3. Законы субъектов Российской Федерации как продукт

деятельности региональных парламентов

3.1. Законодательный (представительный) орган

государственной власти субъекта Российской Федерации как

основной субъект законодательной деятельности

регионального уровня

Сегодня в каждом субъекте Российской Федерации создана система формирования законодательной (представительной) государственной власти. Однако региональное государственное строительство еще не всегда четко опирается на критерии, основанные на КонституцииРоссийской Федерации и федеральном законодательстве. Еще выявляются противоречия в этой сфере и Основному Закону страны, и иным законам, при этом они, как правило, уже не носят политического характера. Система формирования законодательной (представительной) государственной власти в субъектах Российской Федерации в настоящее время еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.

В немалой степени это обусловлено еще слабостью теоретико-правовых и прикладных разработок в данной области, подменой научно обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствием необходимой системности в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации <29>.

--------------------------------

<29> Шаклеин Н.И. Проблемы законотворчества субъектов федеративных государств// Юридический мир. 2008. N 11.

Законодательные (представительные) органы выполняют особую роль в правотворчестве, важнейшей функцией которых является реализация в процессе законотворчества путем принятия нормативных актов в форме законов конституционного принципа народовластия. Термин "народовластие" является, как известно, переводом на русский язык греческого слова "демократия". Применительно к законотворчеству оба понятия охватывают, помимо прочего, активное участие народа, то есть граждан страны, в формировании и деятельности органов ее государственной власти, применительно к Российской Федерации - Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации <30>.

--------------------------------

<30> Поленина С.В., Колдаева Н.П. Правотворчество в Российской Федерации(актуальные проблемы теории и практики) // Российская юстиция. 2009. N 5.

О некоторых вопросах, связанных с народовластием, участием общественности в нормотворческих процессах, поговорим немного позже, а сейчас вернемся к рассмотрению роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации <31>.

--------------------------------

<31> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. 587 с.

Во всех субъектах Российской Федерации созданы и действуют законодательные (представительные) органы государственной власти. Они имеют различия в названиях, своей численности и представительности, однако каждый из них выполняет важную задачу для своего региона и в целом для всего государства - обеспечивает возможность реализации прав граждан на определенном участке территории Российской Федерации.

Отдельные характеристики региональных парламентов рассмотрим далее на примерах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Южного федерального округа.

В соответствии с Конституцией Республики Адыгея постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом является Государственный Совет - Хасэ, в Республике Калмыкия таким органом является Народный Хурал (Парламент), в Краснодарском крае и Ростовской области - законодательные собрания субъектов, а в Астраханской и Волгоградской областях - Дума Астраханской области и Волгоградская областная Дума соответственно.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации Южного федерального округа численность парламентов установлена от 27 до 70: в Республике Адыгея парламент состоит из 54 депутатов, в Республике Калмыкия - 27 депутатов, в Краснодарском крае - 70 депутатов, в Астраханской области - 58 депутатов, Волгоградская областная Дума состоит из 38, а Законодательное Собрание Ростовской области из 50 депутатов.

Интересно соотношение численности законодательных (представительных) органов и количества жителей субъекта Российской Федерации. Так, в Республике Адыгея это соотношение составляет 1/8200, т.е. один депутат парламента представляет 8200 граждан, проживающих в Республике, в Калмыкии - 1/10 500, в Краснодарском крае - 1/72 850, в Астраханской области - 1/17 360, один депутат Волгоградской областной Думы представляет 70 340 жителей области, а в Ростовской области это соотношение 1/84 600.

Данные соотношения приведены из расчета всех граждан, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а в 2011 году вступают в силу изменения федерального законодательства, в частности статьи 4Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым положение о том, что число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации дополняется численными расчетами, которые необходимо соблюдать при расчете численности регионального парламента.

В частности, Федеральным закономот 05.04.2010 N 42-ФЗ "О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации" ("Российская газета", N 72, 07.04.2010) с 1 августа 2011 годапункт 3 статьи 4будет изложен в следующей редакции: "Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее - установленное число депутатов) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.

Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 миллионов человек".

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации устанавливает также срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва, который в соответствии с пунктом 5 статьи 4Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не может превышать пять лет.

Законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливается число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Сегодня указанным положениям федерального законодательства соответствуют и нормы законодательства всех субъектов Федерации Южного федерального округа.

На основании Федерального закона"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта РФ и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ;

в) осуществляет иные полномочия, установленные КонституциейРФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.

При этом законом субъекта Российской Федерации:

а) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а в случае, если такая должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

б) устанавливаются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется порядок деятельности органов местного самоуправления;

г) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;

д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;

е) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;

ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

з) утверждается заключение и расторжение договоров субъекта РФ;

и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;

к) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;

л) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;

м) утверждается схема управления субъектом Российской Федерации, определяется структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

н) регулируются другие вопросы, относящиеся в соответствии с КонституциейРФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Иные решения законодательного (представительного) органа оформляются постановлениями.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.

Порядок деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется конституциями (уставами), а также законами субъектов Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации избирают председателей, которые руководят их деятельностью и ведают их внутренним распорядком. Они избирают также заместителей председателя законодательного (представительного) органа государственной власти (палаты), которые исполняют обязанности председателя в случаях его отсутствия, невозможности осуществления им своих обязанностей или по его поручению, а также другие обязанности в соответствии с регламентом законодательного (представительного) органа государственной власти <32>.

