Tom_2_Obschestvennoe_zdorovye_pravka__indd_1

Глава 19. Организационно-правовые формы деятельности...

85

Предполагается, что повышение хозяйственной самостоятельности медицинских учреждений при переходе в формы автономных учреждений и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций позволит создать конкурентную среду и повысить эффективность использования ресурсов в здравоохранении. Расходование внебюджетных средств сопряжено с необходимостью следования бюрократическим процедурам разрешений и согласований. Ответственность по обязательствам учреждения несут своими денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник за счет средств соответствующей казны (рис. 19-1).

Реформирование системы здравоохранения привело к созданию двух новых видов медицинских учреждений (рис. 19-2).

Бюджетные учреждения будут сформированы в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры и других сферах, способных функционировать на основе рыночных принципов без коренного преобразования. Бюджетные учреждения получат от собственника имущество с правом распоряжения за исключением особо ценного, отнесение к которому находится в усмотрении собственника, а также получат возможность участвовать на общих основаниях

врамках конкурса на получение государственного задания для реализации социальной функции государства по предоставлению медицинской помощи. Госзадание не будет перекрывать все потребности

вфинансировании бюджетного учреждения, поэтому оставшуюся часть медицинское учреждение должно будет зарабатывать в рамках гражданского оборота и конкурентного рынка самостоятельно. Полученный доход не проходит через органы Федерального казначейства и поступает в полное распоряжение бюджетного учреждения. Однако ответственность по обязательствам будет лежать исключительно на бюджетном учреждении без субсидиарной ответственности собственника (рис. 19-3).

Второй тип учреждений — казенные учреждения здравоохранения. Через казенные учреждения планируется реализовать отдельные полномочия государства, и введение рыночных принципов оказания государственных услуг в этих учреждениях нецелесообразно. Примерами могут быть такие сферы деятельности, как национальная оборона, обеспечение безопасности государства, психиатрическая помощь населению и др. Для них сохранится сметное финансирование, а доходы, полученные от предпринимательской деятельно-

86	Часть III. Основы управления, планирования, экономики...

Собственник

Финансирование по смете

Органы

казначейства

Учреждение

здравоохранения

Социальные	Рыночный оборот:
функции:	товарообмен
медицинская	медицинской
помощь	услуги на деньги

Ответственность по обязательствам своими денежными средствами, субсидиарная ответственность собственника

Рис. 19-1. Структура расходования внебюджетных средств

сти, будут зачисляться в соответствующий бюджет. Лицевые счета открываются в органах Федерального казначейства. Учет операций со средствами на лицевых счетах планируется осуществлять на осно-

Глава 19. Организационно-правовые формы деятельности...

87

Учреждение

Бюджетное

Казенное

Рис. 19-2. Виды новых учреждений.

Собственник

Наделение	Госзадание.
имуществом с	Доступ в
правом свободного	соответствии с
распоряжения, за	условиями конкурса
исключением особо
ценного

Бюджетное учреждение

Социальные функции	Рыночный оборот:
в рамках госзадания:	товарообмен
медицинская помощь	медицинской услуги
	на деньги

1. Самостоятельное распоряжение доходом.

2. Полная ответственность по своим обязательствам

Рис. 19-3. Правовая форма деятельности бюджетного учреждения

88	Часть III. Основы управления, планирования, экономики...

Собственник

Финансирование по смете

Органы

казначейства

Казенное учреждение

Социальные	Рыночный оборот:
функции:	товарообмен
медицинская	медицинской услуги
помощь	на деньги

Ответственность по обязательствам своими денежными средствами, субсидиарная ответственность собственника

Рис. 19-4. Правовая форма деятельности казенного учреждения

вании бюджетного плана счетов (рис. 19-4). Примером может быть психиатрический стационар.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» вступил в силу с января 2007 г.

Основные отличия и сходства автономных и бюджетных учреждений представлены в табл. 19-1.

Таблица 19-1. Основные отличия и сходства автономных и бюджетных учреждений

Критерий			Бюджетное учреждение					Автономное учреждение
Гарантия	бюджетного		Есть в виде сметного финан-					Есть в виде финансирования выполнения задания:
финансирования учреж-			сирования: учредитель обязан					учредитель обязан сформировать задание учрежде-
дения			финансировать учреждение по					нию на оказание услуг и финансировать выполнение
			смете					этого задания в виде выделения учреждению суб-
								сидии. Кроме того, учредитель не может допустить
								ситуации, когда у автономного учреждения не будет
								средств, чтобы содержать закрепленное за ним госу-
								дарственное или муниципальное имущество
Степень	самостоятель-		Учреждение обязано расходо-					Учреждение имеет право расходовать средства субси-
ности учреждения в			вать средства согласно номен-					дии, полученной на выполнение задания, по своему
расходовании бюджет-			клатуре	и	объемам		статей	усмотрению и так, как руководитель учреждения
ных средств			утвержденной			учредителем		считает более рациональным для выполнения зада-
			сметы, а в случае необходи-					ния. При расходовании средств учреждение может не
			мости изменений они долж-					применять процедуры, предусмотренные федераль-
			ны быть согласованы с учре-					ным законодательством о размещении заказов для
			дителем. При			расходовании		государственных и муниципальных нужд
			средств	учреждение			обязано
			применять		процедуры, пре-
			дусмотренные			федеральным
			законодательством о размеще-
			нии заказов для государствен-
			ных и муниципальных нужд
Государственное		или	Обязательно					Обязательно. При этом бюджетные средства, получа-
муниципальное		зада-						емые автономным учреждением от учредителя,
ние на оказание услуг								выполняют функцию финансового обеспечения
								выполнения этого задания

