2.1. Экологическое законодательство Европейского Союза

Европейский Союз в последние 50 лет осуществлял собственную политику в области охраны окружающей среды. Создана правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств-членов. ЕС в настоящее время является одним из мировых лидеров в сфере международного природоохранного сотрудничества. Защита окружающей среды является одним из приоритетных направлений деятельности ЕС. В этой сфере издается значительное количество общеевропейских нормативных актов.

Однако законодательство ЕС все еще не содержит основного экологического права.

Первоначально «окружающая среда» не была выделена Римским договором 1957 года как сфера общеевропейской интеграции. Проблемы окружающей среды затрагивались в большей степени вторичным правом, особенно в документах, направленных на осуществление сельскохозяйственной и энергетической политики стран ЕС. В 1972 году Совет глав правительств стран-членов ЕС принял решение о расширении компетенции ЕС, в том числе в области окружающей среды. Регулирование новой области интеграции проводилось в основном путём издания директив — актов гармонизации права государств-членов. ЕС присоединился к ряду важнейших международных конвенций по охране окружающей среды, например, Конвенции об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе (1979), Международному соглашению по тропической древесине (1983), Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979).

На современном этапе развития экологической деятельности и компетенции ЕС, правовую основу осуществления политики Сообщества в области окружающей среды закладывают положения Договора о Европейском сообществе 1957 г. Этому посвящен раздел XIX Договора о ЕС «Окружающая среда», ст. 174–176. Амстердамский договор 1997 г., внесший очередные изменения в содержание учредительного договора Сообщества, закрепил в тексте Договора о ЕС также принцип экологической ориентированности деятельности ЕС (ст. 6). Согласно этому принципу («принципу экологической ориентированности») любая деятельность организации должна осуществляться с учётом потребностей окружающей среды и содействовать устойчивому развитию. Таким образом, Европейское сообщество подчёркивает приверженность концепции устойчивого развития, которая является официальной стратегией ООН, провозглашенной на Конференции по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро.

Важное значение для обеспечения гарантий экологических прав имеет и Директива 85/337/ЕЭС по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду от 27 июня 1985 г., изменённая Директивой 97/11/ЕС от 3 марта 1997 г. Указанный документ в ст. 6 обязывает государства-члены обеспечить общественности возможность выражать своё мнение при проведении оценки воздействия на окружающую среду тех или иных проектов, непосредственно участвовать в консультациях при принятии решений экологического характера. Указываются также формы обеспечения такого участия. Согласно ст. 9 Директивы 85/337/ЕЭС компетентные органы, проводящие оценку воздействия, должны также подробно проинформировать общественность о принятом решении.

Важнейшим из принятых в рассматриваемой области нормативных актов европейского права является Директива 90/313/ЕЭС о свободе доступа к информации об окружающей среде от 7 июля 1990 г. Эта директива была принята с целью обеспечить свободу доступа и распространения экологической информации, имеющейся в распоряжении органов власти, а также определить пределы доступности такой информации.

Статья 3 Директивы 90/313/ЕЭС обязывает государства-члены делать доступной информацию о состоянии окружающей среды для любого лица (физического или юридического) независимо от его государственной принадлежности. При этом в п. 2 ст. 3 даётся перечень той экологической информации, которая по усмотрению государств-членов может не быть предметом доступа общественности (информация, затрагивающая международную и государственную безопасность, составляющая коммерческую или личную тайну и т.п.), что несколько ослабляет обязывающий характер статьи.

Согласно ст. 4 Директивы 90/313/ЕЭС, лицо, которому было, по его мнению, необоснованно отказано в получении экологической информации, должно быть обеспечено административными и судебными средствами защиты своих прав.

Рассматриваемая директива допускает возможность предоставления экологической информации властными органами лицу за определённую плату. Эта плата не должна превышать разумных пределов, как указывается в ст. 5 Директивы. Суд Европейских сообществ в своем Решении по делу С–217/97 Commission v. Germany от 9 сентября 1999 г. дополнил это правило, указав, что размер такой платы может покрывать только расходы, связанные с поиском и обработкой информации. Суд также признал не соответствующими Директиве ЕС положения германского законодательства, согласно которым плата взималась даже в случае отказа в предоставлении информации.

Директива 90/313/ЕЭС оказала серьезное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных стран, которые не являются членами Европейского сообщества. В частности, нет сомнений в том, что положения рассматриваемой Директивы оказали определенное воздействие на формулирование правил Орхусской конвенции о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г., являющейся сегодня центральным документом в сфере защиты экологических прав на континенте.

Существенный вклад в становление механизма гарантий экологических прав в Сообществе вносит Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г., принятая под эгидой ЕЭК ООН и ставшая продуктом процесса «Окружающая среда для Европы». Однако сама Конвенция 1998 г. в своих положениях идет значительно дальше в процессе обеспечения экологических прав граждан, чем вышеупомянутая Директива Сообщества 1990 г. В этой связи, 28 января 2003 г. была принята новая Директива Европейского парламента и Совета 2003/4/ЕС о доступе общественности к информации об окружающей среде и отмене Директивы 90/313/ЕЭС, которая приводит законодательство Сообщества в соответствие с Орхусской конвенцией.

