Глава 8.2. Правові акти управління

Поняття актів управління

Поняття правових актів державного управління, як і будь-яке інше наукове поняття, є об'єктивним наслідком існуючої дійсності, яка адекватно відображає сутність виконавчо-розпорядчої функції державного управління. В науковій літературі поняття актів управління визначають по-різному: через форму діяльності, дії, волевиявлення, приписи, документи, офіційні рішення, результат волевиявлення, загальне поняття правових актів державних органів тощо. Відповідно акти управління називають: формою управління; однією з форм діяльності державних службовців; результатом управлінської діяльності; наслідком виконавчої діяльності; засобом виразу рішення; документами, що виражають рішення органів управління; формою виразу управлінської діяльності; виразом управлінських дій; правовою формою реалізації компетенції державших органів; результатом правотворчої форми діяльності; особливою формою управління; одностороннім владним велінням; результатом виконавчої

¹⁵ Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій -С 82.

діяльності; одним із виявів управлінської діяльності; формою певного змісту тощо.

Існування різних визначень є наслідком складності цього явища. Тому всесторонне і багатопланове виявлення властивостей і ознак актів управління дає змогу краще пізнати їх суть та специфіку.

Оскільки акти управління належать до числа правових, то їх визначають за допомогою більш широкого поняття - правові (іноді державно-владні) акти. Як дії волевиявлення, акти управління визначають через їх здійснення шляхом вольових дій-волевиявлень відповідних суб'єктів державного управління з метою створення певних наслідків публічно-правової властивості. Зміст актів управління складають правовстановлюючі та правозастосувальні приписи. Звідси з'явилося визначення розуміння актів управління через приписи.

Державне управління не може здійснюватися без актів державно-владного характеру. Така властивість цих актів є неодмінною їх якістю і саме вона надає управлінню державного характеру. Акти управління, таким чином, мають дві суттєві особливості: правову та управлінську. Будучи частиною управлінської діяльності та складовою механізму правового регулювання, вони відображають риси і властивості цих правових субстанцій, принципи правової держави та принципи державного управління, виступаючи складними, правовими явищами. Двоєдина їх функція, складний і багатогранний характер зв'язків і відносин пояснюють і значною мірою обумовлюють існування відмінностей у підходах до визначення поняття "акти державного управління". Традиційно вважається, що всі акти державного управління є результатом волевиявлення відповідних органів і посадових осіб, тобто дій суб'єктів управління, які здебільшого набувають письмової форми. Звідси поява двох поглядів на визначення актів управління: як дій і як документів; характеристика цих актів як правової форми управлінської діяльності і як форми вираження цієї діяльності - її результату.

Проведений ще у 70-х роках порівняльний аналіз низки визначень понять "актів управління", зроблених адміністративно-правовою наукою в 50-70-ті роки, показав, що традиційно акти управління вважалися лише юридичною формою, правовим оформленням управлінських рішень, заходів органів виконавчої влади в різних сферах суспільного життя. Такі погляди зустрічаються, починаючи з підручника О.Ф.Євтихієва 1927 року та у повоєнних підручниках В.А.Власова, С.А.Студенікіна та інших. Це пояснюється відсутністю в юридичній літературі того часу загальновизнаного визначення поняття державного управління, єдиної характеристики його функцій, форм, суб'єктів. Акти управління в одному підручнику з радянського адміністративного права визначаються як

"особлива юридична форма виконавчої та розпорядчої діяльності",¹⁶ в іншому - як "офіційне рішення, прийняте органом управління... з того чи іншого питання виконавчої і розпорядчої діяльності",¹⁷ у третьому - як "заснований на законі односторонній, юридичне владний припис повноважного органу державного управління (посадової особи) спрямований на встановлення правових норм або виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконавчої! розпорядчої діяльності".¹⁸

Розглядаючи таке визначення актів управління, звернемо увагу на два моменти. По-перше, говорячи про правозастосувальну роль акту управління, автор називає виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин, тобто дає вичерпну характеристику цієї функції. Правотворча ж функція зводиться лише до встановлення правових норм. При такому вирішенні питання розгляду поняття нормативно-правового акту чітко простежується тенденція відходу від переважаючого довгий час визначення акту як такого, що лише містив норми права, до акту, який встановлює правові норми. Саме такий підхід розуміння нормативно-правового акту, на нашу думку, відповідає сучасному розумінню цього явища.

