Monografia_Obsh_teoria

еѐ правоспособность производна от правоспособности еѐ участников. Широ-

ко распространенный в частном праве тезис о различных видах правоспособ-

ности253 на наш взгляд противоречит общетеоретическому пониманию этого явления. Определять правоспособность целями создания организации всѐ равно, что определять правоспособность физического лица целями его рож-

дения. Цель создания организации – это один из факторов, определяющих публичную дееспособность, но не правоспособность организации. Мы соли-

дарны с позицией В.А. Кучинского о неизменности правосубъектности как качественной характеристики субъекта права254. Действительно, когда обос-

новывают специальную правоспособность, например, применительно к орга-

низациям, выполняющим публично-правовые функции, указывают на целе-

полагание в деятельности организаций. Для государственных органов это выражается через такую юридическую конструкцию, как компетенция. В

любом случае оговаривается, что организация действует для достижения определѐнных нормативно целей и решения соответствующих задач, то есть цель реализуется через способность действовать определѐнным образом, что иначе как дееспособностью не является. Более того, мы считаем, что лишить организацию правоспособности можно лишь запретив в установленном дей-

ствующими законодательными актами порядке опять же деятельность кон-

кретной, например, террористической организации255.

В любом случае, публичная правосубъектность обязательных и фа-

культативных субъектов публичных правоотношений реализуется в рамках их публично-правового статуса, который включает в себя публичные права,

253 См. напр.: Курбатов А.Я. Правоспособность кредитных организаций: теоретические основы формирования и проблемы реализации. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М.,

2009. - С. 15-17. Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица // Законодательство. 2003. № 12; 2004. № 1.

254Кучинский В.А. Современное учение о правоотношениях. С. 110-127.

255См. напр.: Верховный Суд России признал террористическими две международные организации // http://www.fsb.ru/fsb/press/message/single.htm%21id%3D10434567%40fsb Message.html

121

свободы, обязанности и гарантии их реализации. Есть и обратная сторона взаимоотношения правосубъектности и правового статуса, которая, как нам представляется удачно выражена А.Ю. Якимовым: «… суть правосубъект-

ности заключается в том, что она определяет те юридически значимые харак-

теристики, обладание которыми делает реальное (персонально индивидуали-

зированное) лицо носителем того или иного правового статуса»256. Специфи-

ка обязательного субъекта публичных правоотношений состоит в том, что его публично-правовой статус как правило раскрывается через компетенцию.

Вместе с тем в ряде случаев компетенция органов государственной власти не играет никакой роли в его вступлении в публичное правоотношение. К при-

меру, правосубъектность министерства по получению бюджетных ассигно-

ваний и исполнению бюджетных смет определяется статусом бюджетного учреждения257. Отметим, что приведѐнный ещѐ в 60-х годах прошлого века пример сохраняет актуальность и до настоящего времени.

«Компетенция – предпосылка правообладания, реализуемая через субъек-

тивные права. С этой точки зрения, она однородна правоспособности», - пи-

сал Ю.Г. Басин258. Однако, компетенция и правоспособность далеко не одно-

родные явления. В зависимости от особенностей правоотношений, в которые вступает организация, проявляются различные стороны еѐ правосубъектно-

сти, а компетенция связана с характеристикой лишь тех организаций и еди-

ноличных государственных органов, которые наделены властными полномо-

чиями. Публичная правосубъектность юридического лица связана с правоот-

ношениями, а компетенция юридических лиц, являющихся органами госу-

дарственного управления, по мнению Б.М. Лазарева, может проявляться и

256Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 19.

257См.: Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 98.

258Басин Ю.Г. Правовые формы реализации оперативно – хозяйственной самостоятельности социалистических предприятий // Правоведение. 1968. №6. С. 45 – 49.

122

вне рамок правоотношений259. С последним утверждением можно согласиться в том смысле, что компетенция государственных органов может быть реализована не только в правовых, но и в организационных (внеправовых) формах. Правосубъектность характеризует не только права и обязанности организации, но и цель еѐ деятельности. Компетенция дополняет эту характеристику правовым закреплением властных функций.

