5. Обеспечение соответствия законов субъектов

Российской Федерации федеральному законодательству через

взаимодействие органов государственной власти

Единство правового пространства - это важнейший фактор нормального существования любого федеративного государства, от успешности обеспечения которого зависит функционирование всех его институтов и, как следствие, качество жизни граждан этого государства.

Обеспечивается правовое единство государства совершенствованием нормативной базы, а также характера взаимодействия органов государственной власти разных уровней.

Отсутствие согласованных принципов разделения власти порождает противоречия между центром и регионами, обусловливает несоответствие регионального и федерального законодательства, влечет нарушения единого правового пространства России <111>.

--------------------------------

<111> Черепанов В.А. О принципах разделения государственной властимежду Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. N 9.

В практике становления российского федерализма использовались разные подходы к проблеме разделения власти между Федерацией и ее субъектами, применялись различные правовые формы. На первоначальных этапах широкое распространение получили договоры Российской Федерации с ее субъектами: с 1994 по 1998 г. их подписали 46 из 89 субъектов РФ. Позитивные возможности договоров, позволяющие учесть специфику регионов, очевидны. Однако при этом отдельные вопросы ведения Федерации нередко передавались в совместное ведение и даже в ведение субъектов, часть вопросов совместного ведения закреплялась за территориями. В результате происходило противоречащее конституционным нормам перераспределение закрепленных предметов ведения, нарушался конституционный принцип равноправия субъектов <112>.

--------------------------------

<112> Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. М., 2000. С. 113 - 115.

На сегодняшний день данная практика не используется, а вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов регулируются федеральными законами.

Однако федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей <113>.

--------------------------------

<113> Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 50 - 51.

Федеральным центром с начала 2000-х годов проводится определенная работа по упорядочению взаимодействия существующих уровней власти.

Так, УказомПрезидента России от 21.06.2001 N 741 была образована специальная Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Данная Комиссия действовала до 2004 года, и одним из итогов ее работы стал проект Федерального законаот 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором реализована конкретная задача: закрепить за субъектами полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам только вместе с соответствующими финансовыми средствами <114>.

--------------------------------

<114> Черепанов В.А. О принципах разделения государственной властимежду Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. N 9.

При этом говорить об урегулировании всех связанных с данной проблемой вопросов, на наш взгляд, слишком рано.

В настоящее время федеральным законодательством не урегулированы вопросы взаимодействия региональных законодательных органов государственной власти и федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов.

Согласно пункту 1 статьи 24Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

ПостановлениемКонституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" указанные нормы признаны не противоречащимиКонституцииРоссийской Федерации при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Формы и методы взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти могут быть различными, в основном для этих целей в Российской Федерации используется такой механизм, как заключение соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ практики осуществления взаимодействия субъектов Федерации Южного федерального округа показал следующие результаты.

Степным Уложением (Конституцией) Республики Калмыкия и республиканским законодательством формы участия регионального законодательного (представительного) органа государственной власти в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти не установлены.

В соответствии со статьей 15 Закона Республики Калмыкия "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия" на заседания сессий регионального законодательного органа приглашаются председатели Верховного суда Республики Калмыкия и Арбитражного суда Республики Калмыкия, прокурор Республики Калмыкия, руководитель территориального органа юстиции в Республике Калмыкия, а также могут быть приглашены руководители иных органов государственной власти.

В соответствии со статьей 20 Закона Республики Калмыкия "О статусе депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия" Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия вправе направить парламентский запрос руководителям и иным должностным лицам территориальных органов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Республики Калмыкия, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций любых форм собственности по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

Согласно статье 15 Закона Республики Калмыкия "О статусе депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия" депутат вправе направить запрос руководителям и иным должностным лицам территориальных органов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Республики Калмыкия, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций любых форм собственности по вопросам, затрагивающим интересы избирателей и входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

1. Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия заключены следующие Соглашения о взаимодействии:

- в сфере юстиции между Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Калмыкия и Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия в октябре 2008 года (копия прилагается);

- об организации межведомственного взаимодействия в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Республики Калмыкия между Прокуратурой Республики Калмыкия, Администрацией Главы Республики Калмыкия, Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия, Правительством Республики Калмыкия, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Калмыкия (27 мая 2010 года) (копия прилагается).

1.1. Взаимодействие в сфере юстиции между Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Калмыкия и Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия по вопросам нормотворческой деятельности, ведения регионального уровня федерального регистра нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и регистрации уставов муниципальных образований осуществляется в следующих формах:

- участие в нормотворческой деятельности (разработке проектов законов Республики Калмыкия и постановлений Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия);

- оказание методической помощи;

- проведение правовой экспертизы вносимых в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия законопроектов на предмет соответствия КонституцииРоссийской Федерации и федеральному законодательству;

- обеспечение участия представителей территориального органа Минюста России в рабочих группах, депутатских комитетах и комиссиях, сессиях законодательного органа государственной власти.

