Глава II. Технические регламенты
Комментарии к статье 6. Цели принятия технических регламентов
Пункт 1 ст. 6 определяет перечень целей, для достижения которых должны приниматься технические регламенты:
защита жизни или здоровья граждан
защита имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих достижение целей, указанных в настоящей статье, а именно: технические регламенты в качестве обязательных должны содержать требования, гарантирующие безопасность продукции и процессов и их соответствие предоставленной о них информации.
Принцип перенесения государственных гарантий только на обеспечение безопасности и защиту приобретателей от обмана заимствован из мировой практики регулирования (имеются в виду промышленно развитые страны).
В ряде развитых стран государство отвечает лишь за принятие законов, направленных на обеспечение безопасности продукции и на защиту потребителей от недобросовестной рекламы и маркировки, скрывающих истинное лицо продукции.
Закон придает особое значение предупреждению действий, вводящих в заблуждение приобретателей, приравнивая эти требования к гарантиям обеспечения жизни и здоровья людей по ряду причин. Одна их них: отнесение требований по предоставляемой информации к разряду обязательных и контроль за их соблюдением является способом борьбы с контрафактной и фальсифицированной продукцией. По статистическим данным, по России подделывается до 40 - 50%, а в отдельных регионах до 60% (!) всевозможных товаров, тогда как в Европе и США - всего 5 - 7%. Например, косметика фирмы «Нивея», по данным контролирующих органов, подделывается порядка 70%. По данным западных специалистов, по выпуску контрафакта Россия уверенно лидирует, занимая второе место в мире и уступая абсолютное первенство лишь Китаю.
Определение контрафактной продукции дано в Законе «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» (в ред. от 11 декабря 2002 г., вступил в силу с 1 января 2003 г.), в соответствии с которым товары, этикетки, упаковки товаров, на которых незаконно используется товарный знак или сходное с ним до степени смешения обозначение, являются контрафактными.
Сложнее обстоит дело с понятием «фальсифицированная продукция».
Уголовный и Гражданский кодексы РФ не раскрывают понятие «фальсификация». В соответствии с толкованием этого термина в Современном словаре иностранных слов фальсификация (от лат. falsifico - подделываю) - это:
Подделывание чего – либо; искажение, подмена чего – либо подлинного ложным, мнимым;
Изменение с корыстной целью качества предметов сбыта в сторону ухудшения при сохранении внешнего вида;
Подделка, подделанная вещь, выдаваемая за настоящую.
Ни одно из вышеперечисленных определений не отражает сущности фальсификации, т. к. ни одно не учитывает возможности количественной фальсификации, т. е. уменьшения количественных характеристик товара.
При разработке требований к информации необходимо учесть положительную зарубежную практику. Так, например, по результатам тестирования российских продуктов питания на содержание в них генетически модифицированных источников (ГМИ) трансгены обнаружены в 40% исследуемой продукции, причем содержание трансгенов в продукте достигает до 60%. Однако большинство предприятий умышленно пытаются скрыть использование ГМИ в своей продукции, ссылаясь на коммерческую тайну.
Эксперименты по пересадке генов начались ещё в 1983г. В 1994г. было зарегистрировано первое трансгенное растение, которое было разрешено использовать в пищу. Это был сорт помидор, для морозостойкости которых вживлялся ген медузы. Затем появился аналогичный картофель, модифицированный геном, вырабатывающим смертельный яд для колорадского жука. Лабораторные исследования над мышами дали ошеломляющие результаты: ген негативно влияет на почки, селезёнку, угнетает имунную систему, уменьшается мозг и через несколько поколений появляются необратимые мутации.
В развитых странах проблема биобезопасности ГМИ и полученных из них продуктов находится под строгим государственным контролем. ГМ-продукты в США не допускаются в систему безопасных продуктов питания, что свидетельствует о признании того факта, что употребление ГМ-продуктов содержит риски для здоровья человека.
Новые правила Евросоюза предусматривают маркирование всех продуктов, содержащих более 0,9% ГМ-ингредиентов. Обсуждается снижение этого порога до 0,5%.
