2.2. Принцип обеспечения законами субъектов Российской

Федерации единого правового пространства

Обеспечить стройность системы нормативного регулирования - достаточно сложная вещь и для стабильных с точки зрения неизменности общественного строя государств, и для государств, имеющих более простую, чем федеративная, организационно-правовую форму.

В условиях же создания новой нормативной правовой базы во всех сферах общественных отношений, наличия нескольких уровней правового регулирования (при не всегда определенных границах возможности и объема регулирования на разных уровнях) задача многократно усложняется.

И от успешного решения данной задачи во многом зависит качество выполнения обязанности органов власти всех уровней по обеспечению прав граждан государства.

Требуется как понимание необходимости четкого соблюдения иерархии нормативных правовых актов, так и законодательное закрепление компетенции субъектов нормотворчества на создание общеобязательных правил поведения, а также их ответственность за нарушение или неисполнение нормативных предписаний.

Высказанные профессором Ю.А. Тихомировым соображения о том, что целостную систему нормативного регулирования выстроить довольно сложно, поскольку налицо "необозримость" действующих актов и правил, с одной стороны, хаотичность их образования и несогласованность между собой - с другой, а объемы некоторых кодексов и в целом нормативной правовой базы существенно увеличились <25>, подтверждают наши предложения о комплексном законодательном решении вопросов нормотворческой деятельности, выстраивания четкой иерархии нормативной базы, охватывающей все уровни: начиная с КонституцииРоссийской Федерации через федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации - к муниципальному уровню.

--------------------------------

<25> Тихомиров Ю. Нормативное регулирование: взлет или кризис?// Журнал российского права. 2006. N 4. С. 17.

В связи с этим попытаемся воспроизвести иерархию правовых актов, установленную в нашей стране, с целью увидеть в ней место закона субъекта Российской Федерации, при принятии которого должен соблюдаться предложенный нами принцип обеспечения единого правового пространства.

Вот что на этот счет дает нам КонституцияРоссийской Федерации <26>.

--------------------------------

<26> КонституцияРоссийской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993.

В соответствии с ее частью 1 статьи 15Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Частью 2 статьи 4Конституции Российской Федерации установлено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Согласно статье 90Конституции Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации, при этом они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Статьей 115Конституции установлено, что на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение, они обязательны к исполнению в Российской Федерации, а в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Таким образом, Конституцией Российской Федерации обеспечена иерархия нормативных правовых актов федерального уровня (за исключением ведомственных актов), определена в ней роль и самой Конституции, кроме того, статьей 76Конституции решен вопрос правового регулирования тех общественных отношений, которые относятся к предметам ведения Российской Федерации, ее субъектов, а также к совместному ведению, что дает правовую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральным законодательством устанавливаются механизмы обеспечения единого правового пространства государства, т.е. обеспечения соответствия нижестоящих нормативных правовых актов вышестоящим.

Положениями Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (статья 33)воспроизведена конституционная норма о праве Президента Российской Федерации на отмену постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в случае их противоречияКонституцииРоссийской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации.

В соответствии со статьей 12указанного Федерального конституционного закона Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Эта норма, на наш взгляд, не может распространяться на федеральные органы исполнительной власти, ведающие вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельностью которых на основаниистатьи 32данного Федерального конституционного закона руководит Президент Российской Федерации.

При этом право на отмену или приостановление действия актов данной категории федеральных органов исполнительной власти за Президентом Российской Федерации также не установлено и на практике, по информации Минюста России, подобная процедура ни разу не применялась.

Рассмотрим вопросы обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в первую очередь законов, федеральному законодательству.

В соответствии со статьей 3Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Федеральным законом"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлена административная процедура воздействия на органы государственной власти и должностных лиц субъекта Российской Федерации в случае принятия или издания ими актов, противоречащихКонституцииРоссийской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Федерации.

Воздействие заключается в возможности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта, а последнего - принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа. Обязательным условием обеих процедур является вступившее в законную силу решение соответствующего суда.

В определенных случаях принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации актов, противоречащих КонституцииРоссийской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, Федеральнымзаконом"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено также право Президента Российской Федерации выносить предупреждение данному органу.

Российскими правовыми нормами определены механизмы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов вышестоящему законодательству.

В частности, Федеральный законот 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит аналогичные изложенным выше процедуры воздействия на представительные органы местного самоуправления, глав муниципального образования или глав местных администраций, в случае принятия ими нормативного правового акта, противоречащегоКонституцииРоссийской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Приведенный краткий анализ положений федерального законодательства по вопросу обеспечения соответствия нижестоящих нормативных правовых актов вышестоящим показывает, что в российском законодательстве существует достаточно четкая иерархия нормативных правовых актов, прописаны возможные процедуры реагирования в случае выявления каких-либо противоречий, однако остаются нерешенные вопросы, которые могут, на наш взгляд, препятствовать обеспечению единства всего правового пространства Российской Федерации.

