3. Правительство Российской Федерации в системе государственных учреждений.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации.
Существует взаимодействие правительства с парламентом: присутствие членов правительства на заседаниях палат ФС, 15 августа 1994 была утверждена должность полномочного представителя правительства в ФС, с февраля 200 года два полномочных представителя в двух палатах.
В состав Правительства РФ входят: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры.
Общее руководство деятельностью Правительства РФ осуществляет Президент РФ. Непосредственный руководитель Правительства РФ - Председатель Правительства РФ. Председатель Правительства РФ в недельный срок после утверждения представляет Президенту РФ для назначения на должности кандидатуры своих заместителей и федеральных министров. Правительство РФ осуществляет свои полномочия до окончания срока работы Президента РФ.
Возможно и досрочное сложение полномочий Правительством РФ: по воле Президента РФ; в случае вынесения вотума недоверия Правительству РФ Государственной Думой при согласии Президента РФ; по собственной инициативе Правительства РФ.
Правительство РФ в пределах своих полномочий (общих полномочий): организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.
Конституция РФ определяет круг исключительных (специальных) полномочий Правительства РФ. Это: разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление отчета об исполнении бюджета, обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики в РФ, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и т.д.
Акты Правительства РФ. Правительство издает свои акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента России. Их формы были закреплены в законе о правительстве 1992 г., а затем полностью повторены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г.
Акты, имеющие нормативный характер, правительство издает в форме постановления. Они могут регламентировать как вопросы, отнесенные к его ведению в области государственного управления в целом, так и внутреннюю организацию деятельности кабинета министров. Так, постановлением, например, утверждается его регламент.
Акты ненормативного характера по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений, в частности ими утверждается структура аппарата правительства.
Правительство Российской Федерации принимает также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового значения. В основном они носят информационный или декларативный характер.
Порядок подготовки актов правительства устанавливается регламентом и отдельными постановлениями, а некоторые вопросы регламентируются указами президента.
В настоящее время порядок опубликования и вступления постановлений и распоряжений Правительства Российской федерации в силу регламентируется указом президента от 23 мая 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями. Официальным считается опубликование их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации». Официальными являются также тексты, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
В соответствии с указом президента акты правительства подлежали официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания. Законом «О Правительстве Российской Федерации» этот срок был увеличен до 15 дней.
Правительство - это не вся система исполнительной власти, а только ее вершина. Существует большое количество федеральных органов исполнительной власти, которые выполняют основной объем работы по осуществлению исполнительной власти и деятельность которых координируется и контролируется Правительством РФ, но сами эти органы в состав Правительства РФ не входят.
Федеральный орган исполнительной власти осуществляет свои функции на всей территории России и обычно имеет двухступенчатую структуру, которую образуют: центральный орган исполнительной власти (например: Министерство юстиции РФ, Министерство внутренних дел РФ и др.) и территориальные отделения федерального органа исполнительной власти (например: Управления юстиции, Управления внутренних дел (УВД) в краях, областях, районах и т. д.).
Основными функциями федеральных органов исполнительной власти являются: принятие нормативных правовых актов - издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц; контроль и надзор - это осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов; издание индивидуальных правовых актов; управление государственным имуществом - это осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества; управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ; функции по оказанию государственных услуг - предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
В 2004 г. была начата крупная реформа системы федеральных органов исполнительной власти. Основные цели реформы системы федеральных органов государственной власти 2004 г.: построение новой структуры федеральных органов исполнительной власти; перераспределение между ними функций и полномочий в целях повышения эффективности работы системы государственного управления, исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; сокращение ряда полномочий и функций (особенно - разрешительных и регистрационных в области экономики); централизация управления.
До реформы 2004 г. в России было 6 видов федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314 (ред. от 01.12.2004) была установлена новая система федеральных органов исполнительной власти. Суть ее состоит в том, что: сокращено количество видов федеральных органов исполнительной власти - вместо 6 их осталось 3 - это федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства; между органами разных видов установлена иерархия - большинство служб и агентств были переданы в ведение министерств (т. е. в настоящее время Председатель Правительства РФ непосредственно руководит работой не всех (или большинства) глав федеральных органов, а только министров; министры, в свою очередь, руководят деятельностью подчиненных им министерств и курируют деятельность нескольких подведомственных служб и агентств - произошло делегирование управленческих полномочий); укрупнены министерства (ряд из них - ликвидированы, другие, имеющие похожие функции, - объединены) - в результате общее количество министерств сокращено почти вдвое (с более чем 30 - до 15 -17 (число министерств периодически меняется) - структура стала более управляемой; дальнейшими нормативными актами, принятыми во исполнение Указа, между федеральными органами исполнительной власти перераспределены функции и полномочия в целях исключения их дублирования и повышения эффективности управления.
