Часть 1 содержит определение и цели установления специального режима осуществления деятельности в границах водоохранных зон.

Часть 2 предусматривает специфическую разновидность зонирования водоохранных зон (в виде прибрежных защитных полос), а также возможность введения дополнительных ограничений в границах прибрежных защитных полос.

Части 3 - 10 устанавливают требования к размерам водоохранных зон и правила определения их границ. При этом часть 7 содержит отсылочную норму к Федеральному закону от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <405>.

--------------------------------

<405> СЗ РФ. 1999, N 18. Ст. 2220.

Части 11 - 14 устанавливают требования к размерам прибрежных защитных полос и правила определения их границ.

Часть 15 содержит перечень режимных ограничений в границах водоохранных зон, а часть 16 устанавливает допустимые виды воздействия в их границах, а также условия правомерности такого воздействия.

Часть 17 содержит перечень дополнительных режимных ограничений в границах прибрежных защитных полос, возможность которых предусмотрена частью 2 комментируемой статьи.

В соответствии с частью 18 правом устанавливать порядок установления на местности границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос наделяется Правительство РФ. Соответственно, Правительство РФ вправе самостоятельно определять субъектов, обязанных устанавливать такие границы на местности.

2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний.

Целью статьи является обеспечение повышенной защиты водных объектов от неблагоприятного воздействия посредством введения дополнительных ограничений и запретов на территориях, прилегающих к таким объектам.

Сфера действия статьи чрезвычайно широка, поскольку касается всех водных объектов на территории Российской Федерации.

Поэтому адресатами статьи является неопределенно широкий круг лиц, постоянно или временно использующих территории, прилегающие к водным объектам. Специальным адресатом статьи является Правительство РФ, которое, в свою очередь, вправе определять круг лиц, обязанных устанавливать границы предусмотренных статьей зон на местности. В соответствии с пунктом 3 Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов <406> к ним относятся органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральное агентство водных ресурсов и его территориальные органы.

--------------------------------

<406> Постановление Правительства РФ от 10.01.2009 N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 415.

3. Основные понятия. Ими являются термины, значение которых было раскрыто выше ("береговая линия", "море", "река", "канал", "ручей", "озеро", "водохранилище" - см. комментарий к ст. 5; "акватория", "водный объект", "истощение вод" - см. комментарий к ст. 1; "среда обитания животного и растительного мира" - см. комментарий к ст. 3). Специфическими для комментируемой статьи являются такие понятия, как "водоохранная зона", "прибрежная защитная полоса", "полоса отвода канала", "населенный пункт", "ливневая канализация", "набережная", "парапет", "водный объект, имеющий особое ценное рыбохозяйственное значение".

3.1. Водоохранная зона. Слово зона (от греческого swvn - пояс) обозначает участок, область, пояс или полосу, обладающие определенным качественным признаком <407>.

--------------------------------

<407> Большая Советская Энциклопедия (в 30 томах) / Гл. ред. А.М. Прохоров. М.: Советская Энциклопедия, 1972. Т. 9. С. 572.

Установление различного рода зон в экологическом законодательстве является одним из способов территориальной охраны путем выделения участков с особыми условиями пользования (см., например, ст. ст. 48 и 49 Федерального закона N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <408>). Зонирование применяется для установления различных правовых режимов для участков пространства, которые до установления зон имели однородный правовой режим <409> (например, выделение функциональных зон внутри национальных парков). Сутью зонирования в природоохранных целях является, как правило, установление в пределах зон ограничений деятельности более жестких, чем в прилежащих к ним участках пространства (например, санитарно-защитные зоны, охранные зоны особо охраняемых природных территорий и т.п.). Установление зон означает установление пространственных и временных рамок действия ограничений хозяйственной или иной деятельности.

--------------------------------

<408> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

<409> Поскольку природные комплексы весьма различны по набору компонентов (горы, леса, тундры и т.п.), то здесь имеется в виду однородность по определенному юридическому признаку, а не однородность вообще. - Прим. авт.

Соответственно, различного рода зоны (а также и пояса), установленные в природоохранных целях, являются частным случаем особо охраняемых территорий <410>. Следовательно, необходимыми элементами правового режима природоохранных зон являются режимные ограничения (режим особой охраны), пространственные и, при необходимости, временные границы действия ограничений.

--------------------------------

<410> Об особо охраняемых территориях см. подробнее: Генеральная Ассамблея ООН. Шестьдесят вторая сессия. Пункт 79 (а) предварительной повестки дня. Мировой океан и морское право. Доклад Генерального секретаря. Добавление. A/62/66/Add.2 (русский). С. 41 - 42; Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006. С. 481 - 482; Каленченко М.М. Правовой режим территориальной охраны морской среды / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Городец, 2009. С. 57 - 65.

В соответствии с частью 1 комментируемой статьи водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии определенных водных объектов (морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ) и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Специальный режим деятельности устанавливается в следующих целях:

- предотвращение загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов;

- предотвращение истощения их вод;

- сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Водоохранные зоны устанавливаются только для водных объектов, прямо предусмотренных комментируемой статьей, а именно: моря, водотоки (реки, ручьи, каналы) водоемы (озера, водохранилища, пруды). Действие комментируемой статьи, очевидно, не распространяется на болота, природные выходы подземных вод, ледники и снежники, а также подземные водные объекты.

Режимные ограничения в водоохранных зонах предусмотрены частью 15 комментируемой статьи и включают в себя запреты на:

1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянку транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

Сводная информация о правилах определения

ширины водоохранных зон

Водный объект	Водоохранная зона, м <411>			Граница отмеряется		Прибрежная защитная полоса (м) при
				за пределами населенных пунктов	в населенном пункте	нулевом или обратном уклоне	<3	>=3
Море	500			линии наибольшего прилива	парапета (при наличии ливневой канализации), а при его отсутствии - от береговой линии	30	40	50
Озеро <412>	50			береговой линии
Водохранилище не на водотоке	50
Водохранилище на водотоке	равняется ширине водоохранной зоны водотока
Озеро, водохранилище, имеющие особо ценное рыбо- хозяйственное значение	установлены в соответствии с законодатель- ством о рыболовстве					200 независимо от уклона
Канал	равняется ширине полосы отвода					30	40	50
Исток водотока	в радиусе 50 м			не определено		в радиусе 50 м
Водоток длиной, км	<10 <*>	<50	>=50	береговой линии	парапета (при наличии ливневой канализации), а при его отсутствии - от береговой линии	30 <*>	40 <*>	50 <*>
Река, ручей	50	00	00
Водоток в границах болот	50					50

--------------------------------

<411> Водоохранные зоны не устанавливаются для рек (их частей), помещенных в закрытые коллекторы.

<412> Для любых озер, водохранилищ, за исключением водохранилищ, расположенных на водотоках. Для озер, водохранилищ площадью менее 0,5 кв. км водоохранная зона, очевидно, не устанавливается.

<*> Ширина прибрежной защитной полосы равняется ширине водоохранной зоны и составляет 50 м независимо от уклона.

Отметим, что границы водоохранных зон могут совпадать в пространстве с особо охраняемыми территориями, предусмотренными земельным, водным законодательством, законодательством о животном мире, водных биологических ресурсах и сохранении среды их обитания.