Легальное определение компетенции впервые в постсоветском законодательстве было дано в статье 2 Федерального закона от 24 июня 1999 года №

119 – ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»260, где говорится, что компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, а полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Также указывается что, предмет ведения – это сфера общественных отношений, отнесѐнная к компетенции РФ или еѐ субъектов. Мало того, что данное определение не отличается логичностью, содержа определение «через круг», но и как справедливо указал Н.М. Конин «не даѐт еѐ полной содержательной характеристики применительно к государственным органам исполнительной власти»261.

259См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 97.

260См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст.3176.

261См.: Конин Н.М. Российское административное право (Общая часть). С. 133.

123

В юридической литературе данный вопрос рассматривался на протяжении ряда лет262. Существуют разногласия между разными авторами по данной проблеме. Так, К.Ф.Шеремет, определяя компетенцию как совокупность предметов ведения, прав и обязанностей, исключает задачи и функции госу-

дарственного органа из этого понятия263. Тем не менее, при этом указывается на тесную взаимосвязь функций и компетенции. Компетенция представляет-

ся как правовая форма выражения функций и правовое средство их осу-

ществления, а различие между этими понятиями видится данному автору в том, что компетенция выражает меру возможного и должного в деятельности органа, между тем как функция - это реальное, фактическое содержание его деятельности. Некоторыми авторами отмечается также, что задачи государ-

ственного органа есть определенный участок его деятельности по осуществ-

лению и развитию функций264. Высказывалось также мнение о том, что ком-

петенция - это совокупность функций органа, его прав, обязанностей, основ-

ных форм и методов работы265. Иногда в структуру компетенции включается помимо задач, прав, обязанностей, полномочий и ответственность266. По по-

262 См. напр.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит,. 1972. 280 с.; Он же. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юрид. лит., 1988. С. 248.;

Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид. лит., 1975, С.121.; Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М.: Наука. 1984, С.93-96.; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999. 200 с.; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. 355 с.

263Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С.32-33.

264См.: Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. М., 1988. С.

54-55.

265См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. 1996. №8. С 104.

266См.: Старилов Ю.Н. Органы российской исполнительной власти: понятие, правовой статус, структура // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Вып. 12: Административное право в современном правовом государстве. Воронеж, 2001. С. 223.

124

воду включения в компетенцию ответственности Ю.А. Тихомировым заме-

чено, что она выступает сопутствующим элементом компетенции, без кото-

рой компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств267.

Однако, нам представляется более правильной позиция тех авторов, кото-

рые понимают компетенцию государственного органа как совокупность за-

крепленных за ним действующим законодательством задач, функций и необ-

ходимых для их осуществления прав и обязанностей. В этой связи, А.Д. Ка-

ном отмечается, что если речь идет о понимании функций, как предметно -

целевых действий конкретных органов, закрепленных законодательством, то представить права и обязанности органа без перечня функций затруднитель-

но268. Задачи органа при этом выступают в качестве системообразующего фактора функций и служат дополнительным основанием разграничения прав и обязанностей между органами государственной власти или органами мест-

ного самоуправления. Необходимо отметить, что данная теоретическая пози-

ция взята за основу построения многих Положений о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции269. При этом, задачи,

функции, права и обязанности не излагаются как нечто отличное друг от дру-

га, а наоборот даются в логической взаимосвязи, так как с точки зрения осу-

ществления государственного управления разделять нормы о функциях, нор-

мы о задачах и нормы о правах и обязанностях не целесообразно.

267Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С. 56.

268См.: Кан А.Д. Правовые вопросы управления объединением в промышленности. Ро- стов-на-Дону, 1989. С. 65.

269См. напр.: Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков: Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976 (в ред. от 6 августа 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3234; 2009. № 32. Ст. 4005. Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 360 (в ред. от 17 ноября 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. №

33.Ст. 3254; 2008. № 47. Ст. 5431.