...деятельности формы правовые-Организационно .19 Глава

89

					Продолжение табл. 19-1
	Критерий		Бюджетное учреждение		Автономное учреждение
Исполнение		расходов	Осуществляется через казна-		Осуществляется через самостоятельно выбранное
и получение доходов			чейство		кредитное учреждение
Размер оплаты труда			Устанавливается с учетом еди-		Устанавливается учреждением самостоятельно в рам-
			ной тарифной сетки или отрас-		ках своей кадровой политики и в зависимости от
			левых систем оплаты труда		доступных для него финансовых ресурсов
Количество		сотрудни-	Устанавливается в соответ-		Устанавливается учреждением самостоятельно в рам-
ков			ствии со штатным расписани-		ках своей кадровой политики и в зависимости от
			ем, согласованным с учреди-		доступных для него финансовых ресурсов
			телем
Ответственность учре-			Есть		Нет
дителя	за	действия,
бездействие или обяза-
тельства учреждения по
отношению к третьим
лицам
Возможность для учреж-			Нет		Есть
дения брать банковские
кредиты
Назначение и освобож-			Осуществляется учредителем		Осуществляется учредителем
дение	от	должности
руководителя учрежде-
ния
Имущество		учрежде-	Является	собственностью	Является собственностью учредителя, учреждение
ния			учредителя,	учреждение не	может самостоятельно распоряжаться имуществом,
			может самостоятельно распо-		не являющимся недвижимым и не относящимся к
			ряжаться имуществом		особо ценному движимому имуществу. Отнесение
					имущества к особо ценному движимому имуществу
					осуществляется учредителем

90

...экономики планирования, управления, Основы .III Часть

					Окончание табл. 19-1
Критерий			Бюджетное учреждение		Автономное учреждение
Возможные санкции со			Действия могут носить характер		Действия могут носить характер административных
стороны	учредителя в		административных	санкций	санкций по отношению к руководству учреждения.
случае	неудовлетвори-		по отношению к руководству		Финансовые санкции по отношению к учреждению
тельной работы учреж-			учреждения. Финансовые санк-		целиком хотя и отвечают здравому смыслу, однако
дения			ции по отношению к учрежде-		возможность их применения не отражена в федераль-
			нию целиком неправомерны		ном законодательстве об автономных учреждениях
Номенклатура и тарифы			Согласовываются и	устанав-	Устанавливаются учреждением самостоятель-
на платные услуги для			ливаются учредителем		но. Исключение составляют некоторые случаи.
населения и юридиче-					Тарифы на платные услуги служат предметом регули-
ских лиц					рования государством или органами местного само-
					управления в соответствии с действующим законо-
					дательством (например, услуги государственной экс-
					пертизы строительной проектной документации и др.).
					Платные услуги оказываются в соответствии с зада-
					нием учредителя и софинансируются учредителем за
					счет бюджетных средств (в этом случае учредитель в
					своем задании определяет предельные цены на эти
					услуги или порядок их определения)
Распоряжение		средс-	Регулируется учредителем		Осуществляется учреждением самостоятельно
твами, полученными от
оказания платных услуг
и сдачи в аренду закреп-
ленного имущества
Общественныйконтроль			Необязателен		Обязателен. Формами общественного контроля слу-
деятельности		учрежде-			жат работа наблюдательного совета и регулярная пуб-
ния					ликация в средствах массовой информации отчетов о
					работе учреждения
Ежегодная аудиторская			Необязательна		Обязательна
проверка бухгалтерской
отчетности

...деятельности формы правовые-Организационно .19 Глава

91

92	Часть III. Основы управления, планирования, экономики...

Задание на оказание услуг и отсутствие ответственности учредителя за обязательства автономного учреждения перед третьими лицами в определенной степени разделяют функции учредителя

иавтономного учреждения. Однако принципиального разделения между ними все равно не происходит — ни учредитель не может отказаться от финансирования учреждения в пользу, например, другого, более эффективного поставщика услуг, ни автономное учреждение не может отказаться от выполнения задания учредителя на указанных учредителем условиях. А следствие этой изначальной обязательности и безусловности предоставления задания (вместе с субсидией) со стороны учредителя и выполнения этого задания со стороны учреждения отсутствует и прямая практическая связь между механизмом автономных учреждений и развитием контрактных отношений.

Автономное учреждение не выводится из государственного сектора — за ним закрепляется государственное или муниципальное имущество, ему гарантируется финансирование из государственного или муниципального бюджета. Согласно статье 120 Гражданского кодекса РФ, автономное учреждение — один из типов государственного или муниципального учреждения.

