4. Законодательное регулирование туристской деятельности

Как любая область деятельности, туристская деятельность регламентируется государством; деятельность организаций, занимающихся выездным туризмом, регулируется международными нормативными актами.

В настоящее время общая тенденция развития современного туристского рынка характеризуется неуклонным ростом выездов россиян за границу и увеличением числа внутренних туров; потребителями туристских услуг становится все большее количество россиян (выездной и внутренний туризм) и иностранных граждан (въездной туризм). Это обстоятельство вызывает необходимость жесткого государственного регулирования данного вида деятельности.

Туристский бизнес в России регулируют следующие правовые акты:

- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая);

- Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей»;

-ФЗ от 03.05.2012 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности»;

-ФЗ «О рекламе», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезде в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», законодательные и иные нормативные акты, связанные с безопасностью туристов.

Так, Гражданским кодексом РФ предусмотрены права граждан требовать выполнения условий заключенного договора, взыскивать материальный и моральный ущерб, в том числе в судебном порядке; образовывать юридическое лицо либо регистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя для организации того или иного вида деятельности.

В ФЗ «О защите прав потребителей» (в редакции 2011 г.) предусматривается, что если международным договором РФ предусмотрены иные правила, чем определенные данным законом, то применяются правила международного договора. Исполнитель должен предоставить клиенту услугу, качество которой соответствует договору, и обеспечить ее безопасность. Потребителю должна быть предоставлена полная, исчерпывающая информация о предлагаемой услуге; определяется ответственность исполнителя за ненадлежащую информацию. Определяются права потребителя в случае некачественного, несвоевременного, ненадлежащего исполнения услуги, в том числе возмещение материального и морального ущерба.

Основным законодательным актом, непосредственно связанным с туристской деятельностью, является ФЗ «Об основах туристской деятельности», принятый в 1996 г., претерпевший ряд изменений и дополнений и действующий в настоящее время в редакции 2012 г. № 47-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон Российской Федерации Об основах туристской деятельности» (принят 03.05.2012 г.).

Краткое содержание закона:

1. Основные понятия: Законодательство РФ о туристской деятельности.

2. Принципы государственного регулирования туристской деятельности.

3. Цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности.

4. Лицензирование, стандартизация в туристской индустрии, сертификация туристского продукта.

5. Права туриста.

6. 7) Обязанности туриста.

7. Предоставление льгот отдельным категориям туристов.

8. Формирование и продвижение туристского продукта.

9. Особенности реализации туристского продукта.

10. Объединения туроператоров и турагентов.

11. Объединения туристов.

12. Туристские ресурсы Российской Федерации.

13. Обеспечение безопасности туристов.

14. Специализированные службы по обеспечению безопасности туристов.

15. Защита интересов российских туристов за пределами РФ.

16. Страхование при осуществлении туристской деятельности.

17. Международные договоры Российской Федерации в сфере туризма.

18. Представительство федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.

19. Ответственность за нарушение законодательства РФ о туристской деятельности.

20. Вступление в силу настоящего ФЗ.

21. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим ФЗ.

Значительное внимание в законах всегда уделяется используемой в том или ином виде деятельности терминологии; в статье первой рассматриваемого закона даются определения основных понятий, применяемых в законе и используемых при описании туристской деятельности: туризм, туристская деятельность, туризм внутренний, туризм выездной, туризм въездной, туризм социальный, туризм самодеятельный, турист, туристские ресурсы, туристская индустрия, тур, туристский продукт, продвижение туристского продукта, туроператорская деятельность, турагентская деятельность, услуги гида-переводчика, туристская путевка, туристский ваучер, НОВОЕ – экстренная помощь.

Принятие новой редакции закона, как сказано на официальном сайте президента РФ, имеет целью совершенствование законодательства об основах туристской деятельности для усиления защиты прав и законных интересов туристов, выезжающих за пределы РФ. Поводом к принятию закона послужил ряд резонансных банкротств крупных российских туроператоров в сфере выездного туризма, в частности «Капитал Тур» и «Ланта-тур вояж»: значительное количество туристов не смогли вылететь из России на уже оплаченный отдых, и множество людей, уже находящихся за рубежом, сталкивались с проблемами в отелях и аэропортах. Действующее ранее законодательство не позволяло эффективно и оперативно решить вопрос оказания экстренной помощи туристам за пределами РФ в случае невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором своих обязательств по договору. Внесенные в закон изменения предусматривают создание объединения туроператоров в сфере выездного туризма для оказания такой помощи. Это объединение является некоммерческой организацией, представляющей собой единое общероссийское объединение, основанное на принципе обязательного членства юридических лиц – туроператоров – и действует в целях оказания экстренной помощи туристам. Для того, чтобы стать членом объединения, необходимо платить взносы в так называемый компенсационный фонд в сроки и в размере, установленном законом. Объединением туроператоров разрабатываются правила профессиональной деятельности, обязательные для данного объединения и его членов и регулирующие порядок осуществления им и его членами функций, связанных с формированием и использованием компенсационного фонда. Эти правила утверждаются уполномоченным органом исполнительной власти. В соответствии с законом, операторы в сфере выездного туризма обязаны вступить в объединение в течение одного года после официальной публикации закона. Контроль за созданием и деятельностью компенсационного фонда осуществляет правительство РФ.