1.2. В целях реализации положений Федерального закона"Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" заключено Соглашение об организации межведомственного взаимодействия в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов республики и их проектов.

В ходе реализации Соглашения об организации межведомственного взаимодействия в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов республики взаимодействие государственных органов организуется с целью исключения из них факторов, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и осуществляется в следующих формах:

- обмен информацией о выявленных коррупциогенных факторах и принятие согласованных мер к их исключению;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства;

- участие в заседаниях Межведомственной рабочей группы при прокуратуре республики по реализации положений федерального законодательства;

- проведение совместных рабочих совещаний, конференций и др. по предмету и вопросам Соглашения.

2. Основные направления взаимодействия.

Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия в своей деятельности взаимодействует с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти:

- при разработке проектов республиканских законов и их рассмотрении на заседаниях комитетов, сессиях;

- при подготовке заключений по проектам федеральных законов, поступающим в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия для рассмотрения и представления соответствующих отзывов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

- в направлении парламентских и депутатских запросов;

- в сфере проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов и их проектов.

На территории Краснодарского края региональным парламентом осуществляются следующие виды взаимодействия с представителями федеральных органов исполнительной власти.

Заключены Соглашение о взаимодействии между Законодательным Собранием Краснодарского края и Главным управлением внутренних дел по Краснодарскому краю о взаимодействии в сфере нормотворческой деятельности от 24.05.2010 и Соглашение о взаимодействии между Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю и Законодательным Собранием Краснодарского края от 13.11.2008, в рамках которых основными направлениями взаимодействия Законодательного Собрания с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю являются вопросы нормотворческой деятельности Законодательного Собрания Краснодарского края, выработки совместных мер по обеспечению соответствия Устава, законов иных нормативных правовых актов Законодательного Собрания Краснодарского края КонституцииРоссийской Федерации и федеральному законодательству, ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в части нормативных правовых актов Краснодарского края, организации государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, вносящих изменения в уставы муниципальных образований, ведения государственных реестров муниципальных образований и их уставов, а также осуществления информационного обмена.

Взаимодействие Законодательного Собрания Краснодарского края с Главным управлением внутренних дел по Краснодарскому краю осуществляется по вопросам нормотворческой деятельности Законодательного Собрания Краснодарского края в сфере охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и укрепления законности в Краснодарском крае.

Указанными соглашениями определен порядок взаимодействия Законодательного Собрания с федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами).

Так, в соответствии с пунктом 2.2.3 Соглашения о взаимодействии между Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю и Законодательным Собранием Краснодарского края от 13.11.2008 предусматривается предоставление в 7-дневный срок официальных копий постановлений законодательного органа государственной власти, носящих нормативный характер, с целью проведения правовой экспертизы и включения их в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в части нормативных правовых актов Краснодарского края.

Согласно пункту 2.3.4 Соглашения между Законодательным Собранием Краснодарского края и Главным управлением внутренних дел по Краснодарскому краю о взаимодействии в сфере нормотворческой деятельности от 24.05.2010 Законодательное Собрание Краснодарского края не реже одного раза в полугодие организует рабочие встречи с представителями ГУВД по Краснодарскому краю по вопросам рассмотрения проектов законов Краснодарского края и иных нормативных правовых актов, а также предложений об их разработке, направленных ГУВД по Краснодарскому краю.

Кроме указанных видов взаимодействия в Краснодарском крае в соответствии с распоряжением прокуратуры Краснодарского края, Законодательного Собрания, администрации Краснодарского края, аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю от 16.01.2009 N 3/22/12-р "О создании межведомственной рабочей группы по реализации положений федерального законодательства, приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов Краснодарского края, участию в региональном нормотворчестве и организации проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов" создан коллегиальный совещательный орган - межведомственная рабочая группа, обеспечивающая взаимодействие указанных органов с целью решения задач в сфере контроля за реализацией положений федерального законодательства, приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов Краснодарского края, уставов муниципальных образований Краснодарского края, участия в региональном нормотворчестве, организации проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов, осуществления мониторинга действующих региональных актов, повышения персональной ответственности всех должностных лиц, участвующих в региональном правотворчестве. В соответствии с пунктом 3.3 указанного распоряжения предусмотрены ежемесячные заседания межведомственной рабочей группы, заседания рабочей группы по вопросам организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов - не реже 1 раза в квартал. Кроме того, распоряжением предусмотрена возможность участия в заседании межведомственной рабочей группы представителей иных федеральных органов.

Думой Астраханской области заключены соглашения со Счетной палатой Российской Федерации о сотрудничестве в области государственного финансового контроля и с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области о взаимодействии в сфере нормотворческой деятельности.

