Тема 5 Структура государственного управления

1. Государственный аппарат: понятие, принципы организации, структура

2. Соотношение понятий «государственный аппарат» и «механизм государства»

2. Государственный орган: понятие, классификация

3. Контрольно-надзорные органы государства

1. Государственный аппарат: понятие, система

В современную эпоху фундаментальный принцип разделения властей является одним из важнейших оснований устройства и функционирования государственного механизма огромного числа стран. При этом большинство специалистов сходятся в том, что признание значимости данного принципа отнюдь не является констатацией факта его абсолютной, буквальной реализации на практике и отрицанием единства упорядоченной власти.

В истории найдется немало примеров раскола общества в результате непримиримого противостояния ветвей власти. Доминирование одной из них создает на первых порах впечатление порядка государственной и общественной жизни. Поэтому нередко приходится слышать мнение о том, что необходима сильная рука, которая осуществляла бы твердый социальный порядок. В свое время А.И. Герцен заметил, что «как ни странно, но опыт показывает, что народам легче выносить насильственное бремя рабства, чем дар излишней свободы».

На сегодняшний день в Республике Казахстан претерпела радикальные изменения концепция государственного аппарата. Совершенно по-новому определено её место в системе государственных органов, изменены принципы формирования государственных органов и сама структура государственного аппарата, а также форм и методов государственного управления. Однако, несмотря на огромную работу, проделанную в рамках демократизации нашего общества и в частности аппарата государства, всё же остается ещё немало вопросов, требующих всестороннего исследования и осмысления.

Механизм государства представляет собой систему специальных государственных органов и учреждений, через которую осуществляется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом и защита его основных интересов. Все государственные органы тесно связаны между собой. Каждый из них выполняет определённые задачи, действуют согласованно, в единой системе.

Понятие «государственный аппарат» тесно связано с понятием «механизм государства». Первое принято употреблять в двух смыслах - широком и более узком. В широком смысле понятие государственного аппарата как совокупности всех государственных органов совпадает с понятием механизма государства, идентично ему. В более узком смысле под государственным аппаратом принято понимать аппарат государственного управления. Именно в этом значении, в смысле совокупности исполнительно- распорядительных, управленческих органов государства, используется понятие «государственный аппарат» в науке административного права.

В теории государства и права понятие государственного аппарата, если иное не оговорено, употребляется, по общему правилу, в своем широком значении, т.е. как адекватное понятию механизма государства.

Таким образом, Государственный аппарат - основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства.

В широком смысле госаппарат включает не только собственно органы государственной власти, но и такие важнейшие орудия власти, как вооруженные силы, правоохранительные или иные органы принуждения. В более узком смысле под госаппаратом часто понимается совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством.    Госаппарат практически организует всю исполнительную работу, реализует принятые в обществе норм и правил, принимает меры, обеспечивающие функционирование как всей системы государственных органов (отдельно каждого и в их совокупности), так и самого государства. Через него проходят ответные реакции взаимосвязи общества и власти, посредством его вырабатываются необходимые мероприятия государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности населения страны.    На деятельность госаппарата в силу общественной природы его властной сущности оказывают влияние всевозможные факторы экономического, политического, социального, культурного, исторического и иного характера. Причем, происходящие в нем функционально-структурные изменения с неизбежностью требуют его совершенствования в целях адаптации к происходящим в обществе процессам, способности государственных служащих адекватного реагирования и влияния на них. Тенденции к увеличению численности работников госаппарата, расширению объема функций и полномочий ведут к возрастанию его влияния в обществе. В этой проблеме таится опасность бюрократизации форм работы и отношений как внутри самого госаппарата, так и между различными органами государства, их системой и обществом.

Признаки государственного аппарата выражаются в следующем:

- обладает властными полномочиями,

- осуществляет от имени государства его задачи и функции,

- имеет определенную компетенцию и сферу ответственности,

- характеризуется определенной структурой,

- образуется в порядке, установленном законом.

