DF_11 / Дєєва Н.М. Бюджетний менеджмент / 1

Таблиця 2.4

Основні показники бюджетної політики

Група	Вид	Показники, їх зміст
I група – дер-	Фінансові квоти	- частка витрат держави у ВВП;
жавні квоти		- частка доходів держави у ВВП;
		- частка доходів держави від податків
		у ВВП;
		- частка боргу у ВВП;
		- частка бюджетного дефіциту у ВВП
	Соціальні квоти	- частка сукупних соціальних транс-
		фертів у ВВП;
		- частка виплат по соціальному стра-
		хуванню у ВВП;
		- частка соціальних трансфертів міс-
		цевих бюджетів у ВВП
	Функціональні	- частка витрат держави на виконання
	квоти (спеціаль-	кожного зі своїх функціональних
	ні)	обов'язків у загальних витратах (за-
		лежить від структури функцій держа-
		ви);
		- частка витрат бюджету на фінансу-
		вання державних підприємств;
		- частка витрат на освіту;
		- частка витрат на оборону;
		- частка витрат на НТП;
		- частка витрат на охорону здоров'я
		тощо
II група - по-	співвідношення	- характеризує розподіл державою ко-
казники, що	між видатками	штів між приватним та державним
характеризу-	розвитку і пото-	споживанням;
ють функції	чними видатка-	- вказує на внесок держави у розвиток
держави в	ми:	національного господарства країни;
умовах транс-	- квота держав-	- показує задоволення суспільних пот-
формаційної	них інвестицій	реб у цілому, насамперед формуван-
економічної	у ВВП;	ня соціальної інфраструктури
системи	- квота держав-
	ного споживан-
	ня у ВВП
	фінансова відда-	- вимірюється як сума створеного в
	ча від субсидій	галузі продукту на одиницю держа-
	чи дотацій	вної допомоги
		51

Основними елементами бюджетної політики є бюджетна стратегія та бюджетна тактика як способи її формування й реалізації.

Держава здійснює реалізацію бюджетної політики за допомогою певних органів державного управління, які з урахуванням ролі, місця, функцій та обсягів діяльності поділяються на такі групи:

-загальнодержавні органи управління;

-органи оперативного управління.

Залежно від історичних традицій, державного устрою і політичної системи органами публічної влади є, наприклад, Парламент у Великобританії, Національні збори у Франції, Конгрес у США, Бундестаг у Німеччині, Федеральні збори в Російській Федерації, Верховна Рада в Україні.

Загальнодержавні органи управління в Україні представлені органами законодавчої влади (Верховна Рада України, Верховна рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування) та органами виконавчої влади загальної компетенції (Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міська, районні та районні в містах державні адміністрації).

Бюджетна політика реалізується через спеціалізовані державні органи оперативного управління насамперед через фінансовий апарат, склад і структура якого зумовлені історично відповідно до державного устрою країни. У державах з розвинутою ринковою економікою бюджетна політика реалізується, як правило, кількома державними органами: у США - Міністерством фінансів (Казначейством) та Адміністративно-бюджетним управлінням при Президентові, Митною службою та ін.; у Великобританії - Казначейством, Митним та Акцизним управлінням; у Німеччині - Міністерством фінансів, а також підпорядкованими йому Федеральним відомством з фінансів та Федеральним управлінням державним боргом; у Франції - Міністерством економіки, фінансів та бюджету; в Італії - Казначейством, Міністерством фінансів, Міністерством бюджету і планування, Міністерством внутрішніх справ та ін.

В Україні держава реалізує бюджетну політику через Міністерство фінансів України (центральний апарат та місцеві фінансові органи), що у своїй діяльності керується Конституцією, Бюджетним кодексом України і законами України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також Положенням про Міністерство фінансів України. Крім того, для забезпечення виконання Державного бюджету існує ряд органів: Рахункова палата Верховної Ради України, Державне казначейство, Державна контрольно-ревізійна служба, система органів Державної податкової адміністрації України, митні органи України, податкова поліція. Відповідно до чинного законодавства кожна з перелічених систем органів оперативного управління фінансами має певні завдання в частині реалізації бюджетної політики та виконує ряд функцій.

52

Основними правовими документами, що регламентують проведення бюджетної політики в Україні, є насамперед Конституція України, Бюджетний кодекс України, закони України: «Про Державний бюджет України» (на відповідний рік), «Про податкову систему України», «Про місцеве самоврядування», «Про державний внутрішній борг України», «Про митну справу в Україні», Митний кодекс України, бюджетні резолюції Верховної Ради України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України.

