Глава 6. Охрана водных объектов

Вводные замечания

1. Вопросы для изучения. Эта глава характеризуется особой эколого-правовой и эколого-политической значимостью. Хотя многие ее нормы на первый взгляд кажутся узкоспециализированными, на самом деле они призваны сыграть самую существенную роль в охране водных ресурсов России как неотъемлемого компонента окружающей среды, важного климатообразующего фактора, условия жизнедеятельности людей. Учитывая роль водных ресурсов России в обеспечении экологических и экономических интересов страны и в поддержании глобального экологического равновесия, их хозяйственное и даже социально-психологическое значение, при освоении текстов статей комментируемой главы следует обратить внимание на:

- правовые конструкции, используемые для обеспечения охраны водных объектов (нормативы, квоты и т.п.);

- сущность и смысл охраны водных объектов и связанных с ними иных природных ресурсов, в первую очередь животного и растительного мира, почв, а также здоровья и безопасности населения;

- источники права, детализирующие нормы ВК РФ, регулирующие охрану водных объектов.

- круг субъектов, обязанных осуществлять меры по охране водных объектов;

- виды угроз для состояния, качества и возможности законного пользования водными объектами;

- классификацию требований, проводимую в нормах главы (по разным основаниям, например по видам деятельности, то есть в отношении проектирования, размещения, строительства, рыболовства, сброса сточных вод и т.п.; по видам водных объектов, то есть в отношении рек, озер, болот, ледников, расположенных на территориях традиционного природопользования др.; по видам воздействий - загрязнения, засорения, истощения и иным негативным воздействиям; по мерам охраны); по мерам (защиты и профилактики - ограничения, запреты, нормативы и т.п.; по специальным пространственно-целевым определениям режимов охраны, то есть по установлению водоохранных зон, прибрежных защитных полос и других охранительных средств);

- специальные требования по охране водных объектов и их содержание, цели и экологический смысл;

- последствия нарушения требований охраны водных объектов.

2. Общий обзор главы. Она состоит из 17 статей, регулирующих в общем виде охрану водных объектов, но одновременно устанавливающих и конкретные требования по их защите от негативного антропогенного воздействия.

Глава открывается статьей 55 "Основные требования к охране водных объектов". В ней перечислены субъекты природоохранных мероприятий и сформулированы - в наиболее общем виде - задачи по предотвращению загрязнения, засорения и истощения вод и ликвидации последствий этих вредных явлений (процессов). Устанавливается в данной статье и общая обязанность физических и юридических лиц осуществлять водохозяйственные и природные мероприятия при использовании ими водных объектов.

В последующих статьях комментируемой главы регулируется охрана водных объектов от загрязнения и засорения (ст. 56), например, путем установления ограничений и запретов на сбросы и засорение водных объектов отходами производства и потребления, на осуществление некоторых видов работ, привнесение радионуклидов, засорение ядерными материалами и радиоактивными веществами, пестицидами и другими опасными химическими веществами, производство опасных работ.

Следует все же отметить, что эти и многие другие запреты по главе 6 ВК РФ имеют "вторичный" характер, т.к. все они предусмотрены действующим уголовным и административным законодательством.

Аналогично следует расценить абстрактные нормы статьи 57 "Охрана болот от загрязнения и засорения": позитивным моментом является выделение собственно объекта охраны - болот, равно как ледников и снежников (ст. 58). Более конкретными, хотя и требующими обращения к законодательству о недрах, являются предписания статьи 59 "Охрана подземных водных объектов". Здесь возникает коллизия правового регулирования: в ряде статей комментируемого Кодекса содержатся отсылочные - к законодательству о недрах - нормы, затрагивающие использование, управление, собственность и иные институты правового оборота (и обращения) с подземными водными объектами. Выделение мер охраны подземных водных объектов, следовательно, может быть расценено как исключение из общего правила либо как основание пересмотра подходов к правовому регулированию использования и охраны этой группы объектов.

Существенные ограничения и запреты устанавливаются в статье 60 "Охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водохозяйственных систем". Эта статья состоит из семи частей и в основном воспроизводит сложившиеся в отечественном законодательстве запреты, требований, ограничения, в первую очередь сформулированные в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <375>

--------------------------------

<375> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

Но далее Водный кодекс РФ в отдельных статьях разворачивает и детализирует положения статьи 60. Так, в статье 61 регулируются вопросы охраны водных объектов при производстве работ, а в ст. 62 - при осуществлении такой специфической (с учетом воздействия на состояние и качество вод, сохранность водных биоресурсов) деятельности как производство электроэнергии. Иные виды работ, оказывающие либо способные оказать негативное воздействие на водные объекты, в Кодексе не регламентируются отдельными нормами (статьями).