Государственный механизм можно назвать государственной властью. Он создается для осуществления функций государства, и эта связь сказывается в конкретной структуре государственного аппарата. Государственный аппарат создает необходимые учреждения, с помощью которых проводятся в общественную жизнь, в поведение людей государственные решения.

Вследствие изменений, происходящих в общественной жизни, возникают новые и отмирают устаревшие структуры государственного аппарата. Однако во все исторические эпохи государственный аппарат выступает основным организующим началом политической системы общества.

Построение и деятельность механизма государства осуществляется на основе определенных принципов, имеющих объективный характер. Их всесторонний учет, как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом.

Структура государственного аппарата

Под структурой государственного аппарата понимается его внутреннее строение, порядок расположения составляющих звеньев аппарата, их соотношение. Структура всегда указывает на то, из чего складывается государственный аппарат, какова субординация его составных частей, каковы принципы его организации и функционирования.

В любой стране сложившийся государственный аппарат выступает как единая целостная (общая) система. Она распадается на ряд частных систем. В качестве последних выступают однородные по своим функциям, внутреннему строению, непосредственным целям, видам выполняемой деятельности различные государственные органы. Наиболее важными частными системами современного государственного аппарата являются следующие: система органов государственной власти, система органов государственного управления, система судебных органов и система органов прокуратуры. Каждая из первых трех названных систем является носителем соответствующей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной.

В научной литературе нет единого мнения о том, как должны соотноситься между собой различные государственные власти, а следовательно, и их носители - государственные органы. Должны ли они быть равны или должна существовать их определенная соподчиненность, субординация.

Основные принципы организации и деятельности государственного аппарата:

1. Представительство интересов граждан во всех звеньях государственного аппарата.

2. Разделение властей.

3. Гласность и открытость в деятельности государственного аппарата.

4. Высокий профессионализм и компетентность.

5. Законность.

6. Демократизм.

Соотношение понятий «государственный аппарат» и «механизм государства»

В юридической науке понятие «механизм государства» и «государственный аппарат» обычно употребляются как синонимы, хотя существует точка зрения, согласно которой под государственным аппаратом понимается система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность и наделенных для этого властными полномочиями, а в понятие «механизм государства» включаются наряду с государственным аппаратом еще и государственные учреждения и организации, а также «материальные придатки» государственного аппарата (вооруженные силы, полиция, уголовно-исполнительные учреждения и т. д.), опираясь на которые государственный аппарат действует. Существует научная позиция, в соответствии с которой под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства - те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государства, говорят прежде всего о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства — непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимосвязи между собой в процессе осуществления тех или иных функций государства.

Государственный аппарат не является синонимом механизму государства, поскольку механизм государства помимо государственных органов включает в себя также государственные учреждения и предприятия.

Впервые попытка разграничить понятие «механизм государства» и «государственный аппарат» была предпринята Ю.М. Козловым, который в соответствии с доминирующей к тому времени доктриной исходил из того, что профсоюзы (общественные организации) играют значительную роль в управлении государством и поэтому они являются частью механизма государства, что же касается государственного аппарата, то эта категория значительно уже, ибо включает только государственные образования, а профсоюзы - это организации общественные.

Впоследствии в юридической литературе высказывалось множество порой абсолютно противоположных точек зрения по поводу соотношения этих двух понятий.

Наиболее удачной (позиции Э.П. Григониса и В.В. Гибова) представляется последняя точка зрения, хотя и она, не лишена недостатков. Несомненно, что такое социальное явление как государство невозможно рассматривать в качестве застывшей, статичной системы. Понятие же «механизм государства» должно обеспечить возможность взглянуть на государство как на единое, целостное социальное явление, непрерывно функционирующее во времени и пространстве. Ограничив данное понятие исключительно системой государственных органов, мы существенно сузим его объем, т. к. оно должно включать в себя не только набор определенных элементов, но и целевое назначение, а так же методы и способы функционирования.

Некоторые учёные, высказывали мнение, что между «государственным аппаратом» и «механизмом государства» существуют определённые различия.