Например, в соответствии с Правилами установления рыбоохранных зон <413>, границы последних совпадают с границами собственно водоохранных зон. Однако в соответствии с пунктом 14 указанных Правил определены также правила установления ширины рыбоохранных зон прудов, обводненных карьеров, имеющих гидравлическую связь с реками, ручьями, озерами, водохранилищами и морями (50 м). Устанавливать рыбоохранные зоны и обозначать их на местности уполномочено Росрыболовство. Правила обозначения на местности утверждены соответствующим приказом Росрыболовства <414>. Рыбоохранные зоны в отличие от водоохранных зон создаются не по умолчанию (в силу закона), а на основании издания соответствующего акта уполномоченным органом <415>.

--------------------------------

<413> Постановление Правительства РФ от 06.10.2008 N 743 "Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон" // СЗ РФ. 2008. N 41. Ст. 4682.

<414> Приказ Росрыболовства от 15.12.2008 N 410 "Об утверждении Порядка установления на местности границ рыбоохранных зон" // БНА РФ. 2009. N 5.

<415> См., например: Приказ Росрыболовства от 20.11.2010 N 943 "Об установлении рыбоохранных зон морей, берега которых полностью или частично принадлежат Российской Федерации, и водных объектов рыбохозяйственного значения Республики Адыгея, Амурской и Архангельской областей" (не опубликован).

В связи с особым значением озера Байкал как объекта Всемирного наследия, его правовой режим и статус регулируется Федеральным законом от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <416> и принятыми в его исполнение нормативными правовыми актами. К указанным нормативным актам и отсылает часть 7 комментируемой статьи в части установления ширины водоохранных зон данного водного объекта. Согласно части 1 ст. 2 указанного Закона, в Байкальскую природную территорию включается озеро Байкал, его водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории РФ, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него. Природопользование в границах Байкальской природной территории осуществляется в соответствии с зонированием на центральную экологическую зону (наиболее жесткие ограничения), буферную экологическую зону и экологическую зону атмосферного влияния.

--------------------------------

<416> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.

В центральную экологическую зону входят собственно озеро Байкал с островами, его водоохранная зона, а также прилегающие к озеру Байкал особо охраняемые природные территории. Нам не удалось обнаружить каких-либо специальных предписаний относительно ширины водоохраной зоны, поэтому они определяются согласно общим правилам комментируемой статьи, то есть составляет 50 м. При этом перечень режимных ограничений в центральной экологической зоне (в том числе) озера Байкал утвержден Постановлением Правительства РФ от 30.08.2001 N 643 "Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории" <417> и является более жестким, чем предусмотрено комментируемой статьей. Кроме того, действие в пространстве предусмотренных указанным Постановлением ограничений гораздо шире, чем действие в пространстве ограничений, предусмотренных режимом водоохраной зоны.

--------------------------------

<417> СЗ РФ. 2001. N 37. Ст. 3687.

3.2. Прибрежная защитная полоса. По смыслу частей 1 и 2 комментируемой статьи прибрежной защитной зоной является часть водоохраной зоны, в границах которой введены дополнительные ограничения, по сравнению с водоохраной зоной.

Ограничения в границах прибрежной защитной полосы предусмотрены частью 17 комментируемой статьи и включают в себя такие запреты, как запрет на:

- распашку земель;

- размещение отвалов размываемых грунтов;

- выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

В соответствии с пунктом 8 ст. 27 ЗК РФ запрещается приватизация земельных участков в "пределах береговой полосы", установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.

Сводная информация о правилах определения ширины прибрежных защитных полос представлена в нижеследующей таблице.

3.3. Полоса отвода канала. На сегодняшний день существуют строительные правила <418>, устанавливающие порядок определения и ширину мелиоративных каналов в зависимости от множества факторов. В большинстве случаев, фактическая ширина полос отвода существующих каналов установлена в соответствии с проектной документацией и очень сильно варьирует в зависимости от типа устройства канала (в выемке, полувыемке, насыпи или полунасыпи) и его пропускной способности. Например, нормы отвода земель для мелиоративных каналов СН 474-75 устанавливают порядок определения ширины для мелиоративных каналов с пропускной способностью не более 10 куб. м/с.

--------------------------------

<418> См., например: Нормы отвода земель для мелиоративных каналов СН 474-75.

В качестве приблизительных ориентиров для каналов с пропускной способностью не более 10 м 3/с можно использовать следующие данные.

Ширина полосы отвода для мелиоративных каналов

Мелиоративные каналы, проходящие по:	Ширина по дну, м		Ширина полосы отвода в бессрочное пользование, м
	min	max	min	max
выемке полувыемке полунасыпи насыпи	0,4 0,4 0,4 0,6	3 3 3 3	3,5 11 11 12	17 32 37,5 45

Как следует из таблицы, ширина водоохраной зоны таких каналов будет составлять от 17 до 45 м. В случае определения ширины водозащитной прибрежной полосы по правилам части 11 комментируемой статьи, ее ширина будет составлять от 30 до 50 м. В такой ситуации может водозащитная прибрежная полоса может полностью совпадать с водоохраной зоной либо превышать ее по размерам.

Ширина полос отвода земель для каналов с пропускной способностью воды более 10 куб. м/с, каналов, разрабатываемых взрывным методом, а также проходящих в районах, подверженных оползням и селям, и в населенных пунктах должна определяться проектами, утвержденным в установленном порядке.

3.4. Населенный пункт. Это населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село и пр.). Обязательный признак населенного пункта - постоянство использования его как места обитания, круглогодично или сезонно <419>.

--------------------------------

<419> Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 861.

3.5. Ливневая канализация. Под канализацией понимается отведение бытовых, промышленных и сточных вод <420>. Полный перечень терминов и определений, относящихся к канализации закреплен ГОСТ 25150-82 <421>, однако понятие собственно "ливневая канализация" в нем не раскрывается. Для уяснения содержания этого понятия обратимся к Территориальным строительным нормам Московской области <422>. По смыслу раздела 4 указанных Территориальных строительных норм, под ливневой канализацией может пониматься отвод поверхностного стока трех видов (дождевого, талого и поливомоечного), образующегося на застроенных территориях в результате выпадения атмосферных осадков и эксплуатации дорожных покрытий. Такая канализация должна предусматривать также возможность приема дренажных вод из сопутствующих дренажей, теплосетей, общих коллекторов подземных коммуникаций, а также незагрязненных сточных вод промышленных предприятий.

--------------------------------

<420> ГОСТ 19185-73. Гидротехника. Основные понятия. Термины и определения. М.: Издательство стандартов, 1974. С. 3.

<421> ГОСТ 25150-82. Канализация. Термины и определения.

<422> Территориальные строительные нормы. Дождевая канализация. Организация сбора, очистки и сброса поверхностного стока (ТСН ДК-2001 Московской области (ТСН 40-302-2001) (введен в действие распоряжением Минмособлстроя от 30.07.2001 N 120 "О введении в действие Территориальных строительных норм Московской области (ТСН ДК 2001 МО)").

3.6. Набережная. Это ограждающее или защитное сооружение вдоль береговой полосы <423>. С точки зрения гидротехники набережные являются волноотбойными стенами, сооружаемыми для защиты от волнения береговых уступов, в том числе земляного полотна приморских железных и автомобильных дорог. Такие стены иногда называют подпорно-волноотбойными. Волноотбойные стены допускается, по возможности, возводить под защитой пляжа шириной, достаточной для гашения расчетных волн, в комплексе с бунами или волноломами. При проектировании волноотбойных стен следует учитывать рекомендации действующих строительных норм и правил по проектированию подпорных стен <424>.