На думку Р.Васильєва акт управління - це вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі. Як видно, акцент з форми управлінського акту перенесено на дію. Хоча ці дві сторони одного і того самого явища лише доповнюють цілісне розуміння суті поняття "акту державного управління". До речі, латинський корінь слова act означає як форму, так і зміст (actum - документ, actus дія).

Ознаки актів управління

Акти управління мають специфічні важливі ознаки. Вони, як і всі інші акти носять вольовий характер у силу вольової сутності самого права. "Під іменем юридичного акту розуміється будь-яка дія, що виявляє чиюсь волю викликати правовий наслідок. В юридичному акті виявляється не будь-яка уявна державна чи інша подібна воля, а реальна воля людських індивідів. Вона може бути волею однієї людини або узгодженою волею декількох чи багатьох людей. Щоб скласти юридичний акт, воля повинна знайти свій вияв назовні. Лише бажання викликати своєю майбутньою дією будь-який юридичний наслідок ще не створює юридичного акта. Юридичний акт є, таким чином, волевиявленням, виразом волі. Реалізована в юридичному акті воля спрямована на правові наслідки; вона розрахована на юридичний

¹⁶ Еропкин М И . Клюшниченко А П Советское административное право. - М., 1979. - С. 87.

¹⁷ Советское административное право - 1981 -С 149. '^ Советское административное право - 1985 -С 182

ефект. Юридичного акта не складуть дії, що тягнуть за собою юридичні наслідки незалежно від волі діючого чи проти його волі".¹⁹

У наведених міркуваннях суть питання про вольовий характер правових актів-дій, тобто волевиявлення. Зазначимо, що йдеться не просто про волевиявленння, а про волевиявлення, які створюють певний правовий ефект. Отже, посилання при визначенні правових актів лише на таку ознаку, як виявлення волі, є недостатнім. Завдання отримання певного юридичного ефекту, яке реалізується виданням правового акту, безпосередньо пов'язане з цілями управління. Управлінські акти використовуються для досягнення певних цілей у процесі здійснення функцій та завдань державного управління.

Цілі та засоби їх реалізації, як відомо, співвідносні. Кожна ціль передбачає використання відповідних засобів, визначає їх характер. "Ціль є., всезагальне, керівне, і ми володіємо засобами діяльності, які ми визначаємо відповідно цим цілям", - писав Гегель.²⁰

Цілі, які ставляться і досягаються в процесі здійснення державного управління, надзвичайно численні та різноманітні. Це, в свою чергу, передбачає наявність широкого кола засобів і методів управління. Акти управління, будучи різними за своїм змістом і юридичною природою, є одним із видів таких засобів. Кожен акт управління як окреме правове явище зумовлений ціллю, для досягнення якої він і запроваджується.

Спільним мотивом, спонукальним фактором видання будь-якого акту управління є потреба в певному юридичному впливові на відповідні відносини (чи створення необхідних відносин) у сфері державного управління: юридичний ефект - пряма ціль юридичного акту.

Кажучи про юридичний ефект правових актів державних органів узагалі і актів управління зокрема, мається на увазі вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення (змін, відмін) правових норм чи у вигляді встановлення (змін, припинення) конкретних правовідносин. Певне юридичне значення, як відомо, мають і деякі службові документи, але вони безпосередньо не вносять змін у систему діючих правових норм, не змінюють (не створюють, не відміняють) конкретні правовідносини. Вони не наділені юридичними властивостями нормативного і правозастосувального характеру, наявність яких у відповідному акті і робить його правовим.

Вказана ознака розмежовує акти управління з іншими управлінськими діями. Юридичні властивості відносяться до сутності актів управління і тому повинні бути відображені у визначенні цих правових явищ. Саме актами-волевиявленнями встановлюються, змінюються, скасовуються правові норми, встановлюються, змінюються і припиняються конкретні

¹⁹ Елистратов А И Основные начала административного права. - С. 133.