Необходимость серьезного и детального изучения указанных понятий и их соотношения была очевидной. И только в конце 60-х гг. В.В. Копейчиков предложил считать самостоятельными указанные понятия «механизм государства» и «государственный аппарат», несмотря на то, что они связаны между собой. Понятие «механизм государства» по своему объему значительно шире понятия «государственный аппарат». Однако в понятие «механизм государства» В.В. Копейчиков включает наряду с государственными органами и государственные предприятия и учреждения, что представляется неточным.

Таким образом, понятие «механизм государства» следует рассматривать не только в статике, как совокупность государственных органов, но и в динамике, наличие у них определенных задач, функций, а также методов, средств их осуществления и реализации. Категория «государственный аппарат» позволяет показать, как с помощью данного механизма реализуется государственная власть, рассмотреть сам процесс реализации государственной власти, оценить эффективность процесса функционирования государства.

Государственный орган: понятие, классификация

Государственный аппарат состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства.

В свою очередь, орган государства является первичным элементом государственного аппарата. Органы государственного аппарата, связанные между собой отношениями субординации и координации, являясь носителями властных полномочий, участвуют в решении наиболее общих задач государства и осуществлении его функций.

Каждый государственный орган - это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства.

Ряд авторов выделяет три основные формы деятельности государственных органов: правотворческую, направленную на разработку и издание нормативно-правовых актов; правоисполнительную, как форму властной деятельности органов государства по реализации норм права; правоохранительную - форму правовой деятельности государства, обеспечивающую соблюдение правовых норм.

Основными специфическими признаками, характеризующими понятие органов государства, являются следующие:

- осуществляют от имени государства его задачи и функции посредством определенного вида деятельности в порученной области;

- обладают властными полномочиями, чем и отличаются от государственных учреждений и предприятий;

- имеют определенную компетенцию, т.е. закрепленную совокупность задач, функций, прав и обязанностей (правомочий);

- характеризуются определенной структурой, то есть строением по видам отдельных служб и численному составу (штатам) и имеют территориальный масштаб деятельности;

- образуются в порядке, установленном законом.

Наделение государственных органов полномочиями государственно-властного характера является наиболее существенным признаком государственного органа. В совокупности с другими признаками он позволяет провести достаточно четкое различие между государственными органами, с одной стороны, и государственными организациями (предприятиями и учреждениями), а также негосударственными органами и организациями с другой стороны.

Разносторонность и многосложность деятельности государственного механизма обусловливает значительное число его органов. По различным научно обоснованным критериям они классифицируются на соответствующие виды.

Так, органы государства по такому критерию, как юридический источник их легитимности, подразделяются на:

а) органы, устанавливаемые Конституцией (Президент, Парламент, Правительство, министерства, суды, прокуратура);

 б) органы, учреждаемые в установленном законодательством порядке для обеспечения исполнения полномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте вида государственных органов (Администрация Президента, аппараты палат Парламента, Правительства, высших судебных органов РК).

На основе принципа разделения властей государственные органы делятся на законодательные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные.

Контрольно-надзорные органы государства

Главой государства Н.А. Назарбаевым было представлено ежегодное послание народу Казахстана 28 января 2011 года, в котором он перечислил все достижения по намеченным ранее целям, поставил новые не менее амбициозные задачи, создавая новые программы развития для каждого следующего этапа.

Говоря о намеченных целях, Президент с гордостью отметил  о грандиозной проделанной работе, одним из результатов которой является принятие Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре» 6 января 2011 г. №.377-IV, установившего единые для всех государственных органов принципы и порядок проведения контроля.

Как известно, вопрос о контрольно-надзорной деятельности поднимался Главой государства на Антикоррупционном форуме 6 ноября 2008 года, где шестым пунктом предусматривалась оптимизация и обеспечение прозрачности системы государственных проверок. В частности, было указано на то, что контрольно-надзорными функциями, предусматривающими право осуществления проверок, наделено большое количество государственных органов. Проверки разного рода были предусмотрены в кодексах, десятках законов, во множестве подзаконных актов, но наличие  разрозненности норм  не позволяло добиться нужного результата в системе проверок.

