6. Технология создания законов

Стремительное и масштабное развитие правовой сферы общества приводит к резкому увеличению объема нормативно-правового массива. С законом повседневно соприкасаются граждане и их объединения, государственные органы и хозяйствующие субъекты. Однако качество законов остается невысоким и в немалой степени из-за явной недооценки роли законодательной техники. В результате в процессе законотворчества и правоприменения возникает много юридических коллизий, которые могли бы быть предотвращены. Но подавляющее большинство государственных служащих, депутатов, специалистов и экспертов по-прежнему не владеют приемами законодательной техники, и их этому не обучают. Впрочем, и сама технология выработки законов требует сегодня серьезного обновления <116>.

--------------------------------

<116> Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники// Журнал российского права. 1999. N 11.

Необходимо видеть их связи и взаимопереходы, обнаруживать скрытые грани права. Речь идет:

о правопонимании, правосознании, идеях, теориях и образах права;

о проектировании права, о прогнозировании, программах и стратегиях, планах развития законодательства и правового обеспечения;

о правотворчестве, о регламентированных стадиях разработки проектов законов и иных правовых актов, их обсуждении, принятии и вступлении в силу;

о правоприменении, включая каналы управленческой и судебной деятельности, практику социальных учреждений и бизнес-структур, динамику отношения граждан к праву;

о контрольно-оценочном механизме, включающем правовой мониторинг и анализ информации о действии норм и институтов, их эффективности, анализ коллизионных ситуаций и споров, выявление отклонений от правовых моделей и их коррекцию <117>.

--------------------------------

<117> Тихомиров Ю.А. Циклы правового развития// Журнал российского права. 2008. N 10.

Отдельные вопросы создания законов в субъектах Российской Федерации мы уже затронули в настоящей работе, некоторые не попали в поле нашего внимания, о каких-то необходимо поговорить более обстоятельно, например, о мониторинге регионального законодательства, с помощью которого выявляются сильные и слабые стороны нормативных правовых баз субъектов Федерации, качество реализации положений российской Конституциии федерального законодательства, нереализованные полномочия, формируются предложения по его совершенствованию.

Но завершить настоящее рассмотрение законотворческого процесса регионов хотелось бы вопросами юридической техники, от понимания, знания и умелого применения которой во многом зависит качество законов любого уровня, в том числе и субъектов Российской Федерации.

Выбор юридической техники, соблюдение ее правил напрямую зависят от идеи, которую законодатель закладывает в создаваемый нормативный документ.

По характеру нарушений правил юридической техники зачастую можно определить и уровень специалистов, работавших над проектом нормативного правового акта, а также о его идее и о том, была ли она вообще.

Необходимо повышать значение законодательной идеи как меры превентивного характера. Ее задачей в рассматриваемой ситуации является предупреждение возникновения разногласий, отрицательно влияющих на результаты законопроектной деятельности. Появляется возможность обсудить будущий закон до начала подготовки его первоначального проекта в рамках заседаний круглых столов, парламентских слушаний, на научных конференциях с привлечением к обсуждению представителей различных политических и социальных групп, научной общественности. Реализация обозначенной возможности обеспечивает открытый публичный обмен мнениями и выработку согласованных позиций по наиболее спорным моментам проекта закона, предлагаемого к разработке, позволяет предвидеть правовые последствия принятия закона, вероятные противоречия его норм, заранее продумывая способы их предотвращения <118>.

--------------------------------

<118> Абрамова А.И. Законодательная идея и формаее реализации // Журнал российского права. 2010. N 12. С. 65 - 72.

Феномен законодательной идеи состоит в том, что, с одной стороны, она выступает рациональным приемом проектирования качественных и эффективно действующих законов, а с другой - способом выражения определенных практических действий, связанных с уяснением и решением вопроса о разработке и издании конкретного законодательного акта <119>.

--------------------------------

<119> Абрамова А.И. Указ. соч.

При этом под законодательной идеей предлагается понимать совокупность только самых общих мнений и суждений относительно предмета регулирования будущего закона, его целей, последствий возможного принятия нового закона <120>.

--------------------------------

<120> Законодательный процесс: Науч.-практ. пособие / Под ред. Р.Ф. Васильева. М., 2000. С. 84.

Юридической наукой законодательная идея традиционно рассматривается в контексте правотворческой деятельности. Современными российскими правоведами она трактуется как своеобразный прием юридической техники, которым выполняется задача рационального внедрения результатов познания процессов объективной действительности в сферу проектирования законодательного акта. Сообразно поставленной задаче идея ориентирована на обеспечение результативности принимаемого закона, эффективного развития и действия законодательства в целом.

Вследствие целенаправленной правотворческой деятельности используется потенциал идеи как правовой конструкции, способной пополнять правовую систему юридически обоснованными, работающими законами и в комплексе с другими правовыми средствами обеспечивать решение проблемы повышения их качества. Сама возможность установления потребности в законе еще на стадии его замысла служит заслоном на пути выдвижения необоснованных, малоэффективных инициатив и помогает избегать коллизий между отдельными законодательными актами, ошибок в выборе предмета, метода правового регулирования, формы акта <121>.

--------------------------------

<121> Абрамова А.И. Указ. соч.

С понятием законодательной идеи связана концепция закона. Это - аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Замена концепций всякого рода пояснительными записками и т.п. внешне упрощает процесс законотворчества, но на деле лишь обесценивает его <122>.

--------------------------------

<122> Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники// Журнал российского права. 1999. N 11.

Вопрос определения и нормативного утверждения тех или иных терминов и понятий не является второстепенным, поскольку от точного и одинакового применения всеми участниками общественных отношений этих понятий зависит предсказуемость регулирования общественных отношений, предсказуемость и правильность разрешения спорных вопросов, а зачастую исключение спорных ситуаций.

Примером несоблюдения указанного выше требования может служить различие в применении понятия "молодая семья".

Впервые в законодательстве Российской Федерации понятие "молодая семья" определено ПостановлениемВерховного Совета Российской Федерации от 03.06.1993 N 5090-1 "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации", в соответствии с которым молодой семьей считается семья в первые три года после заключения брака (в случае рождения детей - без ограничения продолжительности брака) при условии, что один из супругов не достиг 30-летнего возраста, а также неполная семья с детьми, в которой мать или отец не достигли 30-летнего возраста.

ПостановлениемПравительства Российской Федерации от 28.04.2006 N 250 "О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности" к молодым семьям относятся состоящие в зарегистрированном браке лица, один из которых является гражданином Российской Федерации в возрасте не старше 30 лет, или неполная семья, которая состоит из одного родителя, чей возраст не превышает 30 лет, и одного или более детей (в том числе усыновленных).

Аналогичным образом определяется понятие "молодая семья", дополненное условием проживания в сельской местности и осуществления трудовой деятельности супругов в организациях агропромышленного комплекса, Федеральной целевой программой"Социальное развитие села до 2010 года", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2002 N 858.

Подпрограмма"Обеспечение жильем молодых семей" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.2001 N 675, устанавливает, что участником подпрограммы может быть молодая семья, возраст супругов в которой не превышает 30 лет, либо неполная семья, состоящая из одного молодого родителя, возраст которого не превышает 30 лет, и одного и более детей и нуждающаяся в улучшении жилищных условий (далее - молодая семья).

Отсутствие единого подхода к рассматриваемому определению перешло и на региональный уровень.