²⁰ Гегель Твори - Т. 1. С. 48

правовідносини. Юридичний ефект у вигляді такого правового впливу не наслідок акту, а вплив, здійснюваний актом.

Надзвичайно важливою ознакою актів державного управління є їх державно-владний характер. Акти управління, будучи формою виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, є актами однобічного характеру. При цьому основним їх завданням визначається виконавчий аспект (виконання актів законодавчих органів), а розпорядчий - юридичним, владно-імперативним їх змістом.²¹ У правових актах управління владний характер виражається за допомогою таких формулювань як "наказую", "постановляю" тощо. Звідси й характер адміністративно-правових відносин - відносин влади і підлеглості. Здійснення управління є неможливим без таких елементів впливу суб'єкта на об'єкт, як розпорядництво, наказ, заборона тощо. Крім того, за владною ознакою акти управління відмежовуються від інших управлінських дій та правових актів, які здійснюються іншими суб'єктами правовідносин.

Ще однією ознакою актів управління є їх підзаконний характер. Він виявляє себе у тому, що юридична сила акту управління передається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Владний характер правового акту управління не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Видаючи управлінський акт, орган державного управління зобов'язаний діяти відповідно до вимог закону. Підзаконність акту управління означає, що від повинен точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акту, на виконання якого його видано та іншим актам вищестоящих органів як за змістом, так і за процедурою видання та введення його у дію. Акти управління приймаються органами виконавчої влади у розвиток законодавчих актів, доповнюють і конкретизують їх. Акт управління пов'язаний з досягненням часткового результату, його адресати конкретно визначені, як і окремі юридичні приписи, що містяться у ньому, внаслідок чого акт управління має підзаконний характер - у ньому не може бути виявлена державна влада у тій повноті, як це може мати місце в законі.²²

Акт управління не може змінювати чи скасовувати закон, тоді як норма права, встановлена управлінським актом, може бути скасована або змінена законодавчим актом. Загальновизнаним є правило, згідно з яким актом управління не може вирішуватися питання, що за Конституцією України віднесене до виключної компетенції органів законодавчої влади.

Разом з тим, в історії взаємин законодавчої і виконавчої влад відомі випадки, коли останній надавалися законодавчі повноваження. Така

²¹ Ковать Л В Адміністративне право' Курс лекцій - С. 86.

²² Там само - С 88

державно-правова практика дістала назву так званого делегованого законодавства Парламентське делегування законодавчих повноважень уряду здійснюється на основі конституційних положень. Вперше теоретичну конституцію подібного парламентського делегування повноважень було запропоновано ще у XIX ст. Однак характер постійного явища така практика набула після Другої світової війни, коли його можливості були визнані і навіть закріплені в конституціях ряду країн Європи. На сьогодні делегування законодавчих повноважень уряду стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у практиці багатьох країн.²³

Саме такі повноваження, як відомо з новітньої української історії, були надані законом у 1993 році Кабінету Міністрів України. Уряду було делеговано на визначений термін повноваження видавати декрети у сфері законодавчого регулювання, зокрема, економічних і соціальних питань.²⁴

Ще одним аспектом підзаконності актів управління є обов'язкове видання цих актів у межах компетенції суб'єкта управління. Порушення меж законодавче визначеного правового регулювання, перевищення повноважень робить акт органу виконавчої влади чи посадової особи незаконним, а отже, недійсним.

Підзаконність актів управління - важливий чинник реалізації принципу законності в державному управлінні, у відповідності з яким уся управлінська діяльність повинна здійснюватись у виключній відповідності з законом.

До особливостей актів управління відносяться і юридичні наслідки, які вони спричиняють. Акти управління здатні, з одного боку, встановлювати правові норми (нові правила поведінки, загальнообов'язкові правила), з іншого, їх видання спричиняє виникнення, зміну чи припинення юридичних відносин, крім того, з цими актами можуть бути пов'язані обидва юридичні стани. Акт управління - вияв компетенції органу державного управлінння (посадової особи), що визначає його юридичну обов'язковість. Виконання актів управління забезпечується за допомогою матеріальних засобів, організаційними заходами, переконанням, державним примусом.

