Проблемы совершенствования банковского надзора в рф
В России процессы формирования и развития банковской системы и становления системы ее регулирования и контроля проходят параллельно. Задачи по обеспечению устойчивости и функционирования банковской системы возложены на основной орган регулирования денежно-кредитной политики Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Он выполняет весь комплекс регулирующих и контрольных функций: определение правил и порядка ведения банковской деятельности, лицензирование, камеральный надзор, инспектирование, санацию и ликвидацию кредитных организаций и др.
Надзорный блок сформирован по линейно-функциональному принципу - с центральным аппаратом в г. Москве и территориальными подразделениями в регионах (субъектов РФ). Региональные подразделения имеют функциональные связи с соответствующими департаментами центрального аппарата и находятся в оперативном подчинении руководителей территориальных учреждении Банка России.
Каждая вновь образуемая кредитная организация обязана получить лицензию на осуществление банковских операций в Центральном банке Российской Федерации.
Контроль за кредитными организациями основан на анализе получаемой отчетности и инспекционных проверках на местах. К документам основной отчетности относятся:
баланс кредитной организации - представляется ежемесячно;
отчет о прибылях и убытках - представляется ежеквартально;
различные формы финансовой отчетности - представляются ежемесячно или ежеквартально.
Отчетность филиалов, головные офисы которых находятся в другом регионе, представляется как в их головные офисы, так и в территориальные учреждения по месту нахождения филиала.
В соответствии со ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» проверки кредитных организаций могут осуществляться его представителями, уполномоченными Советом директоров. Банка России.
Инспектирование коммерческих банков как одно из направлений деятельности Центрального банка Российской Федерации ведет свою историю с 19 апреля 1993 г., когда Председатель Банка России В.В. Геращенко подписал приказ ЦБ РФ №02-55 «Об образовании Главного управления инспектирования коммерческих банков Банка России и управлений (отделов) инспектирования коммерческих банков территориальных органов Банка России». С тех пор банковское инспектирование рассматривается как важнейший компонент регулирования и контроля банковской деятельности. Усилиями руководства Банка России того времени, его территориальных учреждений и самого Главного управления инспектирования коммерческих банков (ГУ ИКБ) была создана система инспекционных подразделений по всей стране и налажена их согласованная работа. В 1996 г. ГУ ИКБ преобразовано в Департамент инспектирования кредитных организаций (ДИКО).
На основании анализа отчетности и результатов инспекционной проверки в случае необходимости органами надзора применяются следующие меры воздействия по отношению к кредитной организации:
1) взыскание с кредитной организации штрафа до одного процента от размера оплаченного уставного капитала, но не более одного процента от минимального размера уставного капитала;
2) предъявление требований к кредитной организации, а именно:
а) осуществление мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменение структуры активов:
б) замена руководителей кредитной организации;
в) реорганизация кредитной организации;
3)изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до шести месяцев;
4)введение запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года;
5)назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев.
Также Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
В России организационно-правовое обеспечение банковского надзора и инспектирования имеет свои отличительные особенности. В процессе банковского контроля инспекторы (специалисты) Банка России оценивают не только соблюдение кредитными организациями действующего законодательства и пруденциальных норм, но и анализируют их текущее финансовое состояние.
Основной результат деятельности органов надзора и инспектирования - комплексный анализ деятельности кредитной организации и формулирование практических предложений по ее совершенствованию. Проведение комплексного анализа деятельности кредитной организации возможно только при наличии достаточного (адекватного) информационного обеспечения. Банковское регулирование и контроль, в том числе инспектирование кредитных организаций, носят выраженный информационный характер, поэтому эффективность этой деятельности зависит также и от уровня информационного обеспечения.
Косвенное упоминание об инспектировании как об одном из необходимых условий банковского надзора содержится в ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В данной статье сказано, что «...для осуществления своих функций в области банковского надзора и регулирования Банк России проводит проверки кредитных организаций и филиалов». В Указе Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 Банку России рекомендуется «усилить надзор за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений, обеспечив проведение комплексных проверок их деятельности не реже, чем один раз в два года».