125

Комплексное изложение компетенции дает законченное понимание о том,

какие права и обязанности по осуществлению конкретных функций имеет данный орган в соответствии с возложенными на него задачами. Такое пони-

мание при рассмотрении проблематики правового статуса субъекта публич-

ного правоотношения необходимо для уяснения того, реализация каких прав и обязанностей защищается юридическими средствами. Задачи, закреплѐн-

ные за тем или иным органом, кроме системообразующей роли играют роль дополнительного регулятора выбора нормы, подлежащей применению при разрешении споров о компетенции. Если различные органы наделены сход-

ной компетенцией, что не столь большая редкость в современном россий-

ском государственном управлении, то рано или поздно между ними может возникнуть конфликтный или бесконфликтный публично-правовой спор, при решении которого необходимо исходить из целей и задач органа. Именно по-

этому мы не можем согласиться с мнением о том, что цели деятельности и способы их достижения представляют собой явления различного порядка и их объединение в структуре компетенции с правами и обязанностями носит искусственный характер270.

В то же время, интересным представляется подход А.И. Елистратова по выделению территории деятельности, как элемента компетенции, что также может иметь значение для разрешения споров по разграничению территори-

альной компетенции органов и должностных лиц между собой271. Видимо, не случаен, поэтому, подход законодателя, определяющего, например, порядок разграничения компетенции не только функционально (путѐм правового за-

крепления соответствующих функций) но и территориально, как на это ука-

зано в статье 56 Федерального закона «Об общих принципах организации

270 См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его ре-

ализации. М., 1999. С. 30.

271 См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 2. //

Российское полицейское (административное) право: Конец XIX – начало ХХ века. Хре-

стоматия. Воронеж, 1999. С. 376.

126

местного самоуправления в РФ», которая сохраняла в силе действие статей

49 – 76 Закона РФ 1991 года «О местном самоуправлении в РФ»272 уже после принятия нового законодательства о местном самоуправлении, где как раз и даѐтся территориальное разграничение компетенции органов местного самоуправления различных территориальных уровней.

Все же публично-правовой статус и компетенция различаются в своей содержательной части. По крайней мере, применительно к компетенции мы не говорим в отличие от публично-правового статуса о гарантиях реализации прав и обязанностей, а применительно к статусу речи не идѐт о целях, задачах, функциях, предметах ведения. В юридической литературе применительно к некоторым специальным статусам, например, государственного служащего, справедливо указывается на существование широкого и узкого подхода к определению правового статуса273. Действительно, часть 4 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»274 содержит в определении статуса государственного служащего не только традиционные права и обязанности, но и (что, в об- щем-то, спорно) порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров.

Таким образом ни содержание правового статуса ни содержание компетенции, взятые в отдельности, в полной мере не характеризуют обязательный субъект публичного правоотношения. Продуктивно рассматривать эти понятия как органично дополняющие друг друга применительно к характеристике государственных и муниципальных органов. Но государственные полномочия могут делегироваться негосударственным организациям, например, нотариусам, что подтверждается в том числе и позицией Конституционного

272См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

273См.: Истомина Ю.В. Бездействие государственных служащих и способы преодоления противоправности: Монография. ГОУ ВПО «Воронежский государственный технический университет». Воронеж. 2008. С. 22.

274Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

127

Суда РФ по данному вопросу275. Соответственно, мы можем говорить о ком-

петенции и негосударственных (или муниципальных) организаций и лиц.

Ю.А. Тихомиров, анализируя современные компетенционные про-

цессы в рамках соотношения публичной власти и компетенции, отмечает, что

«народ находится как бы вне развития такого явления как компетенция. А

зря, ибо традиционная и классическая формула всех времѐн «народ – источ-

ник власти» предполагает еѐ «компетенционное измерение»276. От себя заме-

тим, что реально говорить о компетенции народа можно лишь тогда, когда народ как социальная общность имеет возможность реализации своих инте-

ресов непосредственно, без участия государственных или муниципальных органов. Это выражается в соответствующих организационных формах. По крайней мере, можно говорить о реализации компетенции народа в формах непосредственной демократии. Но в большинстве своѐм формы непосред-

ственной демократии предполагают участие в реализации компетенции народа и соответствующих органов – избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума. В меньшей степени государственные и муни-

ципальные органы участвуют в реализации компетенции народа при осу-

ществлении территориального общественного самоуправления, хотя и здесь действующее законодательство может предусматривать участие выборных должностных лиц местного самоуправления в собраниях, сходах граждан, в

деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Применительно к публичным правоотношениям народ следует рассматри-

вать не как национальную, экономическую, а как организованную общность людей, обладающих качеством выражения коллективной воли большинства.

