Глава 8.1. Форми управлінської діяльності

Органи державного управління в межах визначених законодавством повноважень забезпечують реалізацію законів України, указів Президента, постанов Верховної Ради, Кабінету Міністрів, інших актів законодавчої і виконавчої влади, власних рішень, прийнятих у межах їх повноважень, виконання бюджету, програм економічного і соціального розвитку територій, здійснюють інші функції державного управління.

З метою здійснення оперативного управління органи державного управління відповідно до законодавства і в межах повноважень застосовують відповідні акти та процедури управлінської діяльності, які складають поняття "форми управлінської діяльності".

З'ясуємо суть поняття "процедура". Під процедурою найчастіше розуміють порядок здійснення дій, необхідних для реалізації поставленої цілі, вирішення конкретного завдання. Відносно органів державного управління процедури визначають стадії, їх цілі, послідовність і часові межі, конкретні дії на кожній стадії, підстави здійснення і взаємозв'язок цих дій, засоби їх оформлення та фіксації. Процедури можуть вимагати здійснення й чисто ритуальних дій для надання процесу особливої урочистості. Н.Нижник дає таке визначення цьому поняттю: "Процедура -це сукупність загальноприйнятих і спеціальних правил, офіційно встановлених чи прийнятих у відповідності зі звичаєм, які визначають здійснення різноманітних актів, дій, форм взаємодії між учасниками державно-управлінських відносин або порядок оформлення якихось справ, що спрямовані на досягнення певного результату".¹

Управлінські процедури слугують одним із факторів забезпечення чіткого функціонування апарату державного управління; забезпечують повноту, всебічність і об'єктивність аналізу проблем і дослідження обставин конкретних справ, встановлення істини щодо кожного з них, правильне і справедливе застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права; сприяють науковій обгрунтованості управління, участі в ньому наукових установ,

Нижник Н Р Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе -С 198.

впровадженню сучасних методів, управлінської техніки та наукової організації праці; створюють умови для реалізації прав, законних інтересів і обов'язків громадян, а також підприємств, організацій та інших управлінських об'єктів; допомагають розвитку демократичних засад в управлінні, участі в ньому громадян і громадських організацій, гласності та врахуванню громадської думки дають змогу економити сили, засоби і час працівників апарату управління; сприяють впровадженню в життя принципу відповідальності кожного органу, посадової особи за доручену справу.²

У результаті закріплення чи встановлення процедур правовими нормами вони стають юридичним явищем і перетворюються в процесуальний елемент правопорядку. Сама система дій, які реально здійснюються у відповідності з процедурою громадянами, організаціями, органами і посадовими особами, і система правовідносин, що складається в результаті цих дій, утворюють процес. Правові норми, які закріплюють чи встановлюють процедури, а відповідно, і вміщують у собі ідеальні моделі процесу, є процедурними і тим самим процесуальними. При цьому слід враховувати практичний фактор. Адже не завжди дії конкретних учасників процесу точно відповідають його моделі, що закріплена в правових нормах, інколи процесуальні правила порушуються. До того ж, кожному реальному процесу притаманні індивідуальні риси та особливості.

Кожен процес ділиться на стадії пов'язані між собою спільною метою і змінюють одна одну у визначеній логічній послідовності. Кожна стадія при цьому має відносну самостійність і своє цільове призначення, а нерідко і встановлені часові рамки. На будь-якій стадії процесу його учасники, виконуючи специфічні процесуальні ролі і володіючи відповідними процесуальними правами та обов'язками, здійснюють певні взаємозалежні процесуальні дії, що фіксуються встановленим способом і вступають один з одним у різноманітні процесуальні відносини.

