Законопроект «о регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности»

Исходя из требований рыночной экономики

Разработка законопроекта № 247813-4 «О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности» соответствует целям «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006– 2008 годах» (далее — Концепция), одобренной Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р. В соответствии с Концепцией на 2006 год намечены разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям. Концепция упоминает законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. В сфере бухгалтерского учета и финансовой отчетности саморегулирование, на взгляд депутатов А.В. Буренина и И.Н. Игошина, оправдано даже в большей степени в силу высокого общественного интереса и готовности профессионального сообщества к саморегулированию, вызванных значимостью финансовой отчетности для принятия экономически оправданных решений.

При подготовке своего законопроекта депутаты А.В. Буренин и И.Н. Игошин исходили из того, что действующий институт финансовой отчетности абсолютно не адекватен сегодняшнему состоянию развития экономики. Финансовая отчетность — это важнейший информационный элемент системы инвестирования. На ее основе инвесторы, собственники принимают решения о том, куда вкладывать деньги. Если этот инструмент отсутствует или он не адекватен существующим реалиям, то есть не отражает реальное финансово-экономическое состояние хозяйствующих субъектов, то инвестиции делать сложно или невозможно. В результате деньги направляются инвесторами не туда, куда они должны были бы идти, исходя из здравого экономического смысла.

Предметом правового регулирования законопроекта являются правоотношения, возникающие в связи с регулированием официального бухгалтерского учета и ведением его хозяйствующими субъектами. Вопросы методологии бухгалтерского учета и финансовой отчетности должны будут являться предметом подзаконных актов, что позволит своевременно обеспечивать их соответствие российской деловой практике и Международным стандартам финансовой отчетности (далее — МСФО).

Согласно законопроекту проекты нормативных правовых актов, принимаемых на основе действующего закона, должны разрабатываться негосударственным органом регулирования, а затем одобряться или мотивированно отклоняться уполномоченным государственным органом. Как отметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 года, «современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии».

В законопроекте реализованы новые требования к системе регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности, позволяющие формировать качественную нормативную базу: независимость, профессионализм, открытое обсуждение и прозрачность принимаемых решений, эффективность процедур, участие в международном процессе стандартизации, обеспечение суверенитета РФ в регулировании и единство стандартов в различных отраслях экономики. Международный опыт показывает, что выполнение этих требований возможно только в случае участия в системе регулирования негосударственного органа, объединяющего составителей, аудиторов, пользователей финансовой отчетности и ученых. Соблюдение интересов государства в процессе установления стандартов учета и отчетности будет обеспечиваться правом Правительства РФ на основании законодательно установленных критериев назначить негосударственный орган регулирования и правом вето государственного уполномоченного органа в отношении разрабатываемых негосударственным органом нормативных правовых актов.

В законопроекте депутатов А.В. Буренина и И.Н. Игошина указано на необходимость определения Правительством РФ государственного регулирующего органа. Такое требование основано на функциях соответствующего органа. В частности, не допускается совмещение в одном органе функций регулирования налогообложения с регулированием финансовой отчетности. Это, по мнению депутатов, позволит Минфину России или ФНС России принимать более эффективные решения по вопросам налогообложения, поскольку процес их разработки не будет обременен непрофильными целями создания финансовой отчетности. В свою очередь качество стандартов финансовой отчетности не будет искажаться требованиями расчета налогов. Ближе всех по своим функциям для государственного органа, контролирующего принятие нормативных актов по бухгалтерскому учету и финансовой отчетности, стоят ФСФР и Минэкономразвития России, в сферу ответственности которых входят вопросы обеспечения защиты прав инвесторов.

Законопроект закрепляет независимость понятийного аппарата бухгалтерского законодательства. Это позволит применять в подзаконных актах понятийный аппарат МСФО, который, отражая принцип приоритета содержания над формой, является в большей степени общеэкономическим, чем юридическим.

В соответствии с законопроектом отечественные стандарты финансовой отчетности должны разрабатываться, исходя из лучшей международной практики применения МСФО, в той степени, в которой это отвечает интересам российских пользователей.

Депутаты полагают, что общественное значение имеет финансовая отчетность, которую используют как рынок, так и государство для принятия экономических решений. Бухгалтерский учет является процессом, а не результатом и, таким образом, представляет собой внутреннее дело каждой организации. Тем не менее в силу традиций российской школы бухгалтерского учета и ст. 71 Конституции России, относящей «официальный бухгалтерский учет» в ведение Российской Федерации, законопроект предполагает принятие положения по бухгалтерскому учету, которое зафиксирует базовые требования к бухгалтерскому учету (например, необходимость применения двойной записи) и оформлению первичных учетных документов. Эти требования должны быть на уровне подзаконного акта, чтобы обеспечить возможность их оперативного изменения по мере совершенствования информационных технологий обработки учетной информации.