Розглянуті принципи й функції бюджетної політики дозволяють зробити висновок, що саме бюджетна політика є невід'ємним атрибутом держави і одночасно її фундаментальним носієм. Через систему принципів і функцій бюджетної політики держава не тільки декларує поліпшення соціальних гарантій, але й завдяки бюджету забезпечує добробут людей. Тому серед загальновизнаних ознак бюджету як економічної категорії щодо розподілу та перерозподілу ВВП, як фінансового плану держави та як правової категорії, слід надати пріоритет матеріально-речовому втіленню даної категорії з огляду на те, що завдяки бюджету досягається підвищення ефективності в усіх сферах економічного і соціального розвитку суспільства.

Бюджетна політика постійно знаходиться в центрі суспільної уваги, оскільки вона є ключовою ланкою економічної політики держави. Від якості бюджету, закладених у нього параметрів залежить рівень соціального захисту громадян, інвестиційні можливості держави, ступінь впливу України на міжнародні події, підприємницька активність суб'єктів господарювання та громадян. У бюджетній політиці найбільш яскраво відбиваються і найбільш гостро стикаються інтереси різних суспільних груп.

Суть проблеми побудови ефективної бюджетної політики полягає в її науковому обґрунтуванні й у тому, наскільки вона базується на фундаментальних теоретичних засадах певної фінансової доктрини держави. При плануванні бюджетної політики держава має виходити із необхідності забезпечення фінансової та соціальної стабільності, враховуючи усю сукупність національних, історичних, політичних, соціально-економічних та інших особливостей свого розвитку. Ось чому важливою передумовою для розробки оптимальної моделі бюджетної політики та ефективного механізму її реалізації є необхідність врахування зовнішніх і внутрішніх чинників.

До зовнішніх факторів слід віднести залежність держави від економічних відносин з іншими державами щодо постачання палива, сировини, матеріалів, обміну технологіями, від експортних можливостей самої держави, її інтеграції зі світовими системами тощо.

До внутрішніх факторів, що суттєво впливають на бюджетну політику, можна віднести: економічні (пов'язані з макроекономічними процесами, що відбуваються у сфері суспільного виробництва); соціальні (пов'язані з особливостями відтворення робочої сили та населення країни в цілому); політичні (пов'я-

53

зані із забезпеченням обороноздатності держави та підтримкою внутрішнього правопорядку, зміцненням законодавчої та виконавчої влади).

Проблема взаємозв'язку між зовнішніми та внутрішніми чинниками полягає в тому, наскільки вони сприяють зростанню ВВП, нарощуванню й ефективному використанню фінансових ресурсів, формують ідеологію бюджетної політики.

Розроблення чіткої стратегії бюджетної політики передбачає визначення узагальнених контрольних показників, затвердження яких має здійснюватися на найвищому урядовому рівні. Помилки в прогнозуванні соціально-економічного розвитку, недооцінка наслідків негативних процесів, що розвиваються в економіці, соціальній сфері та фінансовому секторі, прирікають бюджетне планування на поразку.

Одним із головних недоліків процесу формування бюджету є те, що економічні прогнози Міністерства економіки України та проекти витрат галузевих міністерств, відомств і органів місцевого самоврядування складаються практично незалежно один від одного.

Основна проблема, пов'язана з бюджетним процесом, що потребує розв'я- зання, - максимально точне визначення обсягу ВВП, враховуючи інші макроекономічні показники: інфляцію, виробництво товарів споживання, нагромадження, впровадження науково обґрунтованих розрахунків прибуткової частини бюджету. Уряди багатьох країн оприлюднюють ці показники для того, щоб стимулювати обговорення бюджетної політики в суспільстві та досягти злагоди щодо її цілей і засобів досягнення. Контрольні бюджетні показники є відображенням як поглядів щодо впливу держави на економіку, так і її пріоритетів щодо обсягів оподаткування, позик і видатків.

Сукупність цих показників є підґрунтям для визначення основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Встановлення урядом конкретних цілей і завдань поліпшує якість інформації, аналізу та прийняття рішень у бюджетному процесі. Але оскільки політики схильні уникати цього, можливо, необхідно запровадити офіційний політичний процес. Він дасть потрібну інформацію на початку бюджетного процесу, визначить сфери, в яких існуючу політику і чинні програми слід переглянути більш ретельно і, при необхідності, прийняти відповідні закони. Бюджетний процес, який відбувається без конкретного політичного керівництва, марнує час і не сприяє належному розвиткові держави.