Оскільки учасники процесу відіграють у ньому різні ролі, їх правовий статус є неоднаковий. У будь-якому процесі особливе місце займає орган (посадова особа), наділений державними повноваженнями, тобто розглядає справу, ухвалює необхідне рішення, організовує його виконання, у тому числі, якщо необхідно, у примусовому порядку. Багато інших учасників процесу виявляють ініціативу у вирішенні питання, можуть брати участь у підготовці проекту рішення, надавати необхідні матеріали, давати пояснення, робити експертну оцінку і т.д. Деякі учасники процесу виступають як його сторони, інші - лише допомагають органу (посадовій особі), який розглядає справу, розібратися в ній, прийняти обгрунтоване і законне рішення. Але всі учасники цього процесу, незалежно від їх

- Управленческие процедуры /Отв. ред Б М. Лазарев -М Наука. 1988 -С 17

процесуальних ролей, повинні діяти відповідно до вимог чинного законодавства.³

Будь-яке соціальне, в тому числі державне управління є циклічним. На кожній стадії циклу суб'єкт управління та інші його учасники здійснюють низку певних, послідовно змінюваних дій. Так наприклад, цикл починається з виявлення проблеми, постановки цілей та завдань і закінчується виконанням рішень, досягненням запланованого результату. Потім на основі інформації про результати (досягнення чи недосягнення мети) ставляться нові завдання, висувається нова ціль і управлінський цикл розпочинається знову. Циклічність є ще більш наочною при вирішенні конкретних справ. Закінчивши цикл дій з однієї справи, орган (посадова особа) розпочинає новий, часто такий же, але з іншої, чергової справи.

Якою ж є роль управлінських процедур? Процедури управлінської діяльності за умови їх раціональності і точного дотримання на практиці створюють усталений та чіткий порядок управлінської діяльності. Досконала процедура передбачає здійснення органом управління таких дій та "включення" у процес таких його учасників, які дійсно є необхідними та достатніми для правильного і законного вирішення справ. Цим забезпечується ефективність управління - досягнення оптимального результату при мінімальних затратах сил, часу і засобів.

Управлінські процедури покликані створювати умови, які дають змогу своєчасно виявляти проблеми, що потребують вирішення і гарантують повноту, всебічність та об'єктивність аналізу інформації, необхідної для прийнятття управлінських рішень, а також саме їх ухвалення як рішень загального характеру (нормативних, директивних, планових), так і рішень з індивідуальних справ. Продумані процедури сприяють впровадженню наукових досягнень в адміністративно-управлінську практику. Наприклад, підвищити наукову обгрунтованість управлінських рішень допомагають процедури, які передбачають участь наукових установ у розробці проектів рішень, застосування відомчої та позавідомчої експертиз.

Управлінські процедури мають велике значення для реалізації різноманітних соціальних інтересів, забезпечення їх гармонійного поєднання та пріоритетів. Носії та виразники соціальних інтересів виступають у ролі учасників управлінського процесу, що дуже важливо для реалізації прав, свобод і обов'язків громадян. Різноманітність поглядів людей на ті чи інші питання теж вимагає відповідних процедур їх розв'язання. Відсутність процедур створює невизначеність відносно того, що повинен зробити орган управління, а що сам громадянин для реалізації свого суб'єктивного права. Процедури можуть полегшити, а можуть і

³ Управленческие процедуры / Отв ред Б.М Лазарев - С.6

загальмувати здійснення громадянином належних йому прав І виконання покладених на нього обов'язків.

Будь-яка процесуальна форма - не самоціль, а засіб досягнення певних цілей. Відповідно і управлінські процедури повинні бути раціональними, вільними від надмірних бюрократичних формальностей. Інше означатиме створення перешкод на шляху правильного за суттю та оперативністю державного управління.

Отже, управлінські процедури:

1) служать одним із факторів забезпечення чіткого функціонування апарату державного управління;

2) забезпечують повноту, всесторонність і об'єктивність аналізу проблем і дослідження обставин конкретних справ, встановлення істини щодо кожного з них, правильне та справедливе застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права;

3) сприяють науковому обгрунтуванню державного управління, участі в ньому наукових установ, запровадженню сучасних методів державного управління;

4) створюють умови для реалізації прав, законних інтересів і обов'язків громадян, а також підприємств, організацій та інших об'єктів управліня;

5) допомагають розвитку демократичних засад в управлінні, широкій участі у ньому громадян і громадських організацій, врахуванню суспільної думки;

6) дають змогу економити сили, засоби і час працівників апарату управління;

