5) Проблемы реализации механизма распределения межбюджетных трансфертов.

Следует отметить, что закрепленный действующим законодательством порядок формирования доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований посредством предоставления межбюджетных трансфертов также позволяет усомниться в эффективности механизма перераспределения бюджетных доходов в форме финансовой помощи. Зависимость от имеющих целевой характер межбюджетных трансфертов из федерального центра тормозит рост экономической самостоятельности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). Иными словами, развитая система межбюджетных трансфертов позволяет субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям иметь доходы, достаточные для обеспечения оказания необходимого объема государственных, муниципальных услуг, что негативно отражается на росте бюджетных доходов публично-правовых образований <24>. Иными словами, действующая система межбюджетных трансфертов предполагает предоставление бюджетных средств территориям, где ничего не производится <25>.

--------------------------------

<13> Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 N 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации".

<14> Специалисты обратили внимание на то, что во многих муниципальных образованиях, особенно в небольших поселениях, значительную часть закрепленных за ними доходных источников составляет арендная плата за землю. В частности, в поселениях, где расположены добывающие предприятия, она достигала 80% доходов местных бюджетов, являвшихся сверхпрофицитными. В условиях действующего бюджетного законодательства у них получалась низкая расчетная бюджетная обеспеченность, требующая выделения им дотаций. См.: Игудин А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. 2006. N 7. С. 13.

<15> Чуловский К.Ю. Отрицательные трансферты из местных бюджетов в системе межбюджетных отношений // СПС "КонсультантПлюс".

<16> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-П.

<17> Субсидия (с лат.) - помощь, поддержка. См.: Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 343.

<18> Субвенция (с лат.) - приходить на помощь. См.: Современный словарь иностранных языков. Ок. 20 000 слов. М., 2000. С. 585.

<19> Указанный вывод подтверждается практикой Верховного Суда Российской Федерации. См.: Определение ВС РФ от 28.06.2006, дело N 64-Г06-8.

<20> Например, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ может не предусматриваться в случаях, если установленные указанными актами полномочия не предусматривают:

- необходимости создания новых органов государственной власти субъектов РФ, государственных учреждений субъекта РФ и государственных унитарных предприятий субъекта РФ;

- осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта РФ граждан и юридическим лицам;

- увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ.

<21> В Верховном Суде Российской Федерации оспаривались положения Закона Приморского края от 23.12.2005 N 320-КЗ "О нормативах расходов и методике распределения субвенций на реализацию общеобразовательных программ между муниципальными образованиями Приморского края", которым установлено, что расходы органов местного самоуправления на организацию образовательного процесса, превышающие размер утвержденной в соответствии с Законом субвенции на реализацию основных общеобразовательных программ, компенсации за счет средств краевого бюджета не подлежат, поскольку из содержания оспариваемой нормы невозможно сделать вывод о том, какие расходы не подлежат компенсации за счет средств краевого бюджета: либо это расходы на финансовое обеспечение образовательного процесса, либо это расходы на оплату коммунальных услуг и содержание зданий. ВС РФ со ссылкой на п. 3 ст. 86 БК РФ признал оспариваемые положения краевого Закона не противоречащими федеральному законодательству. См.: Определение ВС РФ от 17.09.2008 N 56-Г08-12.

<22> Сергеев А.А. О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.

<23> См.: гл. 19.1 БК РФ.

<24> Закрепленный БК РФ механизм отрицательного трансферта, предусматривающий предоставление субсидий из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ (см. ст. 142.2 БК РФ), также ограничивает финансовую самостоятельность, экономическую активность регионов. Сторонники системы отрицательных трансфертов объясняют введение этой нормы тем, что в отдельных профицитных местных бюджетах избыток бюджетных средств образуется не в результате разумной и целенаправленной деятельности органов местного самоуправления, а из-за перекосов налоговой системы или отсутствия возможности осуществления бюджетных расходов. См., напр.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004. С. 16.

<25> Например, "...в некоторых поселениях Челябинской области на содержание чиновничьего аппарата тратится от 50 до 70% собственных доходов. Есть примеры, где собственные доходы территории составляют 300 тыс. руб. в год, а на содержание чиновников уходит 1,7 млн. руб.". См.: Челябинские территории получат субсидии за сокращение аппарата чиновников. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2014793. Соответственно, денежные средства перераспределяются в пользу территорий, где ничего не производится.

В настоящий момент происходит изменение механизмов формирования и использования доходов бюджетов бюджетной системы в целях стимулирования финансовой самостоятельности регионов (муниципальных образований), что имеет существенное значение в рамках реализации бюджетной реформы на территории Российской Федерации. Например, одним из существенных стимулов для увеличения собственных доходов муниципалитетов является возможность замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации <26>. Кроме того, положительным представляется опыт регионов в части закрепления механизмов, стимулирующих экономическую активность муниципалитетов. Так, согласно Постановлению Правительства Свердловской области от 18.10.2011 N 1835-ПП "О стимулировании расположенных на территории Свердловской области муниципальных образований" на территории Свердловской области имеет место практика финансового стимулирования муниципалитетов, в соответствии с которой объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям, зависит от объема налоговых поступлений, поступающих в региональный бюджет <27>.

--------------------------------

<26> Например, на территории Свердловской области в 2012 г. на замену дотаций согласились все органы муниципальных образований области.

<27> Однако зависимость объема предоставляемых межбюджетных трансфертов от объема налогов, уплачиваемых хозяйствующими субъектами на соответствующей территории, позволяет выделить проблему выбора из набора инструментов финансовой помощи, направленной на стимулирование публично-правовых образований. Основным инструментом, альтернативным предусмотренным БК РФ механизмам финансирования, выступает предоставление налоговых льгот и освобождений. Однако обозначенная проблема заслуживает отдельного рассмотрения.

Следует отметить, что обсуждаемая в настоящий момент реформа децентрализации власти, предполагающая передачу регионам полномочий с федерального уровня, направлена прежде всего на перераспределение доходов между федеральным и региональными бюджетами <28>.

--------------------------------

<28> Так, в рамках указанной реформы предложено не просто делегировать регионам контрольно-надзорные полномочия, оказывающие влияние на инвестиционный климат в регионах, а повысить их самостоятельность в распоряжении федеральными деньгами, сделав вместо множества субвенций единую, внутри которой они могли бы варьировать расходы. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1846427.

* * *

В рамках настоящей статьи обозначены лишь некоторые проблемы регулирования межбюджетного распределению доходов, которые позволяют определить основные направления совершенствования бюджетного законодательства в части регулирования межбюджетных отношений.

Литература

1. Голованов Г.Р. Правовые основы бюджетного и налогового регулирования уплаты и зачисления в бюджеты налога на добычу полезных ископаемых. URL: http://juristmoscow.ru/nalogovye-spory.

2. Игудин А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. 2006. N 7. С. 13.

3. Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 343.

4. Пешкова Х.В. Исторические аспекты межбюджетных субвенций // Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социально-экономического развития: Материалы II Международной научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2007. С. 145 - 149.

5. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой. СПб., 2003. С. 182.

6. Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009.

7. Современный словарь иностранных языков. Ок. 20 000 слов. М., 2000. С. 585.

8. Сергеев А.А. О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.

9. Чуловский К.Ю. Отрицательные трансферты из местных бюджетов в системе межбюджетных отношений // СПС "КонсультантПлюс".

КонсультантПлюснадежная правовая поддержка

www.consultant.ru

Страница из