Например, на территории Ростовской области данный термин используется следующим образом.

В соответствии с Областным законом от 22.10.2004 N 167-ЗС "О государственной поддержке молодежи, молодежных и детских общественных объединений в Ростовской области" молодыми семьями являются семьи в первые три года после заключения брака (в случае рождения детей без ограничения продолжительности брака) при условии, что оба супруга не достигли 30-летнего возраста, а также неполные семьи с детьми, в которых мать или отец не достигли 30-летнего возраста.

Областным законом от 23.06.2006 N 501-ЗС "Об Областной целевой программе "Обеспечение жильем молодых семей в Ростовской области" на 2006 - 2010 годы" критерием отнесения к молодой семье является тот же, что и в приведенной выше подпрограмме"Обеспечение жильем молодых семей" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.2001 N 675.

Термин "молодая семья" используется и Областным законом от 28.12.2005 N 430-ЗС "Об Областной целевой программе оказания государственной поддержки гражданам по приобретению жилья в Ростовской области на 2006 - 2010 годы", Областным законом от 30.12.2005 N 456-ЗС "Об Областной целевой программе "Молодежь Дона" на 2006 - 2010 годы", рядом других нормативных правовых актов Ростовской области, при этом критерий отнесения к данного вида семье в этих актах вообще не раскрывается.

Подобный принцип применения указанного понятия характерен для законодательства и других субъектов Российской Федерации.

Приведенный краткий анализ применения понятия "молодая семья" показал различие в подходе определения одного и того же термина в разных нормативных правовых актах, что, на наш взгляд, не способствует улучшению урегулирования общественных отношений применительно к данной категории лиц.

Объяснение возможно найти в различности идей, закладываемых при разработке каждого из приведенных нормативных актов.

По нашему мнению, такие широко востребованные понятия необходимо определять в основных актах, регулирующих сходные общественные отношения. В данном случае в Семейном кодексеРоссийской Федерации, действующая редакция которого обходит молчанием рассмотренный выше термин.

При этом нормативно должна быть установлена необходимость использования во всех нормативных правовых актах на территории Российской Федерации термина в значении, установленном федеральным законодательством, т.е. во всех актах, объединенных одной общей идеей.

Для целей отдельных актов, направленных на регулирование общественных отношений категории лиц, несколько отличающихся от установленных в федеральном акте, необходимо использовать другой термин или понятие.

Требуется установление четких и ясных правовых основ нормотворчества на всех уровнях единой правовой системы федеративного государства от законодательного определения понятия "нормативный правовой акт", правового закрепления общеобязательных правил юридической техники до урегулирования более сложных вопросов.

В законах субъектов Российской Федерации подчас наблюдается чрезмерное разнообразие с точки зрения не только их содержания, но и составления самих текстов. Обилие норм-дефиниций, дублирующие и путаные термины, произвольная структуризация текста, сомнительные обозначения частей закона, неудачное формулирование правовых норм, игнорирование системных связей, ошибочные ссылки, отсылки - таковы, по утверждению Ю.А. Тихомирова, наиболее типичные технико-юридические недостатки <123>.

--------------------------------

<123> Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники// Журнал российского права. 1999. N 11.

На наш взгляд, одна из основных причин появления противоречащих положений в нижестоящих нормативных правовых актах вышестоящим связана с дублированием первыми норм, уже установленных на более высоком уровне.

Данную ситуацию представители органов власти объясняют необходимостью полноценного урегулирования определенных общественных отношений в одном документе, чтобы, взяв какой-либо закон или подзаконный акт, гражданин мог получить ответы на все интересующие его вопросы.

Однако причинами масштабного дублирования норм, уже существующих и действующих, является, на наш взгляд, во-первых, низкий уровень подготовки специалистов, занимающихся работой над проектами нормативных актов, для которых легче переписать, чем сформулировать самостоятельно, и, во-вторых, зависимость и оценка эффективности работы чиновников разных уровней от цифровых показателей: чем больше число разрабатываемых проектов и принимаемых ежегодно актов любых органов власти, тем выше оценивается эффективность работы.

Этим двум факторам и отвечает в полной мере такой способ "самостоятельного" нормотворчества, как дублирование уже установленных вышестоящими нормативными правовыми актами положений, когда любые, даже малейшие, изменения акта, нормы которого продублированы, требуют внесения соответствующих изменений во все акты, содержащие подобные положения.

Подавляющее большинство противоречий в актах субъектов Российской Федерации, в которых выявляются несоответствия федеральному законодательству, связано как раз с дублированием положений федеральных законов или подзаконных актов. При этом выявленные противоречия во вновь принимаемых актах появляются из-за "творческого" подхода специалистов органов государственной власти субъектов Федерации, когда, желая облечь правовую норму в иную, отличную от установленной на федеральном уровне форму, в региональные нормативные правовые акты проникают несоответствия, в том числе способные нарушить права граждан, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации (иногда это происходит по причине технических ошибок, невнимательности лиц, ответственных за подготовку нормативных актов).

Второй путь проникновения противоречий федеральному законодательству в актах субъектов Федерации - это несвоевременное приведение последних в соответствие: если федеральная норма, продублированная в акте субъекта, изменяется, появляется необходимость внесения аналогичных изменений и на региональном уровне.

Проиллюстрировать приведенные выше ситуации попробуем одним из законов Ростовской области, например Областным законом от 11 июля 2006 г. N 515-ЗС "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области".

За время со дня принятия данного Областного закона девять раз в него вносились изменения, в том числе, например, только за восемь месяцев 2009 года - трижды, при этом подавляющее число изменений было связано с необходимостью приведения закона в соответствие с изменениями федерального законодательства.

Стоит указать, что и сам Областной закон от 11 июля 2006 г. N 515-ЗС "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области" появился вынужденно и был принят взамен признанного утратившим силу Областного закона от 9 июля 2003 г. N 11-ЗС с аналогичным названием. Рокировка произошла в связи с принятием Федерального законаот 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации", существенно изменившего выборное законодательство в нашей стране. Был и еще один одноименный Областной закон от 23 декабря 2002 г. N 291-ЗС, также признанный утратившим силу.

Указанные выше примеры изменений федерального законодательства по вопросам, связанным с выборами различных уровней в нашей стране, являются причиной необходимости внесения соответствующих изменений во многие нормативные правовые акты как регионального, так и местного уровней.

Если продолжить рассмотрение в качестве примера Ростовской области, то все изменения федеральных законов, приведенные выше, потребовали внесения изменений не только в рассмотренный Областной закон "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области", но и в областные законы, определяющие статус депутатов, регулирующих вопросы, связанные с самим Законодательным Собранием области, с выборами и установлением статусов органов местного самоуправления, некоторые изменения потребовали соответствующей корректировки и Устава Ростовской области.

В сентябре 2009 года Законодательным Собранием Ростовской области были разработаны и приняты проекты законов, направленные на приведение всех указанных выше выборных областных законов, причиной чего послужило принятие Федерального законаот 19 июля 2009 г. N 203-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах в части предоставления эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации". Данным Федеральным законом термин "бесплатно", использованный в законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, был заменен термином "безвозмездно".