Действующее на тот момент законодательство допускало возможность проверить любой хозяйствующий субъект или государственное учреждение под самым разным предлогом. Именно тогда назрела острая  необходимость в создании Закона, регулирующего контрольно-надзорные функции в едином документе.

Проблема соотношения понятий «контроль» и «надзор»  стала одним из остро обсуждаемых вопросов. Ранее правоотношения по контрольной деятельности регулировались Законом Республики Казахстан «О частном предпринимательстве», в котором содержалось определение «государственного контроля» и «государственного надзора». В основном эти  два понятия и вызвали недовольство некоторых представителей бизнес-сообществ и государственных органов.

Большинство ученых склонялось к точке зрения о необходимости различать контроль и надзор как способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Сложность и противоречивость в подходах к пониманию контроля и надзора состоит, с одной стороны, в отождествлении этих понятий, с другой – в  разнородности объемов понятий «государственного контроля» и «государственного надзора».

Государственный контроль – деятельность государственного органа по проверке и наблюдению за государственными органами, физическими и юридическими лицами на предмет соответствия их деятельности требованиям, установленным законодательством Республики Казахстан, в ходе осуществления и по результатам которой могут применяться меры правоограничительного характера.

В то врем как государственный надзор – деятельность государственного органа по проверке и наблюдению за соблюдением государственными органами, физическими и юридическими лицами требований законодательства Республики Казахстан, в ходе осуществления и по результатам которой могут применяться меры правоограничительного характера, в том числе оперативного реагирования.

Таким образом, деятельность государственных органов состоит из двух частей:

1) надзора - мониторинга и анализа за отраслью в целом и выработки политики ее регулирования;

2) контроля - проверок на предмет соблюдения норм законодательства.

В современном обществе государственный контроль выражается в деятельности соответствующих государственных органов, должностных лиц; он неразрывно связан с другими функциями государства. Контроль как бы пронизывает все сферы жизнедеятельности государства, направляя их в русло законности и правопорядка. Контроль, с одной стороны, - это неотъемлемый элемент функции государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой стороны, - самостоятельная функционально обособленная деятельность, получающая выражение в сознательной, целенаправленной, положительно организующей деятельности творческого характера.

Сущность контроля заключается в том, что уполномоченные на то органы и их должностные лица, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, соответствует ли деятельность органов и лиц законам и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных.

Государственный контроль – это, осуществляемые государственными органами в интересах нормального функционирования государства меры по проведению проверки и наблюдения за соответствием требованиям, установленным нормами законодательства Республики Казахстан,  деятельности государственных органов, физических и юридических лиц, по результатам которых к выявленным нарушителям могут применяться правоограничения.

Для контроля характерны следующие признаки:

-   между контролирующим органом и подконтрольным объектом в большинстве случаев существует организационная подчиненность;

-   объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого;

-   контролирующий наделяется правом отменять решения контролируемого;

-   контролирующий орган обладает правом вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольного объекта;

-   в соответствующих случаях контролирующий орган или должностное лицо вправе применить меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения;

-   контролирующий орган имеет право отменять решения подконтрольного органа в случае совершения им правонарушений, законности, ущемления прав и свобод  граждан;

-   весьма широкий круг объектов контроля.

Надзор же заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных подзаконных актах правил (санитарно-эпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т.д.), то есть надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля – проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно- установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения).

Надзор характеризуется следующими признаками:

-   поднадзорный орган организационно не подчинен надзирающим органам;

-   в качестве надзора выступает не вся деятельность поднадзорного, а только та, которая связана с выполнением закрепленных в законодательстве различного рода общеобязательных правил, нормативов, стандартов;

-   проверка осуществляется только за законностью решений и действий;

-   надзирающие органы не обладают правом отменять решения поднадзорных органов;

-   в процессе надзора запрещается вмешиваться в оперативную деятельность поднадзорного объекта;

-   надзирающие органы вправе применять меры административного принуждения.