Как уже отмечалось выше, документом Банка России, определяющим порядок проведения проверок, является Инструкция от 25 августа 2003г. N 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации». В ней говорится, что главная цель проверок - определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитной организации, а также проверка соблюдения действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России.
Проводимые в настоящее время проверки коммерческих банков носят в основном документарный характер (проверки по формальному признаку исполнения банками действующих законодательных и нормативных актов). Инспекционные проверки рассматривают материалы «дней минувших» (проверяемые периоды обычно охватывают два года) только с точки зрения действующего законодательства при отсутствии в банковском надзоре системы прогнозирования финансового состояния коммерческого банка.
Банковский кризис, наступивший вследствие финансового кризиса 1998г., показал не только несостоятельность проводимых надзорных мер, но необходимость изменения приоритетов банковской системы в целом.
Как показывает практика, банковские инспекторы, проверяя коммерческие банки, часто выполняют задания различных правоохранительных органов по тем или иным вопросим. Многочисленные запросы на предоставление инспекционных материалов и поручения на проведение проверок занимают значительную долю в объеме работы банковских инспекторов.
Несовершенство правового обеспечения отмечается и в системе банковского аудита. При этом значительная часть проблем является общей для всей системы контроля и аудита в России.
До введения закона «Об аудиторской деятельности» контроль за деятельностью банковских аудиторов осуществлял Банк России. Как показывает опыт, специалисты Банка России не учитывали в полной мере специфику аудиторских проверок, а оценка работы аудиторов обычно производилась по тем же критериям, что и оценка работы специалистов инспекционных подразделений Банка России.
В последние годы Банк России уделял большое внимание обеспечению качества банковского аудита, устанавливая в нормативных актах отдельные нормы, регулирующие аудит кредитных организаций.
Документом, определяющим порядок регулирования аудиторской деятельности в области банковского аудита, является в настоящее время Положение ЦБР от 4.06.2003 № 230-П.
Другим очевидным недостатком сформированной в России системы банковского контроля и аудита является неэффективное применение механизмов оценки системы внутреннего контроля в кредитных организациях.
В соответствии с мировой практикой банковского регулирования оценка эффективности системы внутреннего контроля является одной из важнейших задач органов банковского надзора, а также аудиторских фирм. Целесообразность внешней оценки выполнения банковским персоналом, в том числе высшим менеджментом, контрольных функций обусловлена спецификой деятельности кредитных организаций, в соответствии с которой банковский персонал имеет возможность распоряжаться чужими денежными средствами, вследствие чего недостатки системы внутреннего контроля могут повлечь за собой не только нарушение интересов собственников банка, но и его клиентов и вкладчиков.
На начальном периоде построения двухуровневой банковской системы надзорные органы уделяли недостаточно внимания уровню внутреннего контроля в кредитных организациях, как на стадии лицензирования, так и в ходе пруденциального надзора. Начиная с 1995 г., в условиях массового отзыва лицензий кредитных организаций выявилось, что менеджеры банков во многих случаях не могли адекватно оценивать их состояние. Слабый внутренний контроль не только приводил кредитные организации к банкротству, но и не позволял провести эффективные мероприятия по санации.
Мировая практика банковского регулирования также показывает, что система эффективных мер внутреннего контроля - критически важная составная часть управления банком. Она служит основой для бесперебойного функционирования кредитных организаций. Система действенных мер внутреннего контроля может способствовать выполнению целей и задач кредитной организации, достижению банком долгосрочных ориентиров в части прибыльности и поддержания достоверной финансовой и управленческой отчетность. Такая система может также обеспечивать соблюдение банком действующего законодательства и нормативных актов, разработанной банком политики, планов, внутренних правил и процедур, а также снижать риск потерь или нанесения ущерба репутации банка.