В законопроекте прописан комплекс мер, направленных на усиление ответственности за качество финансовой отчетности. В частности, законопроект вводит гражданско-правовую ответственность организации и ее аудитора перед пользователями финансовой отчетности и конкретизирует обстоятельства наступления административной ответственности за бухгалтерские нарушения.

Наконец, законопроект устраняет многочисленные методологические недостатки действующего закона за счет отказа от излишне детального регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности. В то же время законопроект устраняет и излишние бюрократические требования к бухгалтерской отчетности. Как отметил в послании «О бюджетной политике в 2006 году» Президент РФ, «налоговый учет и отчетность остаются неоправданно усложненными, что особенно чувствительно для малого и среднего бизнеса». Это высказывание в полной мере можно отнести и к бухгалтерскому учету, и к отчетности. Законопроект предусматривает освобождение организаций малого бизнеса, за исключением общественно значимых организаций, от представления финансовой отчетности, сохраняя их обязанность вести бухгалтерский учет в целях имущественной идентификации юридического лица. Финансовую отчетность предлагается представлять по принципу одного окна в орган государственной статистики.

Принципиальные положения депутатского законопроекта

Что представляют собой принципиально важные положения депутатского законопроекта «О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности», определяющие суть предлагаемой в нем государственной политики в сфере бухучета и финансовой отчетности?

Прежде всего следует отметить, что в соответствии с проектом закон предполагается распространить на все организации, зарегистрированные в качестве юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением бюджетных учреждений, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, находящиеся на территории нашей страны, если иное не предусмотрено соответствующими международными договорами.

Регулирование бухгалтерского учета и финансовой отчетности в бюджетных учреждениях осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

В соответствии со ст. 2 «Бухгалтерское законодательство Российской Федерации» законопроекта «О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности» бухгалтерское законодательство России состоит из предлагаемого федерального закона и принятых позднее в соответствии с ним положения по бухгалтерскому учету и стандартов финансовой отчетности. Положением по бухгалтерскому учету устанавливается порядок ведения бухгалтерского учета. Стандартами финансовой отчетности устанавливается порядок формирования и представления финансовой отчетности. В случае возникновения противоречий между положением по бухгалтерскому учету и стандартами финансовой отчетности применяются стандарты финансовой отчетности. Положение по бухгалтерскому учету и стандарты финансовой отчетности изменяются и отменяются «соответствующими положениями».

Нормы, затрагивающие вопросы ведения бухгалтерского учета, формирования и представления финансовой отчетности, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему федеральному закону. В случае возникновения противоречий с содержанием других федеральных законов нормативные правовые акты бухгалтерского законодательства имеют приоритет по вопросам бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

Бухгалтерское законодательство имеет свой понятийный аппарат. Акты бухгалтерского законодательства могут давать определения институтов, понятий и терминов, отличающиеся от их определений в других областях законодательства.

Официальные разъяснения по применению стандартов финансовой отчетности не являются актами бухгалтерского законодательства, и такие разъяснения не могут противоречить требованиям актов бухгалтерского законодательства.

По мнению разработчиков законопроекта, регулирование бухгалтерского учета и финансовой отчетности в нашей стране должно осуществляться Правительством РФ, Банком России, уполномоченным федеральным органом по реализации государственных полномочий в сфере регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности и негосударственным органом регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

К компетенции Правительства РФ в законопроекте отнесено:

«а) определение уполномоченного государственного органа в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона;

б) определение негосударственного органа регулирования в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона;

в) разрешение неурегулированных разногласий между уполномоченным государственным органом и негосударственным органом регулирования».

К компетенции Банка России относится установка особых правил применения бухгалтерского законодательства кредитными организациями, обусловленных спецификой их деятельности.

К компетенции уполномоченного государственного органа также отнесено следующее:

а) одобрение положения по бухгалтерскому учету;

б) одобрение стандартов финансовой отчетности;

в) одобрение положений о внесении изменений в стандарты финансовой отчетности и положение по бухгалтерскому учету и об их отмене.

А вот что отнесено к компетенции негосударственного органа регулирования:

«а) разработка положения по бухгалтерскому учету и его представление уполномоченному государственному органу для одобрения;

б) разработка стандартов финансовой отчетности и их представление уполномоченному государственному органу для одобрения;

в) разработка положений о внесении изменений в стандарты финансовой отчетности и положение по бухгалтерскому учету или об их отмене;

г) выпуск официальных разъяснений по применению стандартов финансовой отчетности».