7) допомагають проводити в життя принцип відповідальності кожного органу управління, посадової особи за доручену справу.⁴

Слід зазначити, що питання про форми управлінської діяльності, їх поняття, види, критерії класифікації все ще відносяться до дискусійних. Хоча можна погодитися з думкою Д.Бахраха, про те, що, "не дивлячись на різне трактування питання, яке досліджується, всі адміністративісти розрізняють правові і неправові форми адміністративної діяльності, а вже потім виділяють різновиди першої та другої груп. Значить, можна вести мову про єдиний в принципі підхід до розуміння і класифікації форм державного управління, які склалися в радянській адміністративно-правовій науці".⁵

Форми управлінської діяльності визначаються як: способи виразу її змісту; способи здійснення, виявлення методів управління; зовнішнє практичне втілення функцій управління в конкретних діях; організаційно-правовий вираз конкретних однорідних дій апарату державного

⁴ Управленческие процедуры /Отв ред Б М Лазарев -С. 17-18.

* Бахрах Д. Форма государственного управления//Советское государство и право. - 1983. - №3. - С 21

управління; виділення у самостійні групи споріднених за характером однакових чи схожих у своєму зовнішньому виразі дій; системи внутрішньопоєднаних способів здійснення функцій державного управління; зовнішнє практичне виявленння управлінської діяльності в конкретних діях; дії суб'єктів управління, що мають відповідне зовнішнє виявлення; зовнішнє виявлення управлінської діяльності; зовнішнє виявлення управлінського впливу тощо.⁶

Під час визначення форми управлінської діяльності в більшості випадків мова йде не про дії суб'єктів управління, а про їх зовнішній вираз (виявлення), оскільки дії залежно від характеру і форми виразу складають той чи інший зміст цієї діяльності. Отже, формою державного управління вважають будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій державного органу, його структурних підрозділів та службових осіб, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління.⁷ Так, функції набору, відбору, введення на посаду, планування та розвитку професійної кар'єри, оцінки показників діяльності, підготовки державних службовців реалізуються через такі форми управлінської діяльності, як заміщення вакантної посади за конкурсом, призначення (обрання) на посаду, прийняття Присяги державного службовця, стажування державних службовців, присвоєння відповідного рангу, зарахування до кадрового резерву на зайняття посад державних службовців, атестація державних службовців, підвищення кваліфікації через навчання у відповідних навчальних закладах тощо.

Різноманітні й найменування конкретних форм управлінської діяльності. Під час їх класифікації у різних комбінаціях називають такі види: видання нормативних актів управління та їх застосування, встановлення норм права, застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, видання адміністративних актів, видання актів управління, здійснення інших, юридичне значущих дій, правові акти, акти державного управління, організаційна робота, оперативно-організаційна робота, проведення безпосередніх організаційних заходів, здійснення громадсько-організаційної діяльності, здійснення матеріально-технічних дій, матеріально-технічні операції, цивільно-правові угоди, укладення договорів, засоби безпосереднього примусу тощо."

Б.Габрічидзе вважає, що під час розгляду кожної форми, в тому числі і діяльності з видання нормативних та індивідуальних актів, необхідно враховувати низку моментів, без яких є неможливим саме поняття "форма управлінської діяльності". У цьому випадку правильніше говорити про такі елементи, як видання чи прийняття акту, його характер, зміст і форму, які

⁶ Азовкин И А Местные Советы в системе органов власти - М , 1971 - С 220 Барабанев Г В , Шеремет КФ Советское строительство. - М.. 1985 -С 146: Там само -С. 210-212

⁷ Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій - С. 80. * Васильев Р Ф Акты управления - М МГУ, 1987 - С. 100.

разом складають поняття певної форми управлінської діяльності.⁹ Він класифікує форми управлінської діяльності таким чином: а) видання нормативних актів управління; б) видання ненормативних

(індивідуальних) актів; в) громадсько-організаційні дії чи діяльність організаційно-інструктивного характеру; г) здійснення матеріально-технічних дій. Такий класифікаційних підхід, на думку автора, хоча й носить певну умовність, але "чітко й найбільш повно відображає фактичний обсяг і види управлінської діяльності".¹"

У вже згадуваній статті Д.Бахраха форми управлінської діяльності називаються зовнішнім виразом цієї діяльності, її актами і залежно від юридичного результату поділяються на такі групи:

1) Правові акти: а) нормативні акти; б) ненормативні акти загального значення; в) акти застосування права; г) адміністративні договори; д) інші юридичне значущі дії;

2) Неправові акти: а) організаційно-масові заходи; б) матеріально-технічні операції.