К концу 90-х годов Базельский комитет по банковскому надзору стал уделять состоянию внутреннего контроля повышенное внимание, что объясняется существенными потерями, понесенными рядом кредитных организаций. Анализ проблем, связанных с этими потерями, показал, что их, вероятно, можно было бы избежать, если бы банки поддерживали у себя эффективную систему внутреннего контроля. Такая система дала бы возможность предотвратить или заранее выявить проблемы, которые привели к потерям и нанесли значительный ущерб кредитным организациям.
Результатом работы Базельского комитета стала разработка и опубликование осенью 1998 г. общих основ для оценки систем внутреннего контроля.
Исходя из провозглашенных Базельским комитетом целей и задач системы внутреннего контроля, оценка ее эффективности со стороны надзорных органов должна предполагать выявление:
1)фактов неэффективного выполнения сотрудниками банка возложенных на них контрольных функций;
2)фактов отсутствия инструментов контроля в тех областях деятельности, в которых их применение было бы эффективно;
3) неэффективных инструментов контроля.
Все выявленные такого рода факты и обстоятельства должны быть доведены до сведения руководства банка.
Оценка эффективности системы внутреннего контроля требует высокой квалификации проводящих ее специалистов. Ввиду субъективного характера и оспоримости любых сделанных выводов применение принудительных мер воздействия к банкам, как правило, не предполагается.
Необходимость оценки эффективности, системы внутреннего контроля в кредитных организациях была признана Банком России в 1997 г. Однако практическое воплощение механизмов подобной оценки и на настоящий момент сильно отличается от принятых в мировой практике банковского регулирования, в том числе и провозглашенных Базельским комитетом.
Ключевым элементом системы внутреннего контроля стало образование в кредитных организациях служб внутреннего контроля - структурных подразделений, в обязанность которым вменено исполнение отдельных контрольных функций. После этого оценка «эффективности системы внутреннего контроля надзорными органами была сведена до проверки выполнения кредитными организациями установленных требований.
Как показывает практика, руководители кредитных организаций часто формально подходят к созданию служб внутреннего контроля, недооценивается значение внутреннего контроля и собственниками. Банк России также не всегда использует адекватные инструменты контроля. Например, Банк России вменил в обязанности служб внутреннего контроля сбор и передачу надзорным органам информации по манипулированию ценами на рынке ценных бумаг или по легализации (отмыванию) денежных средств (иного имущества), полученных незаконным путем. В данном случае цели деятельности службы внутреннего контроля в части исполнения этих обязанностей скорее соответствуют целям банковского надзора, что порождает конфликт интересов между службой внутреннего контроля и руководством кредитной организации. Неудивительно, что в практике проверок кредитных организаций крайне редко встречаются факты выявления службой внутреннего контроля нарушений по данным направлениям. Появление этих функции способствовало укреплению в банковской среде мнения о попытке Банка России создать в лице службы внутреннего контроля дополнительный орган надзора, результатом чего также явился формальный подход к созданию данной службы.
Следует отметить, что за несоответствие деятельности службы внутреннего контроля требованиям вышеуказанных положений на банк могут быть наложены штрафные санкции. В связи с этим при формировании служб внутреннего контроля руководство кредитных организаций в первую очередь преследовало цель четко выполнить требования указанных положений. Повышение эффективности внутреннего контроля отходило на второй план.
Согласно разработанным Базельским комитетом общим основам для оценки систем внутреннего контроля применение к банкам штрафных санкций вообще не предусмотрено. В случаях, когда органы надзора приходят к заключению, что система внутри банковского контроля не является достаточной или эффективной для конкретной структуры рисков, с которыми сталкивается банк, они должны предпринять надлежащие действия.
Последние могут включать выражение претензий старшим должностным лицам банка, а также оценку действий, предпринимаемых банком в целях улучшения системы внутреннего контроля. Подобный подход оправдан, поскольку, как уже указывалось выше, оценка эффективности функционирования системы внутреннего контроля всегда носит субъективный характер. Определить нормативным актом исчерпывающие критерии оценки не представляется возможным.