В ряде статей комментируемой главы законодатель в целях регулирования охраны водных объектов меняет подход, исходящий из области деятельности (хозяйствования), и использует объектный критерий. В статье 67 устанавливаются правила, касающиеся зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций на водных объектах, а также вопросов организации деятельности по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидацию его последствий.

Надо сказать, что такое неоднородное, опирающееся на различные критерии регулирование экологических аспектов охраны водных объектов в принципе снижает потенциальную эффективность предписаний ВК РФ как одного из водных актов экологического законодательства и оставляет слишком много вопросов для их регламентации в подзаконных актах.

3. Основные понятия. Центральным в комментируемой главе является понятие "охрана".

Термин "охрана" подразумевает в данном случае совокупность установленных законом мер по защите водных объектов от негативного воздействия антропогенных и природных факторов, повышению их экологически ценных свойств, а также средств обеспечения законных интересов субъектов водопользования.

Некоторые термины разъясняются в статье 1 ВК РФ, некоторые - в иных актах российского экологического законодательства (например, "загрязнение", "засорение", "истощение", "дренажные воды", "водоохранные зоны" и т.п.). Необходимые разъяснения названных и иных понятий даны в комментарии к каждой статье главы.

4. Связь норм главы с иными статьями ВК РФ. Связь существует с нормами главы 1, в первую очередь с определениями понятий, используемых в Кодексе, а также с предписаниями главы 5, поскольку использование водных объектов неразрывно связано с их охраной и, как правило, не может осуществляться без сопровождения природоохранными мероприятиями самого разного характера. Многие положения главы 6 учитываются при применении и толковании статей 68 и 69 об административной и уголовной ответственности за нарушение водного законодательства и возмещении причиненного вреда.

5. История развития правового института охраны водных объектов. Нормы об охране вод (водных ресурсов, водных объектов) представляют собой комплексный правовой институт. В многочисленных актах экологического и смежного законодательства - в ВК РФ, федеральных законах о внутренних морских водах, территориальном море, о безопасности гидротехнических сооружений в УК РФ, КоАП РФ и подзаконных нормативных правовых актах - содержатся предписания об охране водных объектов.

В советский период был принят ряд постановлений Совета Министров СССР и ЦК КПСС об охране отдельных акваторий от загрязнения (например, Черного моря). Российская Федерация (ранее и СССР) является участником международных конвенций об охране морской среды, водно-болотных угодий, трансграничных рек и др. <376>. Важную роль в охране вод сыграли Федеральная целевая программа и "Возрождение Волги", программы охраны малых рек и др.

--------------------------------

<376> Подробнее см.: Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник. М.: Эксмо, 2006; Каленченко М.М. Правовой режим территориальной охраны морской среды. М.: Городец, 2009.

6. Проблемные ситуации и трудности применения. Они в основном порождаются слишком общим характером большинства содержащихся в главе предписаний, что требует обращения к подзаконным актам и иным законодательным актам Российской Федерации, а иногда и к источникам международного права окружающей среды. Поиск нормативного материала может занять много времени.

Кроме того, проблемы возникают при разграничении законного (разрешенного) загрязнения водных объектов, осуществляемого в ходе хозяйственной и иной деятельности, и противоправного загрязнения либо загрязнения с превышением лимитов сброса сточных вод.

На уровне реализации правовых норм об охране водных объектов сказываются недостатки финансирования природоохранных мероприятий, отставание технологии, ошибки при размещении производственных объектов, недобросовестное создание водохранилищ, строительство каналов, осушение болот и другие "стройки века", проекты сталинского и "застойного" периодов и др.

Статья 55. Основные требования к охране водных объектов

Комментарий к статье 55

1. Общий обзор статьи. Она устанавливает наиболее важные для всех направлений и форм охраны водных объектов требования, которые затем конкретизируются с учетом:

а) специфики самих объектов охраны;

б) оказываемых на них антропогенных воздействий, их способов, средств, орудий и последствий, экологических рисков и т.д.

Комментируемая статья состоит из двух частей, которые в основном содержат нормы отсылочного характера. В части 1 устанавливаются обязанности собственников водных объектов по осуществлению мероприятий по охране водных объектов. Это норма прямого действия. Перечень такого рода мероприятий является закрытым и исчерпывается деятельностью по:

а) охране водных объектов;

б) предотвращению:

- во-первых, загрязнения;

- во-вторых, засорения;

- в-третьих, истощения вод;

- в-четвертых, ликвидации последствий загрязнения, засорения, загрязнения, истощения.

При этом в части 1 содержится оговорка, не касающаяся собственников водных объектов - физических и юридических лиц (т.е. частных собственников), а относящаяся к исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления, если в их собственности (федеральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной) находятся нуждающиеся в охране водные объекты.