Так, например, статья 38 Областного закона от 28 декабря 2005 г. N 429-ЗС "О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области", посвященная условиям проведения предвыборной агитации на телевидении и радио, самостоятельных, т.е. отличных от установленных федеральным законодательством правовых норм, также подверглась изменениям, поскольку содержала перешедший из соответствующих (продублированных) положений Федерального законаот 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об общих гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" термин "бесплатное" эфирное время. К слову сказать, до внесения указанных изменений данный Областной закон корректировался 10 раз, в том числе 4 раза за 8 месяцев 2009 года.

Таким образом, каждое, даже незначительное изменение федерального законодательства требует разработки и принятия нормативных правовых актов регионального уровня, направленных на приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие федеральным (в указанных выше примерах - принятие любого из федеральных законов требует подготовки пакета документов из 5 - 10 законов регионального уровня). И такая работа проводится не только во взятой в качестве примера Ростовской области, но и во всех субъектах Российской Федерации.

Зачастую это многостраничные документы, не всегда выполненные в полном соответствии с требованиями действующего законодательства или правилами юридической техники, на которые необходимо проводить полноценную юридическую экспертизу. Иногда в ходе проведения экспертизы выявляются нарушения (желание разработчиков проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации изобразить "оригинальный" подход в формулировании уже установленных на федеральном уровне правовых норм может приводить к различным противоречиям, несогласованным положениям), запускается процедура исправления текста проекта нормативного правового акта с целью недопущения бракованных норм в принимаемые акты, в этой процедуре участвуют многие должностные лица и структурные подразделения разработчиков проекта, привлекаются иные органы власти и организации.

Среди других недостатков современного законодательства субъектов Российской Федерации можно отметить то, что законодатели субъектов Федерации порой не стремятся к установлению четкого соответствия между названиями законов и теми целями, которые обозначаются ими в преамбулах этих актов, а также к правильному определению содержания статей законов. Это приводит не только к неверному соотношению этих актов с положениями федеральных законов, но и к проблемам в понимании содержания законов субъектов Федерации <124>.

--------------------------------

<124> Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектовРоссийской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 3.

Чтобы показать, что ошибки, связанные с соблюдением правил юридической техники, не являются только проблемами законодательных (представительных) органов государственной власти, а имеют самый широкий спектр правовых норм, позволим себе привести несколько примеров из подзаконных региональных актов и муниципальных актов.

В Ростовской области действует Постановление Главы Администрации Ростовской области от 09.04.2001 N 152 "О размере платы за проведение государственного технического осмотра транспортных средств, порядке взимания и распределения средств, получаемых за его проведение", в котором в результате проведения на него юридической экспертизы территориальным органом Минюста России (в редакции Постановления Администрации Ростовской области от 16.03.2009 N 103) было выявлено следующее нарушение правил юридической техники.

В названии рассматриваемого постановления Главы Администрации Ростовской области отражен предмет правового регулирования, заключающийся в том числе в установлении порядка распределения средств, получаемых за проведение государственного технического осмотра транспортных средств. Вместе с тем данное Постановление Главы Администрации Ростовской области после внесения в него изменений Постановлением Администрации Ростовской области от 16.03.2009 N 103 "О внесении изменений в Постановление Главы Администрации Ростовской области от 09.04.2001 N 152" не содержит норм, регламентирующих указанный порядок. Таким образом, название рассматриваемого Постановления Главы Администрации Ростовской области не соответствует его содержанию.

Другой пример взят из текста одного из уставов муниципальных образований также Ростовской области.

Положениями статьи 45 Устава Кормовского сельского поселения установлены социальные гарантии Главе и депутатам Собрания депутатов данного сельского поселения, при этом в наименовании указанной статьи Устава предусмотрены гарантии только Главы поселения. Таким образом, текст статьи не соответствует ее наименованию, что является нарушением правил юридической техники.

Принятие нормативных правовых актов в России на основе пакетного принципа практически не практикуется. Вместе с тем разработка нескольких нормативных правовых актов в их системном единстве только положительно сказалось бы на всем дальнейшем процессе правового регулирования <125>.

--------------------------------

<125> Толстик В.А., Дворников Н.Л., Каргин К.В. Системное толкование норм права. М.: Юриспруденция, 2010.

Этот недостаток в полной мере относится к принятию законов субъектов Российской Федерации.

Областным законом Ростовской области от 10.12.2010 N 538-ЗС "О денежном содержании государственных гражданских служащих Ростовской области" установлено, что порядок и условия выплаты премий гражданским служащим, замещающим в органах исполнительной власти Ростовской области должности гражданской службы категории "руководители" высшей группы, которым в соответствии с Областным законом "О государственной гражданской службе Ростовской области" делегированы полномочия представителя нанимателя, определяются Администрацией Ростовской области (часть 4 статьи 7).

Статьей 17 Областного закона Ростовской области от 22.07.2003 N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" урегулированы вопросы предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности Ростовской области или муниципальной собственности, гражданам для выпаса скота и сенокошения. При этом в соответствии с частью 5 указанной статьи порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности Ростовской области, гражданам для выпаса скота и сенокошения определяется Администрацией Ростовской области. Можно ли считать, что данные общественные отношения на территории субъекта Российской Федерации урегулированы? А ведь тот или иной порядок может не приниматься длительное время или вовсе игнорироваться органами исполнительной власти.

В качестве примера недостаточного использования своих полномочий на уровне органов государственной власти субъекта Российской Федерации приведем ситуацию, возникшую также в Ростовской области, связанную с реализацией положений Федерального законаот 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".

Областным законом Ростовской области от 04.03.2003 N 310-ЗС "О порядке предоставления гражданам Российской Федерации бесплатной юридической помощи в Ростовской области" определена категория лиц, которым юридическая помощь предоставляется бесплатно, состав расходов адвоката, подлежащих компенсации в связи с оказанием бесплатной юридической помощи. Однако практика применения указанного Областного закона показывает, что он не действует в полном объеме в связи с тем, что, во-первых, он не содержит реального механизма исполнения установленных законом норм, во-вторых, до настоящего времени не определены порядок и размер компенсации расходов адвокату в связи с оказанием юридической помощи бесплатно, которые в соответствии с Областным законом должны определяться Администрацией Ростовской области.

При подготовке проекта нормативного правового акта важную роль играют вопросы правильного определения предмета правового регулирования нормативного правового акта, его точного соотнесения с иными нормативными правовыми актами. Не меньшее значение имеет и четкое определение уровня нормотворчества и формы нормативного правового акта. К сожалению, эти базовые принципы правотворческой деятельности не всегда соблюдаются при развитии законодательства субъектов Федерации. Принимаются законы, явно выходящие за рамки обозначенного в его названии предмета правового регулирования либо, напротив, зауженного содержания. Имеются примеры, когда при уже имеющихся в соответствующей сфере нормативных правовых актах принимаются новые нормативные правовые акты в данной же сфере, что приводит к "пересечению" сфер правового регулирования.

В качестве яркого примера можно сослаться на законодательное регулирование вопросов окружающей среды в Ростовской области. При наличии в области Закона от 11 марта 2003 г. N 316-ЗС "Об охране окружающей среды в Ростовской области", закрепляющего в отдельной главе полномочия органов государственной власти области в сфере охраны окружающей среды, действует также Закон от 11 июля 2002 г. N 248-ЗС "О должностных лицах органов исполнительной власти Ростовской области, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды". При этом последний Закон включает в себя всего три статьи, одна из которых посвящена вступлению в силу данного Закона, вторая содержит лишь отсылку к Федеральному закону"Об охране окружающей среды", а третья указывает на полномочие Администрации Ростовской области утверждать перечень должностных лиц, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) на территории Ростовской области. Такой подход свидетельствует о нарушении системности в развитии законодательства субъекта Федерации, неэкономном подходе к использованию законодательного ресурса, "наводнению" законодательной базы субъектов Федерации излишними законами; законами, не отвечающими высоким требованиям этого вида акта <126>.