Еще раз подчеркнем, что весьма важное значение авторами законопроекта отводится положению о том, что уполномоченный государственный орган не может совмещать функции регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности с функциями в сфере налогообложения.

Опираясь на потенциал экспертного сообщества

В своем законопроекте депутаты предлагают пересмотреть роль государства и пойти по пути наиболее развитых стран, опыт которых доказывает, что стандарты в интересах развития рыночной экономики должны создаваться не государственными органами, а экспертным сообществом. Именно поэтому они уделили большое внимание положениям, регламентирующим процессы создания и деятельности негосударственного органа регулирования. По замыслу разработчиков законопроекта, негосударственным органом регулирования определяется организация, созданная по законодательству Российской Федерации в форме фонда.

Фонд, о котором идет речь, в течение не менее двенадцати месяцев до признания его негосударственным органом регулирования должен с привлечением общественности осуществлять деятельность по выработке экспертных мнений и подготовке проектов нормативно-правовых актов в области бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

После признания фонда негосударственным органом регулирования он может осуществлять деятельность, приносящую прибыль, только в том случае, если такая деятельность является образовательной и (или) научной деятельностью, и при условии, что она не ограничивает независимость фонда при осуществлении регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

Безвозмездные поступления и пожертвования, получаемые негосударственным органом регулирования в течение календарного года от одной организации или физического лица, не должны превышать 25% от их общей суммы.

Попечительский совет фонда, признанного негосударственным органом регулирования, формирует так называемый Совет по стандартам финансовой отчетности из 15 членов, который является коллегиальным органом управления. В Совете должны быть представлены лица, имеющие подтвержденный опыт использования, составления или аудита финансовой отчетности, либо научной и преподавательской деятельности в областях, связанных с бухгалтерским учетом или финансовой отчетностью. Совет формируется на конкурсной основе при наличии не менее двух кандидатур на каждое вакантное место. Член Совета избирается на срок не более пяти лет и не может быть избран более двух сроков подряд.

Решения по утверждению проектов нормативно-правовых актов для представления уполномоченному государственному органу принимаются квалифицированным большинством голосов членов Совета. По требованию членов Совета, голосовавших против утверждения проекта, их особое мнение должно прилагаться к проекту и представляться уполномоченному органу.

Негосударственный орган регулирования должен обеспечивать открытость обсуждения и утверждения проектов нормативно-правовых актов для заинтересованных лиц.

В случае если коллегиальный орган управления фонда, признанного негосударственным органом регулирования, примет решение о добровольном сложении с фонда полномочий негосударственного органа регулирования, он должен уведомить об этом Правительство РФ не менее чем за 12 месяцев до даты добровольного сложения полномочий.

В случае нарушения требований настоящего закона негосударственный орган регулирования может быть лишен полномочий судом по иску Правительства РФ.

В депутатском законопроекте предложен порядок разработки и одобрения нормативных правовых актов в области регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Рассмотрим его подробнее.

Негосударственный орган регулирования разрабатывает стандарты финансовой отчетности, исходя из лучшей международной практики, в той степени, в которой это отвечает интересам российских пользователей финансовой отчетности.

Порядок разработки и проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов в области бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется негосударственным органом регулирования самостоятельно, исходя из необходимости обеспечения публичности и достижения их однозначного понимания заинтересованными сторонами.

Уполномоченный государственный орган осуществляет одобрение представленных негосударственным органом регулирования документов в течение одного месяца с момента их представления. При этом не допускается одобрение части документа, представленного негосударственным органом регулирования.

Документ считается одобренным, подлежит опубликованию и обязательному применению на территории Российской Федерации, если в течение установленного срока уполномоченным государственным органом не вынесено мотивированное решение о его отклонении.

При принятии уполномоченным государственным органом мотивированного решения об отклонении документа негосударственным органом регулирования в течение одного месяца должны быть приняты меры по устранению препятствий для его одобрения.

В случае повторного отклонения вновь представленного на одобрение документа решением уполномоченного государственного органа в течение десяти рабочих дней создается согласительная комиссия из равного количества представителей уполномоченного государственного органа и негосударственного органа регулирования.

В случае если документ не одобрен в течение месяца после создания указанной выше комиссии, вопрос передается уполномоченным государственным органом на рассмотрение Правительства РФ, которое в течение одного месяца создает согласительную комиссию для выработки окончательного решения. Согласительной комиссии для принятия решения отводится также один месяц.

