России, как цивилизованному государству, нужны крупные партии, пользующиеся авторитетом у граждан, способные действительно демократизировать политические процессы и создать гражданское общество.

Примечания

1См.: Федеральный закон РФ от 13 июля 2001 г. "О политических партиях"

//Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2950.

2См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях"

//Там же. 1995. № 21. Ст. 1930.

3См. подробнее: Государственное право Германии. М., 1994. Т. 1. С. 100-120.

4См.: Федеральный закон "О политических партиях". Ст. 2950.

5См.: Лапаева В.В. Политическая партия: понятие, идеи. К принятию закона о партиях // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 16-25.

6См.: Матвиец С.В. Лидер в политике // Гуманизм и политика. М., 1994. С. 1951.

7См. подробнее: Амплеева Е.Е. Равноправие женщин и международное право

//Реальность и проблемы равенства мужчин и женщин. Ярославль, 2001. С. 58-60. Вопросы равноправия полов в политической сфере не раз поднимались в отечественной литературе (см., например: Тихомирова С.А. Гендерный фактор политической культуры (в ситуации постмодерна). Европа и Россия // Женщины и насилие в условиях общественных изменений. Яро-

славль, 2002. С. 235-237).

8См.: Титова Л.Г. Особенности российского политического процесса в условиях реформирования // Конфликты: политико-правовые аспекты. Ярославль, 2001. С. 24-49.

А.А. Максуров

Субъекты координационной деятельности

В содержании координационной деятельности ее свойства и элементы имеют различное значение. Первичными следует считать все-таки элементы координационной деятельности, которые в дальнейшем определяют и ее свойства. Среди элементов всегда существует достаточно строгая иерархия, что способствует наиболее глубокому и полному познанию сущности каждого элемента, а также оценке его значимости для существования целого. Центральным и главенствующим, определяющим положение и даю-

Юридические записки. Выпуск 6

43

щим импульс к движению, направляющим и заставляющим развиваться следует признать субъект координационной деятельности.

Субъект - это то, что само по себе является источником координационной деятельности, координационной активности. Субъект в данной деятельности заинтересован, более того, он в ней объективно нуждается. Субъект неоднороден; специфика самой деятельности здесь обусловливает и специфику субъекта. Представляется правильным вместо общих рассуждений о субъекте координационной деятельности с самого начала выделить два обязательно присутствующих в любой координационной деятельности субъекта, которые существенно различаются и заслуживают отдельного тщательного рассмотрения, а именно субъект координирующий (координатор1) и субъекты координируемые.

Для субъекта координирующего свойственна, прежде всего, его единичность в конкретном координационном отношении. Координирующим субъектом может быть только один компетентный орган, хотя он может обладать равными с другими субъектами (участниками) координационного процесса правами при обсуждении подлежащих разрешению вопросов. Как правило, субъект - это орган государства, под которым следует понимать юридически оформленную, организационно и хозяйственно обособленную часть государственного механизма, состоящую из государственных служащих, наделенных государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства2. Аналогичным образом, разумеется с необходимыми уточнениями, можно определить и орган местного самоуправления3.

Вторым существенным признаком координирующего субъекта является наличие у него определенных властных полномочий. Толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-либо деятельности, ведения дел4. Полномочия координирующего субъекта можно определить как закрепленные нормами права за государственными органами (общественными, коммерческими организациями) права и обязанности, необходимые для осуществления согласования деятельности иных компетентных органов, общественных и коммерческих организаций, собственных территориальных и

44	Раздел I. Проблемы теории и истории государства и права

структурных подразделений. Эти полномочия могут быть двух видов: надведомственные и внутриведомственные5.

Для полномочий первого вида характерна их надведомственность по отношению к координируемым субъектам. Надведомственный характер полномочий некоторых координационных органов отмечался еще в советской юридической литературе, причем наличие надведомственных полномочий выступало прямой предпосылкой самого осуществления координационной деятельности. Так, например, Г.А. Айвазян, характеризуя полномочия финансовых органов в СССР, пишет: «…финансовые органы наделены полномочиями, которые носят надведомственный характер. Располагая такими полномочиями, финансовые органы получают возможность координировать ... деятельность отраслевых органов в реализации таких межотраслевых функций, как финансовые»6.

