Основные этапы либеральной правовой базы пенсионного обеспечения
|
|
Период, гг. |
Характеристика этапа |
|
I этап |
1990-1995 |
– Закон РФ от 20.11.1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в РФ»; – создание ПФР; – выделение пенсионной системы из бюджетов системы социального обеспечения; – расширение льготных пенсий. |
|
II этап |
1995-2000 |
- Концепция реформы системы пенсионного обеспечения; - эксперимент по персонификации; - первичная регистрация плательщиков страховых взносов в ПФР; - создание единых пенсионных служб; - завершение персонификации застрахованных лиц; - переход на назначение пенсий по данным персонифицированного учета; - введение индивидуального коэффициента пенсионера; - формирование тарифной политики ПФР; - разработка Программы пенсионной реформы. |
|
III этап |
2001-2012 |
- Формирование законодательных основ пенсионной системы; - переходный период к формированию страховой комбинированной пенсионной системы; - пересмотр формулы индивидуального коэффициента пенсионера; - формирование трехуровневой пенсионной системы. |
Первым законом, который, по нашему мнению, за всю историю развития пенсионного законодательства в XX веке наиболее полно отвечал принципу социальной справедливости, был Закон РСФСР от 20.11.1990г. «О государственных пенсиях в РСФСР» в его первоначальной редакции [25, c.2]. Его преимущества перед действовавшим до этого Законом СССР «О государственных пенсиях», принятым Верховном Советом СССР 14 июля 1956г. [23, c.14], неоднократно отмечались в научных публикациях [15, 23, 44].
Закон 1990г. соответствовал многим положениям международных документов. Он был рассчитан на применение с использованием средств Пенсионного фонда России, который стал формироваться в основном за счет страховых взносов. Российская пенсионная система, созданная на основе Закона 1990г., охватила все категории населения и предоставила всем им равные возможности в приобретении прав на пенсионное обеспечение. В частности, исчезли отдельные правила назначения пенсий членам колхозов, которые содержались в Законе СССР «О пенсиях и пособиях членам колхозов», принятом Верховным Советом СССР 15 июля 1964г. (с последующими изменениями и дополнениями) [27, c.19], была отменена система персональных пенсий, при назначении которых имели значение не только фактические заслуги отдельных лиц, но и занимаемые ими должности в государственных, партийных и профсоюзных органах.
Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» носил крайне важный организационно-методологический характер, так как:
– отделял бюджет пенсионного фонда от государственного бюджета;
– приводил законодательство в соответствие с мировыми стандартами;
– пенсионное обеспечение стало универсальным и всеобъемлющим;
– способствовал расширению круга получателей льготных пенсий;
– хоть и в зачаточном состоянии, начали вводиться страховые принципы в пенсионном обеспечении.
Пенсионный фонд России (ПФР) был образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 г. № 442-1 [32, c.18]. Целью образования ПФР являлось государственное управление финансами пенсионного обеспечения в РСФСР, денежные средства которого не входят в состав республиканского бюджета РСФСР, других фондов, и изъятию не подлежат.
Для осуществления государственного управления финансами пенсионного обеспечения на местах правлением ПФР было принято решение о создании 89 региональных отделений Фонда – по фактическому количеству всех национальных, областных и краевых образований России. Созданные отделения и их управляющие непосредственно подчинялись правлению ПФР.
Непосредственная работа по своевременному и правильному назначению и выплате пенсий была отнесена к компетенции местных органов власти. В частности, органы социального обеспечения населения, являющиеся структурными подразделениями органов социальной защиты и местных органов власти, осуществляли выдачу органам почтовой связи и организациям Сберегательного банка РФ поручений на выплату пенсий и передачу им соответствующих денежных средств, перечисляемых ПФР и его региональными отделениями. Причем, местные органы пенсионного (социального) обеспечения населения находились как бы в двойном подчинении – по вертикали и горизонтали. Поэтому в сложившейся организации управления пенсионным обеспечением образовалось противоречие между государственным управлением ПФР и его денежными средствами.
Как совершенно верно было отмечено в работе А.В. Куртина, «старый порядок назначения и выплаты пенсий с его ведомственной разобщенностью стал существенным препятствием в реализации нового механизма пенсионного обеспечения. Особенно это стало заметно, в начале 1992 года, когда резко меняющиеся экономические и социальные условия потребовали ответных мер по социальной защите граждан. Старая система собесов стала давать «сбои»: перерасчет повышенных размеров пенсий затягивался на два-три месяца, в течение которых из-за инфляции происходило их обесценивание ниже первоначального уровня. Кроме того, органы соцобеспечения – малочисленные и плохо оснащенные, главной функцией которых было пенсионное обслуживание, – не способны были обеспечить комплекс мер по социальной защите граждан, адекватный складывающимся сложным социальным условиям» [43, c.39]. Необходим был новый механизм, который позволил бы, с одной стороны, обеспечивать четкое и своевременное исполнение федерального пенсионного законодательства, с другой – мог бы оказывать эффективную, реальную помощь особо нуждающимся с учетом местных условий и ресурсов.