С 1 июня 2004 г. Россия, как и все страны Европы, перешла на новые нормативы: в соответствии с Постановлением Главного санитарного врача РФ г. Онищенко N 8 от 5 марта 2004 г. Достаточно ввести 0,9 процента ГМИ, чтобы данные об этом обязательно указывались на маркировке (ранее информация о наличии в составе продукта ГМИ указывалась только при превышении их содержания более 5 процентов). Реализуется данное постановление весьма слабо. Текст постановления официально не был опубликован.
5 июля 1996г. Госдумой принят федеральный закон № 86 – ФЗ «О государственном регулировании в области генно – инженерной деятельности» (ред. 12. 07. 2000) , где основным направлением деятельности обозначена сертификации продукции, содержащей результаты деятельности, с указанием полной информации о методах получения и свойствах данного продукта. Такая формулировка не обязывает ни к чему предпринимателей.
Комментарии к статье 7. Содержание и применение технических регламентов
Основное назначение технических регламентов - установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов (химическую, биологическую, ядерную, радиационную, электрическую, и т.д.).
Вне поля зрения законодателей остались такие виды безопасности, как экологическая и информационная. Если экологическая безопасность упоминается в ст. 8, то информационная отсутствует полностью, хотя по данному виду безопасности Президент РФ 9 сентября 2000 г. утвердил Доктрину информационной безопасности Российской Федерации. Из информационного обеспечения в пункте №3 упоминаются только требования к упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Технические регламенты должны устанавливать требования к результату, который должен быть получен, а не к способу его достижения. В пункте 4 указано, что ТР должны содержать требования к характеристикам продукции и её ЖЦП (жизненного цикла продукции), но не должен содержать требований к конструкции и исполнению. Это позволит производителям самим выбирать конструктивное решение, экономически наиболее для них целесообразное.
Требования, не включенные в технический регламент, не носят характер обязательных, любые изменения обязательных требований должны быть внесены в технический регламент.
Помимо общих требований возможно включение в технический регламент специальных требований в случаях повышенной степени риска причинения вреда (например, для обеспечения защиты несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов). Практику реализации данного пункта трудно представить.
Пунктом 7, анализируемой статьи, предусмотрено, что если длительное использование продукции может привести к накапливанию вреда для жизни и здоровья потребителей или этот вред зависит от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска, технический регламент на такую продукцию не может содержать требования к ней. Вместо требований к продукции в подобном случае технический регламент должен содержать требование обязательной информации о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит. На мой взгляд, это один из наиболее скандальных пунктов.
То есть технический регламент должен содержать обязательные требования по информированию приобретателя о том, при каких обстоятельствах и каком режиме употребления (эксплуатации) могут наступить опасные последствия, и как их можно избежать.
Однако на практике кто из нас не пользуется посудой с тефлоновым покрытием. Вредное воздействие канцерогенов С-8, выделяемых из данного покрытия при высоких температурах, доказано неоднократно. При исследованиях работников фирмы «Дюпон», работающих с тефлоном, у двух из семи наблюдалось рождение детей с природными физическими анамалиями. В организме каждого из нас, в жировой ткани, в частности, аккумулируется множество канцерогенов. Производители не торопятся информировать нас о данной ситуации.
Например, вред от электромагнитных излучений, исходящих от компьютеров или других электронных устройств может быть серьезным при интенсивной продолжительной работе с ними, но может быть значительно ослаблен или даже устранен при правильном режиме работы с ними или с помощью специальных устройств.
Особое внимание уделено в ст. 7 содержанию технических регламентов на продукцию животного или растительного происхождения для предупреждения распространения какого-либо вредителя или заболевания. Для такого рода продукции и связанных с ней процессов технические регламенты должны содержать минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные правила.
Технические регламенты, принятые федеральным законом или постановлением Правительства РФ вступают в силу не ранее чем через 6 месяцев со дня его официального опубликования. Нижний временной предел вступления технического регламента в законную силу - 6 месяцев, верхний Законом не предусмотрен (уместнее было бы для устранения подобной неточности в сроках словосочетание "не ранее" убрать, предусмотрев вступление технического регламента в силу точно через 6 месяцев с момента опубликования).
Следует организовать постоянный учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда, а также организовать информирование приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов.
Другими словами, Правительство РФ должно организовать мониторинг по всему спектру перечисленных выше вопросов.
