Медик ОЗЗ
.pdf11.2. Основы прогнозирования общественного здоровья и здравоохранения 161
и учитывает факторы, позволяющие достичь поставленных целей. Прогнозы в здравоохранении могут разрабатываться по следую-
щим основным направлениям:
•прогнозы здоровья населения;
•прогнозы развития отдельных видов медицинской помощи, специализированных служб;
•прогнозы финансово-хозяйственной деятельности системы здравоохранения и др.
Хотя такие прогнозы и разрабатываются для отдельных служб, они между собой взаимосвязаны . На их основе должен разрабатываться прогноз развития системы здравоохранения в целом, который, в свою очередь, должен стать составной частью прогноза социальноэкономического развития страны.
ВРФ прогнозы социально-экономического развития разрабатывают на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. В здравоохранении в зависимости от поставленных задач выделяют следующие формы прогнозов:
• оперативные (текущие);
• краткосрочные (годовые);
• перспективные (среднесрочные – 3–5-летние и долгосрочные – на 10 лет и более).
Всовременной теории управления прогнозирование тесно связано с математическим моделированием процессов, сценарии развития которых предполагаются в будущем. Для построения таких математических моделей (например, прогнозирование рождаемости, смертности, структуры и уровня заболеваемости, физического здоровья населения, потребности здравоохранения в отдельных видах ресурсного обеспечения и др.) необходима исчерпывающая информация за значительный (не менее 10–12 лет) ретроспективный период наблюдения. В основе разработки таких математических моделей лежат регрессионный анализ, а также построение и анализ динамических рядов с экстраполяцией полученных данных.
Вместе с тем для получения качественных и достоверных прогнозов развития той или иной ситуации нельзя ограничиваться только математическим моделированием. Построение математических моделей целесообразно сочетать с другими способами построения прогнозов, в первую очередь с методами экспертных оценок (Дельфи, ПАТТЕРН и др.). Эксперты, используя методы качественного и количественного анализа, отбирают наиболее важные факторы, оценивают их взаимосвязи, влияние на тенденцию в развитии того или иного явления и определяют тем самым вероятность достижения тех или иных результатов в будущем.
162Глава 11. Планирование и прогнозирование в здравоохранении
Втеории и практике управления известно более 150 методов прогнозирования, которые объединяют в 4 основные группы:
• экспертные оценки;
• экстраполяция;
• моделирование;
• комбинированные прогнозы.
Вздравоохранении прогнозирование является важнейшей функцией управления, так как ценой ошибок в принятии управленческого решения может быть здоровье и даже жизнь десятков и сотен тысяч людей.
11.3. Планирование в здравоохранении
Как уже отмечалось, прогноз предполагает вероятность того или иного события, явления. План выражает наиболее оптимальный вариант развития ситуации, ориентирует на получение прогнозированных результатов, обязателен для выполнения и должен быть обеспечен необходимыми ресурсами.
План – надлежаще оформленное управленческое решение, включающее точно сформулированные цель, задачи, пути и средства их достижения, предвидение конечных результатов. По существу, план – это программа деятельности отдельных организаций, системы здравоохранения в целом.
Исходя из сказанного выше, планирование в здравоохранении –
это процесс определения необходимых ресурсов и механизма эффективного их использования для решения задач повышения качества и доступности медицинской помощи, достижения конкретных показателей здоровья населения. Планирование в системе здравоохранения РФ должно строиться на единых принципах и методических подходах, имея главной целью реализацию конституционных прав граждан на охрану здоровья.
11.3.1. Принципы планирования в здравоохранении
В бывшем СССР накоплен уникальный опыт государственного планирования здравоохранения, который не потерял своего значения и ныне. Планирование базировалось на принципах директивности, комплексности, выделения приоритетов, соблюдения интересов государства и общества. В то время эти принципы сыграли свою положительную роль, но в процессе политических и социальноэкономических реформ сформировались новые принципы планирования в здравоохранении, другие подверглись изменению, а некоторые утратили свою значимость.
11.3. Планирование в здравоохранении |
163 |
На современном этапе основными принципами планирования
вздравоохранении являются:
•системный подход;
•сочетание отраслевого и территориального планирования;
•выделение приоритетных направлений;
•директивность планов;
•единство методических подходов к планированию на всех уровнях управления системой здравоохранения;
•обеспечение сбалансированности в развитии всех секторов здравоохранения: государственного, муниципального, частного.
