2) Система «планирование - программирование – бюджетирование» Planning-Programming-Budgeting System (ppbs), предложенная в 1965 г. В период правления президента л. Джонсона

Основной целью PPBS являлось обеспечение оптимального (наилучшего достижимого в рамках заданных бюджетных ограничений) распределения бюджетных ресурсов. Эта система была преемственна идеям «performance budget».

Необходимость перехода на новую систему была обусловлена рядом недостатков прежней системы, например, излишняя децентрализация процесса бюджетного планирования приводила к ошибкам в определении расходных потребностей и распределении бюджетных ассигнований между конкурирующими программами.

Также существенным недостатком было и ограничение горизонта планирования одним годом. PPBS позволяла сравнивать альтернативные способы выполнения поставленных задач и выбирать наилучший. Каждое федеральное министерство (ведомство) должно было проанализировать все выполняемые ими виды деятельности, сгруппировать эти виды деятельности в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей, построить иерархию задач или мероприятий, ведущих к достижению цели, довести эту иерархию до базовых элементов. Кроме того, требовалось оценить затраты на выполнение каждого элемента программ для дальнейшей оценки стоимости реализации программ в целом.

3) Управление по целям - Management by Objectives (mbo), возникшее в период правления президента р. Никсона

Система MBO привнесла в концепцию программно-целевого бюджетирования усиление степени ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей, стоящих перед их организацией. При этом глава министерства/ведомства отвечает за достижение целей национального значения, выдвинутых президентом, а сотрудники за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководителями, и направленных на достижение целей национального значения. Как и в ранее рассмотренных подходах, результат деятельности министерств определялся показателями объема предоставляемых ими услуг, однако в рамках MBO впервые была сделана попытка оценить социальную значимость достигнутых результатов. В этой связи необходимо отметить, что одной из главных трудностей при внедрении БОР является создание системы показателей социальной и экономической эффективности государственных расходов:

• efectiveness – социальная эффективность, то есть достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат. Например, сокращение уголовных дел, рассмотренных с нарушением установленных сроков с 25% до 5%, или увеличение доли абсолютно здоровых детей школьного возраста с 5 до 30%;

• eficiency – экономическая эффективность, объем выпуска на единицу и затрат. Например, на постройку больницы на 400 койко-мест предполагается затратить 400 млн. руб., т.е. по 1 млн. руб. на одно койко-место. Экономическая эффективность такого проекта выше, чем у проекта строительства, при реализации которого одно койко-место обойдется в 2 млн. руб. Вопрос о том, нужна ли вообще больница в этой местности, при использовании данного показателя не ставится.

Дальнейшее развитие концепции программно-целевого бюджетирования и, соответственно, эффективности бюджетных расходов привело к разграничению понятий прямых (outрut) и конечных (outcome) результатов деятельности министерств. Под прямым результатом обычно понимают объем предоставляемых государством товаров и услуг – «выпуск». Например, это может быть численность учащихся школ или количество проведенных кардиологических операций. Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности.

Достижение конечных результатов (outcomes) есть цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг (outputs) – ее инструмент.

Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяет их измерять. Так, для измерения социальной эффективности (efectiveness) государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности (eficiency) сравнить запланированный объем предоставления услуг и реально предоставленным.

В странах, которые применяют принцип программно-целевого бюджетирования одной из самых сложных проблем является выбор количественных показателей социальной и экономической эффективности. Рассмотрим условный пример, составленный на основе условных данных о бюджетных расходах на судебную власть в России за ряд лет, показывающий механизм принятия решений о сокращении финансировании на основе данных об эффективности программы, т.е. механизм ранжирования программ, при котором сокращению подлежат менее значимые с общественной точки зрения программы или программы, имеющие относительно низкую эффективность и результативность.

В качестве цели программы условно примем сокращение количества уголовных дел, рассмотренных с нарушением сроков. В нашем распоряжении имеются следующие условные данные о финансировании судов за ряд лет (табл. 1).

Таблица 1

Наименование показателя	2003 г.	2004 г.	2005 г.
Расходы на судебную власть (тыс. руб. в текущих ценах)	3 196 325	3 291 805	4 987 328
Доля уголовных дел, рассмотренных с нарушением сроков в суммарном массиве оконченных дел, в %	25,1	23,0	21,3
«Цена» 1% снижения доли уголовных дел, рассмотренных с нарушением сроков, тыс.руб.	-	45 467	997 366

Судя по данным этой таблицы, можно предположить, что увеличение ассигнований приводит к сокращению количества дел, рассмотренных с нарушением сроков. Однако эффективность прироста указанных расходов в рассматриваемый период снижалась: в 2005 г. для сокращения числа дел, рассматриваемых с нарушением установленных сроков, на 1% потребовалось в 22 раза больше средств, чем в 2004 г. (997 366 тыс. руб. против 45 467). Если руководствоваться этими результатами, судам не следует более увеличивать ассигнования на реализацию программы сокращения количества дел, рассмотренных с нарушением сроков. Следует либо пересмотреть технологию реализации этой программы, либо направить эти средства на финансирование других программ, где отдача от государственных расходов будет выше. Такие программы могут найтись среди программ, предложенных другими министерствами. Например, сокращению количества дел, рассмотренных с нарушением сроков, будет способствовать передача части дел на рассмотрение мировым судьям, а также общее сокращение преступности, в частности, сокращение преступности среди молодежи (образовательные программы, молодежная политика).

Еще раз оговоримся, что это условный пример, призванный продемонстрировать принцип определения будущих расходных потребностей, объемов финансирования и порядка их сокращения. В действительности, увеличение расходов на судебную систему обосновывается необходимостью решения многих задач, из которых сокращение сроков рассмотрения уголовных дел было лишь одной. Причем даже эта отдельно взятая цель не могла бы быть достигнута усилиями одних только судов. Для ее реализации требуются усилия и других министерств и ведомств, в частности, МВД.