Комментарии к статье 8. Виды технических регламентов
Статьей 8 предусмотрено деление всех технических регламентов на:
общие технические регламенты, требования которых обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции и процессов. В Законе прописан перечень ситуаций, безопасность которых должна быть обеспечена требованиями общих технических регламентов.
Если будут приниматься ТР только для конкретной продукции или процессов производства, в каждом ТР нужно будет многократно повторять все требования общего характера.
Общие технические регламенты, в силу их распространения в равной степени на все объекты регулирования, условно называются специалистами "горизонтальными" регламентами. (Этот термин принят также в европейских документах по техническому регулированию.) Они задают базовые требования для всех объектов технического регулирования.
специальные технические регламенты, требования которых учитывают специфику технологии и особенностей отдельных видов продукции и процессов. Необходимость разработки и принятия специальных технических регламентов возникает для продукции и процессов, у которых степень риска причинения вреда выше степени риска причинения вреда, предусмотренной общим техническим регламентом.
Кроме того, в специальных ТР могут быть установлены требования к соответствующим объектам, отсутствующим в общих ТР. Специальные ТР специалисты называют "вертикальными" регламентами.
Комментарии к статье 9. Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента
Статья 9 подробно описывает порядок разработки и принятия технических регламентов, который является совершенно нетипичным для российской нормотворческой практики.
Во-первых, п. 2 Закона прямо указывает, что разработчиком технического регламента может быть любое лицо, т.е. разработка обязательных требований перестает быть монополией государства.
Во-вторых, вся процедура разработки технического регламента должна быть максимально открытой. Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию обязан опубликовать уведомление о разработке проекта технического регламента в своем печатном издании ("Вестник Госстандарта") и в информационной системе общего пользования. В уведомлении указываются: цель разработки технического регламента; объект, каким образом можно ознакомиться с проектом; данные разработчика. Кроме того, уведомление должно указать, какие из требований разрабатываемого регламента будут отличаться от действующих на время разработки положений международных стандартов и обязательных требований, действующих на территории Российской Федерации.
Закон специально не оговаривает момент опубликования уведомления, поэтому разработчик вправе самостоятельно определить этот момент.
Более того, проект технического регламента уже должен существовать в таком виде, чтобы он мог быть предоставлен для ознакомления всем заинтересованным лицам по их просьбе, на платной основе. Плата не должна превышать затрат на изготовление копий.
Срок публичного обсуждения проекта технического регламента с момента опубликования не может быть менее двух месяцев (в Законе не указаны максимально возможный срок обсуждения проекта и основания его продления). За время обсуждения заинтересованные лица должны представить в письменной форме свои замечания по проекту, а разработчик обязан составить их перечень и доработать проект с учетом полученных письменных замечаний. Перечень полученных письменных замечаний является необходимым приложением при направлении проекта технического регламента в Государственную Думу на обсуждение. По окончании обсуждения должно быть опубликовано уведомление о его завершении в тех же источниках, где было опубликовано уведомление о разработке проекта.
Пункт 7 ст. 9 дает полный перечень необходимых документов, прилагаемых к проекту технического регламента при его внесении в Государственную Думу. Внесенный в установленном порядке проект направляется Государственной Думой в Правительство РФ для подготовки отзыва после получения заключения экспертной комиссии. Экспертные комиссии утверждаются федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию по отдельным группам продукции и процессов. Порядок их создания и деятельности утверждается Правительством РФ.
Законом предусмотрен демократичный порядок формирования состава экспертных комиссий с включением в их состав представителей не только властных структур, но и научных организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей на паритетных началах. Основная задача экспертных комиссий - проведение экспертизы проектов технических регламентов и подготовка соответствующих заключений. По окончании экспертизы проекта технического регламента комиссия готовит заключение, которое должно содержать обоснованные выводы о соответствии технического регламента законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации в сфере технического регулирования.
Принятый в первом чтении проект публикуется в ранее указанных источниках для обсуждения и направления поправок к нему. После повторного обсуждения проект представляется в Государственную Думу, которая повторно направляет его в Правительство для окончательной экспертизы и подготовки отзыва на проект.