Обеспечивать участие общественности в принятии экологически значимых решений обязывает государства-члены и ст. 15 Директивы 96/61/ЕС, интегрирующей положения о предупреждении загрязнения и контролю над ним от 24 сентября 1996 г., акта, явившегося результатом первых работ Сообщества по кодификации права окружающей среды.

Деятельность Европейского сообщества по защите экологических прав находит также юридическое основания и среди положений Договора о Европейском Союзе 1992 г. Из статьи 6 этого Договора следует, что Европейский Союз (составной часть которого является Европейское сообщество) обязан «уважать» основополагающие права, гарантированные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г., в качестве общего принципа права Сообщества. При этом право Европейского Союза напрямую не закрепляет права на благоприятную (здоровую) окружающую среду.

Однако фундаментальное экологическое право на благоприятную (здоровую) окружающую среду закреплено в конституциях ряда государств-членов Союза. Следовательно, право на благоприятную окружающую среду относится к общим конституционным традициям государств-членов, которые «уважаются» Европейским Союзом в качестве «общих принципов права» в соответствии со ст. 6 Договора о Европейском Союзе 1992 г. Таким образом, можно говорить о косвенном признании права на благоприятную окружающую среду Европейским Союзом.

За исключением положений ст. 4 Директивы 90/313/ЕЭС, о которых упоминалось выше, право Европейского сообщества также еще не урегулировало сферу обеспечения права на доступ к правосудию по экологическим делам. Право на иск по делам экологического характера устанавливается национальным законодательством государств-членов. Соответственно, в различных государствах-членах существуют различные возможности обращения в суд за защитой собственных экологических прав. В общем, их можно разделить на четыре основных группы:

1)     возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого лица (Голландия, Ирландия);

2)     возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого заинтересованного лица (Франция, Великобритания, Испания, Швеция, Финляндия);

3)     возможность обращения в суд за защитой экологических прав только при нарушениях индивидуальных прав истца (Германия);

4)     возможность обращения в суд за защитой экологических прав, предоставленная соответствующим ассоциациям (Италия, Греция).

Сама реализация экологических целей Европейского сообщества является важнейшей гарантией социальных прав личности, как это следует из Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. Статья 37 Хартии определяет, что высокий уровень защиты и повышение качества окружающей среды должны быть частью политики Союза и достигаются на основе принципа устойчивого развития. Хартия об основных правах закрепляет лишь экологическую гарантию осуществления других основных прав и не содержит собственно экологических прав.

Новый стимул развитию механизма защиты экологических прав на уровне ЕС должна придать Шестая программы действий Сообщества в области окружающей среды, утвержденная Решением Европейского парламента и Совета № 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г., которая по сути дела является центральным экологическим документом в Европе на 10 лет.

В частности, среди стратегических подходов к выполнению экологических задач Шестая программа предусматривает меры по укреплению сотрудничества и партнерства с неправительственными организациями, а равно по содействию лучшему пониманию и участию в решении экологических вопросов европейских граждан, что, в свою очередь, требует:

–       обеспечения доступа к информации, участию и правосудию путем скорейшей ратификации Сообществом и государствами-членами Орхусской конвенции;

–       поддержки снабжения граждан доступной информацией о состоянии и основных тенденциях в окружающей среде в соотношении с социальными, экономическими и здравоохранительными тенденциями;

–       общего повышения экологической осведомленности граждан;

–       развития общих правил и принципов хорошего управления экологическими интересами в процессе диалога между заинтересованными сторонами.

Среди приоритетов Шестой программы находится и становление законодательства ЕС об экологической ответственности, которое может стать надежной гарантией соблюдения экологических прав.

В целом, можно заключить, что механизм защиты экологических прав в Европейском сообществе сегодня находится в процессе формирования.

Развитие правового регулирования этой сферы отношений сегодня проходит по трем магистральным направлениям:

–       создание и обеспечение функционирования организационного механизма охраны окружающей среды (нормирование окружающей среды на уровне Сообщества, введение единых правил оценки воздействия на окружающую среду, сбор и обработка экологической информации, а также мониторинг окружающей среды через Европейское агентство по окружающей среде, экологическая сертификация Сообщества, экологический менеджмент и экологический аудит);

–       создание и развитие экономического механизма охраны окружающей среды (система финансирования экологических мероприятий «LIFE», «зеленые» налоги Сообщества в энергетике, поддержка системы «депозита-возврата» в государствах-членах);

–       становление механизма защиты экологических прав.

Страны Европы продолжают участвовать в процессе европейской интеграции. В законодательстве Союза доминирует стремление обеспечить гармоничное сочетание национальных и многосторонних усилий в решении задач экологического характера и согласовать компетенцию отдельных стран и Союза, исходя из того, что совместная деятельность по ООС должна концентрироваться на проблемах, решение которых на уровне всего Союза. В рамках Союза идет работа по гармонизации экологического законодательства стран-членов в сочетании с прямым регулирующим воздействием законодательства ЕС.