого уровня их квалификации, их соответствия этическим нормам и стандартам;
возможность построения эффективной системы контроля.
Недостатки централизованной модели:
высокий уровень регламентации и большое количество бюрократических процедур;
отсутствие гибкости и оперативности, значительные временные затраты на осуществление закупок;
использование высококвалифицированных специалистов для выполнения рутинных операций;
удалённость от конечных пользователей;
невозможность делегировать полномочия на места, даже в объективно обоснованных случаях.
Централизованная модель наиболее эффективна для организаций:
- в которых жёсткий контроль над всеми закупками жизненно важен для успеха деятельности и достижения поставленных задач;
- основную часть закупок составляют дорогостоящие и/или технически сложные и наукоёмкие закупки, требующие высокого профессионализма или контроля;
- в которых существует потенциал достижения экономии от масштаба благодаря концентрации закупочной деятельности;
- с небольшим числом региональных отделений, имеющих сложную номенклатуру и потребности в закупках.
Функции закупочного подразделения при децентрализованной модели:
- поддержка и координация закупочной деятельности;
- выпуск методических рекомендаций, разработка внутриведомственных регламентирующих документов;
- мониторинг рынка;
- проведение проверок закупок в подразделениях;
- другие.
Реализация децентрализованной модели закупок подразумевает разграничение полномочий структурных подразделений органа исполнительной власти по функциям планирования, финансирования, размещения, координации и контроля проведения закупок продукции для государственных нужд. Также она предполагает разграничение государственных заказчиков по ведомственному признаку.
Можно выделить два признака децентрализации процесса закупок:
- функциональное распределение по участникам процесса закупок;
- ведомственное разграничение государственных заказчиков.
Функциональное распределение по участникам закупок подразумевает разграничение функций планирования, утверждения, размещения, координации, контроля и финансирования закупок продукции для государственных нужд между различными структурными подразделениями органа исполнительной власти субъекта РФ. Как видно на схеме типовое разграничение по функциям осуществляется следующим образом:
Государственные заказчики:
формирование заказов на закупку продукции для государственных нужд;
размещение заказов на закупку продукции для государственных нужд путём проведения конкурсных и внеконкурсных способов закупок;
заключение государственных контрактов с поставщиками-победителями в конкурсах на размещение заказов на закупку продукции для государственных нужд;
контроль исполнения обязательств по заключённым государственным контрактам как по финансирования со стороны финансового органа, таки по поставке продукции со сторон поставщика.
Финансовый орган:
утверждение финансирования заказов на закупку продукции для государственных нужд государственных заказчиков на очередной финансовый год;
принятие государственных контрактов на учёт, формирование бюджетных обязательств;
финансирование поставок по государственным контрактам согласно утверждённым графикам оплаты.
Департамент цен занимается сбором и накапливанием информации динамики цен и тарифов на:
основные виды продукции социальной значимости для населения (продукты питания, лекарственные средства, другие);
продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги, изготавливаемые и реализуемые на территории субъекта РФ учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности в целях.
Департамент экономики:
формирование консолидированных прогнозов объёмов закупок для государственных нужд по утверждённым финансированием заказам;
анализ размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд, формирование сводных реестров закупок;
контроль и координирование деятельности всех участников процесса закупок на протяжении всех этапов.
Ведомственное разграничение государственных заказчиков при децентрализованной схеме закупок определяет зону ответственности каждого государственного заказчика за покупку в курируемой им отрасли. Необходимо заметить, что государственными заказчиками являются не только структурные подразделения Администрации субъекта РФ, но и некоторые бюджетные учреждения, наделённые полномочиями по размещению заказов на закупку продукции для государственных нужд. Например, дорожные службы, суды, налоговые инспекции и другие. На практике в зависимости от размеров субъекта РФ количество государственных заказчиков может быть различным.
К достоинствам децентрализованной модели организации государственных закупок можно отнести:
гибкость и оперативность в принятии решений и проведении закупок;
максимальную близость к конечным пользователям и возможность учёта их потребностей;
знание специфики местных рынков и поставщиков;
возможность экономии на транспортных и иных, связанных с этим расходах.
Недостатки децентрализованной модели:
необходимость содержания специалистов по закупкам в каждом подразделении и сложность поддержания высокого уровня их квалификации, соответствия этическим нормам и стандартам;
дублирование функций закупающих подразделений;
отсутствие координации закупок и более высокие расходы на осуществление закупок (в целом по структуре);
отсутствие эффекта экономии от масштаба (в т.ч. больших оптовых скидок);
возможность доминирования поставщиков в процессе закупок.