--------------------------------

<423> ГОСТ 19185-73. Гидротехника. Основные понятия. Термины и определения. М.: Издательство стандартов, 1974. С. 13.

<424> СП 32-103-97. Проектирование морских берегозащитных сооружений. М.: Трансстрой, 1998.

Набережные, как берегоукрепительные, защитные, регуляционные и оградительные сооружения, проектируются с учетом возможности их использования в народнохозяйственных и социальных целях (в качестве причальных, транспортных и других инженерных сооружений, для массового отдыха населения и спортивно-оздоровительных мероприятий) <425>.

--------------------------------

<425> См.: СНиП 2 июня 01-86. Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования. М.: Государственный строительный комитет, 1987.

3.7. Парапет. Слово "парапет" (франц. parapet, итал. parapetto) в русском языке обозначает невысокую сплошную стенку, проходящую по краю крыши, террасы, балкона, вдоль набережной, моста (в качестве заграждения); на гребне плотины, мола, дамбы, в судоходных шлюзах <426>. В строительстве может также обозначать отдельный элемент указанных конструкций <427>. Для целей комментируемой статьи под парапетом следует понимать ограждение, проходящее вдоль набережной.

--------------------------------

<426> Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 964.

<427> См., например: ГОСТ 23342-91. Изделия архитектурно-строительные из природного камня. Технические условия. М.: Издательство стандартов, 1992. 9 с.

3.8. Уклон берега водного объекта. Понятие "уклон" весьма широко распространено в технических, естественных науках, нормативных актах в сфере технического регулирования <428>. В геодезии им оперируют для описания рельефа местности. С точки зрения геодезии уклон (также наклон) - это показатель крутизны склона, то есть "отношение превышения местности к горизонтальному протяжению, на котором оно наблюдается". Например, уклон, равный 0,015, соответствует подъему 15 м на 1000 м расстояния <429>.

--------------------------------

<428> См., например: ВСН 163-83. Учет деформаций речных русел и берегов водоемов в зоне подводных переходов магистральных трубопроводов (нефтегазопроводов). http://www.complexdoc.ru/ntdtext/487968; ВСН 3-80. Инструкция по проектированию морских причальных сооружений.

<429> Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 1372.

При проектировании объектов инфраструктуры информация об углах уклона (продольных и поперечных) в месте их предполагаемого расположения должна включаться в состав проектной документации (п. 34 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию <430>).

--------------------------------

<430> Постановление Правительства РФ "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" от 16.02.2008 N 87 // СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 744.

Угол уклона измеряется при проведении топографических работ, как правило, методом тригонометрического (геодезического) нивелирования. Следует полагать, что для целей данной статьи учету подлежит угол поперечного уклона.

3.9. Водный объект, имеющий особое ценное рыбохозяйственное значение. Рыбохозяйственный фонд внутренних пресноводных водоемов России включает 22,5 млн. га озер, 4,3 млн. га водохранилищ, 0,96 млн. га сельскохозяйственных водоемов комплексного назначения, 142,9 тыс. га прудов и 523 тыс. км рек. К тому же Российская Федерация также располагает протяженной линией морского побережья (около 60 тыс. км) <431>.

--------------------------------

<431> См.: пункт 2.1 Стратегии развития аквакультуры в Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Минсельхозом РФ 10.09.2007).

В целях воспроизводства, сохранения и рационального использования водных биоресурсов объекты рыбохозяйственного значения в соответствии с пунктом 2.1.2 Типовых правил охраны поверхностных вод <432> подразделяются на три категории: высшую, первую и вторую.

--------------------------------

<432> Типовые правила охраны поверхностных вод (утв. Госкомприроды 21.02.1991).

К высшей категории относятся места расположения нерестилищ, массового нагула и зимовальных ям особо ценных и ценных видов рыб и других промысловых водных организмов, а также охранные зоны хозяйств любого типа, осуществляющих искусственное разведение и выращивание рыбы, других водных животных и растений.

К первой категории относят водные объекты, используемые для сохранения и воспроизводства ценных видов рыб, обладающих высокой чувствительностью к содержанию кислорода.

Ко второй категории относят водные объекты, используемые для других рыбохозяйственных целей <433>.

--------------------------------

<433> Подробнее см.: Халчанский С.А. Комментарий к статье 51 // Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007. С. 282 - 283.

4. Развитие законодательства. Установление водоохранных зон (полос) в целях, аналогичных предусмотренным частью 2 комментируемой статьи, было предусмотрен статьей 91 Водного кодекса РСФСР 1972 г. Содержание ограничений данным Кодексом не предусматривалось, поскольку права по определению порядка их установления и использования были делегированы Совету Министров РСФСР, если иное не было не предусмотрено законодательством Союза ССР. В соответствии со статьей 99 указанного Кодекса в целях поддержания благоприятного водного режима рек, озер, водохранилищ, подземных вод и других водных объектов, для предупреждения водной эрозии почв, заиления водоемов, ухудшения условий обитания водных животных, для уменьшения колебаний стока и т.п. предусматривалось также установление водоохранных зон лесов.

Водным кодексом РФ 1995 г. (ст. 111) были разграничены понятия водоохранных зон и прибрежных защитных зон. Содержание этих понятий по смыслу ВК РФ 1995 г. соответствует современному пониманию с учетом того, что комментируемый Кодекс более четко определяет особенности их правового режима. Особенно это касается режимных ограничений, которые в действующем ВК РФ закреплены законодательно, а не подзаконными актами Правительства РФ.

В комментируемую статью изменения вносились однажды, но затронули сразу несколько частей. Так, в соответствии с пунктом 19 статьи 1 Федеральный закон от 14.07.2008 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <434> в статью 65 были внесены следующие изменения: изложено в новой редакции предложение 1 части 3; часть 6 дополнена новым предложением; в части 14 слово "поселений" заменено словами "населенных пунктов"; из части 16 исключено слово "размещение"; часть 18 изложена в новой редакции.

--------------------------------

<434> СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418.

Суть изменений, внесенных в часть 3, заключалась в необходимости отражения особенностей морей как специфических водных объектов. В предыдущей редакции граница охранных зон и полос для всех водных объектов за пределами населенных пунктов определялась по береговой линии. В соответствии с действующей редакцией граница охранных зон (полос) морей отмеряется от линии максимального прилива.

До внесения изменений в часть 6, ширина охранных зон (полос) водохранилищ была фиксированной и составляла 50 м. В соответствии с действующей редакцией ширина такой зоны (полосы) водохранилища должна соответствовать ширине аналогичных зон для водотока, на котором организовано водохранилище. Например, если Куйбышевское водохранилище (р. Волга) до внесения изменений имело водоохранную зону шириной 50 м, то теперь она должна составлять 200 м в силу части 4 комментируемой статьи.

Изменение в части 14 (замена слова "поселение" словами "населенный пункт") признано разграничить такие понятия, как "место, где проживают люди" (населенный пункт) от "одной из территориальных единиц местного самоуправления" (поселение <435>).

--------------------------------

<435> См.: ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Исключение из части 16 комментируемой статьи слово "размещение" также связано, по нашему мнению, с приведением нормативных правовых актов в соответствие с Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ <436>, в котором закреплены и систематизированы правила территориального зонирования.