Акты федеральных органов исполнительной власти. Основной формой реализации задач и функций органов исполнительной власти служат правовые акты управления, издание которых практикуется и другими органами, но именно в системе исполнительной власти они играют одну из важнейших ролей. Правовые акты представляют собой юридический вариант управленческого решения. Путем их издания органы исполнительной власти и их должностные лица решают тот или ной вопрос. В своей деятельности органы исполнительной власти придают к изданию различных видов правовых актов. Значительное место среди них занимают организационно-правовые (положения, инструкции, штатное расписание) и распорядительные (постановление, распоряжение, приказ) документы. В рамках административной реформы наметилась определенная унификация документирования деятельности федеральных органов исполнительной власти. Типовым регламентом внутренней организации, например, установлен порядок подготовки и оформления их решений. Предусматриваются два вида актов - протокол и приказ.
Протоколом оформляются решения, принятые на совещании у руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, а также на заседании коллегии. Как правило, его проект готовится структурным подразделением, ответственным за проведение совещания. После совещания копии протоколов рассылают исполнителям, главным образом в течение суток, а содержащие срочные или оперативные поручения - незамедлительно.
В отличие от протокола единолично принятые решения оформляются приказом, хотя допускается, что законодательством может быть предусмотрен и иной вид акта. В данном случае речь, прежде всего, идет о постановлении Правительства России от 13 августа 1997 г. «О порядке подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», в котором перечень нормативных актов значительно шире.
В последние годы поднят вопрос о возможности не только вертикальных, но и горизонтальных отношений между органами исполнительной власти. Выражением таких отношений должен стать административный договор. Хотя термин «административно-правовой договор» в настоящее время в российском законодательстве не употребляется, однако в процессе функционирования органов исполнительной власти имеют место договорные связи. Порядок оформления договоров (контрактов, соглашений), например, оговаривается в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.
Все правовые акты управления исходя из юридических свойств делятся на индивидуальные и нормативные. Индивидуальные акты отличаются тем, что с их помощью решаются конкретные вопросы, возникающие в сфере государственного управления, и все они персонифицированы, т. е. направлены на конкретных субъектов. Например, таким актом будет приказ о назначении определенного лица на ту или иную должность и т. д. В нормативных актах, напротив, содержатся нормы, регулирующие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления. Они рассчитаны на длительное применение (исполнение) и не имеют конкретного, т. е. персонифицированного, адресата. Таким актом, например, может быть приказ об утверждении регламента федеральной службы.
Нормативные акты являются наиболее емким выражением реализации исполнительной власти. С их помощью: конкретизируются нормы высшей юридической силы, т. е. содержащиеся в законодательных актах; определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления и формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческого процесса; проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы; определяется организационно-правовой статус органов исполнительной власти и звеньев их аппарата; устанавливается порядок совершения определенных действий исполнительно-распорядительного характера и т. д.
Правовые акты могут издаваться только полномочным на то органом исполнительной власти в пределах своей компетенции и в соответствии с действующим законодательством. Полномочия по их изданию закрепляются, как правило, в законах и подзаконных актах. Например, такое указание непосредственно содержится в положении о конкретном органе.
Важнейшим структурное подразделение, характерное для всех федеральных органов исполнительной власти, - служба документационного обеспечения управления. Как правило, она действует на правах самостоятельного структурного подразделения. В зависимости от штатной численности и структуры органа исполнительной власти, а также объема документооборота в ее состав могут входить различные по составу и компетенции отделы: отдел приема и отправки документов (экспедиция); отдел первичной обработки документов, регистрации (канцелярия); отдел контроля; ведомственный архив; отдел писем и приема граждан и приемная; группа совершенствования работы с документами и внедрения технических средств и другие.
Служба документационного обеспечения управления обеспечивает единый порядок документирования, работы с документами, построения поисковых систем; осуществляет контроль за исполнением и подготовкой документов, передачей их в архив в соответствии с нормативными и иными документами. Кроме того, она занимается разработкой и внедрением нормативных и методических документов по совершенствованию документационного обеспечения в федеральном органе исполнительной власти и подведомственных ему структурах.
Основными формами взаимодействия территориальных структур федеральных органов и органов субъектов Федерации являются: планирование и реализация совместных мероприятий; подготовка предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства; обмен информацией, необходимой для реализации полномочий, и другие формы, предусмотренные соглашениями между федеральными и региональными органами власти.