В сентябре 1992г. вышел Указ Президента РФ «О негосударственных пенсионных фондах». Затем был подготовлен первый вариант Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах». Большую роль в становлении негосударственных пенсионных фондов сыграло Постановление Правительства РФ 1995 г. «Об утверждении положения о лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов и компетенции по управлению активами негосударственных пенсионных фондов». В мае 1998 г. долгожданный Закон «О негосударственных пенсионных фондах» был принят. Он заложил правовую основу деятельности негосударственных пенсионных фондов как необходимого элемента пенсионной системы, предусмотрев несколько уровней контроля за добросовестным использованием средств.
В 1991-1994 годы реальное содержание пенсий продолжало снижаться, поскольку правительство и ПФР пытались одновременно решить за время второго этапа реформы практически неразрешимую задачу – довести минимальный размер пенсий до уровня прожиточного минимума и осуществить дифференциацию размеров пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада. В результате в пенсионной системе возник комплекс социальных и экономических противоречий, которые свойственны пенсионной системе переходного периода, а именно:
– потеря управляемости формированием государственных пенсионных обязательств;
– разрушение принципов пенсионного страхования;
– неконтролируемый рост долга перед пенсионерами.
В целях усиления государственных гарантий граждан на пенсионное обеспечение в условиях проводимой экономической реформы и создания предпосылок для устойчивого развития пенсионной системы в августе 1995 г. Правительством РФ принята Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации от 07.08.1995 г. № 790, авторами которой являлись первый заместитель министра труда и социального развития РФ М.Э. Дмитриев и действовавший в тот период председатель правления ПФР В.В. Барчук.
Согласно постановления Правительства Российской Федерации от 20.05.1998г. №463 «О Программе пенсионной реформы в Российской Федерации», основными целями реформирования пенсионной системы являлись:
– реализация права граждан, проживающих на территории Российской Федерации, на пенсионное обеспечение;
– обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы;
– создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;
– адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся в России рыночным отношениям;
– рационализация и оптимизация условий предоставления пенсий и их размеров;
– повышение эффективности управления пенсионным обеспечением.
В мае 1997г. в Закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» были внесены изменения, по которым при назначении пенсий и их перерасчете трудовой стаж и среднемесячный заработок определяются на основе данных индивидуальных лицевых счетов. Закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» ввел новый порядок исчисления и увеличения пенсий на основе индивидуального коэффициента пенсионера, позволяющего учитывать страховой стаж и величину заработка пенсионера, а самое главное – уйти от уравнительности в пенсионном обеспечении и перейти к страховым принципам.
Указом Президента от 14.06.1997 г. № 573 «О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров» было установлено, что с 01.01.1998 г. минимальная пенсия по старости с учетом компенсационной выплаты не могла быть ниже 80 % прожиточного минимума пенсионера, т. е. был введен нижний порог пенсионного обеспечения как минимальная государственная социальная гарантия. Новый импульс процесс подготовки программы получил в Посланиях Президента Федеральному Собранию. В послании 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране» (О положении в стране и основных направлениях политики РФ) говорилось и о проблемах пенсионной системы.
В течение 1996-1997 гг., второго этапа реформы, Правительством РФ предполагалось осуществить подготовку проекта федерального закона о пенсионном обеспечении, в котором были бы отражены основные положения Концепции. Однако в рассматриваемый период продолжили свое влияние тенденции, характерные для дореформенного периода. Поэтому проект закона не был подготовлен. В результате всего комплекса существующих в стране несоциальных и экономических тенденций развития, накопления долгов по финансированию выплат пенсий, к концу 1997 г. выявилась потребность в разработке принципиально новой модели, определяющей дальнейшее реформирование пенсионной системы, развивающей и уточняющей положения ранее утвержденной Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения [28, c.14].
1998-2001 гг. связан с принятием Правительством РФ программы пенсионной реформы в Российской Федерации.