Самостоятельность автономного учреждения в управлении своими кадровыми ресурсами и в расходовании средств действительно может обеспечить то, что динамика численности и состав работников учреждения будут соответствовать требуемым объемам деятельности учреждения. Для автономных учреждений характерна управленческая самостоятельность, обеспечивающая возможность гибкости

иоперативности управленческих решений.

Применение механизма автономных учреждений способствует стимулированию руководства и сотрудников учреждения. Во-первых, это возможно благодаря установлению для учреждения задания, содержащего конкретные требования по оказанию услуг (тем самым задается определенный уровень эффективности использования ресурсов). Во-вторых, у самих руководителей и сотрудников автономного учреждения появляются экономические стимулы — использование сохраненных средств без получения на то согласований и разрешений от учредителя. Связь интересов потребителей государственных и муниципальных услуг и механизма функционирования автономных учреждений представлена в табл. 19-2.

Таблица 19-2. Связь интересов потребителей государственных и муниципальных услуг и механизма функционирования автономных учреждений

Интерес потребителя		Реализация интереса в механизме автономных учреждений
Потребительский выбор —		Механизм автономных учреждений не может способствовать реализации данного
возможность	выбирать по-	интереса, так как в этом механизме не заложен принцип «деньги следуют за потре-
ставщика услуг самостоятель-		бителем» — бюджетные средства (субсидия на выполнение задания) закрепляются
новзависимостиотсвоихинди-		за конкретным автономным учреждением независимо от того, существуют ли на
видуальных	предпочтений	территории другие поставщики аналогичной услуги. Кроме того, в случаях, когда
и возможностей		клиентские группы не располагают собственной платежеспособностью, подобное
		закрепление не создает экономических стимулов для появления такого выбора в
		принципе. Ведь единственный плательщик (распорядитель бюджетных средств,
		учредитель автономного учреждения) не выводит свои финансовые ресурсы на
		открытый рынок, мотивируя тем самым появление альтернативных поставщиков,
		а продолжает передавать их по закрытому каналу одному поставщику
Повышение потребительских		Механизм автономных учреждений может в некоторой степени повышать дан-
свойств услуг (качества, опе-		ные свойства услуг за счет того, что согласно Бюджетному кодексу (статья 69.2) в
ративности предоставления,		задании учредителя должны определяться требуемые параметры качества услуги,
результативности)		порядок их оказания и ожидаемые результаты. Следовательно, стремление к обес-
		печению определенного уровня этих свойств будет уже не доброй волей учрежде-
		ния, а требованием учредителя. Вместе с тем следует отметить, что согласно тому
		же Бюджетному кодексу задания на оказание услуг должны формироваться не
		только для автономных, но и для бюджетных учреждений, поэтому никаких осо-
		бых преимуществ автономность учреждения здесь не имеет. Кроме того, как уже
		указывалось выше, рычаги воздействия учредителя на автономное учреждение,
		которое, например, не выполняет установленных параметров качества услуг, про-
		должают носить исключительно административный характер. Самое большое,
		что может сделать учредитель, — поменять директора автономного учреждения
		(как и в бюджетном учреждении), но снизить размер предоставляемой на выпол-
		нение задания субсидии у него правовых оснований нет

...деятельности формы правовые-Организационно .19 Глава

93

		Окончание табл. 19-2
Интерес потребителя		Реализация интереса в механизме автономных учреждений
Повышение доступности		В тех случаях, когда доступность услуг может быть повышена путем внесения
услуг		изменений в порядок их оказания (например, изменение часов работы специ-
		алистов и др.), механизм автономных учреждений может этому способство-
		вать благодаря все тому же заданию учредителя, которое будет ориентировать
		учреждение именно на нужные параметры этой доступности. Однако, как и в
		ситуации с потребительскими свойствами услуг (см. выше), такое возможное
		влияние не является особенностью именно автономных учреждений. Кроме
		того, очевидно, что обретение учреждением автономности само по себе неспо-
		собно повысить доступность услуг, если она ограничена неудачным расположе-
		нием учреждения или просто недостатком бюджетных средств для предоставле-
		ния услуг всем в них нуждающимся
Расширение	номенклатуры	Появление новых бесплатных услуг в меню как автономных, так и бюджетных
бесплатных услуг		учреждений, выполняющих задание учредителя, зависит от воли учредителя и
		его финансовых возможностей, от того, включит он такие услуги в свое задание
		или нет. Принадлежность учреждения к автономному или бюджетному типу
		никакого влияния здесь не оказывает
Расширение	номенклатуры	Если на территории работы автономного учреждения есть граждане, заинтере-
платных услуг (если нужную		сованные и готовые получать какие-либо услуги у этого учреждения на платной
услугу нельзя получить бес-		основе, то автономность повышает вероятность того, что такие услуги будут им
платно)		предложены. Содействует этому то, что у автономного учреждения появляется
		самостоятельность в политике оказания платных услуг, а также в расходовании
		полученных от этого средств, что, в свою очередь, позволяет учреждению гибко
		реагировать на спрос

94

...экономики планирования, управления, Основы .III Часть