Визначення пріоритетів у бюджетному процесі потрібне для того, щоб керувати асигнуваннями коштів міністерств і програм на початковому етапі складання бюджету, а також для того, щоб бюджетні пропозиції, подані міністерствами, відповідали пріоритетам уряду у проекті бюджету на відповідний рік.

54

Можна рекомендувати здійснення окремого стратегічного чи політичного планування, що дасть змогу розробити основні політичні ініціативи перед виданням інструкцій до бюджету.

В Україні на сьогоднішній день не забезпечено головне - не подолано кризу, не припинено падіння життєвого рівня населення. Причин, що не дали повною мірою досягти наміченої стабілізації, багато, але більшість із них не належить до об'єктивних; вони породженні прорахунками фінансового планування, тобто їх можна було б уникнути. Головною з цих причин є прийняття Державного бюджету, нереального за обсягами доходів і незбалансованого у видатковій частині. Наслідком цього стало неповне фінансування підприємств, установ та організацій бюджетної сфери, соціальних допомог і субсидій, що негативно позначилось на сукупному платіжному попиті, обсягах продажу та виробництва. За період реформ не було досягнуто мети, що ставилася перед бюджетною політикою. Проте слід відзначити й позитивні моменти: прискорився процес розгляду Бюджету законодавчими органами, з'явилася відповідальність за своєчасне його прийняття та реалістичність показників, затверджено Бюджетний кодекс, розвивається казначейська система, дещо зроблено в напрямі вдосконалення міжбюджетних відносин.

Однак це лише перші кроки, необхідно і в подальшому впроваджувати й розвивати конкретні механізми та вживати заходів щодо формування ефективної бюджетної політики.

Упровадження бюджетного законодавства, а саме прийняття Бюджетного кодексу, є сьогодні гарантією подальших бюджетних реформ. Набуття чинності Бюджетного кодексу України повинно означати початок реалізації заходів, спрямованих на поліпшення і вдосконалення системи державних фінансів. Процес розробки політики повинен починатися значно раніше процесу складання бюджету.

Політичні рішення щодо формування головного фінансового плану держави знаходять своє відображення у формі Послання Президента, постанов Кабінету Міністрів, Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Результати процесу планування політики часто визначаються з кількома великими ініціативами уряду та конкретним напрямом, що стосується окремих міністерств і програм.

Політичні пріоритети під час процесу складання бюджету є головним чинником визначення бюджетного обсягу видатків для програм/функцій. Політичний процес має однаково важливе значення для визначення як скорочення, так і збільшення видатків.

Важливим моментом у процесі реалізації основних напрямів бюджетної політики повинно стати вдосконалення системи фінансового контролю, яка б запроваджувала нові механізми щодо забезпечення прозорості, посилення кон-

55

тролю за формуванням та використанням бюджетних коштів на всіх рівнях управління.

Бюджетна політика на місцевому рівні – це заяви, зроблені політиками для конкретизації своєї філософії фінансового управління. У широкому розумінні політика — це офіційна позиція органів місцевого самоврядування для підтримки реалізації фінансових цілей. Політика створює рамки для фінансового управління і спрямовує фінансистів у веденні фінансових справ органів місцевого самоврядування.

Важливим документом, що визначає бюджетну політику на місцевому рівні, є програма економічного та соціального розвитку відповідної адміністратив- но-територіальної одиниці.

У програмі економічного та соціального розвитку відповідної адміністра- тивно-територіальної одиниці на наступний рік повинні бути відображені:

1.Аналіз соціально-економічного розвитку адміністративнотериторіальної одиниці за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки й соціальної сфери.

2.Стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація.

3.Можливі шляхи розв'язання головних проблем розвитку економіки й соціальної сфери.

4.Цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в наступному році.

5.Система заходів органів місцевого самоврядування щодо реалізації со- ціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців.

6.Основні показники соціально-економічного розвитку адміністративнотериторіальної одиниці (по кожному напряму).

7.Дані про отримання та використання доходів від розпоряджень об'єктами права комунальної власності, ефективності використання об'єктів комунальної власності, показники розвитку підприємств та організацій, що є об'єктами права комунальної власності.

8.Місцеві програми.

Поточна бюджетна політика визначає обсяг бюджету, балансові показники, обсяг резервного фонду і розподіл ролей між різними учасниками бюджетно процесу.

Бюджетний кодекс визначає необхідність розподілу доходів на загальний і спеціальний фонди, а видатків на поточні та капітальні. При цьому бюджет розвитку місцевих програм є складовою частиною спеціального фонду.

Цей підхід потребує врегулювання декількох питань, а саме:

1)Якою мірою треба поєднувати поточний бюджет і бюджет розвитку?