В интересах реальной оценки финансового положения

В депутатском законопроекте финансовая отчетность рассматривается как набор систематизированной, структурированной и взаимосвязанной информации, адресованной широкому кругу компетентных пользователей, необходимой для оценки финансового положения организации на отчетную дату, результатов финансово-хозяйственной деятельности и изменения в финансовом положении организации за отчетный период и составляемой в соответствии со стандартами финансовой отчетности, принятыми с учетом требований настоящего федерального закона.

Финансовая отчетность является открытой для заинтересованных пользователей и не может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа или коммерческой тайне, за исключением сведений, составляющих государственную тайну.

Основной задачей финансовой отчетности является удовлетворение информационных потребностей инвесторов, акционеров, кредиторов, контрагентов, работников различных организаций, государственных органов и общественности с целью принятия ими независимых экономических решений.

Финансовая отчетность формируется организацией на основе данных бухгалтерского учета.

Бухгалтерский учет представляет собой систему сбора, накопления и обработки информации о финансово-хозяйственной деятельности организации в соответствии с правилами, установленными бухгалтерским законодательством Российской Федерации, с целью составления финансовой отчетности. Данные бухгалтерского учета могут использоваться для иных целей, не связанных с подготовкой финансовой отчетности, в той степени, в которой такое использование не влияет на формирование финансовой отчетности.

Вот какими, по мнению разработчиков законопроекта, должны быть общие требования к финансовой отчетности:

а) финансовая отчетность должна достоверно отражать финансовое положение организации на отчетную дату, результаты финансово-хозяйственной деятельности и изменение финансового положения за отчетный период, иную информацию о деятельности организации, подлежащую раскрытию в соответствии с бухгалтерским законодательством Российской Федерации.

б) финансовая отчетность подписывается единоличным исполнительным органом организации или председателем коллегиального исполнительного органа организации.

в) необходимость составления и публикации промежуточной финансовой отчетности определяется организацией самостоятельно.

По мнению депутата Госдумы А.В. Буренина, в условиях рыночной экономики роль государства меняется, а система регулирования до сих пор остается почему-то прежней. В этой системе скрыто множество противоречий, которые не позволяют финансовой отчетности развиваться в соответствии с требованиями времени. К примеру, все, что касается бухгалтерского учета и финансовой отчетности, регулирует Министерство финансов России. Оно имеет все права по нормотворчеству в этой сфере, но, к сожалению, не несет никакой ответственности за эффективность функционирования финансовой отчетности. Минфин России не отвечает ни за создание инвестиционного климата, ни за биржевую торговлю, ни за защиту прав инвесторов. Поэтому удовлетворение потребностей в финансовой информации разных категорий ее потребителей никакого отношения к Минфину России не имеет. Такая ситуация просто противоречит здравой управленческой логике.

Кроме того, действующей системе, по мнению депутатов, присущ еще один существенный недостаток. Система игнорирует необходимость полного отделения финансовой отчетности от налоговой, хотя эти два вида отчетности строятся на абсолютно разных принципах, предназначены для разных субъектов экономики. Например, с точки зрения логики налоговой отчетности важно занизить доходы или стоимость имущества, чтобы меньше платить налогов. С точки зрения финансовой отчетности выгодно эти показатели завысить, чтобы привлечь больше инвестиций. Вполне понятно, что если эти две отчетности совмещаются, то бухгалтер руководствуется исключительно налоговыми соображениями, поскольку дело касается экономии средств уже завтра, а с инвестициями, как говорится, еще можно подождать. Поэтому, чтобы в финансовой отчетности отражалась реальная ситуация на предприятии, она должна быть полностью отделена от отчетности налоговой.

Такого разделения в России нет. Более того, Минфин России, то есть орган государственного управления, выполняющий фискальные функции, регулирует и финансовую отчетность. Каждый день от Минфина России требуют контроля за поступлениями доходов. А что делается в части финансовой отчетности, не вызывает у него особого интереса, ибо это не оказывает сиюминутного влияния на положение дел.

Обычно в сфере инвестирования между действием и его последствиями довольно долгий промежуток времени. Понятно, что любые действия Минфина России в отношении финансовой отчетности в первую очередь обусловлены налоговой логикой. Именно поэтому у нас налоговая отчетность полностью превалирует над финансовой. По большому счету, отчетность на основе действующих положений по бухгалтерскому учету делается исходя из фискальных интересов предприятия, а не из желания показать реальную финансовую ситуацию.

Ситуацию надо менять, считает А.В. Буренин.