--------------------------------

<32> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. 587 с.

Осуществляют свою работу законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в форме заседаний, которые в соответствии с Федеральным законом"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" должны проводиться не реже одного раза в три месяца. При этом несоблюдение данного требования федерального законодательства может послужить основанием для принятия решения о досрочном прекращении полномочий регионального парламента.

Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентами или другими актами, принятыми соответствующими законодательными (представительными) органами и устанавливающими порядок его деятельности.

Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется его регламентом или другими актами, которыми устанавливается порядок его деятельности.

Подобные акты (регламенты) приняты во всех субъектах Южного федерального округа: Постановление Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея от 26.07.2006 N 135-ГС "О Регламенте Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" (в ред. от 27.10.2010), Постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 24.04.2008 N 27-IV "Об утверждении Регламента Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия" (в ред. от 22.09.2009), Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 08.12.2004 N 1174-П "О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края" (в ред. от 16.12.2009), Постановление Государственной Думы Астраханской области от 10.03.2006 N 44/2 "О Регламенте Государственной Думы Астраханской области" (в ред. от 28.10.2010), Постановление Волгоградской областной Думы от 24.02.2005 N 5/77 "О Регламенте Волгоградской областной Думы" (в ред. от 29.04.2010), Постановление Законодательного Собрания Ростовской области от 29.08.2002 N 709 "О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области" (в ред. от 09.09.2010).

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их палаты) образуют постоянные комитеты (комиссии). На них возлагается разработка и рассмотрение проектов законодательных и иных правовых актов; контроль за исполнением законов и иных решений законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок их деятельности устанавливается законодательным (представительным) органом.

Например, в Республике Адыгея Государственный Совет - Хасэ Республики образует комиссию по статусу, регламенту и депутатской этике, счетную комиссию, секретариат, редакционную комиссию, другие комиссии (статья 20 Регламента). Народный Хурал (Республика Калмыкия) из числа своих депутатов избирает следующие комитеты и комиссию Народного Хурала: комитет по вопросам законодательства, законности, государственного устройства и местного самоуправления; комитет по бюджету, экономической политике, предпринимательству и собственности; комитет по образованию, здравоохранению, культуре и социальной защите в составе пяти депутатов; комитет по аграрным вопросам и природопользованию; комитет по делам молодежи и спорту; мандатную комиссию (статья 16 Регламента). Статья 14 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края устанавливает возможность образовывать из числа депутатов постоянные комитеты для ведения законотворческой работы, предварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению на пленарном заседании вопросов, относящихся к ведению Законодательного Собрания, осуществления его контрольных полномочий, организации и проведения парламентских слушаний, при этом перечень комитетов Регламентом не предусмотрен. Аналогично поступили парламенты Астраханской и Волгоградской областей. При этом в регламенте Волгоградской областной Думы (статья 10) определены основные задачи комитетов Думы, которыми являются: разработка и предварительное рассмотрение законопроектов Волгоградской области; предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к ведению Думы; осуществление контрольных функций в пределах своей компетенции и по поручению Думы; представление на заседание Думы докладов, содокладов, обзоров, аналитических и иных материалов; организация по поручению Думы депутатских расследований; проведение публичных (депутатских) слушаний по вопросам, отнесенным к его ведению и представляющим общественный интерес; разработка и внесение на рассмотрение Совета Думы предложений в план законотворческой деятельности Думы и в перспективный план законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; внесение предложений председателю Думы о назначении экспертизы проектов законов и других нормативных правовых актов Волгоградской области по профилю комитета, проводимой на возмездной основе; подготовка и внесение на рассмотрение Думы предложений по реализации Думой права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; рассмотрение, подготовка замечаний и предложений по проектам федеральных законов; сбор и анализ информации по проблемам, относящимся к ведению комитета Думы. Законодательное Собрание Ростовской области образует следующие комитеты: комитет по законодательству, государственному строительству, местному самоуправлению и правопорядку; комитет по бюджету, налогам и собственности; комитет по экономической политике, предпринимательству и инвестициям; комитет по строительству, жилищно-коммунальному хозяйству, энергетике, транспорту и связи; комитет по социальной политике, труду, здравоохранению и спорту; комитет по образованию, науке, культуре и связям с общественными объединениями; комитет по аграрной политике, продовольствию и природопользованию; комитет Законодательного Собрания по информационной политике, делам молодежи, работе с ветеранами, казачеством и межпарламентскому сотрудничеству (статья 13 Регламента). Также Законодательное Собрание Ростовской области на срок очередного созыва образует комиссию по мандатным вопросам и депутатской этике (статья 16 Регламента).

В необходимых случаях региональными парламентами могут создаваться временные комиссии по вопросам, отнесенным к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти <33>.

--------------------------------

<33> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.

Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено и другим органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации (подробнее см. в главе, посвященной реализации права законодательной инициативы).

Законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, применении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации либо при наличии заключения этого лица. Такое заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее четырнадцати дней.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к нему принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено законодательством.

Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, направляются для обнародования высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ обязано (обязан) обнародовать закон субъекта РФ, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцати дней с момента поступления закона.

В случае отклонения высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ закона субъекта Российской Федерации этот закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

Закон субъекта Российской Федерации, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

КонституцияРФ, федеральные законы, конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации подлежат государственной защите на территории субъекта Российской Федерации <34>.

--------------------------------

<34> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. 587 с.