Полномочиям второго вида свойственна ведомственность подчинения. Это полномочия вышестоящего должностного лица (органа) по отношению к нижестоящему должностному лицу (органу). Здесь основная составляющая координационных полномочий именно отношения ведомственного подчинения. Однако внутриведомственное подчинение выступает лишь в качестве метода решения координационного вопроса.

Важность координации деятельности структурных подразделений государственных органов подчеркивалась и в литературе. Так, М.К. Азимов, анализируя взаимодействие общего и судебного надзора как подразделений органов прокуратуры по конкретному вопросу, писал: «Тесное взаимодействие этих отраслей повышает эффективность деятельности прокуроров в каждой из отраслей и в целом эффективность прокурорского надзора»7. Отсюда вытекает «необходимость координации соответствующих отделов прокуратур: взаимного обмена информацией, совместных проверок законов, совместного изучения и обобщения материалов прокурорского надзора и принятия мер к устранению причин и условий, способствующих нарушениям законности»8.

Надведомственные и внутриведомственные полномочия не существуют раздельно и зачастую достаточно успешно сочетаются. Так, например, решение совместного заседания координационного совещания руководителей правоохранительных органов области и Координационного Совета по борьбе с преступностью и коррупци-

Юридические записки. Выпуск 6

45

ей при Губернаторе области, проведенного 21.03.2000 г. в целях повышения согласованности работы по принудительному исполнению исполнительных документов и активизации работы службы судебных приставов-исполнителей, в целом обращено не только к его участникам - Управлению юстиции Ярославской области, Службе главного судебного пристава области, инспекциям МНС РФ по Ярославской области, Департаменту по управлению государственным имуществом Администрации Ярославской области, иным органам, по отношению к которым у прокурора области в указанной части имеются надведомственные полномочия, но и к прокурорам городов и районов, полномочия прокурора области по отношению к которым внутриведомственные9.

Как правило, координационная деятельность является не основным видом деятельности данного субъекта. Так, например, в п. 1 Положения о комиссии Администрации Ярославской области по природопользованию и охране окружающей природной среды, утвержденного Постановлением Губернатора области от 28.11.2000 г. № 81010, указано, что Комиссия является координационным органом Администрации Ярославской области. Предусмотренная же ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность органов прокуратуры по координации борьбы с преступностью - это лишь одна из сфер деятельности органов прокуратуры и т.д.

Различаются координирующие субъекты и по стабильности, постоянству своего существования. Так, например, органы прокурорского надзора являются стабильными координационными органами в области борьбы с преступностью, а Комиссия по расследованию причин аварии атомной подводной лодки «Курск» - временным, поскольку Комиссия создана, в числе прочего, для координации деятельности ведомств по расследованию конкретной трагедии в Баренцевом море и предотвращению ее негативных последствий, т.е. до выполнения комиссией своих задач.

Вторым типом субъекта координационной деятельности является координируемый субъект. Это субъект, на который направлена энергия субъекта координирующего, однако его роль не сводится лишь к восприятию направленных на него импульсов и преобразованию под их воздействием тех или иных сторон своей деятельности. Тем не менее координируемый субъект не пассивен, он важное

46	Раздел I. Проблемы теории и истории государства и права

звено координационного отношения. От того, какое поведение, образ действий и т.п. примет для себя координируемый субъект, во многом зависит успех координационной деятельности. Кроме того, изменяя деятельность под воздействием как координирующего субъекта, так и внешних факторов, координируемый субъект и сам изменяет деятельность координирующего субъекта, может оказать самое серьезное воздействие на координационное отношение в целом. Для субъекта координируемого свойственна его множественность в конкретном координационном отношении.

Другой сущностный признак координируемого субъекта прямо противоположен надведомственности и внутриведомственности полномочий координирующего субъекта. Он состоит в наличии у координируемого субъекта обязанности подчиняться тем или иным властным велениям субъекта координирующего.