Принятием данного закона решен вопрос оказания экстренной помощи туристам за пределами РФ; кроме того 1) изменен размер финансового обеспечения туроператоров, что позволяет в большей степени гарантировать условия договора страхования ответственности туроператоров; 2) появилось положение о праве страховщиков на регрессное требование к членам органов управления туроператора в размере выплаченного страхового возмещения, если неисполнение оператором обязательств по договору вызвано умышленными действиями этих лиц; 3) введен надзор за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма со стороны уполномоченным правительством РФ федеральным органом исполнительной власти; 4) определены меры административной ответственности за правонарушения, совершаемые туроператором или объединением; 5) усилена ответственность туроператора за свой продукт (в частности, при реализации турагентом продукта от своего имени в договоре с туристом должен быть указан сформировавший этот продукт туроператор, а также способы связи с ним. В свою очередь, на сайте оператора должен приводиться перечень агентств, с которыми он сотрудничает. При этом туроператор несет всю полноту ответственности перед заказчиком за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта, заключенному турагентом как от имени туроператора, так и от своего имени.

Принятие данного закона, по мнению экспертов, - серьезная веха в развитии отечественного турбизнеса. Описанные механизмы существуют во многих странах. Вступление России в ВТО диктует необходимость перехода на международные стандарты, в том числе и в плане оказания экстренной помощи туристам. Однако многие проблемы остались пока «за чертой». В частности, непосредственными продавцами сформированного туроператором продукта являются турагенты, с которыми в подавляющем большинстве случаев вступает в договорные отношения потребитель. Именно турагенты доводят до потребителя информацию об условиях путешествия, бронируют туристский продукт и принимают денежные средства от потребителя в счет его оплаты. При этом закон не предоставляет потребителям безусловной возможности вернуть свои денежные средства от недобросовестного турагента, как делается это в случае неисполнения договора туроператором.

Отдельные субъекты РФ принимают региональные законы и программы развития туризма, цель которых – создание высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в разнообразных туристских услугах. В региональные программы обычно включаются следующие основные разделы:

• создание условий для развития внутреннего и выездного туризма;

• обеспечение развития социального туризма;

• поддержка развития отечественного предпринимательства, в частности малого предпринимательства, в сфере туристского бизнеса;

• стимулирование развития материальной базы туризма путем привлечения отечественных и иностранных инвестиций;

• развитие международного сотрудничества в области туризма;

• совершенствование системы информационного обеспечения туризма;

• создание современной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

• проведение активной рекламной деятельности.

Такая региональная программа в Ростовской области обычно разрабатывается на 2 года. Ныне действующая (на 2011-2013 гг.) финансируется в объеме 18 млрд.700 млн. руб.

Помимо основополагающих нормативных документов, закрепляющих юридические отношения в туристском бизнесе, менеджеру турфирмы приходится обращаться к различным постановлениям, распоряжениям, инструкциям, определяющим порядок создания и функционирования туристской фирмы.

Государственное регулирование туристской деятельностью в России осуществляют Федеральное агентство по туризму (ФАПТ) и федеральные органы исполнительной власти в субъектах РФ. Регулирование туристской деятельности включает:

• определение приоритетных направлений развития туризма в РФ;

• создание законодательной базы внутреннего, въездного и выездного туризма;

• разработку и реализацию федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма; содействие и продвижение туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

• защиту прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности;

• содействие кадровому обеспечению в сфере туризма;

• развитие научных исследований в сфере туризма;

• стандартизацию и классификацию объектов туристской индустрии;

• формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;

• информационное обеспечение туризма;

• создание благоприятных условий для развития туристской индустрии;

• оказание государственных услуг в сфере туризма;

• взаимодействие с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма.