Вищесказане дає змогу зробити таке визначення. Акти управління - це владні волевиявпення суб'єктів державного управління (органів виконавчої влади, посадових осіб), які видаються колегіальна чи одноособова, спрямовані на встановлення, зміну чи припинення правових норм або змінюють сферу їх дії, які здійснюються у встановленому порядку на підставі і на виконання законів та актів вищих органів виконавчої віади з метою практичного

²³ Шаповал В М Вищі органи сучасної держави Порівняльний аналіз - К.: Програма Л. 1995. - С. 105.

²⁴ Слово ''декрет" запозичено з французької мови, де ним Іменувались акти уряду що видавалися в порядку верховного управління А взагалі ця назва застосовується щодо актів особливого дер/кавного

здійснення функцій та завдань державного управління і діють у формі документів чи усних велінь, які містять відповідні веління (приписи).

Види актів управління

Акти управління класифікуються за різними критеріями. Залежно від спрямованості їх поділяють на зовнішні та внутрішні, за рівнем самостійності - на основні, що мають "самостійну" юридичну силу та "залежні" (вторинні). Інколи розрізняють акти за змістом їхньої мети на установчі, регулятивні, контрольні; за масштабом дії - на акти територіального характеру і акти галузевого значення або на стратегічні й тактичні; за формою - на офіційні (що публікуються в офіційних виданнях) і неформальні (нефіксовані, усні); за причинно-наслідковою ознакою - на ініціативні (творчі, авторські), запрограмовані ("пов'язані") та акти, що викликаються настанням юридичних подій (стихійним лихом, катастрофою тощо).²⁵

Але найбільш прийнятним та загальновживаним є поділ актів управління на види залежно від їх юридичних властивостей та суб'єктів права видання актів управління.

За таким класифікаційним підходом розглянемо нормативно-правові акти - основний вид актів управління, які не тільки містять, а й безпосередньо встановлюють загальні правила поведінки (правові норми будь-якої галузево-правової спрямованості). Ці акти приймаються за власними повноваженнями органів виконавчої влади, зокрема уряду, і є за своїм характером підзаконними актами. Відповідна практика відома як здійснення регламентарної влади, а подібні акти, незалежно від їх конкретних назв, визначаються як регламентарні акти, або регламенти. Вони регламентують суспільні відносини у певних сферах, будучи безпосереднім механізмом виконання законів. Нормативним актам притаманний загальний характер, адже сферою їх дії може бути територія всієї країни, окрема галузь, певна значна група населення тощо. Нормативним актам притаманна стабільність через юридичну силу, що зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.

Іншим видом у цій класифікаційній групі є індивідуальні акти, їх основним призначенням с вирішення конкретних управлінських справ і ситуацій. Індивідуальні акти стосуються конкретних дій, випадків, організаційних заходів, фактів та спрямовані до конкретних осіб, породжуючи при цьому індивідуальні правообов'язки. Ці акти базуються на нормативних актах, реалізуючи їх в умовах певних ситуацій, правових фактів. Тобто індивідуальні акти мають одноразовий характер застосування, після чого просто вичерпуються.

Специфічним різновидом юридичних актів управління є змішані, або різнорідні акти, що містять одночасно нормативні, індивідуальні та

-⁵ Коваль Л В Адміністративне право: Курс лекцій - С 92

ненормативні приписи. Наприклад, розпорядження голови обласної державної адміністрації з питання подолання наслідків стихії може включати поряд з нормативними приписами також індивідуальні та процедурні правила, наглядово-контрольні приписи.

Тепер розглянемо види актів управління відповідно до суб'єктів права їх видання. До цієї групи відносяться акти, що видаються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади та місцевими органами виконавчої влади.

1. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території країни. Акти Президента, видані в межах повноважень, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

2. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Постанови з важливих і принципових питань державного управління приймаються у колегіальному порядку і є нормативними актами вищої юридичної сили. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем'єр-міністр. Для доведення до відома населення ці акти оприлюднюються через засоби масової інформації.