Итак, процедура принятия технических регламентов достаточно сложная и многоступенчатая: проект дважды проходит обсуждение заинтересованных лиц в результате опубликования, дважды подвергается комплексной комиссионной экспертизе, дважды Правительство РФ готовит на принимаемый проект отзыв, дважды проходят обсуждения в Государственной Думе. Произвести точный расчет времени, необходимого для принятия технического регламента, невозможно, но очевидно, что эта процедура займет очень много времени.
Учитывая, что материально-техническая база и уровень материально-технического развития, которым должны соответствовать принимаемые технические регламенты, постоянно совершенствуются, не говоря уже о мировом уровне, который должен быть положен в основу разработки, можно предположить, что ТР к моменту своего принятия могут "морально устареть". Принцип опережающего развития, совершенно очевидно, соблюсти будет не реально. В подобной ситуации Правительство РФ обязано начать процедуру внесения изменений в ТР, причем данная процедура должна проходить в том же порядке, что и принятие регламента. В результате законотворческий процесс рискует превратиться в череду приемов, отмен и внесения изменений. Развитие технологических процессов, как мы уже упоминали, происходит в настоящее время чрезвычайно быстрыми темпами, каких ранее в истории человечества не наблюдалось, следовательно, требования ТР будут устаревать на пути их утверждения.
Представляется, что возведение технического регламента в ранг федерального закона является необоснованным. Фактически это означает возложение ответственности за техническое регулирование в стране на Государственную Думу.
Технический регламент в силу его специфичности не является предметом рассмотрения Государственной Думы. Из прямых трансляций заседаний Госдумы мы видим, что один представитель голосует за нескольких отсутствующих, т.е. формальный подход и длинные бюрократические коридоры принятию ТР обеспечены. За жизнь, здоровье граждан, защиту их имущества, защиту государственного и муниципального имущества, охрану окружающей среды, флоры и фауны отвечает Правительство РФ.
Кроме того, учитывая некомпетентность большинства депутатского корпуса в технических вопросах, ротацию депутатов, затяжные процедуры рассмотрения принятия законов, очень трудно найти виновных в появлении, мягко говоря, «несовершенных и неудачных» технических регламентов. Главный специалист Ростехрегулирования Михаил Плющевский говорил, что проекты ТР словно зависают в воздухе.
В сентябре 2006 сложилось тревожное положение в Калининградской области после вступления в силу в апреле 2006г., утверждённого постановлением Правительства ТР «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории РФ, вредных (загрязняющих) веществ. В связи со сложившейся обстановкой Госдума обратилась к Председателю Правительства РФ М.Е. Фрадкову, указывая противоречивость требований ТР касающихся положения о сертификации, вследствие чего ввоз на территорию РФ подержанных легковых автомобилей иностранного производства стал невозможен.
Было бы целесообразнее, чтобы ТР вводились в действие постановлениями Правительства РФ. Это значительно упростило бы процедуры разработки и принятия ТР и сократило сроки введения их в действие. Престиж ТР от этого бы не пострадал.
По предварительным подсчетам, российский фонд должен насчитывать около 500 - 2000 технических регламентов (по различным публикациям данные не совпадают). Это значит, что Государственная Дума в течение 7 лет ежегодно должна рассматривать около 100 - 300 законопроектов о технических регламентах, законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие технические регламенты, а также законопроекты, связанные с их отменой. Введение ТР постановлениями Правительства РФ будет выходом из сложившейся ситуации. На дворе уже 2007г., т.е. половина срока по разработке базы ТР миновала, а в действие введён только один ТР, но и к нему уже требуются изменения (о выбросах вредных веществ автомобилями).
Предложено создать трехступенчатую систему технического регулирования: законы пропишут общие требования к безопасности продукции, а постановления правительства дадут перечень ГОСТов, которые в свою очередь закрепят требования к организации технического процесса.
Комментарии к статье 10. Особый порядок разработки и принятия технических регламентов
Статья 10 предусматривает порядок разработки и принятия технических регламентов в особенных, исключительных случаях.
Пункт 1 содержит описание процедуры принятия технического регламента при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, а также в случаях необходимости незамедлительного принятия соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте. В подобной ситуации Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения. Недостатком Закона является отсутствие информации о том, кто может быть разработчиком проекта в данном случае и как должна проходить экспертиза проекта.
Следующим основанием особого порядка принятия технического регламента является его принятие международным договором, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В этом случае проект разрабатывается в общем порядке, но в Государственную Думу не направляется.