--------------------------------

<436> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

В оригинальной редакции части 18 комментируемой статьи содержалась отсылка к земельному законодательству в части определения порядка закрепления границ охранных зон (полос). В действующей редакции полномочия по установлению порядка закрепления границ делегированы Правительству РФ.

5. Связь с другими статьями. Положения комментируемой статьи применяются постольку, поскольку это не противоречит правилам охраны от загрязнения болот (ст. 57), ледников и снежников (ст. 58), охраны подземных водных объектов (ст. 59), охраны лесов (ст. 63), а также положением статьи 49 комментируемого Кодекса относительно охраны водных объектов, содержащих лечебные водные ресурсы, зон специальной (ст. 34) и санитарной охраны (ч. 2 ст. 43) источников питьевого и хозяйственно-бытового назначения (см. комментарий к ним).

6. Порядок установления границ. В соответствии с частью 18 комментируемой статьи полномочиями по определению порядка установления на местности водоохранных зон и прибрежных защитных полос наделено Правительство РФ. В соответствии со своими полномочиями Правительство РФ приняло соответствующие Правила <437>.

--------------------------------

<437> Постановление Правительства РФ от 10.01.2009 N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 415.

Согласно Правилам, установление границ направлено на информирование граждан и юридических лиц о специальном режиме осуществления хозяйственной и иной деятельности в границах водоохранных зон и о дополнительных ограничениях хозяйственной и иной деятельности в границах прибрежных защитных полос (п. 2).

В соответствии с пунктом 4 указанных Правил, установление границ водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы для каждого водного объекта на местности включает в себя:

а) определение ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы;

б) описание границ зоны (полосы), их координат и опорных точек;

в) отображение границ на картографических материалах;

г) установление границ на местности, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков.

Сведения о границах водоохранных зон и границах прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе картографические материалы, в месячный срок представляются в Федеральное агентство водных ресурсов для внесения их в государственный водный реестр (см. комментарий к ст. 31).

Полномочиями по установлению границ на местности наделены органы государственной власти.

Во-первых, Федеральное агентство водных ресурсов в отношении всех объектов, соответствующие полномочия в отношении которых не были переданы органам государственной власти субъектов РФ. В частности, это моря и (или) их части, водохранилища, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения 2 и более субъектов Российской Федерации согласно перечню <438>.

--------------------------------

<438> Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2008 N 2054-р "Об утверждении Перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 335.

Во-вторых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в объеме предоставленных им полномочий.

Указанные органы государственной власти обязаны обеспечивать размещение специальных информационных знаков на всем протяжении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов в характерных точках рельефа, а также в местах пересечения водных объектов дорогами, в зонах отдыха и других местах массового пребывания граждан и поддержание этих знаков в надлежащем состоянии (п. 6 Правил). Образцы специальных знаков утверждены Приказом Минприроды РФ от 13.08.2009 N 249 "Об утверждении образцов специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" <439>.

--------------------------------

<439> БНА РФ. 2009. N 43.

Собственники земель, землевладельцы и землепользователи земельных участков, на земельные участки которых распространяется режим <440> водоохранных зон и прибрежных защитных полос, обязаны обеспечивать беспрепятственный доступ представителей уполномоченных органов государственной власти в целях осуществления размещения на соответствующих земельных участках специальных информационных знаков и поддержания их в надлежащем состоянии.

--------------------------------

<440> Выделено нами. Из формулировки пункта 7 указанных Правил ("земельных участков, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы водных объектов") предполагается, что на земельных участках расположены указанные зоны (полосы). Однако физически указанные зоны (полосы) на участках не находятся. Земельные участки, на которых действуют режимные ограничения, могут входить в состав земель различных категорий с собственным правовым режимом. Предусмотренные комментируемой статьей ограничения являются юридически установленными правилами, действующими в определенных границах, независимо от правового режима земель и земельных участков. Подробнее см.: Крассов О.И. Земельное право: Учеб. М.: Юристъ, 2007. С. 120 - 122.

Перечень водоемов, границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливаются Федеральным агентством водных ресурсов и его территориальными органами <441>.

--------------------------------

<441> Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2008 N 2054-р "Об утверждении Перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 335.

N	Наименование водохранилища	Место расположения
1.	Белгородское водохранилище	Белгородская область
2.	Богучанское водохранилище	Красноярский край, Иркутская область
3.	Борисоглебское водохранилище	Мурманская область
4.	Братское водохранилище	Иркутская область
5.	Бурейское водохранилище	Хабаровский край, Амурская область
6.	Вазузское водохранилище	Смоленская область, Тверская область
7.	Вельевское водохранилище	Новгородская область
8.	Верхневолжское водохранилище	Тверская область
9.	Верхне-Рузское водохранилище	Московская область
10.	Верхне-Свирское водохранили- ще (речная часть)	Ленинградская область
11.	Вилюйское водохранилище	Республика Саха (Якутия), Иркутская область
12.	Волгоградское водохранилище	Волгоградская область, Саратовская область
13.	Волховское водохранилище	Ленинградская область, Новгородская область
14.	Воткинское водохранилище	Удмуртская Республика, Пермский край
15.	Вышневолоцкое водохранилище	Тверская область
16.	Горьковское водохранилище	Ивановская область, Костромская область, Нижегородская область, Ярославская область
17.	Егорлыкское водохранилище	Ставропольский край
18.	Зейское водохранилище	Амурская область
19.	Иваньковское водохранилище	Московская область, Тверская область
20.	Икшинское водохранилище	Московская область
21.	Иовское водохранилище	Республика Карелия, Мурманская область
22.	Иремельское водохранилище	Республика Башкортостан, Челябинская область
23.	Ириклинское водохранилище	Оренбургская область
24.	Иркутское водохранилище	Иркутская область
25.	Истринское водохранилище	Московская область
26.	Кайтакоски водохранилище	Мурманская область
27.	Камское водохранилище	Пермский край
28.	Клязьминское водохранилище	Московская область
29.	Княжегубское водохранилище	Республика Карелия, Мурманская область
30.	Колымское водохранилище	Магаданская область
31.	Краснодарское водохранилище	Республика Адыгея, Краснодарский край
32.	Красноярское водохранилище	Республика Хакасия, Красноярский край
33.	Кубанское (Большое) водохранилище	Карачаево-Черкесская Республика
34.	Куйбышевское водохранилище	Республика Марий Эл, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Самарская область, Ульяновская область
35.	Курское водохранилище	Ставропольский край
36.	Лесогорское водохранилище	Ленинградская область
37.	Майнское водохранилище	Республика Хакасия, Красноярский край
38.	Михайловское водохранилище	Курская область, Орловская область
39.	Можайское водохранилище	Московская область
40.	Нарвское водохранилище	Ленинградская область
41.	Нижнекамское водохранилище	Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Удмуртская Республика
42.	Новосибирское водохранилище	Алтайский край, Новосибирская область
43.	Ново-Троицкое водохранилище	Ставропольский край
44.	Нязепетровское водохранилище	Челябинская область
45.	Озернинское водохранилище	Московская область
46.	Пестовское водохранилище	Московская область
47.	Правдинское водохранилище (ГЭС-3)	Калининградская область
48.	Пролетарское водохранилище	Республика Калмыкия, Ставропольский край, Ростовская область
49.	Пронское водохранилище	Рязанская область, Тульская область
50.	Пяловское водохранилище	Московская область
51.	Раякоски водохранилище	Мурманская область
52.	Рублевское водохранилище	Московская область
53.	Рузское водохранилище	Московская область
54.	Рыбинское водохранилище	Вологодская область, Тверская область, Ярославская область
55.	Саратовское водохранилище	Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область
56.	Саяно-Шушенское водохрани- лище Красноярский край	Республика Тыва, Республика Хакасия
57.	Светогорское водохранилище	Ленинградская область
58.	Сенгилеевское водохранилище	Ставропольский край
59.	Старооскольское водохранилище	Белгородская область, Курская область
60.	Угличское водохранилище	Тверская область, Ярославская область
61.	Усть-Илимское водохранилище	Иркутская область
62.	Учинское (Акуловское) водохранилище	Московская область
63.	Химкинское водохранилище	Московская область
64.	Цимлянское водохранилище	Волгоградская область, Ростовская область
65.	Чебоксарское водохранилище	Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Нижегородская область
66.	Чограйское водохранилище	Республика Калмыкия, Ставропольский край
67.	Шапсугское водохранилище	Республика Адыгея
68.	Шлинское водохранилище	Новгородская область, Тверская область
69.	Янискоски водохранилище	Мурманская область
70.	Яузское водохранилище	Смоленская область, Тверская область
71.	Озеро Байкал	Республика Бурятия, Иркутская область
72.	Онежское озеро	Республика Карелия, Вологодская область, Ленинградская область

Границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории закреплены распоряжением Правительства РФ от 27.11.2006 N 1641-р "О границах Байкальской природной территории" <442>. Год спустя (в 2007 г.) были утверждены единые образцы знаков, обозначающих границы центральной экологической зоны <443>.

--------------------------------

<442> СЗ РФ. 2006. N 49 (2 ч.). Ст. 5256.

<443> Приказ МПР РФ от 05.03.2007 N 46 "Об утверждении единых образцов знаков для обозначения экологических зон Байкальской природной территории и их границ" // БНА РФ. 2007. N 19.

7. Статистическая справка.

По территории России протекает свыше 2,5 миллионов рек с общей длиной более 8 млн. км. Подавляющее большинство из них (94,9%) имеют длину 25 км и менее. На территории страны около 120 тыс. рек длиной более 10 км, их общая протяженность - 2,3 млн. км. Самые длинные реки: Лена, Енисей, Обь, Волга, Амур. Число средних рек, длиной от 101 до 500 км, составляет 2833, или 0,1%, число больших - 214, или всего 0,008%. Большинство рек (90,4%) несут свои воды в Северный Ледовитый и Тихий океаны. В Азово-Черноморском и Каспийском бассейнах, где проживает свыше 65% населения России, насчитывается всего 193942 реки, или 7,5%. В Российской Федерации расположено около 2 млн. пресных и соленых озер. Самые крупные: Байкал, Ладожское, Онежское - во главе с соленым Каспийским морем <444>. Большинство озер (98%) - небольшие (менее 1 кв. км) и мелководные (глубина 1 - 1,5 м), ресурсы их возобновляются очень медленно <445>.

--------------------------------

<444> http://worldgeo.ru/europe/rus

<445> Региональная экономика: Учебник / Под ред. В.И. Видяпина, М.В. Степанова. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 181.

На территории России находятся в эксплуатации около 30 тыс. регулирующих речной сток водохранилищ и прудов общим объемом более 800 куб. км. Их суммарный полезный объем составляет 342 куб. км, причем более 90% приходится на водохранилища, имеющие емкость свыше 10 млн. куб. м. Емкостью выше 1 млн. куб. м обладают 2650 водохранилищ. Протяженность береговой линии водохранилищ составляет 75,4 тыс. км.

Из общего количества водохранилищ комплексно используются около 230 объектов, а остальные - только отдельными отраслями хозяйства: для нужд энергетики - 30, сельского хозяйства - 1761, водоснабжения - 297, прочих нужд - 586 объектов.

В первую десятку крупнейших по площади водного зеркала водохранилищ в мире входят Куйбышевское (6,5 тыс. кв. км), Братское (5,5), Волгоградское (3,1), Красноярское (2,0 тыс. кв. км) водохранилища. Самые крупные водохранилища находятся в Восточной Сибири. Средний объем одного водохранилища достигает здесь 26,4 куб. км, на Дальнем Востоке - 7,4 куб. км <446>.

--------------------------------

<446> Доклад "О состоянии и использовании водных ресурсов РФ в 2007 году" // http://protown.ru/information/hide/2820.html.

8. Проблемные ситуации и трудности применения. Большинство спорных ситуаций возникает в связи с нарушением природопользователями правового режима прибрежных защитных полос и водоохранных зон. К основным причинам следует отнести низкий уровень доступности информации о ширине водоохранных зон и водозащитных береговых полос. Это можно сделать, только обратившись к специализированным источникам информации (например, данных Государственного водного реестра, Государственного земельного кадастра). Определить на местности примерную ширину указанных зон (полос), а соответственно, иметь представление о границах дозволенного, могут лишь лица, обладающие специальными знаниями (вид водного объекта, его размеры, в т.ч. площадь или длину, угол уклона берега).

Для иллюстрации достаточно ознакомиться с частью 12 комментируемой статьи. Она содержит правило, согласно которому ширина водоохранных зон проточных и сточных озер и соответствующих водотоков, расположенных в границах болот, устанавливается размере 50 м. Применение данного положения осложняется отсутствием легального определения понятия "болото", граница которого устанавливается "по границе залежи торфа на нулевой глубине". Возникает вопрос о том, куда обращаться за информацией о такой границе.

Что касается водоохранных зон магистральных или межхозяйственных каналов, то указано, что они совпадают по ширине с полосами отводов таких каналов. Однако не установлены правила определения ширины их прибрежных защитных полос. В случае если ширина такой полосы будет определена по общим правилам части 11, то она может быть шире полосы отвода. В таком случае возникает неопределенность относительно состава режимных ограничений и пределы их действия в пространстве.

Статья 66. Особо охраняемые водные объекты

Комментарий к статье 66

1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей, устанавливающих цели создания особо охраняемых водных объектов (часть 1), а также особенности их правового режима посредством отсылки к законодательству об особо охраняемых природных территориях (часть 2).

2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний. Наиболее очевидной целью комментируемой статьи является развитие одного из принципов водного законодательства, закрепленного в статье 3 комментируемого Кодекса. Этот принцип сформулирован следующим образом: сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами (см. комментарий к ст. 3).

Сфера действия при буквальном толковании комментируемой статьи является весьма широкой, что предопределяется большим разнообразием целей, в которых могут создаваться особо охраняемые водные объекты (природоохранные, культурные, научные, эстетические, рекреационные и оздоровительные цели). Это роднит комментируемую статью с Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <447>, поскольку особо охраняемые природные территории также создаются в целях охраны объектов, имеющих особое "природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение".

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<447> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024. См.: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

Формально в силу части 2 комментируемой статьи сфера применения положений об особо охраняемых водных объектах сужена по сравнению с формулировкой принципа, закрепленного в статье 3. Если принцип 3 предусматривает возможность введения ограничений федеральными законами вообще, то часть 2 сводит возможность введения ограничений к положениям законодательства об особо охраняемых природных территориях. Однако такое сужение не имеет принципиального значения, поскольку охрана подземных водных объектов все равно регулируется законодательством о недрах, а законодательство об особо охраняемых природных территориях также регулирует отношения по поводу использования поверхности и водного пространства над ней.