З точки зору юридичних наслідків акти управління поділяються на урядові розпорядження та звичайні адміністративні розпорядження. Перші можуть видаватися як одноособове (головою уряду), так і у колегіальному порядку (урядом). Другі - керівниками органів місцевої виконавчої влади. Ці акти не встановлюють норм права, набирають чинності з моменту прийняття, оскільки їх ціллю є вирішення оперативних питань. Урядові акти в силу завдань державного управління і життєвої необхідності, можуть тлумачити нормативні акти, на виконання яких вони видані.

3. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади видають накази, постанови, інструкції, правила, положення в межах своєї компетенції, на підставі і на виконання чинних законів, а також урядових постанов і розпоряджень. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Наказ - правовий акт, виданий органом виконавчої влади чи його керівником, що діє на основі єдиноначалля, містить вимогу необхідності вчинення якоїсь. дії або утримання від неї певною фізичною або юридичною особою (особами) з метою вирішення основних і оперативних завдань. В окремих випадках може стосуватися широкого кола організацій та посадових осіб незалежно від підпорядкування та форм власності.

Накази повинні відповідати таким умовам:

- виходити від начальника як провідника державної волі, а отже, відповідати чинному законодавству;

- носити характер однозначного, обов'язкового до виконання веління і видаватися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може висловити свої зауваження до виконання, але при залишенні наказу в силі він повинен його виконувати під загрозою юридичних санкцій.²⁶

Накази залежно від характеру сформульованих у них вимог поділяються на три категорії: накази, що стосуються загальних, організаційних питань управління; накази з виробничо-технічних питань; накази з питань особового складу (кадрові).

Найважливішими серед них є нормативні накази, тобто такі, що містять норми права, запроваджують певні правові відносини, наприклад накази, видані міністерством галузі, накази про введення в дію чи затвердження статутів, інструкцій тощо.

Такий відомчий нормативний акт, як інструкція ми вже розглядали. Зазначимо, що в управлінській практиці особливе місце займає посадова інструкція - документ, який встановлює юридичні повноваження та обов'язки працівника.

4. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки. Ці акти не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання. Підписує постанови, рішення і розпорядження Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Рішення - це правовий акт управління, який приймається у колегіальному порядку з важливих питань і в більшості випадків має нормативний характер. Рішення - це заключні акти в процесі розгляду, розв'язання певних управлінських питань, а тому містять конкретні відповіді щодо вирішення цих питань.

5. Голови місцевих органів виконавчої влади (обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації) з метою оперативного державного управління територією, реалізації програм економічного і соціального розвитку відповідної територіально-адміністративної одиниці в межах повноважень і відповідно до Конституції України, законів України, указів Президента України, актів Кабінету Міністрів України одноособове видають розпорядження.

Розпорядження - акт управління, що приймається в одноособовому порядку з метою оперативного вирішення питань.

Керівники підрозділів місцевих державних адміністрацій (відділів, управлінь, інших служб) видають накази, що є актами індивідуального характеру та інструкції, що подають механізм реалізації актів нормативного характеру.

²⁶ Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій - С 95

6. Керівники центральних та місцевих органів господарського управління і контролю, а також підприємств, установ і організацій приймають накази, розпорядження, рішення, положення, інструкції тощо, що містять правові норми (правила поведінки), конкретизуючи застосування відповідних нормативних актів.

Вимоги до актів управління

Вимоги, що висуваються до актів управління, поділяються на вимоги загального характеру, спеціально-юридичні та організаційно-технічні.

До загальних вимог відносять їх об'єктивну необхідність, актуальність та стабільність. Акти управління повинні бути об'єктивно необхідними в цей історичний момент, тобто логічно виправданими. У час становлення ринкових відносин постала нагальна необхідність у створенні принципово нової законодавчої та нормативної бази, яка б забезпечила умови для ефективного розвитку продуктивних сил країни, становлення виробничих відносин нового типу, їх захисту. Тому заміна застарілих норм законодавства - процес цілком природний та логічний. Відставання цього процесу від суспільного розвитку призводить до гальмування всього еволюційного поступу країни. Для прикладу, започаткування ринкових відносин у сфері економіки, запроваджене законами про власність, підприємництво, приватизацію, оренду, поставило на порядок денний скасування величезної кількості правових актів, що гальмують цей процес.