Нельзя забывать, что свойство субъекта быть координируемым, так же как и координирующим, относительно, а в ряде случаев могут даже иметь место цепи координации в одной сфере деятельности государственных органов. В то же время на практике координируемый субъект координационной деятельности не часто выступает в качестве координирующего и разделение субъектов на координирующие и координируемые достаточно стабильно.

Следует также обратить внимание и на вопрос соотношения координируемых субъектов в данном координационном отношении. На наш взгляд, их соотношение при массе факультативных всегда характеризуется двумя обязательными признаками: они действуют в достаточно близких (смежных) областях и равны в координационном отношении перед координирующим субъектом.

Глубокое целенаправленное изучение субъектов координационной деятельности позволяет глубже понять сущность координационной деятельности, по-новому оценить ее место и роль в правовой системе общества, наконец, совершенствовать координационную практику компетентных органов.

Примечания

1А.И. Солженицын, борясь за чистоту русского языка, предлагает для такого субъекта название «согласителя», «согласователя» (Русский словарь языкового расширения / Сост. А.И. Солженицын. М., 1995. С. 229), однако такое словоупотребление будет противоречить сложившейся практике определения

Юридические записки. Выпуск 6

47

данного понятия в праве и отечественной науке об управлении и вряд ли целесообразно.

2См.: Байтин М.И. Механизм государства // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С. 97.

3См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2000. С. 185-186.

4См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993.

С. 571.

5На наличие двух типов координационных полномочий указывалось и в литературе об управлении. См., например: Керженцев П.М. Принципы организа-

ции. М., 1968. С. 84-87.

6Айвазян Г.А. Надведомственные полномочия финансовых органов // Проблемы государства и права / Под ред. А.Е. Лунева. М., 1976. С. 29. Также см.:

Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973.

С. 586.

7Азимов М.К. Взаимосвязь общего и судебного надзора прокуратуры за соблюдением конституционного права граждан на жилище // Проблемы государства и права: Сб. науч. тр. № 630 / Под ред. проф. А.А. Агзамхаджиева.

Ташкент, 1980. С. 101.

8Там же. С. 102-103. См. также: Рябцев В.П. Актуальные аспекты организации и управления в органах прокуратуры // Проблемы совершенствования прокурорского надзора (К 275-летию Российской прокуратуры). М., 1997. С. 29.

9Бюллетень прокуратуры Ярославской области. Ярославль. 2000. № 7. С. 5.

10Документ опубликован не был. Изучен по делу № 7-27-2000 прокуратуры области как проверявшийся с точки зрения законности подзаконный правовой акт.

Д.В. Васильев

Этапы обычного и органического законотворчества в Российской Федерации

Исследование автором проблем юридической природы органических законов, известных в РФ под именем федеральных конституционных (далее по тексту - ФКЗ), в очередной раз привело нас к мысли, что самым неизученным нормативно-правовым актом в РФ остается Конституция РФ1.

Ярким примером этому может служить ч. 2 ст. 108 Конституции РФ. Несмотря на неоднократный скурпулезный анализ ее положений, она в очередной раз удивляет нас парадоксами своего содержания2.

48	Раздел I. Проблемы теории и истории государства и права

Согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ ФКЗ считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации РФ и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы РФ. Принятый ФКЗ в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Водной из своих работ мы уже обращали внимание на особен-

ность в использовании формулировок “принятие” и “одобрение” применительно к органическому законотворчеству в РФ3. Теперь пришло время провести небольшое, но серьезное исследование, дабы установить случайность или преднамеренность различного смысла указанных формулировок в обычном и органическом законотворчестве.

Впроцессе обычного законотворчества термин “принятие” федерального закона используется в смысле принятия федерального закона Государственной Думой РФ (ч. 1 ст. 105 Конституции РФ).

Необходимо отличать формулировку “принятие” федерального закона от “принятого” федерального закона, т.е. федерального закона, принятого Государственной Думой РФ и одобренного Советом Федерации РФ, либо федерального закона, повторно принятого Государственной Думой РФ в случае отклонения его Советом Федерации РФ, а также федерального закона, одобренного Государственной Думой РФ и Советом Федерации в случае отклонения его Президентом РФ.