--------------------------------

<126> Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Указ. соч.

Структура и содержание современного российского законодательства, регулирующего практически любую сферу общественных отношений, отнесенных КонституциейРоссии к совместному ведению Федерации и ее субъектов, содержат как обязательные для реализации на региональном уровне вопросы, так и возможные для их урегулирования нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Полномочия, отнесенные к первой группе, органам государственной власти субъектов необходимо реализовывать путем принятия соответствующих нормативных актов или включения определенных положений в уже действующие законы или подзаконные акты. Игнорирование региональными органами власти норм федерального законодательства, содержащего подобные требования об обязательном урегулировании каких-либо положений на уровне субъекта Российской Федерации, является нарушением законодательства, способного ущемить права граждан, проживающих на территории республики, края, области или иного субъекта Федерации.

Однако такие нормы в разных кодексах, федеральных законах или подзаконных актах носят единичный характер, основная масса положений федерального законодательства по вопросам совместного ведения, допускающих правовое регулирование на уровне субъектов Российской Федерации, носит или рекомендательный характер, или возможный, т.е. федеральный законодатель предусматривает возможность, как правило, в пределах, уже установленных на федеральном уровне, принятия норм и положений регионального законодательства.

В первом случае на уровне субъекта Российской Федерации необходимо, например, установить какой-либо порядок или правило, которые должны предусматривать индивидуальные особенности данного региона, во втором - уже установленные федеральным актом порядок или правила требуют лишь регламентации их реализации на уровне конкретного субъекта России или, например, определения органа государственной власти данного региона, в обязанности которого должна входить их реализация.

Другой пример конструирования правовых норм возьмем из практики реализации статей 14и36Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В соответствии спунктом 3 статьи 14количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Федерации, в соответствии спунктом 1 статьи 36данного Федерального закона (каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющих право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума).

В данном случае законом субъекта Российской Федерации необходимо устанавливать минимальный состав инициативных групп референдумов, однако за основу можно взять параметры, определенные Федеральным законом. Например, законодатель Ростовской области так и поступил, в Областном законе от 19 мая 2002 г. N 482-ЗС "Об областном референдуме" инициативная группа по проведению референдума определяется в количестве не менее 20 человек, а в Областном законе от 19 мая 2002 г. N 483-ЗС "О местном референдуме в Ростовской области" инициативная группа должна составлять не менее 10 человек.

При этом оба Областных закона не создали отсылочные нормы на федеральное законодательство, а полностью продублировали те нормы, которые установлены указанным выше Федеральным законом.

Такое формулирование положений регионального законодательства неизбежно потребует внесения соответствующих корректировок в случае, если в указанные нормы Федерального закона"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" будут внесены изменения, хотя пример иного конструирования текста нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, исключающего в будущем необходимость его изменения, есть и в указанном Областном законе "Об областном референдуме". Так, статьей 1 данного Областного закона определено, что в данном Областном законе используются основные понятия и термины, предусмотренныестатьей 2Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", хотя многие законы и подзаконные акты как Ростовской области, так и всех других субъектов Российской Федерации содержат понятия, термины, определения, уже установленные или определенные на федеральном уровне, и их дублирование требует постоянного внесения изменений в региональные акты, поскольку они могут корректироваться или уточняться нормотворцами Российской Федерации.

Запретов на дублирование нижестоящими нормативными правовыми актами положений, установленных актами, имеющими большую юридическую силу, действующим российским законодательством не установлено.

Данная позиция неоднократно была подтверждена высшими судебными инстанциями Российской Федерации, в том числе Конституционным Судом РФ.

Так, Определениями Верховного Суда РФ от 17.05.2006 N 58-Г06-13по рассмотрению кассационной жалобы Законодательной Думы Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 15.02.2006, которым удовлетворено заявление прокурора Хабаровского края о признании недействующими пунктов 3 - 6 статьи 4 Закона Хабаровского края от 30.11.2005 N 313 "Об основаниях, порядке предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставленных местным бюджетам из краевого бюджета", от 28.11.2007N 16-Г07-27по рассмотрению кассационной жалобы Волгоградской областной Думы по делу в связи с заявлением первого заместителя прокурора Волгоградской области о признании не соответствующим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению в части Закона Волгоградской области от 01.07.2003 N 839-ОД "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы" признаны не противоречащими федеральному законодательству положения оспариваемых нормативных правовых актов субъектов РФ, дублирующих соответствующие нормы актов федерального уровня.

К аналогичным выводам пришел и Конституционный Суд РФ в Постановленииот 15.12.2003 N 19-П, установив, что воспроизведение в региональных законах положений, предусмотренных федеральными законами, само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта Федерации в области регулирования определенных общественных отношений, в частности, если положениями закона субъекта РФ не превышаются требования и ограничения, закрепленные федеральными законами, следовательно, законодатель субъекта Федерации не выходит за пределы полномочий, предоставленных емуКонституциейРФ.

Конфликтных ситуаций, подобных описанным выше, можно было бы избежать или существенно уменьшить их количество, установив федеральным законом запрет на дублирование правовых норм, причем на всех уровнях нормотворческой деятельности в нашей стране.

Подобный запрет необходим для любых видов актов, направленных на регулирование правоотношений, относящихся к вопросам ведения Российской Федерации или к вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Распространив данный запрет на дублирование в региональных актах положений федерального законодательства, принятых по предметам правового регулирования, относящимся к компетенции Российской Федерации, на наш взгляд, будет недостаточно, т.к. в этом случае споры можно увести в плоскость доказывания сторонами конфликтов предметов правового регулирования, что и показано в приведенном примере из практики Ростовской области.

Соглашаясь с наличием или желанием создать единую правовую систему в Российской Федерации, включающую в себя строгое соблюдение единства правового пространства, согласованность норм законов, подзаконных и ведомственных актов всех уровней власти, включая, безусловно, муниципальный, в нашей стране удалось на сегодняшний день обеспечить приведение в соответствие регионального законодательства КонституцииРоссии и федеральному законодательству. Добиться этого получилось при помощи административных (силовых) ресурсов, в основном усилиями контролирующих государственных органов - прокуратуры и Минюста России.

На основе приведенных выше примеров формулирования положений нормативных правовых актов Ростовской области, характерных, как уже было сказано выше, для всех без исключения субъектов Российской Федерации, а также муниципального нормотворчества, на наш взгляд, возможно сделать следующие выводы.

Желая выстроить правовую систему в условиях федеративного государства, необходимо вырабатывать механизмы обеспечения единства нормативного регулирования, способного обеспечивать права граждан в любом субъекте и муниципальном образовании страны. Наличие или отсутствие каких-либо правовых норм должно быть обусловлено всей системой действующего законодательства, при этом не должно быть избыточного нормативного регулирования.