Природоохранные мероприятия осуществляются указанными органами только в пределах их полномочий согласно статьям 24 - 27 ВК РФ. Эта оговорка должна способствовать упорядочению финансирования, планирования и реализации деятельности по охране водных объектов, а также повысить ответственность исполнительных органов государственной власти Российской Федерации как основного собственника водных ресурсов страны.

Вторая часть комментируемой статьи является избыточной. В ней воспроизводится само собой разумеющееся положение о том, что физические и юридические лица должны соблюдать закон.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель заключается в установлении обязательности проведения природоохранных мероприятий при использовании и владении водными объектами всеми без исключения собственниками водных объектов и водопользователями. Эта цель полностью соответствуют второму принципу водного законодательства, а именно приоритету охраны водных объектов перед их использованием (см. комментарий к ст. 3).

Указанная цель и все содержание комментируемой статьи определяют сферу применения ее предписаний максимально широко. Действительно, все собственники водных объектов и все водопользователи обязываются проводить меры по охране водных объектов, вне зависимости от их статуса, а также от того, на какой территории (акватории) они осуществляют хозяйственную и иную деятельность. Таким образом, сфера действия комментируемой статьи охватывает всю территорию Российской Федерации.

Адресаты статьи указаны в ее тексте исчерпывающим образом. Но, безусловно, ее предписания должны учитываться и должностными лицами, осуществляющими контроль и надзор за соблюдением законодательства об охране водных объектов, т.е. работниками природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, а также судьями.

3. Основные понятия. Большинство терминов, использованных в тексте статьи, разъясняется в статье 1 (например, "водный объект", "истощение вод") или раскрывается в иных статьях комментируемого Кодекса. Например, понятие "загрязнение" дано путем описания способов его совершения - "сброс сточных вод".

В ряде случаев использованные в данной статье термины заимствованы из актов смежного федерального законодательства ("ликвидация последствий", "физическое лицо", "юридическое лицо" и т.п.) или разъясняются доктриной экологического, административного, уголовного права (см. комментарий к ст. ст. 1, 8, 24 - 27, 68 - 69).

4. Проблемные ситуации и трудности применения предписаний статьи. Как и любые нормы, устанавливающие какую-либо обязанность в общем виде, данная статья трудно реализуется на практике. Ее применение должно опираться на детальное правовое регулирование порядка осуществления мер по охране водных объектов, их планирования, информационного обеспечения, финансирования, технико-материального обеспечения и пр. Последующие статьи данной главы снимают названные трудности лишь частично, поскольку и сами они в большинстве случаев содержат общие формулировки.

5. Содержание мероприятий по охране водных объектов. Цели этих мероприятий в части 1 комментируемой статьи не обозначены: законодатель употребил наиболее общую из возможных конструкций - "по охране". И тем не менее такие мероприятия должны быть предусмотрены по многим соображениям.

Во-первых, это указано в законодательных и иных нормативных правовых актах, а также в договорах о водопользовании или в решениях о предоставлении водного объекта в пользование (см. комментарий к ст. ст. 13, 22).

Во-вторых, они должны быть технологически и технически осуществимыми с учетом современного состояния науки и техники.

В-третьих, меры по охране водных объектов при их осуществлении не должны препятствовать или тем более исключать возможности законных видов водопользования, нарушать права и интересы третьих лиц, а также подрывать финансовое (экономическое) положение субъекта. Иными словами, при их проведении следует соблюдать баланс экологических и экономических интересов на основе взвешивания "выгод - расходов", но при этом, конечно, при всех прочих условиях необходимо соблюдать принцип приоритета охраны вод перед их использованием.

В-четвертых, должны быть просчитаны экологозначимые последствия реализации мероприятий по охране водных объектов таким образом, чтобы их проведение не вызвало иных негативных результатов (например, заселение "зацветших" водохранилищ американским сомиком привело к уничтожению им других видов рыб).

В-пятых, при планировании таких мер должны быть учтены их воздействия на другие компоненты окружающей среды, например, на растительность на берегах водных объектов, а также предусмотрена возможность многоцелевого эффекта.

Законодательством закреплены обязанности водопользователей (например, при использовании водных объектов в промышленности и энергетике они должны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов, сохранению их температурного режима). Организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах и других водоемах, обязаны обеспечить режим наполнения и отработки водохранилищ, порядок их эксплуатации, принимать противоэрозионные, лесохозяйственные, агротехнические и другие меры, направленные на предупреждение водной эрозии почв, загрязнения, заиления, засорения и истощения водохранилищ; поддержание благоприятного водного режима и качества воды, улучшение условий водопользования населения и среды обитания животных и растений, поддержание водохранилищ в надлежащем техническом и санитарном состоянии (см. комментарий к ст. 45).