Вотношении формулировки “принятый” федеральный закон надо отметить, что Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22.04.1996 года № 10-П практически не оставило никаких оснований для каких-либо правовых спекуляций по поводу содержания данного термина.

Внашем исследовании особый интерес представляет именно формулировка “принятие” федерального закона как характеризующая один из этапов обычного законотворчества.

Всвою очередь, термин “одобрение” федерального закона как этап обычного законотворчества, также имеет два смысла:

1. Одобрение федерального закона Советом Федерации РФ (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ);

Юридические записки. Выпуск 6

49

2. Одобрение Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ принятого федерального закона в случае отклонения его Президентом РФ (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

В результате анализа вышеуказанных положений можно сделать вывод, что термин “принятие” характеризует этап обычного законотворчества, представляющий собой непосредственное создание текста федерального закона на основе поступившего от субъекта законодательной инициативы проекта, проведя его через фильтры нескольких чтений.

Термин “одобрение” характеризует этап обычного законотворчества, представляющий собой высказывание принципиального согласия или несогласия с “принятым” федеральным законом без права вносить в него какие-либо коррективы.

Сделав такие выводы, нужно отметить, что термин “одобрение” федерального закона должен применяться и к случаю выражения несогласия Государственной Думы РФ с отклонением федерального закона Советом Федерации РФ (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ), несмотря на то, что при описании данного этапа обычного законотворчества подобная формулировка в Конституции РФ отсутствует. В то же время при этом не используется термин “принятие”, что, несомненно, повышает шансы нашего толкования.

Впрочем, в Конституции РФ также отсутствует формулировка “принятый” федеральный закон применительно к федеральному закону, в отношении которого Государственная Дума РФ и Совет Федерации РФ преодолели вето Президента РФ (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ), в то время как необходимость применения именно этого термина подтверждена вышеуказанным решением Конституционного Суда РФ.

Переходя к анализу соответствующих этапов органического законотворчества, сразу скажем, что, несмотря на всю немногочисленность вариантов их последовательности (в отличие от федеральных законов в отношении ФКЗ Государственная Дума РФ не может высказать юридически значимое несогласие с отклонением его Советом Федерации РФ, а Президент РФ не имеет в отношении ФКЗ права вето), они представляют собой в теоретическом и, возможно, в перспективе, практическом плане немалый интерес.

Обратившись к положениям ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, мы можем убедиться в необычности использования терминов

50	Раздел I. Проблемы теории и истории государства и права

“принятие” и “одобрение” в органическом законотворчестве по сравнению с обычным законотворчеством: ФКЗ считается принятым, если он одобрен Советом Федерации РФ и Государственной Думой РФ.

Одновременно в ч. 1 ст. 76 и ч. 1 ст. 108 Конституции РФ прямо говорится, что ФКЗ принимаются, поэтому утверждение, будто термин “принятие” в отношении органических законов в Конституции РФ отсутствует, будет несколько преждевременным.

Если предположить, что термин “одобрение” в отношении ФКЗ имеет смысл термина “принятие” в отношении федеральных законов, получится, что в отношении ФКЗ правом принятия обладает не только Государственная Дума РФ, но и Совет Федерации РФ. Подобная ситуация не может иметь места на практике, поскольку в этом случае процесс законотворчества рискует превратиться в теннисный корт, где роль мяча будет иметь ФКЗ, принимаемый палатами Федерального Собрания РФ в различных редакциях. Такой принцип, получивший в общемировой практике наименование принципа “челнока”, характерен для законодательного процесса во Франции и Италии, где в случае расхождения в позициях палат Парламента многократное движение законопроекта между ними продолжается до тех пор, пока палаты не придут к согласию4.

Всвязи с этим остается только признать, что формулировка, использованная в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, оказалась крайне неудачной, но, к счастью, не вызвавшей проблем в практике издания ФКЗ. Впрочем, надо сказать, что правоприменители этой нормы Конституции РФ тоже поступили, не особо обременяя себя лишними размышлениями, распространив смысл терминов “принятие”

и“одобрение”, характерный для обычного законотворчества, также

ина законотворчество органическое.