Адресатом положений статьи является неопределенно широкий круг субъектов, к которому относятся и природопользователи, и органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Конкретный круг участников правового режима особо охраняемых водных объектов подлежит уточнению на основании документов, закрепляющих статус, режим особой охраны и его границы.

3. Основные понятия. К ним относятся "особо охраняемый водный объект", "законодательство об особо охраняемых природных территориях", "режим особой охраны".

3.1. Особо охраняемый водный объект. В соответствии со статьей 118 ВК РФ 1995 г. особо охраняемыми водными объектами могли признаваться "природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение". Правом придания природной водной экосистеме статуса особо охраняемого водного объекта были наделены органы исполнительной власти по представлению "специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда и специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды".

Особо охраняемый водный объект мог быть федерального, регионального или местного значения, что отражало общую тенденцию к децентрализации управления природопользованием в 1990-х годах. Предусматривалась возможность организации особо охраняемой природной территории в границах водного объекта или включения его полностью или частично в состав такой территории.

Статья 118 ВК РФ 1995 г. устанавливала открытый перечень категорий особо охраняемых водных объектов. К ним относились участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации; водно-болотные угодья; водотоки и водоемы, отнесенные к уникальным природным ландшафтам; зоны охраны истока или устья водных объектов; места нереста ценных видов рыб; иные категории водных объектов, рассматриваемых в неразрывной связи с лесами, животным миром и другими природными ресурсами, подлежащими особой охране.

Статья ВК РФ 1995 г. содержит отсылку к специальному законодательству "об особо охраняемых территориях", а комментируемая статья - к законодательству "об особо охраняемых природных территориях", что в данном случае не имеет принципиального значения <448>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<448> Понятия "особо охраняемая территория" и "особо охраняемая природная территория" до середины 90-х годов использовались как синонимы. Разграничение их значений произошло с принятием Федеральных законов 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды". Разграничение указанных понятий стало носить принципиальный характер для землепользователей с принятием Земельного кодекса РФ 2001 г., в котором установлены ограничения оборотоспособности земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Об истории возникновения указанных терминов, разграничении их значений см. подробнее: Каленченко М.М. Правовой режим территориальной охраны морской среды / Отв. ред. О.Л. Дубовик. М.: Городец, 2009; Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

Дело в том, что особо охраняемый водный объект является одним из частных случаев особо охраняемых территорий. На сегодняшний день термин "особо охраняемая территория" используется как родовое понятие для обозначения территориальной охраны окружающей среды, то есть установления на определенном пространстве природоохранных ограничений деятельности, более жестких, чем на прилегающих участках.

В практике международного сотрудничества прочно укоренилось достаточно широкое понимание территориальной охраны, сформулированное Международным союзом охраны природы и природных ресурсов (МСОП). Под особо охраняемой территорией (protected area) понимается "район суши и (или) моря, специально обозначенный для защиты и поддержания биологического разнообразия и природных и ассоциированных культурных ресурсов, регулируемый юридическими или иными эффективными средствами" <449>. Таким образом, правовой режим особо охраняемой территории включает следующее:

--------------------------------

<449> Цит. по: Генеральная Ассамблея ООН. Шестьдесят вторая сессия. Пункт 79 (а) предварительной повестки дня. Мировой океан и морское право. Доклад Генерального секретаря. Добавление. A/62/66/Add.2 (русский). С. 41 - 42.

1) во-первых, статус объекта-носителя правового режима. Это часть пространства (поверхность земли, толща воды, недра, прилегающие к поверхности земли или вод слои атмосферы, с находящимися в них постоянно или временно природными, природно-антропогенными или антропогенными объектами) в пределах естественных, искусственных или условных границ;

2) во-вторых, ограничения деятельности (от частичных до полного запрета) в целях сохранения (или восстановления) природной среды и ассоциированных с ней природно-антропогенных компонентов (как ненарушенных систем, так и систем, природные объекты или компоненты которых подверглись воздействию человека, где возможно сохранение или восстановление естественных связей);

3) в-третьих, законно установленный режим управления и охраны (административно-правовой субрежим) в соответствии с законодательством государства в пределах его юрисдикции;

4) в-четвертых, санкции за нарушение режимных правил и механизм применения таких санкций к нарушителям.

С учетом того, что подавляющее большинство особо охраняемых природных территорий Российской Федерации имеют в своем составе водные объекты или их части, представляется правомерным следующее заключение. Особо охраняемые водные объекты юридически являются одной из разновидностей особо охраняемых территорий, но фактически в качестве обособленного объекта охраны не выделяются, поскольку приобретают статус в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Соответственно, при применении положений комментируемой статьи необходимо определить, в какой мере компоненты правового режима особо охраняемых водных объектов регулируются законодательством об особо охраняемых природных территориях.

3.2. Законодательство об особо охраняемых природных территориях. Безусловно, важнейшими источниками в этой сфере регулирования являются Конституция Российской Федерации 1993 г., международные договоры РФ <450>, федеральные законы <451>, указы Президента РФ <452>, постановления Правительства РФ <453>, нормативные правовые акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти <454>, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления <455>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<450> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

<451> См.: Федеральные законы от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"; от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

<452> См., например: Указ Президента Российской Федерации от 02.10.1992 "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 27.03.1992 N 309 "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 06.07.1994 "О природных ресурсах Черного и Азовского морей"; Федеральный закон от 03.12.2008 N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях".

<453> См., например: Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18.12.1991; Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996; Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996; Положение о национальных природных парках Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.08.1993; Перечень особо охраняемых природных территорий (природных объектов) побережий Черного и Азовского морей, имеющих федеральное значение, утв. распоряжением Правительства РФ от 12.04.1996; Постановление Правительства РФ от 19.10.1996 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий".

<454> См., например: Примерное положение о государственных природных заказниках в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды РФ от 16.01.1996; Примерное положение о памятниках природы в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды РФ от 16.01.1996; Приказ Минприроды России от 22.04.2009 N 110 "Об утверждении положения о государственном природном заказнике федерального значения "Леопардовый".

<455> См. также: Сборник руководящих документов по заповедному делу / Сост. В.Б. Степаницкий. М.: Изд-во Центра охраны дикой природы, 2000.

Следует учитывать то обстоятельство, что законодательство об особо охраняемых природных территориях не регулирует вопросы охраны недр. При этом статья 6 Закона РФ "О недрах" <456> предусматривает возможность образования "особо охраняемых геологических объектов", имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение. Создание и особо охраняемых геологических объектов и их правовой режим в целом регулируется законодательством о недрах <457>.

--------------------------------

<456> Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<457> См: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

Хотя ВК РФ 1995 г. и комментируемая статья содержат ссылки к законодательству об особо охраняемых природных территориях, эти ссылки принципиально отличаются. Принципиальным является отличие в формулировках статей 118 ВК РФ 1995 и ч. 2 комментируемой статьи. В первом случае законодательством об особо охраняемых природных территориях регулировались "охрана и использование особо охраняемых водных объектов". Действующая редакция ч. 2 комментируемой статьи исключает из сферы регулирования законодательства об особо охраняемых природных территориях вопросы использования, но относит к данной сфере вопросы "статуса, режима особой охраны и границы территорий".

