§ 2. Полномочия прокурора. Формы и методы осуществленияпрокурорского надзора

УПК РСФСР 1960 г. содержал главу 18 "Надзор прокурора за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия" (ст. 211-217). Такой главы в УПК РФ нет. Полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве определены ст. 37 УПК РФ.

Здесь же следует отметить, что Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с созданием при прокуратуре РФ следственного комитета законодателем произведено перераспределение полномочий по надзору за законностью в уголовном судопроизводстве и, в частности, при расследовании уголовных дел. Законодатель дал новую редакцию ст. 37 УПК РФ, регламентирующей правовой статус прокурора в уголовном судопроизводстве.

Статья 37 "Прокурор" гласит:

"1. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

2. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:

1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

2) выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

3) требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;

4) давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;

5) давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

6) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном настоящим Кодексом;

7) рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;

8) участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, определении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 настоящего Кодекса;

9) разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;

10) отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований настоящего Кодекса;

11) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;

12) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными ст. 151 настоящего кодекса, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;

13) утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;

14) утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;

15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта и устранения выявленных недостатков;

16) осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору настоящим Кодексом.

3. В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.

4. Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены настоящим Кодексом, отказаться от осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов своего решения.

5. Полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурором района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами.

6. В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным".

Как видим, прокурор лишен права самостоятельно принимать решение о возбуждении уголовного дела. В случае обнаружения признаков преступления он направляет все материалы, свидетельствующие об этом, руководителю следственного органа или руководителю органа дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

Прокурор лишен права принимать уголовные дела к своему производству и их расследования. Он лишен права производить самостоятельно следственные действия по уголовным делам, находящимся в производстве следователей и дознавателей. Он лишен права истребовать у следователя и органа дознания уголовное дело для изучения.

Полноценно изучить уголовное дело прокурор может только в одном случае - когда уголовное дело поступит оконченное расследованием с обвинительным заключением или обвинительным актом. Обнаружив нарушение закона, ущемляющее права участников процесса, он может возвратить уголовное дело для дополнительного расследования со своими письменными указаниями.

Письменные указания прокурора следователь, независимо от ведомственной принадлежности, может не выполнить, доложив об этом руководителю следственного органа. Если последний согласится с мнением следователя, он об этом информирует прокурора. Прокурор, если посчитает, что он прав, может обратиться к руководителю вышестоящего следственного органа, а затем, если и этот руководитель не поддержит прокурора, он может обратиться к Председателю Следственного комитета или руководителю следственного органа при федеральном исполнительном органе власти. Если и здесь он не получит поддержки, то может обратиться к Генеральному прокурору РФ. Его решение окончательное, и больше жаловаться некуда. Суд в этой цепочке не участвует. Где же независимый, вневедомственный орган, который объективно может разрешить спор следователя и прокурора?

Контроль над законностью производства дознания в большей части сохранен за прокурором, а надзор за законностью предварительного следствия в большей части передан руководителю следственного органа. Таким образом, дела о наиболее опасных преступлениях в большей мере переданы под ведомственный контроль. Вызывает сомнение, обосновано ли такое решение законодателя.

Прокурор устранен от проверки законности обращения в суд следователя по всем вопросам следствия, где решения принимаются судом. Участие прокурора в суде без предварительного изучения материала по этим вопросам - вряд ли достаточная гарантия законности принимаемых решений.

Отводы следователя и самоотводы из компетенции прокурора изъяты и переданы руководителю следственного органа, отвечающему за работу следователя.

Прокурор решает вопросы лишь об отводах дознавателей.

Какие исследования позволили принять такое решение законодателю - в средствах массовой информации не обсуждалось, научные исследования не проводились.

Незаконные постановления следователя полномочен отменить руководитель следственного органа. Прокурор лишен этих полномочий.

Указания Генерального прокурора РФ в соответствии с ч. 2 ст. 30 закона "О прокуратуре Российской Федерации" по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения, а по вопросам следствия в соответствии с Федеральным законом N 87-ФЗ от 5 июня 2007 г. уже не являются обязательными.

Внесенные Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ изменения в УПК РФ и закон "О прокуратуре Российской Федерации" значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законности в ходе предварительного следствия. Так, определен правовой статус прокурора в уголовном судопроизводстве.

Представляется целесообразным восстановить полномочия прокурора в надзоре за следствием в полном объеме.

Анализируя права и обязанности прокурора, мы приходим к выводу, что главным, определяющим в правовом статусе прокурора является надзор за законностью от имени государства. Уголовное преследование - это не самостоятельное направление его деятельности, а одна из форм реализации основной функции надзора за законностью*(550).

Прокурор во всех случаях должен действовать объективно. Обвинять только виновных и следить за тем, чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности, а тем более осужден. Не случайно ч. 4 ст. 37 УПК РФ гласит: "Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены настоящим кодексом, отказаться от осуществления уголовного преследования".

Мы полагаем, что эта норма недостаточно четко формулирует правовое положение прокурора. Он не только вправе отказаться от уголовного преследования при наличии к тому оснований, он обязан это сделать под страхом уголовной ответственности.

Статья 299 УК РФ устанавливает: "Привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности - наказывается лишением свободы на срок до пяти лет"*(551).

УПК РФ учтены требования, вытекающие из положений Конституции РФ, общепризнанных норм и принципов международного права, международных договоров по обеспечению основных прав и свобод человек и гражданина. В уголовном судопроизводстве не допускается осуществление действий, унижающих честь и достоинство участников процесса, обращение, оскорбляющее достоинство и создающее опасность для здоровья и жизни (ст. 181, ч. 2 ст. 202 УПК РФ). Участники процесса не могут подвергаться насилию, пыткам, угрозам и иным незаконным мерам при проведении следственных действий (ч. 4 ст. 164 УПК РФ). Ограничение права на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ст. 13 УПК РФ).

Соблюдение установленных законом процедур расследования обеспечивает достижение истины, выполнение принципов, установленных гл. 2 УПК РФ.

Проведение следственных действий является основным способом собирания доказательств.

Строгое соблюдение содержания и формы следственных действий, оснований их проведения является одним из приоритетных направлений деятельности прокурора в ходе расследования преступлений, гарантией обеспечения законности решений, принимаемых по уголовному делу. Это одно из условий допустимости доказательств по уголовному делу (ст. 75 УПК РФ).

Прокурорский надзор в ходе расследования вступает в завершающую фазу при поступлении к прокурору уголовного дела с обвинительным заключением или с обвинительным актом (ст. 220, 225 УПК РФ).

Получив уголовное дело с обвинительным заключением, прокурор, осуществляя функцию надзора за предварительным расследованием, совершает ряд процессуальных действий и принимает одно из решений, предусмотренных законом (ст. 221 УПК РФ).

Сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами расследования состоит в обеспечении выполнения задач уголовного судопроизводства.

Задачи прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного расследования, формы и методы его осуществления определены законом "О прокуратуре Российской Федерации", УПК РФ, а также приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, Председателя следственного комитета при прокуратуре РФ.

Прокурор осуществляет надзор за законностью на протяжении всего предварительного расследования. Однако заключительный этап стадии расследования имеет особое значение. Здесь прокурор знакомится с уголовным делом в полном объеме. Он имеет возможность оценить в совокупности все этапы расследования.

Сущность и значение осуществляемого на данном этапе надзора состоит:

в обеспечении полного раскрытия преступления;

изобличении виновных;

правильном применении закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден*(552).

На заключительном этапе расследования прокурор обеспечивает:

законность, обоснованность и своевременность решения об окончании расследования;

соблюдение прав и законных интересов участников процесса. Прокурор проводит проверку полноты, всесторонности и объективности расследования, составления обвинительного заключения и его соответствия ст. 220 УПК РФ; проверку соблюдения норм уголовного судопроизводства при расследовании; добивается устранения недостатков и нарушений закона, допущенных при расследовании; утверждает обвинительное заключение и принимает решение о дальнейшем направлении уголовного дела*(553).

Поставленные задачи прокурор реализует систематическим надзором за исполнением законов при производстве расследования по уголовному делу; объективным разрешением поступающих к нему жалоб; тщательным изучением материалов поступивших к нему дел с обвинительным заключением, обвинительным актом.

Выявленные неполнота, односторонность, необъективность, а также нарушение требований действующего законодательства устраняются прокурором путем дачи письменных указаний; возвращением дела для дополнительного расследования с указанием конкретных следственных действий, подлежащих проведению; вынесением постановлений о возбуждении в отношении определенных лиц дисциплинарного преследования; отменой незаконных и необоснованных постановлений органов дознания; изъятием дел от органа дознания и передачей их следователю либо передачей дел от одного следственного органа другому.

В момент окончания предварительного расследования обвиняемый, защитник и потерпевший, а также некоторые другие участники процесса получают ряд дополнительных прав: знакомиться с материалами дела и заявлять ходатайства и делать заявления на базе изученных материалов дела.

Изучая уголовное дело, прокурор в первую очередь выясняет, доказаны ли: событие преступления (время, место, способ и другие обстоятельства совершения преступления); виновность лица в совершении преступления, форма его вины и мотивы; обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого; характер и размер вреда, причиненного преступлением; обстоятельства, исключающие преступность и наказуемость деяния; обстоятельства, смягчающие и отягчающие наказание; обстоятельства, которые могут повлечь за собой освобождение от уголовной ответственности и наказания;

выявлены ли обстоятельства, способствовавшие совершению преступления (ст. 73 УПК РФ).

Одновременно с этим прокурор проверяет, нет ли в деле обстоятельств, влекущих прекращение расследования*(554), произведено ли расследование всесторонне, полно и объективно; обосновано ли предъявленное обвинение имеющимися в деле доказательствами; по всем ли преступным деяниям обвиняемого предъявлено обвинение; привлечены ли в качестве обвиняемых все лица, которые изобличены в совершении преступления; правильно ли квалифицированы преступления; правильно ли избрана мера пресечения; приняты ли меры обеспечения гражданского иска и возможной конфискации имущества; приняты ли меры к устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления; соблюдены ли при производстве расследования все требования Уголовно-процессуального кодекса. Так в настоящее время формулирует практика перечень вопросов, под углом зрения которых прокурор должен рассматривать каждое уголовное дело, поступившее к нему с обвинительным заключением. Так формулировал УПК РСФСР этот перечень вопросов до 1 июля 2002 г. в ст. 213.

Положительное разрешение всех перечисленных вопросов позволяет прокурору убедиться в том, что уголовное дело возбуждено правильно и обоснованно, расследование проведено качественно и по делу установлена объективная истина. При условии соблюдения требований закона, предъявляемых к обвинительному заключению, уголовное дело может быть направлено в суд для рассмотрения по существу.

Однако практика знает случаи возвращения судами и прокурором уголовных дел на дополнительное расследование, прекращения уголовных дел (уголовного преследования), вынесения оправдательных приговоров. Это свидетельствует о наличии существенных недостатков в расследовании.

Каков же должен быть метод прокурорского надзора по делам, оканчиваемым расследованием с направлением дела в суд с обвинительным заключением (обвинительным актом)?

Этот метод представляется нам следующим.

Как мы уже заметили, прокурор, осуществляя надзор за проведением расследования, добивается полного, всестороннего и объективного исследования обстоятельств дела. Являясь одним из этапов надзора за расследованием, он предшествует надзору за окончанием расследования.

Изучив все имеющиеся в деле материалы, прокурор в первую очередь проверяет соблюдение требований ст. 73 УПК РФ и устанавливает, в достаточной ли мере исследованы и подтверждены доказательствами обстоятельства, подлежащие доказыванию.

Особое внимание уделяется анализу элементов состава преступления (объекту, объективной стороне, субъекту, субъективной стороне), выяснению достаточности и полноты подтверждения их доказательствами.

Затем прокурор анализирует материалы уголовного дела под углом зрения каждого из приведенных вопросов, оценивает все материалы в их совокупности. При этом он проверяет соблюдение при производстве расследования уголовно-процессуальных норм. Особое внимание уделяется проверке наличия законного повода и основания к возбуждению уголовного дела; правильности процессуального оформления допущения участников процесса к участию в деле и разъяснения им их прав; своевременности предъявления обвинения, законности и обоснованности постановления о привлечении в качестве обвиняемого; законности и обоснованности избранной меры пресечения; соблюдения требований закона при допросах подозреваемых, обвиняемых, потерпевших, свидетелей, а также при производстве других следственных действий; соблюдения права обвиняемого на защиту; прав потерпевшего на защиту его интересов; выполнения требований закона по обеспечению гражданского иска; соблюдению требований ст. 216 УПК РФ; правильности разрешения ходатайств участников процесса*(555).

При изучении дела у прокурора должно сложиться ясное представление о поводах и основаниях возникновения уголовного дела, как, в какой последовательности развивалось предварительное расследование, какими путями и с помощью каких доказательств устанавливались существенные обстоятельства.

Рассматривая конкретные доказательства и их источники, прокурор оценивает их с точки зрения относимости, допустимости и достаточности. В связи с этим необходимо уяснить:

как появился в деле тот или иной источник доказательств, откуда он стал известен следователю, кому принадлежит инициатива в его получении;

что представляет собой этот источник, какие конкретные фактические данные стали из него известны;

достаточно ли достоверны полученные доказательства, как они проверены и не нуждаются ли в дополнительной проверке;

соблюдены ли следователем процессуальные формы получения конкретного доказательства и приобщения его к делу.

Выяснение всех этих вопросов составляет существенную гарантию качественности прокурорского надзора по делам, поступившим к нему с обвинительным заключением.

Изучая дело, прокурор не может, не должен упустить ни одного из нарушений при производстве предварительного расследования. В зависимости от значимости нарушения прокурор решает, возвратить ли дело для дополнительного расследования или использовать иные возможности, предоставленные ему ст. 221 УПК РФ.

Изучение уголовного дела прокурор, как правило, начинает с обвинительного заключения.

Однако оценку его полноты, всесторонности, объективности, соответствия требованиям ст. 220 УПК РФ он делает лишь после изучения всех материалов.

Прокурор изучает не только те материалы, на которые есть указания в обвинительном заключении, но и все другие, имеющиеся в уголовном деле. Их изучение имеет большое практическое значение, так как позволяет более полно, всесторонне и объективно оценить качество проведенного расследования и составленного на его основе обвинительного заключения.

Основная цель в деятельности прокуратуры была определена еще в постановлении ВЦИК от 22 мая 1922 г. о ее создании. В нем сказано, что прокуратура создается в целях осуществления надзора за законностью и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью. Соответственно этому прокурор обязан при изучении материалов уголовного дела обращать особое внимание на выявление обстоятельств, способствовавших совершению преступления, равно как и на принятие мер к их устранению (ст. 158 ч. 2 УПК РФ).

При оценке качества обвинительного заключения прокурор смотрит, во-первых, соответствует ли оно по содержанию и форме требованиям ст. 220 УПК РФ, т.е. имеются ли в нем все части и все ли элементы каждой из частей присутствуют; во-вторых, всем ли предъявленным к нему требованиям отвечает*(556).

Анализируя обвинительное заключение, прокурор сопоставляет описательную и резолютивную части с постановлением о привлечении в качестве обвиняемого. Это позволяет устанавливать, не выходит ли обвинительное заключение за пределы предъявленного обвинения и, тем самым, не нарушено ли право обвиняемого на защиту, а также выявить невключение в обвинительное заключение отдельных пунктов обвинения, что тоже недопустимо.

Обвиняемый должен нести ответственность в меру действительно им содеянного. Это отвечает требованию законности.

Несовершеннолетние обвиняемые не только пользуются правом иметь защитника, но его участие по делам несовершеннолетних обязательно (ст. 51 УПК РФ).

По делам данной категории законодатель установил дополнительно ряд гарантий, усиливающих защиту несовершеннолетних. Расширен перечень обстоятельств, подлежащих установлению, установлены дополнительные гарантии при задержании и избрании меры пресечения, порядок вызова и допроса несовершеннолетних, установлена возможность прекращения уголовного преследования в связи с применением принудительных мер воспитательного характера и ряд других. Это накладывает на прокурора дополнительную обязанность проверить, соблюдены ли при расследовании дела требования ст. 420-423 гл. 50 УПК РФ.

При изучении дел в отношении лиц, не владеющих языком, на котором ведется судопроизводство, прокурор проверяет, соблюдены ли требования ст. 18 УПК РФ. По делам этой категории участие защитника обязательно.

Особое внимание прокурор обращает на случаи, когда обвиняемый немой, глухой, слепой или в силу других физических или психических недостатков не может самостоятельно осуществить свое право на защиту. К этой категории относятся и дела о применении принудительных мер медицинского характера (гл. 51, ст. 433-446 УПК РФ).

Пристального внимания заслуживают и уголовные дела в отношении отдельных категорий лиц, пользующихся дополнительными гарантиями при привлечении их к уголовной ответственности. Перечень этих лиц предусмотрен ст. 447 УПК РФ, к ним относятся члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, судьи всех судов Российской Федерации, прокуроры и ряд других лиц. Порядок производства по уголовным делам в отношении этих лиц предусмотрен главой 52 УПК РФ, ст. 447-452.