Кроме того, основы взаимодействия закреплены в статье 32 Устава Астраханской области, согласно которой право законодательной инициативы в Думе Астраханской области принадлежит Губернатору Астраханской области, депутатам Думы Астраханской области и представительным органам местного самоуправления Астраханской области. Астраханский областной суд, Арбитражный суд Астраханской области и прокурор Астраханской области обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения.

Также в соответствии с Постановлением Государственной Думы Астраханской области от 10.03.2006 N 44/2 "О Регламенте Государственной Думы Астраханской области" подготовленный проект повестки дня заседания Думы с необходимыми материалами направляется Главному федеральному инспектору по Астраханской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, прокурору Астраханской области и в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области.

Волгоградской областной Думой заключено соглашение о взаимодействии в сфере нормотворческой деятельности с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области. Данное соглашение предполагает взаимодействие по вопросам нормотворческой деятельности, выработке совместных мер по обеспечению соответствия Устава (Основного Закона) Волгоградской области, законов и иных нормативных правовых актов Волгоградской области КонституцииРоссийской Федерации и федеральному законодательству; проведения мониторинга законов Волгоградской области, нормативных правовых актов Волгоградской областной Думы на предмет соответствия измененному федеральному законодательству; проведения антикоррупционной политики на территории Волгоградской области в сфере нормотворчества; ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в части нормативных правовых актов Волгоградской области.

Заключено также соглашение с Главным управлением внутренних дел по Волгоградской области по вопросам нормотворческой деятельности, касающейся сферы охраны правопорядка, борьбы с преступностью и укрепления законности в Волгоградской области.

На основании решения Координационного совета при Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области 2010 года, в котором принимали участие представители регионального парламента, Волгоградская областная Дума ежемесячно информирует прокуратуру Волгоградской области и Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области о результатах проведенного мониторинга нормативных правовых актов Волгоградской области на предмет наличия в них положений, противоречащих измененному федеральному законодательству.

В процессе нормотворческой деятельности Волгоградская областная Дума на постоянной основе осуществляет взаимодействие с прокуратурой Волгоградской области. Представитель Волгоградской областной Думы входит в состав межведомственной рабочей группы по вопросам обеспечения единства правового пространства.

Законопроекты, поступившие на рассмотрение Волгоградской областной Думы, направляются на заключение в прокуратуру Волгоградской области, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области. Указанные законопроекты также направляются в Управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Волгоградской области для мониторинга законопроектной деятельности в части оценки возможных угроз интересам личности, общества и государства, на основании соглашения между Волгоградской областной Думой и Управлением Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Волгоградской области о сотрудничестве и взаимодействии при реализации полномочий.

Представители прокуратуры Волгоградской области и Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области принимают участие в заседаниях Волгоградской областной Думы и ее комитетов.

Кроме того, представители прокуратуры Волгоградской области, Управления Министерства юстиции РФ по Волгоградской области и Главного управления внутренних дел по Волгоградской области привлекаются к работе комиссии по противодействию коррупции Волгоградской областной Думы в качестве экспертов.

Взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) основано на принципах:

разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

гласности, законности и непрерывности деятельности;

системности и объективности принимаемых решений;

эффективности и конкретности совместной деятельности;

сочетания интересов населения, местного самоуправления и государства на территории субъекта Федерации.

По мнению В.А. Черепанова, принципы разделения государственной власти Федерации и ее субъектов нуждаются в адекватной правовой форме для своего закрепления. Такие принципы не могут устанавливаться одной стороной федеративных отношений - федеральным центром. Правила совместной игры должны определяться всеми участниками. В федеративном государстве стороны должны договориться, прийти к общему согласию по основам разделения государственной власти <115>.

--------------------------------

<115> Черепанов В.А. О принципах разделения государственной властимежду Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. 2003. N 9.

Целью взаимодействия и является совершенствование действующего законодательства, как регионального, так и федерального, на основе практики применения законов.

Как показывает анализ взаимодействия региональных парламентов и федеральных органов исполнительной власти (территориальных органов федеральных органов исполнительной власти), его формы можно классифицировать на следующие виды:

участие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в нормотворческой деятельности парламента;

информирование и обмен информацией, в том числе о проблемах, нарушениях, допускаемых органами местного самоуправления в связи с реализацией полномочий в сфере государственной регистрации уставов муниципальных образований, актов, вносящих изменения в уставы, ведения государственных реестров муниципальных образований, предоставление информации законодательным (представительным) органом в территориальный орган Минюста России о реализации положений Федерального законаот 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

оказание содействия в устранении нарушений КонституцииРоссийской Федерации, федерального законодательства, законодательства субъекта Федерации;

осуществление контрольных функций, в том числе финансового контроля;

участие в рабочих группах, рабочих встречах, семинарах и совещаниях.