4. Федеративное устройство Российской Федерации.
По форме государственного устройства Россия – федерация - сложное государство, состоящее из территорий (субъектов Российской Федерации), имеющих признаки государства. В то же время Россия - единое государство, отвечающее следующим признакам: наличие государственного суверенитета; единой территории; единого государства; единой правовой системы в масштабах всей страны; общих для всей Федерации органов государственной власти; общегосударственной собственности; единой денежной и кредитной систем и т.д.
Российская Федерация состоит шести видов субъектов: республики в составе РФ; автономная область; автономные округа; области; края; города федерального значения (Москва и Санкт - Петербург). Новая особенность федерации в России - наделение субъектов правом иметь собственное законодательство. Субъекты РФ не имеют права выхода из РФ. В целях совершенствования системы государственного управления в 2000 г. в России, помимо существующих субъектов Федерации, создано 7 федеральных округов.
Российская Федерация не может эффективно существовать как государство, если не будут разграничены полномочия между центром и субъектами. Основной принцип разграничения - выделение трех сфер ведения: исключительного ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ и ведения субъектов РФ. Между РФ и субъектами РФ могут заключаться договоры о разграничении полномочий. Они не должны противоречить Конституции РФ и Федеративному договору и решать вопросы, не урегулированные Основным законом и Федеративным договором.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:
- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, например: Законодательное Собрание, Областная Дума и др.;
- высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, например: Правительство субъекта РФ, Администрация субъекта РФ и др.;
- высшее должностное лицо субъекта РФ (в большинстве субъектов РФ) или глава высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, например: Президент республики в составе РФ, Глава администрации (губернатор) субъекта РФ, реже - Глава правительства субъекта РФ и др.;
- иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Основными нормативными актами, регулирующими вопросы организации власти в субъектах РФ являются Конституция РФ, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 11.12.2004), Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.99 № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004), Конституции (Основные законы, Уставы) субъектов РФ.
Обычно конституции, уставы, основные законы субъектов РФ принимаются их законодательными (представительными) органами. В некоторых республиках основной закон был принят Конституционным Собранием (в Калмыкии, Дагестане) или референдумом (в Тыве, Ингушетии). Обычно конституции и уставы субъектов РФ по форме и структуре похожи на Конституцию РФ (в части прав человека), однако закрепляют основы организации власти с учетом специфики субъекта РФ.
Несмотря на разнообразие субъектов РФ и их основных законов, Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ закреплен ряд принципов, обязательных для всех субъектов РФ: регулярность выборов органов власти (что не позволяет продлевать сроки пребывания у власти без выборов; запрет устанавливать цензы оседлости для избрания в органы власти субъекта РФ; установление единого возраста для осуществления активного и пассивного избирательного права.
Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего лица, в настоящее время указанная должность установлена в подавляющем большинстве субъектов РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществляет следующие полномочия: представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, гражданами и организациями; подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ; обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным)органом государственной власти субъекта РФ; формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса, а также инициировать созыв внеочередной сессии; вправе досрочно распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями; осуществляет иные полномочия.
До 2005 г. федеральное законодательство, конституции (уставы) подавляющего большинства субъектов РФ предусматривали избрание главы субъекта РФ непосредственно населением субъекта РФ. Таким способом (всенародно) избирались главы почти всех субъектов РФ на протяжении последнего десятилетия (1994 - 2004 гг.). Впервые идея о перемене системы избрания глав субъектов РФ была озвучена Президентом РФ 13.09.2004 после трагических событий в г. Беслане 03.09.2004. В первую очередь переход на новую систему объяснялся необходимостью усиления борьбы с терроризмом и противодействия коррупции. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.99 № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004) установлен новый порядок избрания высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.
Цели установления нового порядка избрания глав субъектов РФ: централизация системы государственного управления; построение вертикали исполнительной власти, подчиненной Президенту РФ; борьба с коррупцией в регионах; усиление борьбы с преступностью и терроризмом; поддержка процесса смены поколений среди региональных элит, выдвижение новых кадров; повышение ответственности глав субъектов РФ.