Особенностью данного этапа проведения пенсионной реформы и развития пенсионного обеспечения стало полное погашение Пенсионным фондом Российской Федерации своей задолженности по финансированию выплаты пенсий (октябрь 1999 г.), образовавшейся по независящим от него причинам, в сумме 26,6 млрд. деноминированных рублей. В то же время, общий объем накопленной страхователями задолженности по платежам в ПФР продолжал непрерывно нарастать.
Формирование новой пенсионной модели началось с 2002 г., но многие вопросы пенсионного обеспечения к этому времени не были решены. Дело в том, что новая пенсионная система уже на стадии формирования практически не имела денежных ресурсов для финансирования в полном объеме всех переданных и возникающих у нее государственных пенсионных обязательств. Большая часть средств Государственного страхового фонда Союза ССР к этому времени исчезла в неизвестном направлении. Вследствие этого законодатель установил ограничения, отсекающие часть государственных обязательств и ограничивающие будущие пенсионные права граждан. Прежде всего, к ним относятся лица, получающие более высокие доходы, с которых выплачиваются более высокие страховые взносы.
Федеральным законом от 15.12.2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании граждан в Российской Федерации» устанавливались организационные, правовые, финансовые основы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации;
Федеральный закон от 17.12.2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» устанавливает основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии; новую формулу расчета пенсии, состоящей из трех частей [34, c.60]:
– базовой (или социальной) части трудовой пенсии, которая гарантируется государством и постепенно по размеру выплаты должна приблизиться к прожиточному минимуму пенсионера. Эта часть не будет зависеть от страхового стажа, заработка и возраста выхода гражданина на пенсию;
– страховой части трудовой пенсии, размер которой дифференцируется по плательщикам взносов, определяется принятой пенсионной формулой и непосредственно зависит от стажа, заработка, объема поступивших средств за каждое застрахованное лицо;
– накопительной части трудовой пенсии, формирование которой осуществляется в форме накопительных страховых и пенсионных фондов в рамках добровольных и обязательных отчислений страховых взносов работодателями и наемными работниками.
В описываемый период осуществлялось плановое сокращение управлений ПФР, входящих в состав территориальных органов ПФР, и создание клиентских служб, на которые возлагаются посреднические функции между застрахованными лицами и пенсионерами, с одной стороны, и отделениями ПФР – с другой. Новацией данной структуры было появление клиентских служб в управлениях ПФР, основной функцией которых был прием граждан по всему спектру пенсионных вопросов. Считаем важным отметить, что клиентские службы также были предназначены для приема отчетности от страхователей-работодателей.
Таким образом, после введения данной структуры у ПФР появились количественно определенные финансовые обязательства – выплачивать застрахованным в пенсионной системе лицам страховое возмещение в виде трудовой пенсии, начиная с момента наступления установленных пенсионным законодательством страховых случаев, а именно, потери трудоспособности по возрасту, наступления инвалидности, потери кормильца. В соответствии с основными принципами пенсионного обеспечения, основная цель пенсионной системы состоит в сохранении и ресурсном обеспечении государственных пенсионных обязательств. Поэтому главной особенностью новой пенсионной модели являлось не только признание существования государственных пенсионных обязательств перед застрахованными лицами, но и денежное исчисление всего их объема, а не только той части, которая предъявлена к возмещению современным поколением пенсионеров и включалась в текущий бюджет ПФР. Действующая в настоящее время в России пенсионная система по своей сути является распределительно-накопительной и включает в себя следующие основополагающие компоненты (подсистемы): обязательное (государственное) пенсионное страхование и добровольное (негосударственное) пенсионное обеспечение. Причем в первом случае накоплениями граждан РФ управляет государственная управляющая компания (ГУК) – Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» («Внешэкономбанк», сокращенно – ВЭБ) [58, c.69] либо частная управляющая компания (ЧУК), отобранная по конкурсу, с которой у Пенсионного фонда Российской Федерации (далее – ПФР) заключен договор доверительного управления средствами пенсионных накоплений, определенная гражданином самостоятельно. Во втором случае – негосударственный пенсионный фонд (НПФ) размещает временно свободные пенсионные средства, передавая их в доверительное управление одной или нескольким частным управляющим компаниям по собственному выбору (рис.1).
Рис.1 Структура современной системы пенсионного страхования в РФ
Следует отметить, что, несмотря на рост номинальных и реальных размеров пенсии (табл.1.1.2), ее уровень в России по-прежнему сравнительно отстает от показателей развитых стран (коэффициент замещения - в пределах 50-70%). При этом тот же коэффициент замещения в советский период (1989 г.) составлял 55% [68, c.249], хотя, с учетом несбалансированности советской экономики того периода, возможно и был несколько искусственно завышен.
Таблица 1.1.2