Таким образом, использование водных объектов, права собственности на них в силу части 2 комментируемой статьи, ст. 8 комментируемого Кодекса и п. 2 ст. 1 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ регулируется водным законодательством, в том числе в границах особо охраняемых природных территорий. Придание статуса особо охраняемой природной территории, перечень режимных ограничений в ее границах и обеспечение их соблюдения определяется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

3.3. Статус. Особо охраняемыми природными территориями (ООПТ) являются только те особо охраняемые территории, которые получили статус особо охраняемых природных территорий в предусмотренном законодательством об ООПТ порядке. При этом следует различать статус ООПТ как природного объекта и как организации <458>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<458> Указ. соч.

В отличие от действовавшего до 1995 г. законодательства комментируемый Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ ввел понятие "категорий" и "видов" особо охраняемых природных территорий. На сегодняшний день пунктом 1 ст. 2 указанного Федерального закона установлены следующие категории ООПТ:

- государственные природные заповедники;

- государственные природные биосферные заповедники;

- национальные парки;

- природные парки;

- государственные природные заказники;

- памятники природы;

- дендрологические парки и ботанические сады;

- лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Этот перечень категорий особо охраняемых природных территорий не является закрытым. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации территории традиционного природопользования относятся к "особо охраняемым природным территориям". Округа санитарной (горно-санитарной) охраны также отнесены к ООПТ в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (см. комментарий к ст. 49).

В целом отнесение конкретной ООПТ к той или иной категории не является критерием эффективности решения природоохранных задач. Решение вопроса о создании особо охраняемой природной территории той или иной категории принимается в зависимости от особенностей охраняемых объектов, прав собственности на природные объекты и комплексы, соотношения желательной степени жесткости режимных ограничений и возможности их реализации. В основе существующей системы категорий лежат следующие критерии:

- цели создания; жесткость и набор ограничений;

- подведомственность;

- права собственности (или иные вещные права) на охраняемые объекты или объекты, находящиеся в границах особо охраняемых природных территорий, публичные сервитуты;

- наличие или отсутствие охраны как таковой;

- порядок создания.

Каждой из категорий особо охраняемых природных территорий присуща уникальная комбинация параметров, закрепленных исходя из перечисленных выше критериев. Практика реализации полномочий по установлению новых категорий особо охраняемых природных территорий неоднозначна. Дело в том, что буквальное толкование п. 2 ст. 2 приводит к выводу о том, что новые категории ООПТ могут устанавливаться исключительно органами исполнительной власти. В судебной практике Верховного Суда проявляется тенденция именно к буквальному толкованию указанного положения.

Так, например, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21.12.2005 по делу N 56-Г05-14 признана правильной позиция суда кассационной инстанции, согласно которой орган представительной власти субъекта не вправе устанавливать иные категории особо охраняемых природных территорий, кроме предусмотренных Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ <459>.

--------------------------------

<459> Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 21.12.2005 по делу N 56-Г05-14.

Кроме разграничения по категориям, особо охраняемые природные территории могут иметь различный вид.

Классификация особо охраняемых природных территорий

Категория	Вид
	федеральный	региональный	местный
государственный природный заповедник	+	нет	нет
государственный природный биосферный заповедник	+	нет	нет
национальный парк	+	нет	нет
природный парк	нет	+	нет
государственный природный заказник	+	+	нет
памятник природы	+	+	нет
дендрологический парк (ботанический сад)	+	+	нет
лечебно-оздоровительная местность (курорт)	+	+	+
территория традиционного природопользования	+	+	+

Практическое значение классификации ООПТ по видам заключается в следующем:

1) определяется вид собственности на имущество;

2) определяются полномочия по установлению ограничений и границ их действия в пространстве;

3) закрепляется подведомственность специальных субъектов (учреждений, дирекций, администраций), уполномоченных обеспечивать режим особой охраны.

Придание определенной территории, в том числе водному объекту или его части, статуса особо охраняемой природной территории определенного вида не влечет изменение права собственности на водный объект или другие природные ресурсы.

Пример.

Губернатор Сахалинской области принял Постановление N 245 "Об образовании государственного природного комплексного заказника регионального значения "Восточный" в Смирныховском районе". Согласно Положению о заказнике "Восточный" он расположен на землях федерального лесного фонда, включая в себя кварталы Пограничного лесничества Первомайского лесхоза площадью 67646 га, в том числе акваторию Охотского моря 6789 га шириной 1 км вдоль побережья. Правомочность включения районов территориального моря в состав региональной ООПТ была оспорена в суде на основании того, что акт принят губернатором с превышением компетенции, т.к. в территорию регионального заказника включена полоса территориального моря, которое согласно п. "н" ст. 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении РФ.

Суд оценивал полномочия губернатора Сахалинской области с учетом Федерального закона от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации". Согласно п. 3 ст. 20 указанного Закона порядок и формы осуществления установленных законодательством Российской Федерации полномочий органов исполнительной власти субъектов, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю, по вопросам исследования, разведки, разработки (добычи) и охраны водных биологических ресурсов и других природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, деятельности на особо охраняемых природных территориях, а также охраны памятников истории и культуры, памятников природы определяются по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю. Отсутствие такого соглашения явилось основанием для признания незаконным включения части акватории территориального моря в границы государственного природного комплексного заказника "Восточный" регионального значения <460>.

--------------------------------

<460> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 18.08.2004 по делу N 64-Г04-6.

3.4. Режим особой охраны и границы. Под режимом особой охраны следует понимать специальный, установленный уполномоченными органами порядок ведения хозяйственной либо иной деятельности на соответствующей территории <461>. Особо охраняемые территории, имеющие статус особо охраняемых природных территорий, имеют различный режим особой охраны. Режим особой охраны территорий различных категорий ООПТ в соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ является обязательным элементом закрепления правового режима государственных природных заповедников (ст. 9), национальных парков (ст. 15), природных парков (ст. 21), государственных природных заказников (ст. 24), памятников природы (ст. 27), дендрологических парков и ботанических садов (ст. 29), лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 32). Анализ предписаний перечисленных статей показывает, что содержание "особой охраны территорий" составляют нормы прямого действия и отсылочные нормы.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<461> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

Правовой режим территориальной охраны окружающей среды предполагает ограничение хозяйственной или иной деятельности в природоохранных целях. Поскольку это связано с ограничением некоторых конституционных прав по территориальному признаку (например, свобода перемещения, свобода использования своего имущества), такие ограничения прав физических лиц могут вводиться в объеме, предусмотренном федеральными законами в силу части 3 статьи 55 Конституции РФ.

Что касается деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в границах особо охраняемых природных территорий, то ввиду разрешительного характера права пользования природными ресурсами субъектами предпринимательской деятельности, органы исполнительной власти имеют более широкую свободу усмотрения при установлении ограничений и не связаны положениями части 3 ст. 55 Конституции РФ.

4. Связь с другими статьями. Наиболее очевидна связь положений комментируемой статьи со статьей 3, а также ст. 49 (см. комментарий к ним).

5. Развитие законодательства. В соответствии со статьей 111 ВК РФ 1995 г. особо охраняемыми территориями объявлялись "водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб". Полномочиями по определению порядка придания статуса особо охраняемых территорий наделялось Правительство РФ. По смыслу статьи 36 ВК РФ 1995 г. к особо охраняемым территориям относились в том числе "водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий", "водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения".

Комментируемая статья продолжает традицию регулирования правового режима особо охраняемых водных объектов, заложенную ВК РФ 1995 г.