"Можна, - пише автор, - й по-іншому згрупувати акти управління:

1) видання правових актів; 2) здійснення інших юридичне значущих дій; 3) організаційно-масові заходи; 4) матеріально-технічні дії"."

Як бачимо, пропонується відразу два варіанти вирішення питання про класифікацію форм управлінської діяльності, які називаються зовнішніми виразами цієї діяльності - актами.

Ю.Козлов дає таку класифікацію форм управлінської діяльності, яка сьогодні є найбільш розповсюдженою:

а) видання нормативних актів управління (встановлення норм права);

б) видання ненормативних (індивідуальних) актів управління (застосування норм права);

в) здійснення організаційних дій;

г) виконання матеріально-технічних операцій.

У науковій літературі, вказує автор, зустрічаються й інші класифікації. Наприклад, поряд із названими формами називають також укладання договорів, подання обов'язкових звітів, застосування засобів безпосереднього примусу. Однак усі вони або входять складовою частиною у вже визначені правові чи неправові форми управлінської діяльності, або не знаходять підтвердження в практиці управління.¹²

Наведені міркування достатньо зрозуміло показують, як зараз вирішується питання про форми управлінської діяльності. Неоднозначність їх розуміння пояснюється багатоаспектністю цієї філософської категорії. Під формою розуміється не тільки внутрішня структура змісту, але й її

' Габричидзе Б Н Аппарат управления местных Советов. - С. 195. ¹⁰ Там само -С 200

" Советское государство и право - 1983 - .No 4 -С 27 ² Советское административное право - 1985.-С 176-177

12

зовнішня межа; спосіб, вид здійснення, виявлення і виразу змісту, зовнішній вираз змісту.

Саме слово "форма" в українській мові має багато значень, а управлінська діяльність носить багатогранний характер, а тому правомірно розглядається в різних аспектах.

Двоаспектний підхід нерідко зустрічається у вирішенні питання про класифікацію форм управлінської діяльності. Наприклад, І.Тіновицька наголошує на особливому місці документування в механізмі здійснення функцій управління, вважає обгрунтованою додаткову класифікацію форм управлінської діяльності залежно від зовнішнього засобу її виразу та говорить про діяльність, яка "може бути відображена в двох основних формах: у формі усних і матеріально-технічних дій та в формі документування".¹³ Такий підхід до класифікації в цілому є правомірним. Хоча необхідно мати на увазі, що до усних і матеріально-технічних дій не можуть бути віднесені документи, а до форми документування -волевиявлення (дії)-

Враховуючи вищесказане та практику державного управління, можна зробити висновок, що форма вираження змісту управлінської діяльності - це встановлення правових норм; застосування таких норм; організаційна робота; здійснення матеріально-технічних операцій.

Перші дві форми знаходять своє вираження через акти державного управління, які уособлюють правову форму виконавчої та розпорядчої діяльності органів державного управління та посадових осіб. Неправові форми управлінської діяльності, навпаки, зводяться до здійснення таких управлінських дій, що безпосередньо не пов'язані з виданням актів управління.

Таким чином, перша і друга форми пов'язані зі здійсненням державно-владних повноважень. Однак, якщо у першому випадку йдеться про більш повну юридичну регламентацію, яка нерідко набуває значення юридичного факту, то форми, що відносяться до другої групи, хоча теж пов'язані з компетенцією органу управлінння (посадової особи), проте це повноваження проявляється не в прямій юридичній формі, а опосередковано через позаюридичні засоби, і лише їх передумови та результати можуть бути юридичне зафіксовані.

Підсумовуючи, виділимо такі види форм управлінської діяльності:

» нормативно-правова;

» ненормативно-правова;

» організаційна;

* матеріально-технічна.