Децентрализованная модель наиболее эффективна для организаций:
- расходы на закупки которых настолько незначительны, что не обеспечивают реальной экономии посредством консолидации закупочной деятельности;
- подразделения которых наделены существенными полномочиями по расходованию бюджетных средств;
- в структуре которых подразделения существенно различаются в потребностях и номенклатуре закупок;
- в которых необходимые профессиональные кадры имеются на местах;
- осуществляются простые закупки с низкой стоимостью.
Функции закупочного подразделения при смешанной модели:
- планирование: сбор заявок подразделений, составление плана закупок, маркетинговые исследования;
- осуществление закупок: проведение процедур закупок по направлениям деятельности, входящим в компетенцию отдела;
- распределение: организация заключения контрактов, контроль их исполнения, использование (распределение) результатов закупки по направлениям деятельности, входящим в компетенцию отдела;
- другие.
К достоинствам смешанной модели организации государственных закупок относят:
возможность консолидации спроса при необходимости;
эффективное использование ресурсов, в частности, путём концентрации профессионалов для проведения наиболее сложных и значимых закупок;
гибкость;
использование структурных преимуществ и накопленных в организации знаний и опыта;
повышение квалификации персонала путём его перемещения между центральными и региональными отделениями;
мониторинг и контроль для обеспечения соответствия законодательству и профессиональным стандартам;
применение единых чётко установленных типовых процедур и типовой документации.
Недостатки смешанной модели:
возможное отсутствие ясности, какие именно закупки должны осуществляться централизованно, а какие на уровне подразделения;
затруднён контроль за соблюдением стандартов функционирования;
отсутствие или более низкая профессиональная квалификация кадров в подразделениях;
необходимы соответствующие системы для координации деятельности, обеспечения управленческой прозрачности и повышения эффективности;
нечёткое разграничение обязанностей;
дублирование работы приводящее к снижению эффективности.
Смешанная модель наиболее эффективна для организаций:
- со смешанными потребностями в закупках простой и сложной продукции и рынков закупок;
- с географически разбросанной структурой;
- в которых существует «политическая» целесообразность или необходимость часть полномочий отдать «на землю»;
- имеющих региональные представительства.
Заключение государственных контрактов и формирование бюджетных обязательств также может производиться, используя различные модели:
А) Централизованная модель, когда функции по формированию государственных контрактов и их разбивке на отдельные договоры закреплены за координирующим закупки органом. Государственные заказчики в данном случае играют пассивную роль, так как до них доводятся уже зарегистрированные государственные контракты и отдельные договоры.
Б) Децентрализованная модель, при которой, напротив, государственные заказчики играют активную роль в формировании, первичном контроле на соответствие результатам закупок и разбивке зарегистрированных государственных контрактов на отдельные договоры. Координирующий закупки орган выполняет функции по контролю соответствия результатам закупок и регистрации государственных контрактов.
Вне зависимости от используемой в регионе модели заключения государственных контрактов предусмотрено ведение органами исполнительной власти субъектов РФ реестров государственных и муниципальных государственных контрактов и реестров недобросовестных поставщиков. Кроме того, обязательным требованием выступает публикация сведений, содержащихся в реестрах, на официальном сайте в сети Интернет.
Стадия исполнения обязательств по государственным контрактам, также как и стадия заключения государственных контрактов, может осуществляться различно:
1. Централизовано, когда функции мониторинга исполнения государственных контрактов полностью возложены на финансовый орган либо на координирующий закупки орган. Государственные заказчики осуществляют формирование и контроль платёжных документов получателей бюджетных средств.
2. Децентрализовано, в этом случае основные функции по контролю исполнения обязательств по государственным контрактам делегируются непосредственно государственным заказчикам. Финансовый орган в данном случае отвечает непосредственно за финансирование государственных контрактов, а координирующий закупки орган осуществляет внешний контроль их исполнения.
Таким образом, существует 3 распространённые модели организации государственных закупок: централизованная, децентрализованная, смешанная. Каждая из моделей определяет роль и место закупающего подразделения в общей иерархической лестнице организации – государственного заказчика. В своих действиях регионы имеют возможность выбора одной из трёх систем.