Системный подход. Сущность его состоит в том, что каждый объект, согласно теории управления, должен рассматриваться как большая и сложная система и одновременно как элемент более общей системы. Системный подход в управлении здравоохранением – это подход, при котором система здравоохранения рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов (входящих в нее организаций здравоохранения), имеющая вход (ресурсы), выход (цель), взаимосвязь с внешней средой (коммуникации).
Говоря о системном подходе в планировании здравоохранения, можно говорить о некотором способе организации действий на этапе разработки планов с целью выявления закономерностей и взаимосвязей в системе здравоохранения, а также методов более эффективного использования ресурсов для достижения поставленных целей.
Сочетаниеотраслевогоитерриториальногопланирования.Сутьэто-
го принципа состоит в том, что план развития здравоохранения (как отрасли) является частью общего плана социально-экономического развития субъекта РФ, его муниципальных образований. Он должен быть связан с общим планом единством целей и задач, поэтому составляется с учетом перспектив, прежде всего таких отраслей, как культура,образование,наука,санитарно-эпидемиологическоеблаго- получие населения, физическая культура, социальное обеспечение, сельское хозяйство, строительство и др. Взаимосвязь этих планов достигается на основе статистических показателей, утвержденных соответствующим Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Выделение приоритетных направлений. Принцип является осо-
бенно значимым для разработки планов в условиях ограниченных ресурсов, так как предполагает необходимость концентрации имеющихся ресурсов в приоритетных направлениях для достижения конкретных результатов. Реализация этого принципа позволяет
164 |
Глава 11. Планирование и прогнозирование в здравоохранении |
достигать максимальных результатов с наименьшими затратами. Принцип выделения приоритетных направлений преимущественно используется для разработки целевых медико-социальных программ, касающихся, например, охраны здоровья матери и ребенка, профилактики, диагностики, лечения социально значимых заболеваний, снижения смертности населения трудоспособного возраста и др.
Профилактическое направление является главным приоритетом в деятельности системы здравоохранения РФ.
Директивностьпланов.Принциппредполагает,чтоплан,утвержденный на вышестоящем уровне, по своим основным показателям является обязательным для исполнения на нижестоящих уровнях управления. В то же время этот план является базовым (рамочным), поэтому не исключается возможность внесения в него необходимых корректив и дополнений с учетом региональных особенностей здоровья населения и системы здравоохранения. Например, на федеральном уровне утверждается Программа государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи (далее – программа), на ее основе в субъектах РФ утверждаются территориальные программы, в рамках которых в муниципальных образованиях разрабатывают муниципальные заказы.
Единство методических подходов к планированию на всех уровнях управления системой здравоохранения. Принцип реализуется прежде всего в разработке единых методических подходов для установления нормативов материальных, финансовых, трудовых ресурсов для возмещения затрат на оказание тех или иных видов медицинской помощи с учетом региональных особенностей здоровья населения и функционирующей системы здравоохранения. Этому принципу необходимо также следовать при разработке статистических показателей для оценки эффективности использования ресурсов.
В итоге все это должно обеспечить одинаковые условия, качество и доступность медицинской помощи населению, проживающему в различных регионах РФ, в соответствии со стандартами, установленными на федеральном уровне. Например, затраты на проведение операции по поводу острого аппендицита в Республике Саха (Якутия) и Новгородской области будут разные. Это связано с влиянием таких факторов, как районные коэффициенты, транспортные расходы, действующая система оплаты труда и др. В то же время условия и качество оказания медицинской помощи должны быть одинаковы.
Обеспечение сбалансированности в развитии всех секторов здравоохранения: государственного, муниципального, частного. Принцип действует в условиях формирования рыночных отношений в здраво-
11.3. Планирование в здравоохранении |
165 |
охранении. С одной стороны, органы управления здравоохранением при разработке планов должны в первую очередь предусматривать развитие государственного и муниципального секторов здравоохранения для обеспечения населения бесплатной медицинской помощью. С другой стороны, в рамках законодательства, регламентирующего лицензирование медицинской деятельности, – создавать условия для формирования частного сектора здравоохранения. При этом работа по развитию этих секторов должна идти параллельно, сбалансированно, с обеспечением конституционных прав граждан на получение гарантированной (бесплатной) медицинской помощи.
11.3.2. Виды планирования в здравоохранении
С учетом политической и социально-экономической ситуации в стране, приоритетов и поставленных задач в области охраны здоровья населения выделяют следующие виды планирования
вздравоохранении:
•стратегическое;
•перспективное;
•текущее.
Стратегическое планирование определяет цели, задачи, приори-
теты, ресурсы, прогнозируемые результаты деятельности системы здравоохранения в целом и отдельных медицинских организаций на перспективу 10 и более лет.