Законодательное установление правил нормотворческой деятельности, предусматривающих возможность дублирования существующих норм только в исключительных случаях, с четким определением условий воспроизведения нижестоящими актами положений нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, способно существенно сократить действующую в стране нормативную базу, облегчив информированность правоприменителей, исключить необходимость корректировки нижестоящих актов в связи с изменением вышестоящего законодательства, освободив от этой работы значительные силы юридических служб органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, применив их знания и умения для решения более значимых задач.

Определив изначально законодательную идею, четко придерживаясь ее в подзаконном, региональном и муниципальном нормотворчестве, в правоприменительной практике, исключив дублирование уже установленных положений, тем самым возможно систематизировать законодательство.

Начать работу в стране по систематизации законодательства, придания ему логического совершенства, которая проводится, но, на наш взгляд, малоэффективно, о чем свидетельствуют многочисленные изменения и дополнения положений действующего законодательства, регулирующих наиболее важные общественные отношения, необходимо с принятия федерального закона о нормативном правовом акте.

Данным законом должны быть установлены требования к порядку принятия нормативных правовых актов, их изменения и признания утратившими силу, использованию терминов, уже установленных действующим законодательством, введению новых терминов и понятий. Необходимо законодательно установить условия к дублированию действующих норм, четко определить иерархию нормативных правовых актов (соотнесение актов разных уровней власти, включая правовые акты муниципального уровня, актов разных ветвей власти внутри одного уровня и разных уровней: как соотносятся между собой, например, постановления Правительства Российской Федерации и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с законами субъекта Федерации и муниципальными актами).

Требования данного федерального закона должны распространяться на нормотворческую деятельность органов и должностных лиц федеральных, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Без подобного закона сложно будет сохранить стабильность в вопросе обеспечения единства правового пространства государства, которое в целом восстановлено по всей стране, однако законодательство слишком "живой организм", чтобы можно было успокаиваться на достигнутом и не пытаться совершенствовать механизмы обеспечения его единства.

Реформированием российского законодательства затрагиваются, прежде всего, взаимоотношения федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: перераспределяются полномочия, источники их финансирования, уточняются механизмы и уровни правового регулирования отдельных общественных отношений и т.д.

Учеными-правоведами высказываются различные точки зрения по поводу организации взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации, корректировки федерального законодательства, судьбы законодательства субъектов Российской Федерации.

По утверждению В.Г. Игнатова и В.И. Бутова, стабильность и эффективность федерализма в России могут быть обеспечены при условии сильной центральной власти, при наличии обязательной единой вертикали власти и управления на демократической основе <127>.

--------------------------------

<127> Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление): Учебн. пособие. М.: Тесса; Ростов-на-Дону; Издательский центр "МарТ", 2000. С. 56.

При этом, по оценке Е.А. Юртаевой, в силу определенной КонституциейРоссийской Федерации "структуры законодательства", формируемой на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, а также примыкающей к ней системы правовых актов, создаваемой органами местного самоуправления, и способа разграничения предметов ведения между первыми двумя уровнями законодательное регулирование находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предметов с точки зрения их законодательных полномочий можно признать не вполне удовлетворительным, т.к. содержание многих, если не большинства, федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в последующем текстуально воспроизводится в законах субъектов Российской Федерации <128>.

--------------------------------

<128> Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актахи практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 15.

Полноценная правовая реформа, сопряженная с масштабным упорядочением законодательства субъектов Федерации, невозможна без трансформации федерального законодательства в единую систему, не содержащую пробелов и противоречий как внутреннего свойства, так и более основательных - противоречий КонституцииРоссийской Федерации.

В этой связи, как представляется Н.М. Добрынину, стране сегодня крайне необходим концептуальный документ, который бы увязывал конечные цели, промежуточные результаты, ресурсы и временные параметры многочисленных реформ в единую, а главное - понятную и целостную картину с обязательным прогнозом последствий законотворческой деятельности <129>.

--------------------------------

<129> Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состоянияи пути решения проблем // Право и политика. 2006. N 5. С. 5.

Комплексному регулированию многих не урегулированных на сегодняшний день вопросов, установлению более стабильного, продуманного и взвешенного подхода во взаимодействиях Российской Федерации и ее субъектов может способствовать, на наш взгляд, разработка и принятие кодекса, как закрепляющего положения о нормативном правовом акте, так и регулирующего вопросы взаимодействия и обоюдной ответственности органов власти различных уровней, передачи и выполнения обоюдных полномочий.

Наше предложение на этот счет заключается в рассмотрении вопроса о возможности создания кодекса, регулирующего те общественные отношения, которые КонституциейРоссийской Федерации отнесены к ведению Российской Федерации, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и к исключительному ведению субъектов Федерации.

Первая часть указанного кодекса должна быть посвящена общим вопросам осуществления субъектами Российской Федерации законодательного регулирования общественных отношений, входящих в их компетенцию: порядку и условиям осуществления полномочий субъектами Федерации, порядку передачи полномочий от Российской Федерации ее субъектам и возможности и условиям передачи государственных полномочий от субъектов Федерации органам местного самоуправления. В части первой кодекса должны быть подробно урегулированы те вопросы, которые в настоящее время регулируются в основном соответствующими положениями Федеральных законов от 06.10.1999 N 184-ФЗ"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 06.10.2003N 131-ФЗ"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Одну из глав первой части необходимо посвятить как раз так ожидаемым уже не первый год положениям, законодательно определяющим понятие нормативного правового акта, устанавливающим четкие правила юридической техники, которые должны применяться при нормотворческой деятельности законодательных органов всех уровней: федеральных, субъектов Федерации и муниципальных образований.

Отрадно, что многие ученые-правоведы, практики и нормотворцы понимают значение правил юридической техники, разрабатывают теоретические основы и грамотно их применяют при принятии нормативных правовых актов.

Соблюдение правил юридической техники при принятии, внесении изменений или признании утратившими силу нормативных правовых актов имеет важное значение, что, однако, понимается и принимается далеко не всеми субъектами нормотворчества на всех уровнях, особенно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Данному вопросу посвящается достаточно большое количество научных работ, проводятся научные конференции, осуществляются попытки разработки нормативных правовых актов, направленных на законодательное закрепление общеобязательных правил юридической техники.

В частности, по мнению Е.А. Юртаевой, необходимым представляется законодательное закрепление градации нормативных правовых актов по их видовым классификационным признакам <130>.

--------------------------------

<130> Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актахи практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 15.

Установленная в Федеральном законе в виде иерархической "лестницы", она позволит безошибочно определять юридические характеристики соответствующего нормативного правового акта - его юридическую силу, приоритет в процессе правоприменения и др. Федеральный конституционный закон или федеральный закон, кодекс как головной акт отрасли или текущий Федеральный закон, общий или специальный закон - все это обусловливает особенности действия Закона. Общий ход нормотворческой работы необходимо ориентировать в направлении единой системы координат. Развитие российской правовой системы (а также системы права и системы законодательства как ее составных частей) должно осуществляться строго в соответствии с установленной классификацией нормативных правовых актов.

Вторую часть кодекса необходимо посвятить тем вопросам, которые КонституциейРоссийской Федерации и федеральным законодательством относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации, систематизировав их по видам общественных отношений, которые могут быть урегулированы законодательством субъектов, определив те или иные особенности в регулировании конкретных общественных отношений.

Возможно, негативное отношение к созданию подобного рода кодифицированного нормативного правового акта будет связано с тем, что законодательство в этой сфере в Российской Федерации крайне нестабильно, а создание кодексов, по мнению ряда авторов, должно начинаться по поводу тех общественных отношений, которые устоялись и проверены временем.