¹³ Тнновицкая И Д Правовые вопросы документирования управленческой деятельности Автореф. дис канд. юрид наук - М , 1972 - С 7-8.

Нормативно-правова форма

Видання правових актів, які встановлюють відповідні правила поведінки або спрямовані на вирішення якоїсь конкретної справи, є нормативно-правовою формою управлінської діяльності. Ця форма реалізується через видання нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, відомчих нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; відділів, управлінь, інших служб обласних, Київської і Севастопольської міських, районних державних адміністрацій; центральних та місцевих органів господарського управління і контролю. Якщо органи виконавчої влади і органи контролю детально розглядалися у попередніх розділах, то є необхідність пояснити сутність органів господарського управління.

Отже, органи господарського управління - це підприємства, їх об'єднання, інші суб'єкти господарювання, самоврядні органи, що здійснюють виконавчу і розпорядчу діяльність з метою виконання покладених на них завдань і функцій, мають у сфері свого управління відокремлені підрозділи незалежно від їх правового статусу та здійснюють управлінську діяльність шляхом видання розпорядчих документів.

З'ясувавши коло суб'єктів, які володіють правом видання нормативно-правових актів, перейдемо безпосередньо до розгляду цих документів. Певною мірою ми вже торкалися цього питання в четвертому розділі, розглядаючи організаційно-розпорядчі методи державного управління.

До нормативно-правових актів відносяться - накази, постанови, розпорядження, рішення, положення, що містять правові норми (правила поведінки), розраховані на широке коло осіб, підприємств, установ, організацій і неодноразове застосування незалежно від строку дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться. В них визначаються необхідні умови виконання роботи, вимоги до неї, стадії дій, подекуди способи їх виконання, строки, співвиконавці, види розроблених документів, їх основні позиції, послідовність узгодження та ін. Таким чином, нормативно-правові акти відповідають на питання: що і як необхідно робити, нерідко пов'язуючи дії декількох учасників виконання поставленого завдання.

Управлінська діяльність здійснюється шляхом видання розпорядчих документів, вид яких (наказ, постанова, рішення, розпорядження) визначається актами законодавства та положеннями (статутами) про них. Розпорядчий документ - це акт, що видається державним органом у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань відповідно до наданої компетенції. Підставами для прийняття розпорядчих документів є:

- Конституція і закони України, укази і розпорядження Президента України, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України,

рішення та постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

- провадження виконавчої і розпорядчої діяльності з метою виконання органом, що видає нормативний акт, покладених на нього завдань і функцій.

Текст розпорядчого документа складається з двох частин. У першій зазначається підстава (компетенція органу, що видає акт) та обгрунтування для складання документа, в другій рішення,

розпорядження. У другій частині, як правило, вирішуються питання про затвердження певного нормативного акта, коло осіб, на яких поширюється його дія, в разі потреби визначається час, з якого акт набирає чинності, визначається перелік нормативних актів, що втрачають чинність або не застосовуються на території України, вносяться зміни і доповнення до інших актів з аналогічного питання, встановлюється контроль за виконанням акта, а також можуть регламентуватись інші питання.

Нормативно-правові акти (положення, інструкції, правила, порядок тощо) повинні затверджуватися розпорядчим документом органу, що видав акт.

Положення - це нормативно-правовий акт, що встановлює структуру і функції будь-якого органу або визначає порядок будь-якої діяльності. Наприклад, Положення про умови та порядок надання адресної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям, Положення про наукову діяльність заповідників і національних парків, Положення про порядок створення та використання фондів матеріального заохочення та соціально-культурного розвитку.

Інструкція - це нормативно-правовий акт, який встановлює порядок застосування актів законодавства, прийнятих органами вищого рівня, або власних актів, а також порядок здійснення будь-якої діяльності. Наприклад, Інструкція про порядок оформлення, обліку, видачі та збереження документів для виїзду за кордон, Інструкція про порядок здійснення метрологічного нагляду, Інструкція про порядок видачі ліцензій на добування диких парнокопитних тварин.

