Действующее бюджетное законодательство и возможность применения программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации

Анализ федерального и регионального законодательства, затрагивающего в той или иной степени вопросы бюджетных расходов, необходимо начать с Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), нормы которого являются основополагающими в сфере законодательного регулирования бюджетных правоотношений.

Основная идея БОР состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. Бюджетный кодекс РФ в ст. 28 закрепляет принципы бюджетной системы Российской Федерации. Ст. 34 БК РФ дает определение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Практическое применение этой в целом правильной нормы ограничено отсутствием определения понятия «заданный результат» и требований к оценке этого результата.

Анализ положений БК РФ, в частности, раздела III «Расходы бюджетов», регулирующих отношения в области расходов бюджетов, показывает, что ориентация на затратный характер государственных расходов сохраняется. Об этом, в частности, свидетельствует норма ст. 68 «Текущие расходы», которая связывает часть расходов бюджета не с предоставлением необходимых обществу товаров и услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, с оказанием поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций и др. Связь с результатами деятельности еще менее очевидна в ст. 70 «Расходы бюджетных учреждений». В соответствии с данной статьей целями расходования бюджетных средств бюджетных учреждений могут быть только оплата труда работников бюджетных учреждений, командировочные, оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным контрактам и в соответствии с утвержденными сметами.

Вместе с тем, ст. 74 «Финансирование расходов при выполнении условий» содержит норму, в соответствии с которой в законе о бюджете могут (но не должны) определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом о бюджете. В принципе, такими условиями могут быть достижение количественно определенных показателей социальной и экономической эффективности, однако существующая редакция ст. 74 позволяет трактовать ее сколь угодно широко.

Разделы БК РФ, посвященные регулированию бюджетного процесса, содержат ряд норм, которые, с одной стороны, делают необязательными применение и согласование с законодательными (представительными) органами количественно определенных целевых показателей деятельности получателей бюджетных средств, а, с другой, могут препятствовать применению принципов программно-целевого бюджетирования.

Так, согласно ст. 181 БК РФ, в состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете, отсутствует требование устанавливать целевые показатели, для достижения которых выделяются соответствующие ассигнования.

Согласно ст. 172 БК РФ, в перечне сведений и документов, на которых базируется составление проекта бюджета, нет отчетов о результативности произведенных за предшествующий период затратах.

В Бюджетном кодексе РФ отсутствует требование представлять в законодательные (представительные) органы проект закона о бюджете в формате, позволяющем четко проследить связь между бюджетной политикой и результатами деятельности, которые хочет достичь правительство в будущем финансовом году.

В соответствии со ст. 233 Бюджетного кодекса РФ, свобода распорядителей бюджетных средств ограничена правом перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5 процентов бюджетных ассигнований, доведенных до получателя. Таким образом, важное требование программно-целевого бюджетирования – самостоятельность руководителей ведомств в управлении государственными ресурсами оказывается трудно осуществимым.

Жесткая регламентация деятельности, принцип распределения государственных средств по статьям экономической классификации сводит контроль за исполнением бюджета к контролю за целевым (по видам расходов) использованием бюджетных средств, а не к проверке эффективности и результативности государственных расходов. Так, статья 160 БК РФ возлагает ответственность за реализацию принципа эффективного использования бюджетных средств в первую очередь на главных распорядителей бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств. При этом в соответствии с нормами статьи 283 БК РФ неэффективное использование бюджетных средств не рассматривается напрямую в качестве основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, большинству органов государственной власти, уполномоченных осуществлять исполнение и контроль за исполнением бюджета действующее законодательство не вменяет в обязанность осуществлять проверку эффективности и результативности государственных расходов. В качестве исключения из правила можно привести статью 2 Федерального закона от 11.01.1995 г. № 11-ФЗ (ред. от 01.12.2004) «О Счетной палате Российской Федерации»⁸, согласно нормам которой, одной из задач Счетной палаты РФ является определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. По аналогии с данной нормой федерального закона соответствующая задача по определению эффективности бюджетных расходов была поставлена перед региональными органами государственного финансового контроля, что нашло отражение в нормах соответствующих законов субъектов РФ.