Государство в том смысле, который выходит за сугубо юридические рамки,

как выразитель общественных интересов, в любом случае выражает, хотим

275 По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34

Основ законодательства РФ о нотариате: Постановление Конституционного Суда РФ от

19 мая 1998 г. N 15-П // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.

276 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С. 52.

128

мы того или нет, групповые интересы, которые не всегда совпадают с инте-

ресами отдельной личности. Однако, демократический политический режим,

являющийся на сегодняшний день неким идеалом к которому стремятся большая часть так называемых цивилизованных государств, предполагает учѐт воли не только демократического большинства, но и меньшинства. Бо-

лее того, имеет смысл учѐт специфических интересов и отдельной личности,

если конечно они не противоречат общеправовым и морально-нравственным дозволениям данного общества. Соответственно, вопрос о народе как субъек-

те публичных правоотношений встаѐт при необходимости выражения инте-

ресов общества в целом в какой-то степени противопоставляя этот интерес государственному. Но это противопоставление имеет, как нам представляет-

ся позитивный смысл, выражаемый философским законом взаимного при-

знания, который выражен в трудах русского философа И.А. Ильина, видев-

шего элементом системы правоотношений и правосознание, и утверждавше-

го, что «… в основе всякого нормального правоотношения лежит взаимное духовное признание; и потому действительные, повседневные правоотноше-

ния стоят на высоте и соответствуют своему назначению лишь постольку,

поскольку они наполнены таким признанием, им созданы и им освящены»277.

Другими словами, народ становится субъектом публичного правоотношения не тогда, когда он сам того пожелает, а когда государственные органы или органы местного самоуправления признают за народом такое право и народ согласится с той степенью признания его прав, которая в сущности отражает уровень демократии в данном конкретном обществе. Таким образом, наибо-

лее проблемным, применительно к народу является реальная возможность реализации полномочий властного характера, которые составляют основу содержания публичных правоотношений и требуют отдельного анализа в рамках данной работы.

277 Ильин И.А.Собрание сочинений в 9 томах. Т. 4. М., 1994. – С. 365.

129

§ 4. Структурные особенности различных типов публичных право-

отношений

В рамках данного исследования мы исходим из сложившегося в отече-

ственной юридической науке взгляда на структуру правоотношения, вклю-

чающего в себя субъект, объект, предмет и содержание. В соответствии с из-

бранным планом исследования характеристика содержания публичных пра-

воотношений различных типов и зависимость такого содержания от характе-

ра норм, регулирующих соответствующие общественные отношения будет дана в 3 разделе исследования.

Традиции отечественной юридической науки требуют начать анализ структурных особенностей публичных правоотношений в порядке своеоб-

разной иерархии отраслей права, относящихся к публичным. Но стремление к «чистоте эксперимента» заставляет дать дифференцированную с отрасле-

вой точки зрения характеристику каждому элементу структуры публичных отношений, ставя во главу угла отраслевую характеристику структурных элементов. Такой подход, во-первых, позволяет избегать повторения ранее озвученного, а во-вторых позволяет концентрированно выразить достижения отраслевых теорий для целей общей теории права.

Очевидно, что в сферу конституционного права278 попадает только опре-

деленная часть общественных отношений, но это не значит, что сфера кон-

ституционно-правового регулирования незначительна, ведь на самом деле, по мнению Баглая М.В., и по своему значению, и по объему эти отношения

278 Авторы данного исследования сознательно не используют термин «конституционные правоотношения» так как, по их мнению, он искусственно сужает круг тех общественных отношений, которые составляют основы общественного и государственного строя Рос-

сийской Федерации, хотя единства в точке зрения у соавторов по данному вопросу так и не достигнуто.

130