Разом з тим у практиці державного управління слід дотримуватися розумного балансу між поточною управлінською працею, що знаходить свій вираз у нових структурах, нормах, стосунках, статусах, і нормами, тридиціями, звичаями, культурою, трудовими навичками, що вироблені попередньою практичною діяльністю суспільства, ставши часткою об'єктивної навколишньої реальності. Тому зміна суб'єктів державно-управлінських відносин не завжди і не обов'язково означає потребу в зміні актів, що ними видавалися. Ігнорування політичної та юридичної доцільності таких заходів може призвести до дестабілізації законодавства.

З іншого боку, недостатня база юридичних регуляторів та заборон є такою ж небезпечною, як і їх надмірність і може призвести до таких негативних наслідків, як дезорганізація, свавілля, некерованість.

Акти управління повині також відповідати вимозі інформаційної місткості, що означає оперативність, актуальність та повноту інформації, що включається до акту управління.

Спеціальні юридичні вимоги до актів управління витікають із положень Конституції, законів України, указів Президента, актів Кабінету Міністрів, міжнародних актів та угод. Підзаконний характер актів управління детально вже розглядався у цій главі.

Правильність акту управління залежить від порядку його проходження та правильності оформлення. Проект нормативно-правового акта має пройти декілька стадій', підготовка проекту акта; погодження

проекту (візування); прийняття; реєстрація;-доведення до виконавців; оприлюднення.

Для визначення доцільності прийняття документа, його обгрунтованості та відповідності чинному законодавству здійснюється погодження нормативного акта як в установі (посадовими особами, які відповідно до їх компетенції займаються питаннями, порушеними в документі) - внутрішнє, так і за її межами - зовнішнє. Внутрішнє погодження здійснюється на зворотному боці останнього аркуша документа шляхом візування і включає в себе візи: заступника керівника органу виконавчої влади, до компетенції якого відноситься вирішення питання, що регламентується актом, керівника підрозділу, що готує акт, керівників інших зацікавлених підрозділів, юридичної служби та літредактора. Зовнішнє погодження здійснюють зацікавлені органи виконавчої влади з відповідним оформленням розпорядчого документу. У разі потреби органи виконавчої влади можуть видавати спільні нормативно-правові акти.

Суть оргатзаційно-технічних вимог полягає у дотриманні правил оформлення актів управління.

Дотримання форми актів - одна з необхідних умов їх чинності та дієздатності. Правова форма акта управління - це спосіб зовнішнього виразу приписів органів виконавчої влади, а також викладення юридичних норм у цих актах. Правові форми актів управління подаються у Конституції, законах, Примірній інструкції з діловодства..., затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 року.

Акти управління можуть мати зовнішній вияв у двох формах: письмовій та усній. Письмова форма є обов'язковою у випадку, коли вона зазначена у Конституції, положеннях, кодексах, статутах, а також для актів управління з фінансових, матеріально-технічних та кадрових питань.

Набуття чинності відомчих нормативно-правових актів тісно пов'язане з їх державною реєстрацією та регулюється Указом Президента України "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади".

Відповідно до ст. З цього Указу нормативно-правові акти, котрі видають міністерства, інші органи виконавчої влади, органи господарського управління та контролю і зачіпають права й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, набирають чинності через 10 днів після їхньої реєстрації, якщо цими актами не встановлено пізнішого терміну набрання чинності.

З метою поліпшення організації роботи з питань підготовки нормативно-правових актів, їх державної реєстрації, а також обліку, зберігання та приведення у відповідність із Конституцією та законами /країни, іншими актами законодавства постановою колегії Міністерства юстиції України від 27.03.98. затверджені Рекомендації з питань

17 Зам. 1653.