Согласно Федеральному закону «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 159-ФЗ от 11.11.2004, высшие должностные лица субъектов РФ, избранные до вступления в силу данного федерального закона, осуществляют свои полномочия до истечения срока полномочий, установленного конституцией (уставом) субъекта РФ. То есть, те главы субъектов РФ, которые избраны по старой системе, сохраняют свои полномочия на до конца срока, на который они избраны (а это может быть и 2005 г, и 2007 г., и 2009 г.). Автоматического переназначения всех глав субъектов РФ закон не предусматривает. Переход на новую систему должен произойти постепенно.
Виды нормативных актов, образующихся в результате деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплены в федеральном и региональном законодательстве.
В соответствии с законом региональные парламенты вправе издавать законы и постановления, а высшее должностное лицо - указы (постановления) и распоряжения. Причем устанавливается исчерпывающий перечень вопросов, по которым законодательный орган может издать тот или иной акт. Так, законами утверждаются: бюджет и отчет о его исполнении; основы организации и деятельности парламента; порядок проведения выборов в парламент и органы местного самоуправления; программы социально-экономического развития; налоги и сборы; схема управления регионом; структура высшего исполнительного органа и решения по другим вопросам, отнесенным к компетенции регионального парламента. Постановлением назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные служащие; назначается дата выборов в законодательное собрание; оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу; утверждаются соглашение об изменении границ и другие решения, принимаемые на основании и в развитие компетенции региональных парламентов.
Для актов высшего должностного лица такой перечень не предусмотрен. Указывается лишь, что они издаются на основании и во исполнение конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Федерации. Таким образом, подчеркивается их подзаконный характер. Как правило, указы - нормативные акты, а распоряжения принимаются по оперативным вопросам и не содержат норм права.
Система правовых актов каждого субъекта Федерации закреплена в их конституциях и уставах, которыми также регламентируется порядок вступления в силу законов и иных актов.
Необходимо отметить, что в субъектах Федерации достаточно широко практикуется издание законов о нормативных актах: «О нормативных правовых актах Республики Карелия», «О правовых актах Республики Мордовия» и т. д.
Процедура принятия законов в регионах схожа с аналогичной процедурой в федеральном парламенте. Проект рассматривается не менее чем в двух чтениях и принимается большинством голосов от установленного числа депутатов. Решение о принятии либо отклонении законопроекта, а также о принятии закона оформляется постановлением.
Процедура обнародования законов до принятия федерального закона об общих принципах организации власти в субъектах Федерации решалась регионами по-разному. С вступлением в силу федерального закона от 6 октября 1999 г. все принятые законодательным органом законы должны направляться для обнародования высшему должностному лицу субъекта Федерации, который вправе его подписать или отклонить, используя свое право вето. Срок принятия решения по поступившим законопроектам не может превышать 14 календарных дней. Федеральным законодательством закреплено, что преодолеть вето можно 2/3 голосов от установленного числа депутатов. В этом случае его повторное отклонение высшим должностным лицом не допускается.
Все законы субъектов Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Опубликованию также подлежат акты высшего должностного лица, вступлении в силу которых также определяется этим фактом. В отношении актов региональных правительств данный вопрос регламентируется на уровне субъектов Федерации.
В каждом субъекте Федерации есть официальные периодические издания. Так, в Свердловской области с 1996 г. издается «Собрание законодательства Свердловской области». Формированием его номеров и их выпуском занимается структурное подразделение областного правительства - Управление по делопроизводству и общим вопросам. В Москве официальным изданием актов органов власти является газета «Тверская, 13», а актов мэра и правительства - «Вестник Мэра и Правительства Москвы». Официальным опубликованием законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан считается первая публикация его полного текста в газетах «Республика Башкортостан», «Башкортостан», «Кызыл Тан» или в «Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан», сборнике «Законы Республики Башкортостан».