Нет строгих механизмов выхода из коллизионных положений, отсутствует процедура решения проблем, связанных с пробельностью законодательства (особенно на подзаконном уровне).

Проиллюстрируем сказанное негативными примерами, связанными с указанными выше дефектами законодательства, приводящими на практике к нарушениям прав тех лиц, на обеспечение и защиту которых должно быть направлено его действие, и что, по нашему убеждению, не создает или разрушает единство правового пространства страны.

Существует коллизия между Жилищным кодексомРоссийской Федерации и Федеральнымзакономот 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Частью 2 статьи 163Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что управление многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, осуществляется путем заключения договора управления данным домом с управляющей организацией, выбираемой по результатам открытого конкурса.

Вместе с тем согласно части 4 статьи 10вышеназванного Федерального закона размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, которые соответственно производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляются путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В случае если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускаются.

В Переченьтоваров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 236-р, входят "услуги, связанные с недвижимым имуществом", которые согласно Общероссийскомуклассификаторувидов экономической деятельности, продукции и услуг, утвержденному Постановлением Госстандарта России от 06.08.1993 N 17, относятся к "услугам по управлению эксплуатацией жилого фонда, предоставляемым за вознаграждение или на договорной основе".

Другой пример. Согласно пункту 32Положения о порядке передачи для завершения строительства и продажи незавершенных строительством жилых домов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10.06.1994 N 1181, если на дату проведения конкурса поступила только одна заявка и участник, принявший на себя обязательства по выполнению условий конкурса, предложил цену не ниже начальной (при проведении коммерческого конкурса), а срок завершения строительства - не более установленного (при проведении инвестиционного конкурса), то этот участник признается победителем конкурса.

Вместе с тем, в соответствии с частью первой Гражданского кодекса Российской Федерации, введенной в действие, за исключением отдельных положений, с 1 января 1995 г., аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися (часть 5 статьи 447Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно абзацу первому статьи 4Федерального закона от 30.11.1994 N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" впредь до приведения законов и иных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с частью первойКодексазаконы и иные правовые акты Российской Федерации, а такжеОсновы гражданского законодательстваСоюза ССР и республик и иные акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотреныКонституциейРоссийской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат части первой Кодекса.

Однако до настоящего времени вышеназванный УказПрезидента Российской Федерации не приведен в соответствие с положениями части первой ГражданскогокодексаРоссийской Федерации.

В качестве примера плохого использования своих полномочий на уровне органов государственной власти субъекта Российской Федерации приведем ситуацию, возникшую в Ростовской области, связанную с реализацией положений Федерального законаот 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации".

Областным законом от 04.03.2003 N 310-ЗС "О порядке предоставления гражданам Российской Федерации бесплатной юридической помощи в Ростовской области" <27> определена категория лиц, которым юридическая помощь предоставляется бесплатно, состав расходов адвоката, подлежащих компенсации в связи с оказанием бесплатной юридической помощи. Однако практика применения указанного Областного закона показывает, что он не действует в полном объеме в связи с тем, что, во-первых, он не содержит реального механизма исполнения установленных законом норм, во-вторых, до настоящего времени не определены порядок и размер компенсации расходов адвокату в связи с оказанием юридической помощи бесплатно, которые в соответствии с Областным законом должен определяться Администрацией Ростовской области.

--------------------------------

<27> Наше время. 2003. 6 марта. N 49 - 50.

Приведенные примеры доказывают необходимость законодательного закрепления четких процедур обеспечения единства правового пространства Российской Федерации с установлением сроков приведения нормативных правовых актов в соответствие или принятия требуемых актов с целью исключения неурегулированных общественных отношений, ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за неисполнение положений действующего законодательства.

На наш взгляд, возможно исходить из того, что нормотворческая деятельность субъектов Федерации является гарантом оптимального государственного управления, так как именно государственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам, наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболее эффективное правотворческое решение <28>. Для этого необходимо создать условия, прежде всего нормативную базу, способную обеспечить принятие соответствующих решений на региональном, равно как и муниципальном, уровнях.

--------------------------------

<28> Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектахРоссийской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

Соблюдение принципа обеспечения единства правового пространства законами субъектов Российской Федерации позволит исключить из региональной законотворческой практики коллизионные, неурегулированные вопросы, подобные описанным в настоящем параграфе, тем самым в наиболее полном объеме обеспечить права граждан государства отдельных регионов и страны в целом.

Далее будут рассмотрены вопросы, связанные с созданием законов в субъектах Российской Федерации, деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на плечи которых ложится основной труд по созданию региональных законов.