Стратегическое планирование осуществляется на 2 уровнях управления: федеральном; субъекта РФ.
Стратегическое планирование на федеральном уровне. Министер-
ство здравоохранения и социального развития РФ разрабатывает
иутверждает:
•стратегические цели, задачи и приоритеты развития здравоохранения РФ;
•прогнозируемые показатели состояния здоровья населения
идеятельности системы здравоохранения;
•федеральные нормативы, стандарты и методику их разработки с учетом региональных особенностей субъектов РФ;
•федеральные целевые медико-социальные программы.
Стратегическое планирование на уровне субъектов Российской
Федерации. Задачей органов управления здравоохранения субъектов РФ является разработка стратегических планов формирования эффективной системы оказания населению территории доступной медицинской помощи на перспективу 10 и более лет. Эта работа осуществляется на основе индикаторов (показателей), устанавливаемых
166 |
Глава 11. Планирование и прогнозирование в здравоохранении |
на федеральном уровне с учетом региональных особенностей состояния здоровья и действующей системы здравоохранения.
Разработка стратегических планов на уровне субъекта РФ предусматривает следующие этапы:
•анализ и прогноз состояния здоровья населения субъекта РФ на расчетный период;
•определение цели, задач и приоритетов развития здравоохранения на расчетный период;
•расчет прогнозируемых показателей деятельности системы здравоохранения субъекта РФ;
•разработку и утверждение региональных нормативов для планирования развития системы здравоохранения субъекта РФ;
•определение необходимых для достижения поставленных целей и задач ресурсов, источников их получения;
•разработку и утверждение планов и целевых медико-со- циальных программ развития системы здравоохранения субъекта РФ.
Перспективное планирование предусматривает разработку планов и программ развития здравоохранения субъектов РФ и муниципальных образований в рамках утвержденных стратегических планов, как правило, на 3–5 лет. Методология составления этих планов
ипрограмм в здравоохранении муниципальных образований должна в целом соответствовать подходам перспективного планирования на уровне субъекта РФ, но при этом учитывать имеющиеся особенности социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов.
Текущее планирование предусматривает разработку ежегодных планов и программ деятельности системы здравоохранения субъектов РФ, муниципальных образований и конкретных организаций здравоохранения в соответствии с перспективными планами и программами, утвержденными на уровне субъекта РФ и муниципального образования.
11.3.3. Методы планирования в здравоохранении
В теории управления здравоохранением используют многие методы планирования: аналитический, нормативный, балансовый, экономико-математический, организационного эксперимента и др. В практическом здравоохранении в основном применяют два метода: нормативный и балансовый.
Нормативныйметодиспользуется в стратегическом, перспективном и текущем планировании на основе утвержденных нормативов.
11.3. Планирование в здравоохранении |
167 |
Норматив – расчетная величина затрат материальных, финансовых, временных и других ресурсов, применяемая при нормировании труда, планировании производственной и хозяйственной деятельности.
Нормативы разрабатываются и утверждаются МЗиСР РФ или другими уполномоченными органами исполнительной власти.
По своей сути норматив – это количественная мера затрат финансовых, материальных, временных и других видов ресурсов, необходимых для оказания определенного объема медицинских услуг соответствующего качества.
Классификация нормативов по видам ресурсов:
•материальные, устанавливающие уровень затрат в натуральном выражении (расход энергоносителя на 1 м3 отапливаемых помещений, количество комплектов белья на 1 больного или 1 койку, расход продуктов питания на 1 койко-день и др.);
•финансовые, устанавливающие уровень затрат в денежном выражении (расход финансовых средств на лекарственные препараты на 1 койко-день, подушевое финансирование, расход финансовых средств на 1 койко-день в отделениях различного профиля и др.);
•временные, устанавливающие уровень затрат во времени (норматив времени выезда бригады скорой медицинской помощи, норматив среднечасовой нагрузки врачей отдельных специальностей на амбулаторно-поликлиническом приеме и др.).
Использование нормативов в планировании здравоохранения является неотъемлемой частью механизма государственного регулирования в условиях рыночной экономики.
Балансовый метод является одним из основных методов плани рования в здравоохранении и позволяет увязывать потребности населения в тех или иных видах медицинской помощи с их ресурсным обеспечением. С помощью балансового метода вскрываются диспропорции в развитии отдельных видов медицинской помощи, например амбулаторно-поликлинической и стационарной, определяются оптимальные соотношения между соответствующими разделами комплексного плана развития здравоохранения, выявляются резервы, устанавливается макроэкономическое равновесие здравоохранения с другими отраслями.