Правила - це звід правових норм, що регламентують діяльність певної галузі виробництва чи окремий вид діяльності. Наприклад, Правила користування місцевим телефонним зв'язком, Правила оформлення візових документів для в'їзду в Україну, Правила надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення.

Порядок - це звід правових норм, що регламентують здійснення певного виду діяльності. Наприклад, Порядок встановлення нормативів збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, та його справляння, Порядок видачі та погашення податкових векселів, що підтверджують зобов'язання зі сплати суми акцизного збору і видаються суб'єктами підприємницької діяльності у разі отримання спирту

етилового неденатурованого, призначеного для переробки на іншу підакцизну продукцію

Нормативно-правові акти повинні відповідати Конституції та чинному законодавству, а також узгоджуватися з раніше прийнятими актами з питань, що регламентуються актом, і викладатися згідно з правописом. Крім того, нормативно-правові акти, що видаються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, відділами, управліннями, іншими службами обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а також центральними і місцевими органами господарського управління і контролю, що зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації або мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління і контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не належать до сфери управління органу, який видав нормативний акт та незалежно від форм власності підлягають обов'язковій державній реєстрації. Державна реєстрація здійснюється шляхом проведення правової експертизи нормативно-правового акта Міністерством юстиції України.

Ненормативно-правова форма

Якщо суттю першої форми управлінської діяльності є встановлення норм права, відповідно з наданою компетенцією органу управління (посадової особи), то ненормативно-правова форма зводиться до застосування цих норм, для чого видаються відповідні акти застосування права та здійснюються інші юридичне значущі дії. Вона, як і перша, відноситься до правової форми, знаходячи своє вираження в актах державного управління, хоча на відміну від першої, ці акти носять ненормативний характер як загального, так й індивідуального значення.

Органи державного управління можуть здійснювати такі юридичні дії, як видача документів, складання актів, протоколів тощо. Поряд із названими до цієї форми також відносять укладання цивільно-правових договорів, подання обов'язкових звітів, застосування засобів безпосереднього примусу, участь органів управління як позивачів чи відповідачів у судах, численних і різноманітних загальнообов'язкових правил, які встановлюються центральними та місцевими органами виконавчої влади,-застосування ними різних економічних санкцій, заходів адміністративного примусу до порушників юридичних заборон галузевого, відомчого характеру.

Організаційна форма

Різноманітні організаційні дії - поширена форма управлінської діяльності. Без них не обходиться жоден орган державного управління, установа, організація. Організаційні дії можуть здійснюватися як усередині органу управління, так і поза ним.¹⁴

У межах органу управління проводяться дії з організації внутрішньої роботи апарату, а саме розподіл службових обов'язків, заходи щодо оптимального поєднання єдиноначальності та колегіальності, інструктування службовців (роз'яснення мети, змісту, особливостей нормативно-правових актів тощо), встановлення загального та індивідуального режиму роботи, підготовка та проведення засідань, нарад. Поза апаратом можна виділити такі організаційні заходи, як інспектування. Для його безперервного здійснення створений інститут інспекторів різних напрямів: податкових, фінансових, митних, пожежних, охорони природи, санітарних, охорони праці, у справах кадрів, рибного нагляду, справах захисту прав споживачів, дотримання правил торгівлі та ін. Інспектування здійснюється не тільки у формі перевірок, вказівок, роз'яснень, а й як інструктування у письмовій та усній формах (підготовка та розсилання інформаційних листів, циркулярів, роз'яснень змісту законодавчих актів і завдань, проведення з цією метою семінарів, інструктивних нарад, практичних занять тощо).

До організаційної форми також відносяться організація та проведення службових нарад, семінарів, засідань; анкетування службовців і громадян з метою врахування громадської думки та коригування управлінської діяльності; надання практичної допомоги та ін.

Нарада є організаційно-правовою формою діяльності, яка забезпечує колегіальне обговорення завдань і прийняття рішень з їх виконання. Усі наради можна поділити на інформаційні (їх ще називають директивними або інструктивними), оперативні (або диспетчерські) і дискусійні.

До інформаційних належать ті наради, на яких учасників знайомлять з певними новими відомостями, положеннями й настановами.