Предусматривается, кроме того, взаимное участие в совещаниях, комиссиях, рабочих группах. Руководители территориальных органов также вправе участвовать в работе коллегий региональных органов исполнительной власти, если на то есть приглашение высшего должностного лица субъекта Федерации. Однако, как и в случае с согласованием кандидатур на должности руководителей территориальных органов, установленный порядок взаимодействия распространяется только на те структуры, чья юрисдикция совпадает с территорией субъекта Федерации.
Территориальные подразделения федеральных органов, действуя на территории субъектов Федерации, не входят в систему их исполнительной власти. Они сохраняют вертикальную подчиненность и ответственность, являясь организационным звеном федеральных органов исполнительной власти.Основы судебной системы Российской Федерации.
Судебная власть в РФ осуществляется исключительно судами (судьями). Суды РФ составляют судебную систему, которая строится на основе единства, иерархичности и соподчиненности. Единство судебной системы состоит в том, что правила судопроизводства едины, право применяется единообразно, решения судов обязательны для исполнения на всей территории страны, судьи в РФ имеют единый статус, суды в РФ финансируются из средств федерального бюджета. Иерархичность судебной системы означает наличие в РФ нескольких уровней судов определенного вида: федеральные, субъектов РФ, городские, межмуниципальные, районные. Под уровнем подразумеваются территориальные границы, в пределах которых распространяется юрисдикция данного суда (например, район для районного суда, Россия в целом для Верховного Суда РФ).
Все суды РФ относятся к федеральным органам государственной власти. Верховный Суд РФ, суды субъектов РФ, районные суды выражают государственную волю России в целом и осуществляют правосудие именем Российской Федерации (а не субъекта РФ, района и т. д.).
Мировые судьи - органы судебной власти субъектов РФ. Субъекты РФ сами определяют порядок деятельности мировых судей и иные, связанные с этим судебным институтом вопросы. Цель введения мировых судей - разгрузить суды общей юрисдикции, передать на рассмотрение мировых судей преступления, не представляющие большой общественной опасности, приблизить судебную систему к народу.
Соподчиненность звеньев судебной системы состоит в том, что вышестоящие суды контролируют правильность применения закона нижестоящими, их решения обязательны для исполнения нижестоящими судами.
В зависимости от специфики дел (гражданские, уголовные, хозяйственные, конституционно-правовые, административные и др.) судопроизводство в РФ подразделяется на конституционное, гражданское, административное, уголовное.
Органы конституционной юстиции – это Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые не составляют единой конституционно-судебной системы с Конституционным Судом РФ.
К компетенции Конституционного Суда относится рассмотрение дел по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан. У Конституционного Суда есть исключительное право толкования российской Конституции и оно является обязательным для всех государственных органов и граждан. Конституционный Суд наделен правом законодательной инициативы.
Акты конституционного суда. Решения Конституционного Суда оформляются правовыми актами, исчерпывающий перечень которых приводится в самом законе: постановления, заключения, определения и решения. Постановлением именуется итоговое решение, принятое как на пленарном заседании, так и заседаниях палат по существу любого рассматриваемого дела, кроме дел, связанных с процедурой импичмента президенту. Решение о соблюдении порядка выдвижения обвинения Президенту Российской Федерации - заключение. Постановление и заключение принимаются только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению. Они излагаются в виде отдельных документов с обязательным указанием мотивов их принятия и соблюдением установленных законом и регламентом требований к структуре и оформлению. Все иные решения, принимаемые в процессе конституционного судопроизводства, называются определениями. Их оглашают на заседании и заносят в протокол.
На заседаниях Конституционного Суда принимаются также решения по вопросам организации его деятельности, в частности ими оформляются выборы председателя, утверждаются составы палат, регламент и т. д.
Все принятые постановления и заключения не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания в обязательном порядке направляются судьям Конституционного Суда, сторонам процесса, президенту, Совету Федерации, Государственной Думе, правительству, уполномоченному по правам человека, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду, Генеральному прокурору, министру юстиции.
Одновременно они подлежат опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которых касается принятое решение. Официальным считается опубликование решений Конституционного Суда в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», а также «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете».