В практике планирования здравоохранения используют следующие системы балансов:
•натуральные (материальные);
•стоимостные (денежные);
•трудовые (кадровые);
168Глава 11. Планирование и прогнозирование в здравоохранении
•межотраслевые (например, баланс потребности в работниках здравоохранения и возможности их подготовки в системе медицинского образования).
В сложившейся практике планирования здравоохранения нормативный и балансовый методы, как правило, используют вместе, дополняя один другим.
Контрольные вопросы
1.Чем вызвана необходимость развития планирования и прогнозирования
вздравоохранении?
2.Дайте определение терминам «гипотеза», «прогноз». В чем их отличие?
3.По каким основным направлениям разрабатывают прогнозы в здравоохранении? Какие формы прогнозов выделяют?
4.Перечислите основные методы прогнозирования в здравоохранении.
5.Что такое план и планирование в здравоохранении?
6.На каких принципах базируется планирование здравоохранения в РФ? Раскройте содержание этих принципов.
7.Какие виды планирования вы знаете? Раскройте содержание каждого из них.
8.Какие вопросы в рамках стратегического планирования решаются на уровне Министерства здравоохранения и социального развития РФ?
9.Перечислите основные этапы разработки стратегических планов на уровне субъекта РФ.
10.Перечислите методы, используемые в процессе планирования в здравоохранении. Раскройте содержание каждого из них.
11.Что такое норматив? Приведите примеры нормативов, которые используют
вздравоохранении.
Глава 12
Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи
12.1.Основные задачи Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи
Примером текущего планирования в здравоохранении с использованием изложенных выше принципов и методов является Программа государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.
Программа ежегодно утверждается Постановлением Правительства РФ с целью реализации конституционных прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи.
Программа состоит из 5 разделов и включает в себя общие положения; виды медицинской помощи; источники их финансирования; нормативы объема медицинской помощи; нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи; подушевые нормативы финансирования; порядок формирования тарифов на медицинскую помощь.
Основными задачами Программы являются:
•создание единого правового и экономического механизма реализации конституционных прав граждан на получение гарантированной (бесплатной) медицинской помощи;
•обеспечение баланса между обязательствами государства по предоставлению населению гарантированной (бесплатной) медицинской помощи и выделяемых для этого ресурсов.
В рамках Программы населению бесплатно предоставляются следующие виды медицинской помощи:
•первичная медико-санитарная помощь;
•неотложная медицинская помощь;
•скорая медицинская помощь, в том числе специализированная (санитарно-авиационная);
•специализированная медицинская помощь, в том числе высокотехнологичная.
170 Глава 12. Программа государственных гарантий оказания гражданам ...
Все эти виды помощи населению РФ предоставляются за счет средств обязательного медицинского страхования и бюджетов всех уровней.
Для разработки Программы используют следующие группы нормативов:
•нормативы объемов медицинской помощи;
•нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи.
Нормативы объемов медицинской помощи:
•норматив амбулаторно-поликлинической помощи, который устанавливают в количестве посещений на 1 человека в год (2007 г. – 9,198 посещений);
•норматив медицинской помощи, предоставляемой в днев-
ных стационарах всех типов, который устанавливают в количестве пациенто-дней на 1 человека в год (2007 г. – 0,577 пациенто-дня);
•норматив стационарной помощи, который устанавливают в ко-
личестве койко-дней на 1 человека в год (2007 г. – 2,812 койко-дня);
•норматив скорой медицинской помощи, который устанавлива-
ют в количестве вызовов на 1 человека в год (2007 г. – 0,318 вызова).
Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи:
•норматив финансовых затрат на 1 посещение в амбулаторнополиклиническую организацию (2007 г. – 116,9 руб.);
•норматив финансовых затрат на 1 пациенто-день в дневном стационаре (2007 г. – 238,3 руб.);
•норматив финансовых затрат на 1 койко-день в стационаре
(2007 г. – 674,3 руб.);
•норматив финансовых затрат на 1 вызов скорой медицинской помощи (2007 г. – 1064 руб.).
Кроме того, в рамках Программы устанавливают подушевой нор-
матив финансирования Программы (2007 г. – 3951,7 руб.), отражаю-
щий размер средств на компенсацию затрат по предоставлению бесплатной медицинской помощи в расчете на 1 человека в год.
12.2.Управление территориальной Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи
В соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи органами государственной власти субъектов РФ разрабатывают соответствующие