Оперативні наради є розповсюдженим явищем у практичній роботі органів виконавчої влади. План роботи будь-якого органу державного управління в обов'язковому порядку включає проведення оперативних нарад, які проводить керівник органу, його перший заступник, заступники.

Диспетчерські наради мають на меті охопити всі стадії процесу управління - від збору інформації до прийняття рішення. Вони повинні завершуватися повідомленням конкретних розпоряджень. Здебільшого такі наради проводяться з допомогою рапортів телефоном (селектором), що дає значну економію часу і зусиль. Розповсюдженими в управлінській практиці є диспетчерські наради-п'ятихвилинки.

¹⁴ Коваль Л В Адміністративне право Курслекшй -С.81

Дискусійні наради - це найдемократичніший за структурою вид нарад. На такому засіданні кожен може вільно висловити свою думку, навіть, якщо вона розходиться з думкою керівника чи більшості. Саме на таких нарадах народжуються справді конструктивні вирішення важливих проблем.

Семінари проводяться з метою підвищення ділової кваліфікації і надання методичних консультацій з питань законодавства і управлінської діяльності державних службовців.

Розповсюдженою і тому важливою організаційною формою управлінської діяльності є різноманітні засідання: засідання Кабінету Міністрів, колегій, комісій, рад, які створюються органами виконавчої влади.

Матеріально-технічна форма

Матеріально-технічні дії забезпечують функціонування органів державного управління. Вони, хоч і здійснюються на правовій основі, проте, не спрямовані на досягнення юридичного результату, не створюють правового ефекту, носять допоміжний (технічний, господарський) характер. До цього виду управлінської діяльності відносять: діловодство та документування, збір інформації, складання довідок, доповідних записок, реєстраційні дії, матеріально-технічне забезпечення.

Характерним прикладом матеріально-технічних операцій є діловодство та документування управлінської діяльності. Як вже зазначалося під час розгляду допоміжних функцій державного управління, їх основним завданням є забезпечення управлінських структур своєчасним і якісним діловодним обслуговуванням, фіксуванням на паперових або магнітних носіях усіх заходів та правових дій, які здійснюються органами управління, тобто у створенні документів. Підставою для створення документів є необхідність засвідчення наявності та змісту управлінських дій, передавання, зберігання і використання інформації протягом певного часу або постійно.

Виконання цих функцій в органах виконавчої влади покладено на діловодні служби. Робота діловодної служби регламентується Положенням про неї, яке розробляється на основі Положення про установу та Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 року № 1153.

Основним завданням діловодної служби є встановлення єдиного порядку документування і роботи з документами на основі використання сучасної обчислювальної техніки, автоматизованої технології роботи з документами та скорочення кількості документів.

Документообіг включає підготовку, обробку, зберігання, надання інформації, необхідної для видання актів управління, здійснення

управлінських процедур, оформлення будь-яких службових документів, що юридичне підтверджують певні факти або право на щось, складання планів, кошторисів, анкет, довідок службового характеру, ведення обліково-статистичної, картотечної роботи, архівів, діловодство (ведення канцелярських справ).¹⁵ Тобто документообіг забезпечує зовнішні зв'язки органу державного управління та відносини між його структурними підрозділами.

Матеріально-технічне забезпечення включає утримання в належному стані службових приміщень, проведення їх поточного та капітального ремонтів. До цієї форми управлінської діяльності відносять придбання та ремонт меблів, обладнання, оргтехніки, виготовлення друкованої продукції, забезпечення працівників апарату канцелярським знаряддям, папером, телефонним зв'язком, транспортними засобами, квитками для виїзду у відрядження тощо.

Для виконання цих функцій в органах виконавчої влади створюються господарсько-фінансові підрозділи.

Отже, ми розглянули основні форми управлінської діяльності. Як видно, найважливішою формою управлінської діяльності є видання органами державного управління нормативних та індивідуальних правових актів. Акти управління є правовою формою виразу управлінської діяльності. Вони необхідні для забезпечення юридичних наслідків певних управлінських дій, наприклад, організаційних. Акти управління ми детально розглянемо у наступній главі.