підготовки, державної реєстрації та обліку відомчих нормативно-правових актів. Ці Рекомендації застосовуються при підготовці нормативних актів, які:

-зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

-мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління і контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не належать до сфери управління органу, який видав нормативний акт, та незалежно від форм власності.

Відповідно до ст. 2 Указу державну реєстрацію здійснюють:

Міністерство юстиції України - щодо нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю;

Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим - щодо нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим;

обласні, Київське і Севастопольське міські управління юстиції - щодо нормативно-правових актів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також органів господарського управління та контролю;

районні, районні в Києві і Севастополі управління юстиції - щодо нормативно-правових актів районних, районних у Києві і Севастополі державних адміністрацій.

Державна реєстрація нормативно-правового акта здійснюється шляхом проведення його правової експертизи.

Організаційно-технічні вимоги включають також дотримання обов'язкових реквізитів і стабільного порядку їх розміщення: найменування установи, автора документу, назву виду документу, дату і номер, заголовок, текст, підпис, візи, напис про державну реєстрацію акта, печатка, інші знаки автентичності акта управління.

Важливим етапом набуття чинності нормативно-правових актів є порядок їх оприлюднення. Відповідно до ст. 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом,є нечинними.

Як відомо, порядок набуття чинності законів, актів Президента, Кабінету Міністрів визначений Указом Президента "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10 червня 1997 року. Закони України, інші акти Верховної Ради, акти Президента, Кабінету Міністрів не пізніше, як у

п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих видання. Офіційними друкованими виданнями за цим Указом є: "Офіційний вісник України", "Відомості Верховної Ради України" і газета "Урядовий кур'єр". Акти Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду. Нормативно-правові акти можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях лише після їх офіційного оприлюднення. В такому випадку вони мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування. Нормативно-правові акти Верховної Ради і Президента набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів набирають чинності з моменту їх прийняття, якшо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Урядові акти, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше від дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Акти Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність. Неопубліковані акти набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав, не встановлено інший строк набрання ними чинності.

Що стосується відомчих нормативно-правових актів, то законом ще не визначено процедуру доведення до відома громадян зазначених актів. Тому це може бути будь-який спосіб оприлюднення через засоби масової інформації: газети, телебачення, радіо.

Крім того, ст. 29 Закону України "Про інформацію" зазначає, що поширення інформації здійснюється не лише через пресу, а й безпосереднім наданням її заінтересованим громадянам, державним органам та юридичним особам.

Юридичні стани актів управління

Розрізняють чотири юридичні стани чинності актів управління: припинення, зупинення, зміна, скасування дії актів.

Припинення - дія зумовлена об'єктивними обставинами. Підставами для припинення дії актів управління є:

а) введення в законну силу нового акта управління з того самого питання;

б) закінчення строку, на який було видано акт;

в) досягнення поставлених актом цілей (реалізація правових відносин, виконання приписів акта тощо);

г) зникнення адресата акта (ліквідація юридичної особи, смерть носія прав і обов'язків).

Зупинення, як і скасування актів управління, пов'язані з їх незаконністю, а тому передбачають ліквідацію виявлених порушень у порядку, передбаченому Конституцією, іншими законами.

Зупинення дії незаконних актів - це тимчасовий юридичний захід, що передує процесові оспорювання законності акта в судовому порядку.

Рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Наприклад, з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції та законам України Президент України може зупинити дію цих актів з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Дія актів органів місцевого самоврядування з питань виконання делегованих їм повноважень у випадку, якщо вони суперечать Конституції і законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, може зупинятися відповідними органами виконавчої влади з одночасним зверненням до суду.

Навпаки, органи місцевого самоврядування мають право звертатися з позовом до суду щодо визнання нечинними актів органів державного управління і до прийняття судом рішення зупиняють на відповідній території дію оскаржувальних актів. Суперечки й конфлікти з приводу актів управління можуть також вирішуватися шляхом узгоджувальних процедур, створення паритетних комісій.

Зупинення дії незаконних актів управління є також прерогативою органів з надвідомчими наглядовими повноваженнями. Саме до таких відноситься зупинення актів, пов'язане з фактом принесення прокурором протестів у порядку загального нагляду на незаконні акти.