Кроме всего прочего следует отметить, что формальный подход к созданию службы внутреннего контроля препятствует установлению традиций контроля, подчеркивающих и демонстрирующих сотрудникам всех уровней важность мер внутреннего контроля. Значимость подобных традиций осознана в мировой практике и закреплена в качестве одного из принципов оценки системы внутреннего контроля, провозглашенных Базельским комитетом.
Более ощутимые результаты возможны, если служба внутреннего контроля полноценно исполняет функции мониторинга системы внутреннего контроля. Однако оценка эффективности системы внутреннего контроля в кредитных организациях в данном направлении надзорными органами и аудиторскими фирмами проводится не всегда. Таким образом, в практике российского банковского регулирования пока отсутствует важный инструмент обеспечения интересов собственников кредитных организаций и их клиентов, в том числе вкладчиков.
Как уже отмечалось выше, ошибки нормативного регулирования процессов формирования и функционирования системы внутреннего контроля повлекли за собой неэффективные решения высшего руководства банков в этой части, а также неверную оценку эффективности системы внутреннего контроля со стороны надзорных органов и аудиторских фирм.
В группе ошибок, допускаемых надзорными органами при оценке эффективности системы внутреннего контроля, следует отдельно выделить необъективность оценки деятельности службы внутреннего контроля в части контроля за рисками. Банками разрабатываются собственные методики оценки кредитного риска, что очень часто приводит к разногласиям со специалистами инспекционных подразделений в части правомерности классификации ссуд по группам риска.
В большинстве кредитных организаций работа служб внутреннего контроля нацелена на создание системы административного надзора, выявление и устранение ошибок бухгалтерского учета, контроля за рисками, причем без использования системного подхода. Практика показывает, что наиболее важными рисками с точки зрения обеспечения стабильности банковской системы, защиты интересов вкладчиков и кредиторов являются кредитный риск и риски на макроуровне. Актуальность контроля макроэкономических рисков наглядно проиллюстрирована августовским кризисом 1998 г. и кризис 2008 г. Но как раз эти риски Банком России и коммерческими банками учитываются не в полной мере.
Следствием значительного объема операционных функций возложенных на службу внутреннего контроля в соответствии с положениями ЦБ РФ, является недостаточное внимание к организации мониторинга (системы выявления сбоев в работе внутренних контролеров). В частности, необходимость проведения значительного числа последующих проверок правильности ведения бухгалтерского учета препятствует качественному осуществлению службой внутреннего контроля таких жизненно важных функций, как проверка правильности оценки ответственными сотрудниками кредитного риска (очень часто в кредитных досье отсутствует даже отчетность заемщика) анализ достаточности контрольных мер в отношении тех или иных операций.
Характерная черта систем внутреннего контроля подавляющего большинства российских кредитных организаций - практически полная отстраненность совета директоров от процессов формирования системы внутреннего контроля. Зачастую единственным действием, принимаемым советом в этой сфере, является формальное утверждение внутреннего положения о службе внутреннего контроля. Это, в общем, и неудивительно - совет директоров чаще всего состоит из лиц, не являющихся профессионалами банковского дела.
Совершенно очевидно, что большинство проблем российских кредитных организации есть результат неверных действий именно исполнительных органов управления в отсутствие должного контроля со стороны совета директоров. Поэтому в условиях российской действительности данное направление совершенствования системы внутреннего контроля приобретает особую актуальность. Совету директоров следует уделить особое внимание организации системы внутреннего контроля с целью недопущения выдачи высокорисковых кредитов аффилированным лицам. Необходимость закрепления ответственности за создание и функционирование эффективной системы мер внутреннего контроля за советом директоров давно осознана в мировой практике и является первым принципом оценки системы внутреннего контроля, провозглашенным Базельским комитетом.