Врезультате на практике ФКЗ, как и федеральные законы, принимаются Государственной Думой РФ и одобряются Советом Федерации РФ.

Однако на этом проблематика нашей работы отнюдь не исчерпана, а ч. 2 ст. 108 Конституции РФ продолжает тревожить наш ум.

Вотличие от порядка издания федеральных законов, согласно которому за этапом принятия обычного закона Государственной Думой РФ следует этап одобрения его Советом Федерации РФ, по-

Юридические записки. Выпуск 6

51

рядок принятия федеральных конституционных законов опять же отличается своей спецификой.

При буквальном прочтении ч. 2 ст. 108 Конституции РФ вырисовывается порядок издания ФКЗ, согласно которому первым органический закон одобряет Совет Федерации РФ, а затем уже - Государственная Дума РФ.

В свете данного положения Конституции РФ вполне возможным представляется переосмысление взятого на вооружение практикой постулата о “принятии” ФКЗ Государственной Думой РФ и “одобрении” его Советом Федерации РФ.

Единственным разумным аргументом, помимо ссылок на сложившуюся практику издания ФКЗ, является норма ч. 2 ст. 104 Конституции РФ, согласно которой законопроекты вносятся в Государственную Думу РФ. Отсюда вытекает закономерность последовательности этапов органического законотворчества, подтвержденная практикой издания всех существующих на сегодняшний день ФКЗ.

Нелишним, на наш взгляд, будет заметить, что в отношении органических законов термин “принятый” ФКЗ согласно той же ч. 2 ст. 108 Конституции РФ обозначает ФКЗ, одобренный Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ. Именно после прохождения этих двух этапов органического законотворчества ФКЗ поступает на подпись Президенту РФ.

Напоследок хотелось бы привести любопытный факт: при официальном опубликовании ФКЗ, изданных до 2001 года, в тексте присутствует указание на “принятие” Государственной Думой РФ и “одобрение” Советом Федерации РФ, в то же время с 2001 года законодателям почему-то полюбился вариант указания на “одобрение” Государственной Думой РФ и “одобрение” Советом Федерации РФ.

Остается только уповать на то, что коллизии, ставшие предметом исследования в настоящей работе, рано или поздно также станут предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, и он даст толкование рассматриваемых положений Конституции РФ, может быть не отличающееся железной логикой, но зато носящее официальный характер.

52	Раздел I. Проблемы теории и истории государства и права

Примечания

1См.: Васильев Д.В. Проблемы определения места федеральных конституционных законов в системе источников российского права // Актуальные проблемы правоведения. Ярославль, 1999. Вып. 1. С. 4-5; Он же. Органические законы в конституциях стран СНГ и Балтии // Актуальные проблемы правоведения. Ярославль, 2000. Вып. 2. С. 18-19; Он же. Особенности подписания органических законов Президентом Российской Федерации // Юридические записки Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.

Ярославль, 2001. Вып. 5. С. 67-72.

2См.: Васильев Д.В. К вопросу о конституционных терминах в обычном и органическом законотворчестве // Юридические записки студенческого научного общества. Ярославль, 2001. Вып. 1. С. 86-87; Он же. Влияние российского федерализма на процесс органического законотворчества: коллизии и способы их разрешения // Конфликты: политико-правовые аспекты. Ярославль, 2001. С. 93-99; Он же. Органическое законотворчество как источник феномена “lex qua non” // Единство и многообразие социальных конфликтов.

М.; Ярославль, 2001. С. 173-178.

3См.: Васильев Д.В. К вопросу о юридической природе федеральных конституционных законов // Становление и развитие научных школ права в государственных университетах. СПб., 1999. Ч. 3. С. 35-38.

4См.: Васильев Д.В. Органические законы в конституциях России, Франции, Испании // Актуальные проблемы теории правовой системы общества. Яро-

славль, 2000. Вып. 1. С. 81-85.

Юридические записки. Выпуск 6

53