К негативным моментам БК РФ можно отнести отсутствие в его главах, посвященных бюджетному процессу, каких-либо норм, предусматривающих составление проекта бюджета с использованием и учетом данных о результативности и эффективности понесенных государством в предыдущем финансовом году расходов. Кроме того, отсутствуют и нормы, обеспечивающие предоставление законодательным (представительным) органам власти вместе с проектом бюджета каких-либо данных, позволяющих сделать вывод о степени выполнения расходных обязательств, возлагаемых федеральными и (или) региональными нормативными правовыми актами на органы власти того или иного субъекта РФ.

Вместе с тем, на федеральном уровне был закреплен ряд отдельных элементов, позволяющих осуществлять эффективное расходование бюджетных средств. Например, впервые появившийся в Указе Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»⁹ и закрепленный впоследствии в БК РФ принцип конкурсного размещения государственных и муниципальных заказов (статьи 71, 72).

Распоряжением Правительства РФ от 10.07.2001 г. № 910-р¹⁰ (в ред. постановления Правительства РФ от 06.06.2002 № 388) была утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы). Необходимо отметить, что одной из важнейших задач, которые необходимо решить для достижения среднесрочных целей, согласно положениям упомянутой Программы, является задача неукоснительного выполнения государством своих финансовых обязательств и использование бюджета в качестве активного инструмента государственной экономической политики. В первую очередь это касается повышения эффективности расходования бюджетных средств. Также в данной Программе отмечается, что одним из основных направлений бюджетной политики в среднесрочной перспективе является совершенствование политики государства в области расходов (на основе критериев, отражающих эффективность бюджетных средств и определенных исходя из приоритетов социально-экономической политики).

Вышеназванные положения нашли свое отражение и в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, которая была утверждена постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584¹¹ (ред. от 06.02.2004). В указанной программе отмечается, что в настоящее время органы власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) задолженность. В таких условиях отсутствуют стимулы не только к проведению ответственной бюджетной политики, но и к повышению качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами (что особенно важно в условиях ограниченности бюджетных ресурсов), разработке и реализации программ развития и реформирования бюджетной сферы. Также отмечается необходимость расширения полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления по самостоятельному определению состава и типов бюджетных учреждений, структуры занятости в бюджетной сфере, уровня заработной платы, других расходов регионального и местного характера. При этом необходимо осуществлять внедрение в бюджетную практику методов оценки результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг, современных методов бюджетного планирования.

Значительное внимание в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. было уделено оказанию финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ, которую планировалось осуществлять через пять специализированных фондов, одним из которых стал Фонд реформирования региональных финансов. Порядок отбора субъектов РФ для предоставления денежных средств из указанного Фонда, а также порядок предоставления и расходования субсидий были определены в постановлении Правительства РФ от 08.05.2002 г. № 301 «Об утверждении положения о предоставлении и расходовании субсидий из Фонда реформирования региональных финансов»¹².

Указанное постановление Правительства определяет, что субсидии из Фонда будут предоставляться только тем субъектам РФ, отобранным на конкурсной основе, которые будут последовательно осуществлять реализацию программ реформирования государственных и муниципальных финансов, разработанных в соответствии с Основными направлениями реформирования региональных финансов. При этом одним из основных направлений реформирования региональных финансов, определенном в этом же постановлении Правительства РФ, является реформирование системы управления бюджетными расходами, что в первую очередь подразумевает:

• формирование и применение критериев расходования бюджетных средств и оценки эффективности этих расходов;

• проведение регулярных обследований и аудита бюджетных расходов;

• внедрение формализованных методик оценки полной стоимости государственных и муниципальных услуг с учетом финансирования за счет средств бюджетов всех уровней.

В целях совершенствования процедуры контроля за выполнением субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и мониторинга качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации был подписан приказ Минфина РФ от 11.05.2005 № 98 «О мониторинге соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации»¹³

Особый интерес представляют перечни данных (основных параметров), приведенные в части 2 Приложения 1 и 2 к указанному приказу Минфина РФ и необходимые для проведения оценки качества управления региональными и местными бюджетами. Указанные параметры могут быть использованы для разработки собственных методических материалов по оценке качества управления бюджетом субъекта. Однако, необходимо отметить, что использование указанных параметров целесообразно при необходимости проведения оценки эффективности расходов и качества управления бюджетом в целом. При этом, они едва ли смогут объективно отразить ситуацию при оценке конкретных главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС).