Государственный надзор – это, непрерывно осуществляемые государственными органами в интересах нормального функционирования как государства, так и общества (социума), меры по проведению проверок и наблюдения за состоянием соблюдения требований законодательства Республики Казахстан со стороны государственных органов, физических и юридических лиц, по результатам которых могут применяться меры правоограничительного характера, в том числе оперативного реагирования.

Рассматривая надзор как проводимую государством проверку исполнения закона, нужно помнить, что закон представляет собой выражение воли общества (а не государства).

Приведенные научные выводы и положения в определенной степени высвечивают вопросы правильного разграничения контрольных и надзорных функций государства на основе анализа и обобщения круга защищаемых интересов в масштабах,  соотносимых соответственно с интересами общества и государства.

То есть в процессе осуществления контрольной деятельности государства приоритетом является достижение цели обеспечения нормального функционирования государственного аппарата. В процессе же надзора за неукоснительным исполнением и соблюдением норм действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов государство выступает в качестве защитника интересов общества, как его официальный  представитель и гарант обеспечения состояния урегулированности и порядка в стране.

Следовательно, объем понятия государственного надзора намного шире, нежели понятие «контроль». Надзорные функции государства не могут быть подменены контрольными: здесь наличествуют субординарные отношения подчиненности контроля надзорной деятельности государства, с учетом того обстоятельства, что государство находится в подчиненном обществу статуарном положении.

Дискуссия среди политиков, ученых и представителей предпринимательской среды помогла во многом разобраться и найти точки соприкосновения в проблемных вопросах.

Таким образом, благодаря принятию данного закона установлены единые для всех государственных органов принципы и порядок проведения контроля. Это сделано для того, чтобы ещё больше снизить административное давление на бизнес.

С принятием данного Закона и реализацией его норм можно прогнозировать создание в нашем государстве и обществе реальных правовых условий для нормального, цивилизованного  функционирования контрольных и  надзорных структур государственных органов. Формирование социально-правовой атмосферы,  установления порядка осуществления проверочной деятельности государственных органов в полном соответствии с действующим законодательством, регламентирующим таковую деятельность, может выступить в качестве фактора,  существенным образом способствующего улучшению социально-экономической, научно-технической и экологической обстановки в стране.  

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДИСЦИПЛИНА— установленный государством порядок отношений, согласно которому все государственные органы и учреждения, должностные лица и граждане должны своевременно и точно выполнять возложенные на них задачи и обязанности. Как законность и правопорядок, дисциплина также связана с деятельностью, поведением людей и отражает требование общества к его индивидам и социальным группам, а также социальную оценку поведения человека с точки зрения его соответствия общим интересам, требованиям правовой культуры.

Дисциплина подразделяется на: государственную— исполнение государственными служащими предъявляемых государством требований;трудовую— обязательное исполнение участниками трудовых правоотношений установленного порядка в организации;договорную— исполнение договорных обязательств их участниками;технологическую— соблюдение технологических предписаний в производственной деятельности и др.

Государственная дисциплина реализуется в сфере осуществления функций государства, его органов и организаций. Ее виды — плановая, финансовая, служебная и др. Государственная дисциплина, законность и правопорядок тесно связаны между собой, поскольку государственная дисциплина невозможна без соблюдения и исполнения законов и сознательного позитивного отношения государственных служащих к установленному правопорядку. Конкретно эта взаимосвязь проявляется в следующем:

Законность есть основа дисциплины, однако дисциплина не исчерпывается требованием соблюдения законов, иных нормативных правовых актов, что является центральной идеей законности, но предполагает еще и активность, инициативу в работе.

С точки зрения нормативного обеспечения понятие дисциплины шире понятия законности. Государственная дисциплина обеспечивается как правовыми нормами, так и другими социальными нормами (в особенности моральными). В основе государственной дисциплины лежит исполнительская дисциплина, добросовестное отношение должностных лиц к исполнению возложенных на них обязанностей.