Зміна актів - це внесення до управлінських актів певних нових доповнень, поправок змісту, виключення та включення статей, пунктів, абзаців та інших змін, які здійснюються в міру необхідності. Зміни та доповнення до акта вносить орган, який видав цей акт. Наприклад, якщо Верховна Рада вносить певні зміни до закону, то це робиться у формі прийняття нового Закону України "Про внесення змін і доповнень до

Закону...", якщо це Указ Президента, то видається указ із змінами і доповненнями, внесеними актами глави держави і т. д.

Органи державного управління також можуть видавати повністю нові акти управління з нормативно врегульованого питання. У результаті цього попередній нормативно-правовий акт, який регулював це питання, втрачає чинність (замінюється новим), про що вказується в останньому за часом видання акті.

Скасування нормативно-правового акта здійснюється шляхом визнання нечинним цілого акта чи окремих його приписів, положень.

Правом скасування неправомірних актів наділені Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд, судові органи (загальної компетенції та арбітражні), вищестоящі органи виконавчої влади.

Актами, що підлягають скасуванню, є: акти Президента, Кабінету Міністрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голів місцевих державних адміністрацій, їх структурних підрозділів, а також підприємств, об'єднань, що належать до комунальної власності.

Новий підхід щодо правових наслідків видання актів управління, визнаних нечинними, визначено положеннями Закону "Про власність". Статтями 56, 57 передбачена відповідальність державних органів за втручання у здійснення власником його правочинності та за видання актів, що порушують права власників. У разі видання акта управління, що не відповідає чинному законодавству, чи в результаті дії якого порушуються права власника та інших осіб щодо володіння, користування чи розпорядження належним їм майном, такий акт визнається недійсним за позовом власника (інших осіб) до суду. Цьому відповідає конституційна норма (ст. 55) про право людини на оскарження в суді рішень органів державної влади, посадових і службових осіб. Тобто кожний громадянин має право оскаржити в суді не лише індивідуальні, але й нормативно-правові акти органів виконавчої влади всіх рівнів - від районної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України, якщо ці акти порушують права і свободи людини. Для прикладу, за словами Голови Верховного Суду України В.Бойка в 1998 ріці у 1,5 раза збільшилося надходження до судів скарг, спричинених затвердженням державними органами, посадовими особами незаконних рішень, а також вчиненням протиправних дій, що порушують права громадян. Суди задовольнили 78 % таких позовів.²⁷ Існують також прецеденти, коли Вищий арбітражний суд України за позовами приватних фірм та фізичних осіб визнавав недійсними постанови Кабінету Міністрів України.

²⁷ Іменем закону// Праця І зарплата 1999. - лют • № З (163) - С. 31

Цю особливість національної практики слід підкреслити окремо, адже за європейською моделлю адміністративного права увага акцентується головним чином на порушеннях з боку індивідуальних актів. Що стосується додержання законодавства державними органами, то в країнах Західної Європи функціонує вдосконалена впродовж десятиліть, а в деяких країнах протягом століть (Франція, Німеччина), система охорони прав у адміністративно-правовому порядку. Ця функція покладена на адміністративні суди, які є самостійними і незалежними органами судової влади.

Як бачимо, існує два способи скасування актів управління. При скасуванні внутрішніх актів переважає адміністративний (вертикальний) порядок. Акти зовнішньої дії підлягають скасуванню лише в судовому порядку, тобто за позовом.

Юридичні наслідки видання неправомірних актів включають не тільки їх припинення чи скасування. Анулюються, розпадаються і конкретні правовідносини, що утворилися внаслідок видання згодом скасованого акта. Скасовуються також акти, видані на виконання такого акта. Поновлюються у первісному стані стосунки майнового характеру: повернення грошей чи коштовностей, поновлення на роботі звільнених працівників, скасування накладених стягнень. Збитки, що наступили внаслідок дії незаконного акту, підлягають відшкодуванню за рахунок коштів відповідного органу державного управління.

Крім матеріальних наслідків скасування актів управління, можуть наступити й наслідки за моральну шкоду, завдану актом управління.