По мнению Т.Н. Рахманиной, по логике вещей систематизацию, как и крупную кодификацию, следует осуществлять после того, как нормативный материал достаточно стабилизировался, ибо в известном смысле это не только "субъективная акция", но и вполне объяснимая закономерность развития правовой системы <131>.

--------------------------------

<131> Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства// Журнал российского права. 2008. N 4. С. 22.

Нужно время, чтобы созданное в значительной своей части заново законодательство устоялось, стабилизировалось. Этим отчасти объясняется тот факт, что в условиях коренной ломки законодательства проблемы кодификации и объединения нормативных правовых актов оказываются как бы в тени.

Некоторые юристы полагают даже, что принятие кодексов в переходных условиях является ошибкой, и предлагают на принятие кодексов - за исключением процессуальных кодифицированных актов - объявить своего рода мораторий.

На наш взгляд, как раз работа над созданием подобного кодекса способна навести порядок в отношениях между федеральным центром и другими уровнями власти в стране, обеспечить стабильность в вопросах, связанных с разграничением государственных полномочий, с нормотворческой деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Современное состояние правовой системы России характеризуется динамичным развитием основных блоков системы законодательства, призванных обеспечить радикальные социально-экономические преобразования <132>. Сегодня в России принимается в среднем около 150 законов в год. Страна переживает своеобразный правотворческий бум. Следствием ускоренных темпов законотворческой деятельности явились определенная хаотичность, бессистемность в принятии нормативных правовых актов.

--------------------------------

<132> Рахманина Т.Н. Указ. соч.

Еще меньше системности в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: из года в год увеличивается их нормотворческая активность, при этом поводом является необходимость приведения нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с изменениями федерального законодательства.

В различных субъектах Российской Федерации количество актов, принимаемых органами государственной власти субъектов, направленных на приведение их законодательства в соответствие с федеральным, составляет от 30 до 80%. Наше понимание причин этого было представлено выше. При этом во многих субъектах Российской Федерации остаются неурегулированными вопросы, которые должны быть урегулированы на уровне нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Негативные последствия и общие сроки для урегулирования положений, которые должны быть обеспечены принятием на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (впрочем, как и подзаконными и ведомственными актами федеральных органов), в настоящее время федеральным законодательством не предусмотрены.

При разработке предлагаемого кодекса необходимо законодательно закрепить и эти положения с целью эффективного обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, что направлено в первую очередь на защиту прав и свобод граждан.

Другой причиной (возможно, первоочередной) является то, что, по словам Н.М. Добрынина, современные тенденции в области государственного строительства давно уже свидетельствуют о назревшей необходимости ревизии всего массива федерального законодательства, затягивание которой искажает перспективу модернизации российской государственности, дает неверное представление о ее тактике и стратегии <133>.

--------------------------------

<133> Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состоянияи пути решения проблем // Право и политика. 2006. N 5. С. 4.

Сфера федеративных отношений в этом смысле не является исключением. За последнее десятилетие была воссоздана законодательная база Федерации, принята принципиально новая по своему содержанию Конституция, предусмотренные ею федеральные конституционные законы, значительное количество федеральных законов, подзаконных актов (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты министерств и ведомств и прочее), решений судебных органов, а также актов договорного права, количество которых впечатляет.

Далее автор, наряду с констатацией динамики развития законодательной базы федеративных отношений, отмечает ряд ее отрицательных сторон. Общеизвестным является тот факт, что федеральное законодательство в сфере федеративных отношений содержит множество пробелов и оно туманно, противоречиво. Полноценная правовая реформа, сопряженная с масштабным упорядочением законодательства субъектов Федерации, невозможна без трансформации федерального законодательства в единую систему, не содержащую пробелов и противоречий как внутреннего свойства, так и более основательных - противоречий КонституцииРоссийской Федерации <134>.

--------------------------------

<134> Там же. С. 5.

Нахождение концептуальных решений этих и многих других проблем, законодательное их закрепление - есть первоочередная наша задача, чтобы не передавать их будущим поколениям, а решать сейчас. Возможности для этого в настоящее время есть, необходимы понимание проблемы и политическая воля для ее решения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Федеративное государство - сложное государство, союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, главным принципом которой является согласие, основанное одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации <135>.

--------------------------------

<135> Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Междунар. отношения, 2001. С. 156 - 162.

Любое публичное образование, в том числе и субъект Федерации, - прежде всего носитель способности "производить" право. Это определенная технология создания права. Создание права глубоко органично сущности любой власти, вытекает из ее социального назначения, отличает от других организационных форм жизни. Способность к "рождению" права - неизменное условие функционирования публичной власти, а обладание органами государственной власти субъектов Российской Федерации собственной правотворческой компетенцией становится важнейшей гарантией достижения единства правового пространства России, единства, основанного на признании самостоятельности государственной власти субъектов Федерации в рамках собственных предметов ведения <136>.

--------------------------------

<136> Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектовРоссийской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. С. 10 - 14.

Государство посредством права закрепляет социально значимые связи, а также устанавливает модели поведения, пока не существующие в реальности, но в появлении которых общество заинтересовано. Правосознание, правотворчество, правореализация в состоянии интенсивно преобразовывать действительность только тогда, когда закрепляют не только то, что есть, но и то, что должно быть. В этом и состоит смысл правового регулирования, позволяющего направить развитие соответствующих общественных отношений в наиболее благоприятное для общества и его членов русло.

По результатам проведенного исследования можно утверждать, что ни практика принятия законов, впрочем, как и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ни доктринальная юриспруденция не формулируют достаточно четко задачи, которые необходимо решать их принятием, далеко не всегда соблюдаются принципы и технология создания региональных законов, не в полном объеме эффективен и тот контроль за их принятием, который существует в настоящее время.

Ежегодно продолжают выявляться противоречия КонституцииРоссийской Федерации и федеральному законодательству законов субъектов Федерации, что связано со следующим.

Наибольшее количество нарушений федерального законодательства, выявляемых в законах субъектов Российской Федерации, связано с внесением изменений и дополнений в Бюджетный кодексРоссийской Федерации, Федеральные законы от 06.10.1999N 184-ФЗ"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 06.10.2003N 131-ФЗ"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Значительное количество выявленных нарушений заключается в превышении компетенции субъектом Российской Федерации и регламентации вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации.

Основными причинами наличия противоречий в законах субъектов Российской Федерации являются динамичное изменение федерального законодательства, недостаточный анализ региональными органами государственной власти норм федерального законодательства, неверное толкование законодательства.

Постоянные меры по выявлению противоречий и обеспечению приведения основных актов субъектов Российской Федерации принимаются органами прокуратуры и Минюста России, однако не во всех случаях оперативно и в полном объеме они приводят к положительным результатам.

Обладание законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации собственной законотворческой компетенцией является одним из важнейших качеств федеративного государства, так как выступает гарантией самостоятельности региональных органов власти, возможности реализации прав граждан, проживающих в данном регионе, с учетом его исторических, культурных и экономических особенностей и возможностей, при этом должна быть гарантирована ответственность региональных парламентов за неэффективность своей деятельности по созданию законов, не говоря уже о ее незаконности.