2)Які фонди потрібно відобразити у поточному бюджеті?

56

Для кращої оцінки впливу розвитку інфраструктури на річні експлуатаційні витрати деякі органи місцевого самоврядування готують бюджети розвитку паралельно з поточним бюджетом. Іншою перевагою одночасної підготовки бюджетів є те, що вона концентрує обговорення бюджету - і увагу тих, хто приймає рішення - в єдиному проміжку часу.

З метою закріплення відповідальності бюджетний календар (план заходів) має визначати, хто відповідає за підготовку бюджету, і загально описувати повноваження цієї посадової особи - наприклад, стандартизувати бюджетну документацію, розробляти інструкції з підготовки бюджетних запитів, розглядати бюджетні запити щодо точності та відповідності бюджетним інструкціям. Необхідно також конкретизувати, хто відповідає за прогнозування доходів і як часто розробляють ці прогнози. Відповідальність за нагляд за виконанням бюджету має бути покладена на начальника бюджетного управління (відділу). Обов'я- зки на цій стадії включають підготовку й перегляд проміжних фінансових звітів, нагляд за рівнем доходів, перегляд відомчих запитів на видатки щодо їх відповідності до розпису бюджету, санкціонування повернень, перегляд додаткових запитів на асигнування.

Програмна заява з бюджетної політики має конкретизувати порядок унесення змін до бюджету протягом бюджетного періоду. Через непередбачені економічні зміни доходи можуть виявитися більшими або меншими, може змінитись і структура видатків, тому поточний бюджет потребуватиме змін. Це питання стає ще більш актуальним з огляду на те, що внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється відповідною радою за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду відповідного бюджету. Факт перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету визнається на підставі офіційних висновків місцевого фінансового органу за підсумками двох кварталів при перевищенні доходів загального фонду, врахованих у розписі місцевого бюджету на відповідний період, більше ніж на 5 відсотків. Факт недоотримання доходів загального фонду місцевого бюджету визнається за підсумками квартального звіту при недоотриманні доходів загального фонду місцевого бюджету, врахованих у розписі на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків.

Плануючи бюджет, посадові особи органів влади та місцевого самоврядування обмежені законами, статутами міст, іншими нормативними актами, але й за цих умов є чималий простір для формування процесу, який допоможе у роз- в'язанні багатьох проблем. Відкритість бюджетного процесу, залучення громадськості до формування бюджету підвищує відповідальність посадових осіб, рівень підзвітності та й самого громадського контролю.

57

Питання для самоконтролю та завдання

1.У чому полягає економічний зміст бюджету держави?

2.Дайте визначення бюджетного механізму.

3.Яке місце належить бюджету у побудові фінансової моделі суспільства?

4.Сформулюйте особливості бюджетного устрою та бюджетної системи України.

5.Які бюджети відносять до бюджетів місцевого самоврядування?

6.Назвіть основні принципи функціонування бюджетної системи Украї-

ни.

7.Чому відбувалося розділення бюджету на загальний та спеціальний

фонд?

8.Яке значення для бюджетної системи України має зведений бюджет?

9.За якими розділами класифікуються доходи бюджету?

10.Дайте визначення податковим та неподатковим надходженням?

11.У чому основна відмінність загальнодержавних податків і зборів від місцевих податків і зборів?

12.Дайте визначення власним та закріпленим доходам місцевих бюджетів

13.Назвіть основні принципи розмежування доходів між бюджетами

14.Дайте визначення видаткам бюджету

15.За якими критеріями можна класифікувати видатки бюджетів?

16.Сформулюйте поняття «бюджет розвитку»

17.Дайте визначення бюджетному дефіциту

18.Назвіть основні ознаки характеристики дефіциту бюджету

19.Запропонуйте шляхи знищення дефіциту бюджету

20.У чому полягає основна мета бюджетної політики?

21.Охарактеризуйте загальний процес управління бюджетом

22.Назвіть основні показники бюджетної політики

23.Як здійснюється правове регулювання бюджетних відносин?

24.У чому полягає взаємозв’язок бюджету з фінансовою політикою держа-

ви?

25.Які бюджетні інструменти фінансового регулювання використовуються державою?

Орієнтовна тематика рефератів

1.Сутність та значення бюджету держави в її соціально-економічному роз-

витку.

2.Моніторинг складу і структури дохідної частини Державного бюджету України, тенденції до змін.

3.Моніторинг складу і структури видаткової частини Державного бюджету України, тенденції до змін.

4.Розвиток системи управління бюджетним дефіцитом.

5.Сучасні напрями формування бюджетної політики.

58