Из документов федерального уровня, затрагивающих в той или иной степени вопросы повышения эффективности бюджетных расходов, необходимо отметить следующие акты:

• распоряжение Правительства РФ от 21.11.2003 г. № 1688-р¹⁴, утвердившее план мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003-2004 гг. Одним из мероприятий, включенным в указанный план является разработка и использование методов, направленных на повышение результативности расходов федерального бюджета;

• приказ Минфина РФ от 19.12.2003 г. № 399¹⁵ (ред. от 24.02.2005), утвердивший Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора. Мониторинг бюджетного сектора проводится в соответствии с утвержденными данным приказом формами мониторинга главными распорядителями средств федерального бюджета и распространяется на всех распорядителей и получателей средств федерального бюджета соответствующего главного распорядителя средств.

• постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249¹⁶ (ред. от 23.12.2004), одобрившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ.

Кратко остановимся на основных принципах реформирования бюджетного процесса.

Во-первых, основные принципы реформирования бюджетного процесса относятся ко всем уровням бюджетной системы. Во-вторых, органам государственной власти и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции. И, в третьих, в чем уже содержательно заключается идея реформы - т.е. что должно быть заложено в соответствующие планы ее реализации для любого уровня бюджета - в смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами. Эта цель может быть достигнута путем:

• повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

• установления четких среднесрочных ориентиров.

Основными направлениями реформирования бюджетного процесса являются:

• реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

• выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обязательств. Важно отметить, что состав бюджетов «действующих» и «принимаемых» обязательств, порядок и методика определения их объемов должны быть установлены органами исполнительной власти соответствующего уровня;

• совершенствование среднесрочного планирования;

• развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

• упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования предполагает:

• наличие «встроенных» в бюджетный процесс процедур оценки эффективности и результативности бюджетных расходов;

• поэтапный переход от сметного принципа планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результаты;

• прямая взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Основное нововведение Концепции - среднесрочное финансовое планирование - это переход от фактического планирования от года к году к планированию на среднесрочную перспективу, и скользящей корректировке будущих периодов (рисунок 8). Важно то, что в новой системе среднесрочный финансовый план утверждается - причем в перспективе - законодательно.

Существующий порядок				Нововведения БОР
Определение общей суммы расходов осуществляется на следующий финансовый год				- Переход к многолетнему (среднесрочному) планированию; - Последовательная («скользящая») корректировка будущих периодов
		Бюджет				Бюджет	план
	Бюджет				Бюджет	план
Бюджет				Бюджет	план
t	t+1	t+2	t+3	t	t+1	t+2	t+3

Рисунок 8

Концепция реформирования бюджетного процесса РФ декларирует следующие пути внедрения элементов БОР:

• предоставление ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах основных направлениях деятельности;

• совершенствование методологии разработки и реализации целевых программ (федеральных, региональных, муниципальных);

• введение в бюджетную практику ведомственных целевых программ;

• конкурентное распределение части бюджета «принимаемых обязательств» по результатам бюджетных программ;

• расширение полномочий администраторов бюджетных программ.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что действующее в настоящее время российское законодательство, в той или иной мере регулирующее бюджетные правоотношения, не ориентирует участников бюджетного процесса на использование методов БОР в целях повышения эффективности государственных расходов.

В целом, анализ положений БК РФ относительно расходной части бюджетов всех уровней, позволяет сделать вывод о том, что его нормы хотя и закрепляют необходимость эффективного расходования бюджетных средств, но при этом не ориентируют правоприменителей на использование систем планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов.

В нормативных правовых актах федерального уровня не закреплен перечень аналитических индикаторов, позволяющих оценить эффективность бюджетных расходов. Кроме того, большинство нормативных правовых актов, связанных с эффективностью использования бюджетных средств, носят рамочный характер и нуждаются в проведении большой организационно-технической работы по реализации их норм.

Системная работа по внедрению программно-целевого бюджетирования должна вестись одновременно по двум направлениям. Во-первых, необходимо разработать программу перехода государственного управления к управлению по результатам (целям) и, во-вторых, привести в соответствие с новым типом управления бюджетный процесс, В рамках второй задачи предстоит привести в соответствие действующее бюджетное законодательство с практикой программно-целевого бюджетирования.