На сегодняшний день в стране обеспечено единство правового пространства, приведены в соответствие КонституцииРоссийской Федерации и федеральному законодательству практически все законы субъектов, в том числе основные, а значит, обеспечены и права граждан, т.е. их одинаковая возможность реализации, независимо от места проживания человека, ведения им деловой и прочей деятельности. Но является ли это незыблемостью правового пространства в будущем, установлены ли механизмы, исключающие пути проникновения противоречий, возможности произвольного толкования положений федерального законодательства региональными нормотворцами, в том числе из законодательных (представительных) органов власти?

Примеры, приведенные в данной работе, показали, что и сегодня продолжают проникать дефектные положения в законы субъектов Российской Федерации, региональный законодатель не всегда понимает своей задачи и целей принятия того или иного нормативного правового акта, не всегда можно объяснить и принцип формирования региональных парламентов, оптимальную эффективность реализации им своих представительских функций.

Юридической науке необходимо вырабатывать теоретическую основу создания законов, в том числе применительно к ее региональному уровню, формулировать требования, предъявляемые к законотворчеству, основанные в свою очередь на принципах, и настойчиво их внедрять в практику законодательных (представительных) органов, за этим, безусловно, последует повышение качества принимаемых законов и, как следствие, лучшая защищенность прав граждан государства.

Библиографический список

Нормативный материал и акты судебных органов

1. КонституцияРоссийской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).

2. Федеральный конституционный законот 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

3. Жилищный кодексРоссийской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ.

4. Семейный кодексРоссийской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ.

5. ЗаконРоссийской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании".

6. Федеральный законот 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

7. Федеральный законот 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".

8. Федеральный законот 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

9. Федеральный законот 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

10. Федеральный законот 19.07.2009 N 203-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах в части предоставления эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации".

11. Федеральный законот 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

12. УказПрезидента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации".

13. ПостановлениеВерховного Совета Российской Федерации от 03.06.1993 N 5090-1 "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации".

14. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 17.09.2001 N 675 "О Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы".

15. ПостановлениеПравительства Российской Федерации от 03.12.2002 N 858 "О Федеральной целевой программе "Социальное развитие села до 2010 года".

16. ПриказМинюста России от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

17. Конституция Республики Адыгея (принята сессией ЗС (Хасэ) - Парламента РА 10.03.1995) (в ред. от 08.11.2010).

18. Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия (принято Конституционным Собранием РК - ХТ 05.04.1994) (в ред. от 09.04.2010).

19. Устав Краснодарского края от 10.11.1993 N 17 (в ред. от 09.06.2010).

20. Устав Астраханской области от 09.04.2007 N 21/2007-ОЗ (в ред. от 10.11.2010).

21. Устав (Основной Закон) Волгоградской области от 17.07.1996 N 73-ОД (в ред. от 08.10.2010).

22. Устав Ростовской области от 29.05.1996 N 19-ЗС (в ред. от 04.05.2010).

23. Закон Волгоградской области от 01.07.2003 N 839-ОД "О выборах депутатов Волгоградской областной Думы".

24. Закон Хабаровского края от 30.11.2005 N 313 "Об основаниях, порядке предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставленных местным бюджетам из краевого бюджета".

25. Областной закон Ростовской области от 19.05.2002 N 482-ЗС "Об областном референдуме".

26. Областной закон Ростовской области от 19.05.2002 N 483-ЗС "О местном референдуме в Ростовской области".

27. Областной закон Ростовской области от 04.03.2003 N 310-ЗС "О порядке предоставления гражданам Российской Федерации бесплатной юридической помощи в Ростовской области".

28. Областной закон Ростовской области от 22.07.2003 N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области".

29. Областной закон Ростовской области от 22.10.2004 N 167-ЗС "О государственной поддержке молодежи, молодежных и детских общественных объединений в Ростовской области".

30. Областной закон Ростовской области от 17.01.2005 N 274-ЗС "О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области".

31. Областной закон Ростовской области от 28.12.2005 N 429-ЗС "О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области".

32. Областной закон Ростовской области от 28.12.2005 N 430-ЗС "Об Областной целевой программе оказания государственной поддержки гражданам по приобретению жилья в Ростовской области на 2006 - 2010 годы".

33. Областной закон Ростовской области от 30.12.2005 N 456-ЗС "Об Областной целевой программе "Молодежь Дона" на 2006 - 2010 годы".

34. Областной закон Ростовской области от 23.06.2006 N 501-ЗС "Об Областной целевой программе "Обеспечение жильем молодых семей в Ростовской области" на 2006 - 2010 годы".

35. Областной закон Ростовской области от 11.07.2006 N 515-ЗС "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области".

36. Областной закон Ростовской области от 10.12.2010 N 538-ЗС "О денежном содержании государственных гражданских служащих Ростовской области".

37. Постановление Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея от 26.07.2006 N 135-ГС "О Регламенте Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" (в ред. от 27.10.2010).

38. Постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 24.04.2008 N 27-IV "Об утверждении Регламента Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия" (в ред. от 22.09.2009).

39. Постановление Законодательного Собрания Ростовской области от 30.05.2003 N 68 "О Положении о комитетах и комиссиях Законодательного Собрания Ростовской области".

40. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 08.12.2004 N 1174-П "О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края" (в ред. от 16.12.2009).

41. Постановление Государственной Думы Астраханской области от 10.03.2006 N 44/2 "О Регламенте Государственной Думы Астраханской области" (в ред. от 28.10.2010).

42. Постановление Волгоградской областной Думы от 24.02.2005 N 5/77 "О Регламенте Волгоградской областной Думы" (в ред. от 29.04.2010).

43. Постановление Законодательного Собрания Ростовской области от 29.08.2002 N 709 "О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области" (в ред. от 09.09.2010).

44. Постановление Администрации Ростовской области от 12.08.2009 N 392 "О комиссии по противодействию коррупции в Ростовской области".

45. Распоряжение Администрации Ростовской области от 29.12.2009 N 456 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и Администрации Ростовской области".

46. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

47. ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 15.12.2003 N 19-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области".

48. ОпределениеВерховного Суда РФ от 17.05.2006 N 58-Г06-13 "Об оставлении без изменения решения Хабаровского краевого суда от 15.02.2006 в части признания недействующими п. 3, 4 ст. 4 Закона Хабаровского края от 30.11.2005 N 313 "Об основаниях, порядке предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставленных местным бюджетам из краевого бюджета"; о частичной отмене этого же решения и об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими п. 5, 6 ст. 4 Закона Хабаровского края от 30.11.2005 N 313".

Учебная, учебно-методическая литература и монографии

1. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 2. Свердловск, 1973.

2. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999.

3. Артамонов А.Н. Единство правового пространства Российской Федерации. Учебно-методическое пособие. Ростов-на-Дону: Ростовский юридический институт Российской академии Министерства юстиции Российской Федерации, 2010.

4. Белкин А.А. Процедурно-процессуальные аспекты государственного права // Правовая реформа и совершенствование управления регионами. Саранск, 1991.

5. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1999.

6. Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947.

7. Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб., 2000.

8. Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций/ Под ред. О.Н. Булакова. М.: Юстицинформ, 2007.

9. Гулягин А.Ю. Актуальные вопросы компетенции органов юстиции: Монография. М.: Юрист, 2009.

10. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф. Васильев. М., 2000.

11. Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Авт. кол.: А.И. Абрамова, Т.В. Голубева, А.В. Мицкевич и др.; Под ред. А.С. Пиголкина. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Формула права, 2000.

12. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление): Учебн. пособие. М.: Тесса; Ростов-на-Дону; Издательский центр "МарТ", 2000.

13. Иванников И.А. Теория государства и права: Учебн. пособ. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2001.

14. Ильин В.В. История философии: Учебник для вузов. СПб.: Питер, 2005.

15. Керимов Д.А. Методология права. М., 2000.

16. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.

17. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии в современной России. М., 2006.

18. Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектовРоссийской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009.

19. Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999.

КонсультантПлюс: примечание.

УчебникА.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (14-е издание, переработанное и дополненное).

20. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1998.

21. Общая теория государства и права. Академ. курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. М.: Зерцало, 1998.

22. Субочев В.В. Законные интересы/ Под ред. А.В. Малько. М.: НОРМА, 2008.

23. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982.

24. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебн.-практ. и справ. пособ. М., 1999.

25. Толстик В.А., Дворников Н.Л., Каргин К.В. Системное толкование норм права. М.: Юриспруденция, 2010.

26. Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // Концепция стабильности закона. М., 2000.

27. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005.

Список периодических источников

1. Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспеченияи защиты // Журнал российского права. 2006. N 3.

2. Абрамова А.И. Законодательная идея и формаее реализации // Журнал российского права. 2010. N 12.

3. Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3.

4. Амирбеков К. Общий надзор в условиях реформированиясудопроизводства // Законность. 2003. N 9.

5. Анненкова В.Г. Правовое пространство современной России: понятие, структура и механизм обеспечения единства // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4.

6. Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектахРоссийской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

7. Артамонов А.Н. Правовое устройство Российской Федерации: практические задачи и современные решения // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2007. N 11.

8. Артамонов А.Н. Организация взаимодействия органов юстиции с Законодательным Собранием Ростовской области // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2008. N 3.

9. Артамонов А.Н. Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации в соблюдении иерархии нормативных правовых актов // Сборник научных трудов: РЮИ РПА Минюста России. Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦ ВШ ЮФУ АПСН, 2008.

10. Артамонов А.Н. Новые формы российской государственности: задачи, решения, перспективы (насущная необходимость внедрения Федерального кодекса, регламентирующего все отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, крайне назрела) // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 9.

11. Артамонов А.Н. Нормативные акты органов местного самоуправления и единство российского правового пространства (по результатам экспертизы муниципальных актов Ростовской области) // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2010. N 8.

12. Артамонов А.Н., Авитисов А.С. Уровень обеспечения прав граждани качество муниципального нормотворчества // Российская юстиция. 2010. N 11.

КонсультантПлюс: примечание.

СтатьяА.Н. Артамонова "О совершенствовании механизмов обеспечения единства правового пространства Российской Федерации (по результатам рассмотрения отдельных судебных решений и спорных ситуаций)" включена в информационный банк согласно публикации - "Администратор суда", 2010, N 3.

13. Артамонов А.Н. О совершенствовании механизмов обеспечения единства правового пространства Российской Федерации (по результатам рассмотрения отдельных судебных решений и спорных ситуаций) // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 10. В 3 томах. Том 1. М.: Издательская группа "Юрист", 2010.

14. Барциц И.Н. Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития // Журнал российского права. 2000. N 5/6.

15. Батманов С.В. Проблемы обеспечения единства законодательствав конце XX - начале XXI века в Российской Федерации // История государства и права. 2007. N 18.

16. Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 6.

17. Борсова Ж.П. Понятие законотворчества в современном государстве// Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3.

18. Борсова Ж.П. К вопросу о принципах законотворчества// Конституционное и муниципальное право. 2008. N 12.

19. Васильева С.В. "Нижние этажи" демократии: правовые формыучастия некоммерческих неправительственных организаций в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 1.

20. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7.

21. Гриб В.В. Формы и механизмы взаимодействия общественныхпалат субъектов РФ с органами государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 15.

22. Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состоянияи пути решения проблем // Право и политика. 2006. N 5.

23. Дорофеева Л.В. Законодательный процесс в субъектахРоссийской Федерации (на примере Новгородской области) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 1.

24. Егорова Ю.В. Системность российского законодательства в контекстеединого правового пространства России // История государства и права. 2007. N 1.

25. Женетль С.З. Оспаривание прокурорами правовых актов, противоречащих закону // Российский судья. 2002. N 5.

26. Жидких А.А. Правокоррекционная деятельность прокуроров// Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4.

27. Казаков Д.В. Методологические проблемы исследования законотворчества// История государства и права. 2009. N 6.

28. Курманов М.М., Хасанов М.Х. О гарантиях участия представительных органовмуниципальных образований в законодательном процессе субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. N 8.

29. Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды на будущее // Российская Федерация. 1993. N 1/13.

30. Милушева Т.В., Ишеков К.А. К вопросу об ответственности государствав сфере законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8.

31. Миронов В.О. Обеспечение законности при реализации прав и свобод человека и гражданина // Гражданин и право. 2006. N 6.

32. Морозова Г.М., Артамонов А.Н. "Время разбрасывать камни, и время собирать камни". К вопросу создания управлений Минюста России по субъектам Российской Федерации // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2008. N 11.

33. Морозова Г.М., Артамонов А.Н. Вопросам обеспечения единства правового пространства Российской Федерации необходимо придать системный характер // Юстиция. М., 2009. N 3.

34. Нудненко Л.А., Попова М.А. Концепция Федерального закона"О народной законодательной инициативе в Российской Федерации" // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9.

35. Овсепян Ж.И. Критерии конституционной ответственности // Северокавказский юридический вестник. 2001. N 4.

36. Петрова Л.И., Манакова С.Г. Право законодательной инициативы прокурора// Законность. 2009. N 12.

37. Поленина С.В., Колдаева Н.П. Правотворчество в Российской Федерации(актуальные проблемы теории и практики) // Российская юстиция. 2009. N 5.

38. Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства// Журнал российского права. 2008. N 4.

39. Скурко Е.В. К проблеме становления институтовобщественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. N 2.

40. Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники// Журнал российского права. N 11. 1999.

41. Тихомиров Ю. Нормативное регулирование: взлет или кризис?// Журнал российского права. 2006. N 4.

42. Тихомиров Ю.А. Циклы правового развития// Журнал российского права. 2008. N 10.

43. Тихомиров Ю., Андриченко Л. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельностина региональном и муниципальном уровнях // Законность. 2008. N 7.

44. Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектовРоссийской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 3.

45. Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от целик результату // Журнал российского права. 2009. N 4.

46. Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства// Журнал российского права. 2010. N 1.

47. Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. М., 2000.

48. Черепанов В.А. О принципах разделения государственной властимежду Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. N 9.

49. Шаклеин Н.И. Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств// Юридический мир. 2008. N 11.

50. Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актахи практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5.

Диссертации и авторефераты диссертаций

1. Бекетова С.М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ областей Центрального Черноземья): Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2000.

2. Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.

3. Ибрагимова Ф.М. Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративного государства (на примере Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Специальность 12.00.01. Челябинск, 2006.

4. Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.

5. Мусаева Р.М. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации (теоретико-правовые вопросы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Махачкала, 2006.

6. Салмина С.Г. Конституция Российской Федерации - правовая основа законодательной деятельности субъектов Российской Федерации (на примере Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. СПб., 2006.

7. Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.