Интенсивное развитие международных туристских связей повлекло за собой создание многочисленных международных организаций, содействующих лучшей организации этой сферы международных экономических отношений. Всего насчитывается примерно 10 международных организаций различного профиля и статуса, занимающихся вопросами развития международного туризма. В их число входят:

• Специализированные организации системы ООН;

• Другие организации системы ООН, где вопросы развития международного туризма обсуждаются эпизодически и не являются главными в сфере деятельности;

• Неправительственные специализированные организации;

• Международные Коммерческие организации по туризму;

• Национальные и региональные организации, содействующие развитию международного туризма.

К числу специализированных организаций в системе ООН относится ЮНВТО (UNWTO), созданная в 1975 г. Для координации туристской деятельности между странами. ЮНВТО разрабатывает международные программы развития туризма, анализирует опыт государственного регулирования в туризме. Штаб-квартира – Мадрид, Устав принят 27.09.1975 (с 1980 г. Это всемирный день туризма). В составе ЮНВТО 6 региональных организаций для различных континентов: 1)Европейская туристская комиссия, 2)Арабская туристская ассоциация, 3)Американское общество туристских агентов, 4)Конференция туристских агентов государств Латинской Америки, 5)Ассоциация британских туристских агентств, 6)Туристская ассоциация Тихоокеанского региона.

Кроме ЮНВТО существует около 200 международных туристских организаций (например, Международное бюро социального туризма, Международная академия туризма и др.).

Международным сообществом выработаны принципы и нормы, регулирующие сферу туризма, которые зафиксированы в многосторонних и двусторонних договорах государств, а также в решениях международных организаций, в первую очередь ЮНВТО:

1. Манильская декларация по мировому туризму (1980) закладывает основу для заключения двусторонних и многосторонних соглашений в целях использования ресурсов всех стран для взаимовыгодного развития туризма. Ее основные положения сводятся к следующим утверждениям:

- соблюдение права человека на отдых, отпуск и свободу путешествий,

- предоставление максимальных возможностей и льгот в сфере молодежного туризма, туризма для лиц пожилого возраста и лиц с физическими недостатками,

- обязанность государства содействовать развитию национального и международного туризма,

- развитие иностранного туризма должно сопровождаться аналогичными усилиями по развитию внутреннего туризма,

- социальный туризм является целью, к которой общество должно стремиться в интересах менее обеспеченных граждан при использовании ими права на отдых,

- обязанность государственной власти участвовать в развитии туризма, определяя основные направления, связанные с поощрением соответствующих капиталовложений,

- удовлетворение туристских потребностей не должно наносить ущерб социальным и экономическим интересам населения туристских районов, окружающей среде, природным ресурсам, историческим и культурным местам,

- туристские ресурсы являются достоянием человечества.

2) Документ Акапулько(1982) добавляет следующие принципы:

- обеспечение права граждан на отдых, досуг, оплачиваемый отпуск и на создание законодательных положений для облегчения доступа к проведению отпусков всеми слоями населения;

- оказание содействия туризму всеми средствами массовой информации,

- включение туризма в программу образования и др.

3) Хартия туризма(1985) и Кодекс туриста: основные права и обязанности туриста.

4) Гаагская декларация по туризму (1989): указывается на принцип безопасности и защиты туристов, на принцип уважения их достоинства; подчеркивается, что туризм должен планироваться государством и требует выработки единой национальной туристской политики.

Международные нормы, регулирующие туристскую деятельность, содержатся также в Международной гостиничной конвенции (1979), Международной конвенции по контракту на путешествие (1970); Шенгенском соглашении ЕС «О едином визовом и туристском пространстве (1995).

Для расширения международных связей Правительство РФ совершенствует работу отечественных и зарубежных представительств. Договоры и соглашения о сотрудничестве в области туризма можно разделить на 2 группы: 1) договоры по общим вопросам сотрудничества в области науки, культуры, образования, спорта, в которых содержатся статьи, касающиеся туризма; 2) договоры о сотрудничестве в сфере туризма. Договаривающиеся стороны обязуются уделять особое внимание развитию социального, оздоровительного, профессионального и культурного туризма; предусматривается оказание содействия в оформлении транзитного проезда туристов; предусматривается поощрение и поддержка информационных обменов в области туризма.

Туристская деятельность регулируется общими принципами международного права, такими как невмешательство во внутренние дела, добросовестное выполнение договоров, суверенное равенство и др. РФ является участником многосторонних договоров по правам человека: Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах, которые содержат следующие положения:

- государства признают права граждан на отдых и периодический отпуск,

- государства поощряют развитие международных контактов в культурной области,

- для обеспечения своего культурного развития все народы имеют право свободно распоряжаться естественными богатствами и ресурсами,

- каждому гражданину принадлежит право на свободное передвижение и право покидать любую страну, включая собственную.