6. Проблемные ситуации и трудности применения. На сегодняшний день представляется довольно затруднительным установить точный круг нормативных актов, устанавливающих режимные ограничения в отношении различных компонентов природной среды. Еще большую проблему представляет установление субординации нормативных предписаний, формально установленных нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, но относящихся к разным, хотя и связанным сферам регулирования.

Такая ситуация приводит к конфликтам, разрешение которых судами не отличается единообразием. Это можно проиллюстрировать на примере двух судебных актов по поводу прав субъектов Российской Федерации распространять режим особой охраны ООПТ регионального значения на природные объекты, находящиеся в федеральной собственности <462>.

--------------------------------

<462> При рассмотрении споров в указанной сфере сложилась практика юридической квалификации ситуации по поводу "включения в состав особо охраняемых природных территорий регионального значения природных объектов, находящихся в федеральной собственности" (см. пример 1). Поскольку в рассматриваемом случае перехода права собственности не происходит, то, по нашему мнению, уместнее говорить о распространении режимных ограничений или определении действия в пространстве правового режима особой охраны. - Прим. авт.

Пример 1.

Кабинет Министров Республики Татарстан 18.07.2002 принял Постановление N 420 "Об организации на территории Верхнеуслонского района государственного природного комплексного заказника "Лесной ключ". В соответствии с этим Постановлением в границы заказника были включены земли (без изъятия земельных участков у собственников), которые относятся к лесному фонду, который в силу федерального закона находится в федеральной собственности. В 2004 г. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу о том, что объявление субъектом Российской Федерации территории государственным природным заказником регионального значения может иметь место лишь в отношении территорий и объектов, находящихся в собственности этого субъекта РФ. Решением суда указанное Постановление было признано противоречащим федеральному законодательству в части включения земель лесного фонда в состав региональной ООПТ <463>.

--------------------------------

<463> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 19.05.2004 по делу N 11-Г04-18.

Пример 2.

Впоследствии позиция Верховного Суда РФ в отношении включения земель лесного фонда в состав региональных ООПТ изменилась. В 2007 г. Коллегия по гражданским делам ВС РФ при рассмотрении аналогичного описанного в примере 1 дела признала законность включения земель лесного фонда в состав ООПТ регионального значения (природного парка), поскольку при этом не произошло изъятие земель из федеральной собственности.

Примечательно, что в определении суда было указано на то, что поскольку в федеральном законодательстве отсутствует требование о необходимости получения органом исполнительной власти субъекта РФ при создании природных парков согласования всех федеральных органов, осуществляющих функции контроля и надзора в сфере природопользования, поэтому несостоятельно утверждение в кассационном представлении о необходимости получения субъектом РФ таких согласований <464>.

--------------------------------

<464> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 26.09.2007 по делу N 58-Г07-15.

7. Статистическая справка. Особо охраняемые природные территории различных категорий и видов занимают около 12% площади Российской Федерации. Это довольно много ввиду того обстоятельства, что данный показатель не учитывает площади иных разновидностей особо охраняемых территорий (водоохранных зон, санитарных защитных зон, особо защитных лесов и т.п.).

Статья 67. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий

Комментарий к статье 67

1. Общий обзор статьи. Она состоит из четырех частей, в которых с отсылкой к градостроительному, экологическому законодательству и законодательству о чрезвычайных ситуациях устанавливаются общие требования к правовому режиму таких зон, режиму хозяйственной и иной деятельности в их границах, обязанности собственников водных объектов и водопользователей, а также отдельные запреты. Тем самым создается правовая основа деятельности по охране водных объектов в условиях экологических бедствий и чрезвычайных ситуаций.

В первой части комментируемой статьи помимо отсылок к иному законодательству содержится определение зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций - без введения дифференцирующих эти понятия признаков. Во второй части устанавливаются обязанности собственников водных объектов по осуществлению мер предотвращения негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Третья часть, с одной стороны, построена как отсылочная норма к градостроительному законодательству, но с другой - устанавливает важные критерии определения границ территорий, могущих быть признанными зонами экологического бедствия и чрезвычайной ситуации, а также принципиальную возможность особого правового режима хозяйственной деятельности на такой территории, т.е. ее ограничения. Наконец, в части 4 комментируемой статьи содержатся запреты.

2. Цель, сфера действия и адресаты статьи. Комментируемая статья предназначена для обеспечения единого порядка деятельности в случае возникновения экологического бедствия и чрезвычайной ситуации на водных объектах и прилегающих к ним территориях. Реализация предписаний статьи (и конкретизирующих ее норм экологического и градостроительного законодательства, законодательства о чрезвычайных ситуациях) должна способствовать минимизации рисков и снижению негативных последствий экологического бедствия и чрезвычайной ситуации на территории страны.

Сфера деятельности. Хотя содержащиеся в ней предписания относятся к исключительным ситуациям - чрезвычайным, бедственным, возникшим в результате катастроф и аварий (природных или техногенных), сфера применения статьи 67 достаточно обширна. В Российской Федерации количество экологических бедствий и чрезвычайных ситуаций велико, и они наносят значительный ущерб, нередко надолго нарушают нормальное функционирование промышленных и сельскохозяйственных предприятий, систем жизнеобеспечения, угрожают безопасности населения, наносят материальный ущерб.

Адресатами предписаний статьи являются не только названные в части 2 собственники водных объектов, исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и должностные лица и работники МЧС России, органов охраны природы, правоохранительных органов, прокуратуры, а также население, проживающее на территории зон экологического бедствия и чрезвычайной ситуации.

3. Основные понятия. К ним, безусловно, относятся понятия "зона экологического бедствия и "зона чрезвычайных ситуаций", которые определены в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". При этом Водный кодекс РФ в части 1 ст. 68 дает иное определение, не проводя разграничения между этими понятиями, но приспосабливая их к такому объекту, как водные объекты и речные бассейны.

Кроме того, в число основных понятий следует включить термины, обозначающие те объекты окружающей среды, которые могут оказаться под угрозой, т.е. "животный мир", "растительный мир", "жизнь и здоровье человека", и те понятия, которые характеризуют причины экологического бедствия и чрезвычайной ситуации, т.е. техногенные и природные явления.

4. Содержание мер. В части 2 комментируемой статьи лишь указываются субъекты их осуществления и называются два вида мер:

а) по предотвращению негативного воздействия вод;

б) по ликвидации негативного воздействия вод.

Меры по предупреждению экологического бедствия и чрезвычайной ситуации как таковые в обязанности собственников водных объектов и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, следовательно, не входят. Они должны ими осуществляться в рамках обязанностей, установленных законодательством о чрезвычайных ситуациях.

5. Правовая основа и критерии определения границ зон экологического бедствия и чрезвычайной ситуации. Часть 3 комментируемой статьи для решения этих вопросов в целом отсылает к градостроительному законодательству, но все же содержит один "водный" критерий - частота затопления и подтопления территорий.

6. Запреты. В части 4 комментируемой статьи содержатся запреты некоторых видов деятельности на территориях, подверженных затоплению. Запрет обусловливает необходимость проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод.

Перечень видов деятельности открытый, но при этом сформулирован достаточно обобщенным образом: он включает указания на строительство зданий, строений, сооружений. В этот перечень входят:

а) размещение новых поселений;

б) размещения кладбищ (см. комментарий к ст. 59);

в) размещение скотомогильников (см. комментарий к ст. 59);

г) строительство капитальных зданий, строений, сооружений.