Любое решение Конституционного Суда является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после провозглашения. Его особенность заключается в том, что оно не отменяет акт, а признает его неконституционным, т. е. недействительным. Российским законодательством установлена обязанность государственных органов и должностных лиц, привести такие акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Они должны быть либо отменены, либо изменены в определенные сроки (от 2 до 6 месяцев). Неисполнение решения суд; влечет ответственность, установленную конкретным законодательным актом. Например, редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 29 июля 2000 г. была предусмотрена возможность роспуска Президентом России регионального законодательного собрания (с соблюдением определенных процессуальных требований), если будут отмечены подобные факты.
Суды общей юрисдикции составляют единую систему. В нее входят Верховный Суд РФ, верховные суды республик в составе РФ, краевые и областные суды; суды автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга (суды субъектов РФ), суды «промежуточных» звеньев между субъектом РФ и районом - городские, межмуниципальные, районные суды, военные суды (гарнизонов, армий, флотилий и т. д.).
Систему арбитражных судов (первичное звено арбитражных
судов - субъект Федерации, а не район) составляют: Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные судебные округ охватывают территорию нескольких субъектов РФ) и арбитражные суды субъектов РФ.
Деятельность судебных органов находит выражение в различных актах, виды которых зависят от того, в какой инстанции они приняты. Значение судебных актов велико. Необходимо учитывать, что судебные решения не только разрешают гражданские и арбитражные споры, определяют наказание за уголовные преступления, но и устанавливают конкретные факты, например, право собственности. В этой связи они имеют характер право устанавливающих документов. Именно это значение судебных решений в последнее время приобретает все больший резонанс.
Требования к принятию и оформлению актов судебных органов содержатся в процессуальном законодательстве: Арбитражно-процессуальном, Гражданско-процессуальном и Уголовно-процессуальном кодексах.
Результат рассмотрения гражданских и арбитражных дел в судах первой инстанции оформляется решением, а уголовных - приговором.
Так, в соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом решение состоит из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей. Во вводной части указываются дата и место принятия решения, наименование и состав суда, стороны и другие лица, участвующие в деле, их представители, предмет спора или заявленное требование. Описательная содержит требования истца, возражения ответчика и объяснения других лиц, участвующих в деле. В мотивировочной части приводятся обстоятельства дела, установленные судом, доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах, и доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства, а также указываются законы, которыми руководствовался суд. Резолютивная часть решения содержит выводы суда об удовлетворении иск; либо об отказе в удовлетворении иска полностью или какой-либо его части. Аналогичные требования к оформлению решений арбитражных судов первой инстанции установлены и Арбитражно-процессуальным кодексом.
Решение суда принимается немедленно после рассмотрения дела, однако составление самого мотивированного решения как документа может быть отложено, но не более чем на пять дней. При этом резолютивная часть решения все равно должна быть оглашена и подписана всеми судьями. Судебные решения вступают в силу с момента их оглашения и действуют на территории Российской Федерации.
Постановление - акт, который принимается, как правило, президиумами судов при пересмотре судебных решений. Оно может отменять, изменять или оставлять без изменения решение нижестоящего суда. Постановлением также называется и всякий акт, принятый судьей единолично.
Природа и содержание постановлений отличаются в зависимости от судопроизводства: гражданского, уголовного, арбитражного. Несмотря на различные названия отдельных элементов, для этого вида судебных актов характерны практически одинаковые требования к их структуре.
Так, Гражданско-процессуальный кодекс требует, чтобы в постановлении суда были указаны: наименование и состав суда, принявшего постановление; дата и место его принятия; дело, по которому принимается постановление; наименование лица, подавшего надзорную жалобу, или представление прокурора о пересмотре дела в порядке надзора; фамилия и инициалы судьи, вынесшего определение о передаче дела в суд надзорной инстанции для рассмотрения по существу; содержание обжалуемых судебных постановлений нижестоящих судов; закон, на основании которого принято определение или постановление по результатам рассмотрения дела по существу.
Детально регламентируются содержание и структура постановлений арбитражных судов. Арбитражно-процессуальный кодекс устанавливает необходимый перечень элементов постановления каждой судебной инстанции: апелляционной, кассационной и надзорной.
Ряд своих решений суды оформляют определением. Этот вид акта они принимают в случае, когда дело не решается по существу. Определением может быть назначена экспертиза, обеспечен иск, прекращено производство по делу и т. д.
По своей структуре оно похоже на постановление. Однако и отличает то, что определение может быть обжаловано в вышестоящую судебную инстанцию, а постановление, принятое в порядке надзора, как правило, нет.
Особое место среди судебных актов имеют постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В них содержатся разъяснения по вопросам судебной практики, адресованные судам соответствующей юрисдикции. Они подлежат обязательному опубликованию в официальных печатных органах высших судов: «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации» и «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации».