4.3. Роль общественности в законодательной деятельности

органов государственной власти субъектов

Российской Федерации

За закон народ должен биться,

как за городскую стену.

Гераклит Эфесский

Одним из важных направлений совершенствования организации законотворчества является повышение внимания законодателя к общественному мнению, к активному участию граждан страны в создании законов. В идеале именно общественное мнение должно служить источником формирования конкретных норм принимаемых законов <84>.

--------------------------------

<84> Поленина С.В., Колдаева Н.П. Правотворчество в Российской Федерации(актуальные проблемы теории и практики) // Российская юстиция. 2009. N 5.

Существенной характеристикой, позволяющей раскрыть содержание понятия права законодательной инициативы, по мнению А.И. Абрамовой, является то, что субъектами этого права выступают носители государственной власти <85>.

--------------------------------

<85> Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспеченияи защиты // Журнал российского права. 2006. N 3.

С данным тезисом нельзя согласиться в полной мере, поскольку субъектами законодательной инициативы в региональных парламентах являются и представительные органы местного самоуправления (в соответствии с Федеральным законом"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), а в некоторых субъектах Российской Федерации и главы муниципальных образований, которые не являются носителями государственной власти.

Но в этой связи есть смысл вспомнить об источнике власти в стране, которым согласно Конституции Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляет он свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3).

Своеобразным показателем отражения законных интересов в работе региональных органов власти может служить процесс реализации законодательной инициативы различными субъектами.

Отмеченный процесс имеет двойственную направленность. С одной стороны, субъекты законодательной инициативы пытаются реализовать свои интересы в представительном органе власти субъекта РФ, с другой - сам регион должен отстаивать свои стратегические планы в федеральных органах власти, использовать свое право на законодательную инициативу и вносить рациональные предложения в Государственную Думу Российской Федерации <86>.

--------------------------------

<86> Субочев В.В. Законные интересы/ Под ред. А.В. Малько. М.: НОРМА, 2008.

Такие же задачи стоят и перед региональными парламентами: учесть и наиболее полно урегулировать существующие законные интересы граждан, проживающих в субъектах Федерации, совершенствовать механизмы реализации их прав, при этом не нарушив права и законные интересы других категорий граждан, и сделать это с соблюдением принципов и требований, предъявляемых к законотворческой деятельности.

В связи с этим предварить рассмотрение вопроса об участии в законотворческом процессе субъектов Российской Федерации общественности хотелось бы с упоминания проблемы ответственности за результаты правотворческой деятельности.

Законотворчество напрямую связано с уровнем правового сознания соответствующих субъектов, широтой их мировоззрения, моральными установками, осознанием своей миссии как творцов правил поведения для многих людей <87>.

--------------------------------

<87> Милушева Т.В., Ишеков К.А. К вопросу об ответственности государствав сфере законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8.

В свое время С.Н. Братусь писал, что процесс формирования юридических норм немыслим вне психологических актов воли живых людей, предлагающих и утверждающих эти нормы. Право как совокупность юридических норм есть продукт сознательной деятельности тех представителей господствующего класса, которым принадлежат законодательные в широком смысле этого слова (то есть нормотворческие) функции <88>.

--------------------------------

<88> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 18.

Человеку свойственно ошибаться, быть подверженным различного рода влияниям, которые неизбежно сказываются и на результатах его деятельности. Не исключением является и нормотворческая деятельность. Предостерегать от ошибок, тем более от незаконных действий и решений, способен механизм ответственности.

В отношении оценки результатов законотворческой деятельности, поскольку основы этой деятельности заложены в Конституциигосударства, а региональный - также и конституциями (уставами) субъектов Федерации, речь должна идти о конституционной ответственности.

По мнению Т.В. Милушевой, К.А. Ишекова, механизм реализации конституционной ответственности на сегодняшний день работает неэффективно или вообще не работает <89>. Современные реалии свидетельствуют о дисфункции юридической ответственности, проявляющейся, в частности, в декларативности принципа неотвратимости наказания в сфере конституционно-правового регулирования.

--------------------------------

<89> Милушева Т.В., Ишеков К.А. К вопросу об ответственности государствав сфере законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8.

Ж.И. Овсепян справедливо отмечает, что ответственность в сфере правотворчества часто связана с применением санкций не к самому органу (должностному лицу) публичной власти, издавшему закон (нормативный акт), а к закону как продукту, итогу правотворческой деятельности <90>.

--------------------------------

<90> Овсепян Ж.И. Критерии конституционной ответственности // Северокавказский юридический вестник. 2001. N 4.

Проиллюстрировать работу механизма ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации попытаемся на примере Республики Ингушетия, до недавнего времени входившей в Южный федеральный округ, сегодня - это представитель Северо-Кавказского федерального округа.

В начале 2008 года территориальным органом Минюста России в экспертном заключении, направленном в адрес Народного Собрания Республики Ингушетия, было указано о выявлении в тексте Конституции Республики норм, не соответствующих КонституцииРоссийской Федерации и федеральному законодательству. По результатам его рассмотрения республиканским парламентом был принят региональный Закон "О поправке к Конституции Республики Ингушетия", которым были устранены нарушения в части установления статуса и ограничений для высшего должностного лица субъекта Федерации, определения порядка деятельности органов местного самоуправления, регламентации полномочий высшего исполнительного органа государственной власти Республики и иные.

Вместе с тем, согласно абзацу первому статьи 15 главы 1 Конституции Республики Ингушетия, положения данной главы (признанные противоречащими КонституцииРоссийской Федерации) могут быть пересмотрены только всенародным референдумом. По утверждению органов государственной власти Республики, в настоящее время в связи с отсутствием необходимых финансовых средств в региональном бюджете проведение референдума невозможно, поэтому изменения в данную главу Конституции до настоящего времени не внесены.

При этом меры по разрешению сложившейся ситуации предпринимались и прокуратурой Республики Ингушетия путем направления в Народное Собрание Республики предложения о вынесении на референдум вопроса о внесении изменений в Конституцию данного региона.

Другой пример из практики законотворчества также субъекта Северо-Кавказского федерального округа - Республики Дагестан. Территориальным органом Минюста России в тексте Конституции этой Республики было выявлено несколько положений, противоречащих российской Конституциии федеральному законодательству, экспертное заключение направлено в Народное Собрание Республики (законодательный (представительный) орган данного субъекта Российской Федерации).

В ответе Народного Собрания сообщалось о согласии с обоснованностью выводов экспертного заключения, о том, что Администрацией Президента и Правительства Республики Дагестан подготовлен проект закона Республики Дагестан о внесении изменений в статью 61 республиканской Конституции. Что касается требований об изменении статьи 42, изложенных в экспертном заключении, то внесение изменений в данную статью не планируется, поскольку согласно статье 103 Конституции Республики Дагестан положения глав 1, 2 и 10 данной Конституции (куда входит и статья 42) могут быть пересмотрены лишь путем созыва Конституционного Собрания Республики Дагестан и принятия новой Конституции Республики Дагестан.

На тот момент закон о Конституционном Собрании в Республике принят не был, его приняли в ноябре 2010 года.

Интересен в связи с рассмотрением описанного выше вопроса состав Конституционного Собрания, в который входят: Президент Республики Дагестан; Государственный секретарь Республики Дагестан; депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Республики Дагестан; депутаты Народного Собрания Республики Дагестан; члены Правительства Республики Дагестан; судьи Конституционного Суда Республики Дагестан; Уполномоченный по правам человека в Республике Дагестан; председатель Общественной палаты Республики Дагестан; главы муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан.

А.Ю. Гулягин, ссылаясь на позицию И.Н. Барцица, сообщает, что, исследуя проблемы развития единства правового пространства в России, последний "красной линией" своего исследования приводит принципы, при реализации которых указанное единство будет обеспечено <91>.

--------------------------------

<91> Гулягин А.Ю. Актуальные вопросы компетенции органов юстиции: Монография. М.: Юрист, 2009.

Во-первых, безукоризненное обеспечение принципа верховенства КонституцииРоссийской Федерации как Основного Закона, а также федеральных законов. Отсюда соответствующая невозможность любых нормативных правовых актов иметь расхождения с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Во-вторых, соблюдение целостности территории Российской Федерации.

В-третьих, демократизация как следствие интеграции нации, то есть замены различных традиционных для отдельных групп населения и личностей авторитетов на единый общероссийский авторитет власти.

В-четвертых, наличие структуры органов государства, обеспечивающих единство правового пространства.

В-пятых, наличие реальных юридических механизмов, способных обеспечить единство правового пространства. И как важный подраздел - наличие механизмов, способных преодолевать противоречия между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, возникающие при законотворческой деятельности исходя из принципа разграничения предметов ведения между центром и регионами.

В приведенных выше примерах, связанных с текстами конституций субъектов Российской Федерации, проявляются вопросы и безукоризненного обеспечения принципа верховенства КонституцииРоссийской Федерации, и, вытекающий из него, соблюдения целостности территории государства, и наличия структуры органов власти, обеспечивающих единство правового пространства. И еще один вопрос: есть ли механизмы, способные преодолевать противоречия между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, возникающие при законотворческой деятельности исходя из принципа разграничения предметов ведения между центром и регионами, учитывая, что в последнем примере в Конституции Дагестана оспаривалось положение, как раз связанное с разграничением полномочий (установление государственных стандартов образования)?

На наш взгляд, одним из важнейших механизмов, способным обеспечить единство правового пространства Российской Федерации и, как следствие, права граждан на всей территории государства, должен стать механизм ответственности, в том числе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

В целом, по утверждению Т.В. Милушевой, К.А. Ишекова, законодательное закрепление и надлежащая реализация юридической ответственности субъектов публичной власти существенным образом зависят от степени демократизации общественных и государственных процессов, развитости институтов гражданского общества, которые выступают одним из рычагов, приводящих в действие механизм юридической ответственности государства <92>.

--------------------------------

<92> Милушева Т.В., Ишеков К.А. К вопросу об ответственности государствав сфере законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8.

"Философия особенно нужна в те периоды, когда происходит переворот в политической жизни общества... ибо мысль всегда предшествует деятельности и преобразует ее" (Гегель) <93>.

--------------------------------

<93> Цит. по Керимов Д.А. Методология права. М., 2000. С. 484 - 501.

Один из способов обеспечить появление мысли, стимулировать активные действия по изменению правового пространства создателей законов - применение социологического подхода в законотворчестве.

Для социологического подхода право есть не просто нормативное установление, приказ, "воля" и т.д., а то, что реально определяет поведение субъектов, их права и обязанности. Социология играет роль одного из главных элементов в процессе разработки юридического правила, его эволюции, оценки, толкования. Юридическая социология может послужить вспомогательным средством для законодателя, когда последний готовит почву для принятия закона путем соответствующей обработки общественного мнения, либо подготавливая общественное мнение к реформе, либо обеспечивая лучшее освещение проводимой реформы. Можно сказать, что это есть изучение воздействия права на поведение людей как опосредованного воздействия на интересы и нужды населения, сочетающегося с целями правового регулирования <94>.

--------------------------------

<94> Казаков Д.В. Методологические проблемы исследования законотворчества// История государства и права. 2009. N 6.

К одной из категорий возможных участников законотворческого процесса (на стадии зарождения как законопроекта, так и законодательного процесса в парламенте) внимания пока явно недостаточно. Если использовать одно обобщенное понятие, то это народ. Если же его расшифровывать, тогда речь пойдет о гражданах, их группах, об общественных объединениях, в том числе политических партиях.

Народ, являясь источником власти, устанавливает правила сосуществования в обществе. Отношения между людьми регулируются посредством творческого процесса (законотворчества), как непосредственно - через участие граждан государства в референдумах и выборах, так и путем наделения таким правом специальных органов или лиц.

Человек отличается тем, что делает все осознанно, стараясь отразить в своих творениях всю гармонию и красоту мира.

Участие общества в законотворческом процессе может реализовываться в различных формах: участие в референдумах, общественных обсуждениях, в том числе по вопросам принятия или изменения законов, а также участие в выборах органов власти или должностных лиц, тем самым делегируя им право создавать правовые нормы (правила поведения).

Практика всенародных обсуждений не одно десятилетие существовала в Советском Союзе и приносила свои плоды. Однако к концу 80-х гг. XX в. институт всенародных обсуждений становился все более формальным, а к 1990 г. превратился, по существу, в простое информирование граждан о намечавшихся к принятию проектах законов <95>.

--------------------------------

<95> Поленина С.В., Колдаева Н.П. Правотворчество в Российской Федерации(актуальные проблемы теории и практики) // Российская юстиция. 2009. N 5.

С учетом того, что влияние на законотворческие органы есть составляющая народного суверенитета (степень и формы влияния могут быть различными, но всегда подразумеваются благородные цели - с одной стороны, помочь законодателям, с другой - все-таки выполнять функцию общественного контроля за его деятельностью, чтобы не забывал, от кого получил свои полномочия и для кого работает), в некоторых странах (например, в отдельных штатах США) используется институт принятия нормативных актов посредством народной инициативы. То есть какой-то проект документа официально публикуется как законопроект и начинается сбор подписей за него. Если необходимое число подписей получено, законопроект считается принятым как закон. Достаточно ясно, что в данном случае мы имеем дело с перерастанием одного института в другой. По существу, народная инициатива уступает здесь место референдуму, хотя и проводимому в специфической форме. Основанием для такого вывода является то, что результат акции имеет не просто обязательный, но и окончательный характер - появляется правовой акт, принятый народом <96>.

--------------------------------

<96> Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3.

Помимо США народная законодательная инициатива предусмотрена конституциями или законами ряда других зарубежных стран. На общегосударственном уровне она действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах. На региональном уровне - применяется также в Швейцарии и некоторых других странах <97>.

--------------------------------

<97> Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 273.

Она не используется или редко применяется в тех странах англосаксонского права, где всегда господствовала идея парламента, верховенства представительной демократии по сравнению с непосредственной демократией. Так, в Великобритании института народной законодательной инициативы нет <98>.

--------------------------------

<98> Нудненко Л.А., Попова М.А. Концепция Федерального закона"О народной законодательной инициативе в Российской Федерации" // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9.

В Российской Федерации народная правотворческая инициатива установлена для уровня местного самоуправления, в частности статьей 26Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, при этом минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

В законодательстве субъектов Российской Федерации нет четкости в трактовке коллективных обращений граждан, петиций, народной правотворческой инициативы. Порой эти институты переплетены. Но важно то, что все-таки народная правотворческая инициатива при этом тоже предусматривается.

По утверждению А.И. Абрамовой, лишь право вхождения в законодательный орган с собственной инициативой издания акта дает возможность гражданам непосредственно реагировать на возникающую общественную потребность в нормативном регулировании. Правовая основа таких инициатив позволяет учитывать действительные нужды и интересы народа. Формируется установка личности на участие в управлении делами страны, более полную реализацию гражданами собственных идей по вопросам развития российской государственности. Кроме того, растет авторитет представительного органа в глазах общественности. У населения повышается доверие к избранной власти, поскольку оно видит те результаты законодательной деятельности, на которые в данном случае, собственно, и рассчитывает <99>.

--------------------------------

<99> Абрамова А.И. Законодательная идея и формаее реализации // Журнал российского права. 2010. N 12. С. 65 - 72.

Поскольку непосредственное осуществление власти многонациональным народом России является основой российского конституционного строя, Л.А. Нудненко и М.А. Попова считают, необходимы разработка и принятие федерального закона о народной законодательной инициативе. Наличие такого закона, по мнению авторов, позволит устранить имеющийся пробел в правовой регламентации данного института непосредственной демократии, послужит цели пропаганды участия граждан в законодательной деятельности, будет способствовать повышению активности граждан России в решении волнующих их злободневных проблем посредством использования возможности влиять на характер и содержание принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации федеральных законов <100>.

--------------------------------

<100> Нудненко Л.А., Попова М.А. Концепция Федерального закона"О народной законодательной инициативе в Российской Федерации" // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9.

При этом предлагается принципами осуществления народной законодательной инициативы в Российской Федерации считать: свободное, добровольное, равное и непосредственное участие граждан в осуществлении народной законодательной инициативы <101>.

--------------------------------

<101> Нудненко Л.А., Попова М.А. Концепция Федерального закона"О народной законодательной инициативе в Российской Федерации" // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9.

Свободное участие граждан в осуществлении народной законодательной инициативы вытекает из универсальной свободы гражданина. Гражданин свободен в принятии решения об участии или неучастии в осуществлении законодательной инициативы. Со свободным участием несовместимо закрепление соответствующей обязанности гражданина, применение к нему негативных последствий за отсутствие с его стороны поддержки народной законодательной инициативы.

Добровольное участие в осуществлении народной законодательной инициативы предполагает недопустимость прямого или косвенного принуждения, давления в форме угроз, физической расправы, политических, экономических и иных репрессий со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, групп и отдельных лиц на волеизъявление гражданина.

Равное участие в осуществлении народной законодательной инициативы означает, что каждому гражданину государство предоставляет равные с другими его членами юридические возможности по подготовке и продвижению проекта закона, требованию отмены или изменению ранее принятых законов.

Непосредственное участие гражданина в осуществлении народной законодательной инициативы означает, прежде всего, что между его волей и законодательной инициативой нет какого-либо посреднического звена, которому гражданин перепоручил бы возможность волеизъявления по собственному усмотрению.

А.И. Абрамова отмечает, что в законотворческой деятельности отдельных субъектов РФ имеют место случаи установления права законодательной инициативы граждан в форме законодательного предложения. Таким правом, в частности, обладают жители Астраханской области. В Удмуртской Республике форма законодательного предложения может использоваться гражданами для внесения изменений в Конституцию Республики. За гражданами Магаданской области признается право на обращения в законодательный орган. Нормативное закрепление законодательного предложения в качестве единственно возможной формы осуществления народной законодательной инициативы соответствует мировой парламентской практике. Например, согласно Закону Австрии от 10 июля 1963 г. о народной инициативе проект закона, подготовленный гражданами, должен содержать "только одно предложение, выдвигаемое в порядке народной инициативы" <102>.

--------------------------------

<102> Абрамова А.И. Законодательная идея и формаее реализации // Журнал российского права. 2010. N 12. С. 65 - 72.

При этом автор предполагает, что при инициировании издания акта посредством законодательного предложения у субъекта законодательной инициативы появляется возможность ограничиться лишь выдвижением идеи законопроекта, а преобразование ее в законодательный текст должно быть произведено силами специалистов, владеющих знанием и опытом в сфере правового регулирования <103>.

--------------------------------

<103> Там же.

Попробуем оценить значение, эффективность и полезность участия в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе законотворческой деятельности представителей общественности. Для этого воспользуемся новым для России институтом осуществления такого рода общественной жизни, как антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.

В современной России главной причиной неэффективности государственного управления, основным фактором, препятствующим нормальному развитию общества, формированию правовой государственности, является коррупция. В связи с этим разработка эффективных мер противодействия коррупции является приоритетным направлением активной консолидированной деятельности научного сообщества, органов государственного управления и общественности.

Проводить антикоррупционную экспертизу могут органы прокуратуры, Минюста и независимые (общественные) эксперты.

В соответствии с Федеральным законом"Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов",ПриказомМинюста России "Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность" Минюст России проводит аккредитацию таких экспертов, а его территориальные органы осуществляют выдачу свидетельств об аккредитации.

В механизме общественной экспертизы и заложен, на наш взгляд, элемент социологического подхода нормотворческой деятельности, когда посредством экспертизы нормативных предписаний выясняется позиция представителей общественности.

На начало 2011 года на территории Ростовской области имеется 17 обладателей таких свидетельств, в Южном федеральном округе их более 50, в число которых входит и ряд общественных организаций, при этом антикоррупционную экспертизу не проводит практически никто. Из 17 экспертов Ростовской области экспертизу проводит лишь один (общественная организация), остальные или не решаются вовсе ее проводить, или провели по одной-две экспертизе, при том что получили аккредитацию более года назад, т.е. больше года из пяти, на которые выдано свидетельство, уже прошло.

Аналогичная картина и в целом по округу.

В научно-практической литературе ведутся дискуссии об эффективности проведения независимой экспертизы, о статусе ее экспертного заключения. Например, Е.В. Скурко высказывает мнение, что статус экспертного заключения в правотворчестве и законотворчестве в том числе не может носить императивный характер по самой своей природе: как уже было сказано, очевидно, что с точки зрения легализации государственной власти достаточно того, что нормативный правовой акт, в том числе закон, принимает законно уполномоченный на то орган. Вместе с тем с точки зрения легитимации установление, согласно которому определяется принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, самим своим существованием придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов <104>.

--------------------------------

<104> Скурко Е.В. К проблеме становления институтовобщественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 2. С. 2 - 5.

Напомним, что такой же статус (только обязательность рассмотрения) имеют и экспертные заключения территориальных органов Минюста России, однако это является на сегодняшний день наиболее эффективным способом обеспечения единства правового пространства в каждом из субъектов Российской Федерации и устранения из региональных нормативных правовых баз коррупциогенных положений.

Таковым же мог бы стать и описанный выше способ участия в нормотворческой деятельности представителей общественности, учитывая предъявляемые требования по наличию юридического образования, опыта работы по профессии, при наличии активной позиции обладателей подобных свидетельств об аккредитации в качестве независимых экспертов.

Возникает вопрос о готовности нашего общества к саморегуляции, осуществлению какого-либо контроля, в том числе за деятельностью власти. Однако если не устанавливать возможности, формы такого контроля, порой навязывая проявление общественной активности, готовность общества может и не наступить.

В этой связи, возможно, приобретает особую актуальность законодательная инициатива граждан, способная установить паритет интересов граждан и органов власти, поскольку в отличие от референдума народная законодательная инициатива не предполагает непосредственное решение вопросов самими гражданами.

За гражданами может быть закреплена постановка обозначенных проблем, а окончательное решение: быть или не быть закону, представленному в виде народной законодательной инициативы по перечисленным выше вопросам, остается за законодательным (представительным) органом государственной власти <105>.

--------------------------------

<105> Нудненко Л.А., Попова М.А. Концепция Федерального закона"О народной законодательной инициативе в Российской Федерации" // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9.

Конституции (уставы) некоторых субъектов РФ наделили правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ группы граждан. Так, например, в Краснодарском крае - это не менее 100 тыс. избирателей края, подписавших надлежащим образом коллективное обращение; в Свердловской области - не менее 50 тыс. граждан; Брянской и Смоленской областях, Удмуртской Республике - не менее 10 тыс. граждан; в Новосибирской области - не менее 20 тыс. граждан, в Костромской - не менее пяти тысяч жителей области; в Томской области - не менее одного процента от числа граждан, обладающих избирательным правом <106>.

--------------------------------

<106> Курманов М.М., Хасанов М.Х. О гарантиях участия представительных органовмуниципальных образований в законодательном процессе субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. N 8.

В Южном федеральном округе, помимо Краснодарского края, законодательная инициатива может быть также осуществлена не менее чем одной тысячью граждан, проживающих в Астраханской области и обладающих активным избирательным правом. А в Волгоградской области количественный критерий вообще не установлен.

Возможно использовать и другой критерий, например процентное соотношение количества граждан.

Как считает В.В. Комарова, установление абсолютного числа граждан значительно упрощает дело, поскольку освобождает инициативную группу и представительный орган власти от необходимости вычисления процентного отношения и ведения споров, от какого числа избирателей необходимо вычислять конкретный процент. Применение же процентного отношения в какой-то мере объективизирует ситуацию <107>.

--------------------------------

<107> Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии в современной России. М., 2006. С. 369 - 370.

С установлением оптимальной квоты на реализацию права законодательной инициативы связаны вопросы защиты прав граждан, их объединений и работоспособности парламентов, когда чрезмерный объем поступающих инициатив способен парализовать их деятельность или существенно ухудшить ее качество.

Размышляя о степени участия общественных объединений в федеральном законотворчестве, С.А. Авакьян приводит следующий аспект: их, общественных объединений, уж очень много, и если все получат право законодательной инициативы и начнут его использовать, Государственная Дума, и сегодня перегруженная, вообще задохнется от наплыва законопроектов.

Но есть и другие моменты, с которыми приходится считаться. В частности, как же быть общественным объединениям, если их статус в чем-то не урегулирован или же урегулирован так, что соответствующие нормы вызывают их протест, несогласие. Кто позаботится, если не сами о себе соответствующие общественные объединения? И еще: есть немало общественных объединений, связанных с интересами конкретных слоев населения нашей страны, и их влияние на законотворческий процесс - одно из средств доведения забот, чаяний и проблем этих слоев до Государственной Думы <108>, до законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<108> Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3.

По утверждению С.В. Полениной, Н.П. Колдаевой, активизация роли науки в законотворчестве - необходимое условие повышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм <109>. Нельзя сказать, что тезис о необходимости научного обеспечения правотворчества не претворяется в жизнь; проблема, однако, в том, что выбор экспертов сам по себе полностью оставлен на усмотрение приглашающих должностных лиц, далеко не всегда являющихся специалистами в соответствующей области. Кроме того, в условиях рыночных отношений и тяжелого материального положения российской науки, усугубленного экономическим и финансовым кризисом, не так уж безобидна приобретающая определенное распространение форма социального заказа на подготовку законопроектов и их экспертизу. Так, исходящий от должностных лиц социальный заказ нередко прямо или косвенно включает в себя и запрограммированный желательный ответ на поставленную проблему.

--------------------------------

<109> Поленина С.В., Колдаева Н.П. Правотворчество в Российской Федерации(актуальные проблемы теории и практики) // Российская юстиция. 2009. N 5.

Тем большую ценность и значение, на наш взгляд, может получить институт проведения, например, независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Высказываются различные предположения пассивного отношения общества к законотворчеству, однако необходимо выяснять эти причины, пытаться стимулировать активность, предлагать различные формы ее проявления.

По мнению С.А. Авакьяна, отдельного внимания при рассмотрении общественного фактора в законотворчестве заслуживает роль Общественной палаты Российской Федерации <110>.

--------------------------------

<110> Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3.

Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к КонституцииРоссийской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления также носят рекомендательный характер и направляются соответственно Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации, Государственной Думы. При этом приглашение на заседание членов Общественной палаты обязательно.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, их должностные лица, иные государственные и муниципальные служащие обязаны оказывать содействие членам Общественной палаты в исполнении ими полномочий, установленных Законом.

В настоящее время общественные палаты субъектов Российской Федерации только создаются, набирают свою активность и значимость, в том числе в региональной законотворческой деятельности, поэтому анализ этой работы и ее оценка еще впереди.