Таким образом, возлагаемые на собственников водных объектов и водопользователей обязанности по проведению мероприятий по охране водных объектов должны отвечать началам законности, легитимности, исполнимости, целесообразности, экологической обоснованности и комплексности. Соответственно, это означает, что:

- указанные субъекты действуют во исполнение требований закона, не нарушают их;

- данные требования должны быть установлены в федеральных законодательных актах, законодательных актах субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актах, актах органов местного самоуправления, оговариваться в виде условий при заключении договоров водопользования или в решениях о предоставлении водного объекта в пользование;

- обязанности собственников водного объекта по проведению водоохранных мероприятий должны определяться с учетом реальности их осуществления в данном месте, в указанные сроки;

- меры по охране водных объектов базируются на экологических критериях, должны быть научно обоснованными, а в необходимых случаях подтверждаться положительными заключениями государственной экологической экспертизой <377>;

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (под ред. М.М. Бринчука) включен в информационный банк.

<377> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М., 2010.

- они должны учитывать потребности охраны лесов и иной растительности, объектов животного мира и иных компонентов окружающей среды, но при этом и экологические интересы собственников водных объектов и третьих лиц, например, право граждан на отдых, осуществляемый ими на водных объектах общего пользования (см. комментарий в ст. 6).

6. Содержание мероприятий по предотвращению загрязнения водных объектов. Поскольку загрязнение водных объектов представляет собой и процесс, состоящий в привнесении в них вредных (химических, биологических, радиоактивных) веществ, их соединений и смесей, и результат, т.е. нахождение в водном объекте таких веществ, их соединений и смесей в виде взвешенных частиц, растворенных в воде элементов, осадков на дне водного объекта, что меняет качество (свойства) вод, законодатель разделяет меры по предотвращению загрязнения водных объектов, о которых идет речь в части 1 комментируемой статьи, и меры по восстановлению природных свойств водного объекта, которые следует относить также к мерам по охране водных объектов.

6.1. Предотвращение загрязнения водных объектов. Как мера профилактического характера она обеспечивается правовыми, организационными, техническими и иными способами. Правовыми мерами в данном случае следует считать установление запретов и ограничений. Некоторые из них определены в ст. 56 (см. комментарий к ст. 56), например, запрет сброса и захоронения в водных объектах отходов производства и потребления (ч. 1 ст. 56, ч. 1 ст. 57, ч. 2 ст. 59), подкрепляемый уголовно-правовыми запретами загрязнения вод и морской среды по статьям 250 и 252 УК РФ (см. комментарий к ст. 68).

Далее, в отношении особой группы веществ и отходов, а именно, радиоактивных, установлен запрет их захоронения в водных объектах, который также обеспечивается предписаниями Уголовного кодекса РФ, в частности статьей 247 (см. комментарий к ст. 68).

Оба упомянутых запрета дополнительно поддерживаются возможностью применения мер административной ответственности, предусмотренных статьями 8.2 и 8.13 КоАП РФ (см. комментарий к ст. 68). Аналогична ситуация с третьим запретом, установленным в части 6 ст. 56 ВК РФ, не дозволяющим сброс в водные объекты сточных вод, содержащих опасные для жизни и здоровья людей и водных объектов радиоактивные и химические вещества и их соединения.

Организационные меры заключаются в осуществлении контроля и надзора за поведением собственников водных объектов по предотвращению загрязнения, засорения, истощения вод, ликвидации их последствий и иных водохозяйственных мероприятий.

Информационное обеспечение означает в данном случае реализацию собственниками водных объектов их обязанностей по предоставлению сведений о проведении мероприятий уполномоченным органам экологического управления.

6.2. Дополнительные запреты. В части 7 ст. 56 установлен запрет проведения на водных объектах таких работ, которые приводят к выделению (и, следовательно, к попаданию в водные объекты) радиоактивных и токсичных веществ, дополняемый запретами загрязнения болот нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами (по ч. 1 ст. 57), сброса сточных вод на ледники и снежники, загрязнения их нефтепродуктами, ядохимикатами, другими вредными веществами (по ч. 1 ст. 58), сброса сточных вод в водные объекты без очистки и обезвреживания (п. п. 1, 3 ч. 6 ст. 60).

Эти запреты обеспечиваются рядом норм УК РФ (ст. ст. 216, 217, 218, 246, 247, 257) - см. комментарий к статье 68.

6.3. Ограничения как правовая основа мер по предотвращению загрязнения водных объектов устанавливаются частями 2, 4 ст. 56, частью 2 ст. 57, ч. 2 ст. 58, ч. 2 ст. 60, ст. 64 и другими нормами главы 6 ВК РФ (см. комментарий к ним).

6.4. Организационные (организационно-правовые) мероприятия. По своему характеру они разнообразны. Обычно к ним относят меры контроля и надзора за соблюдением законодательства, порядка деятельности, условий договоров, лицензий, решений и т.п. (см. комментарий к ст. 36).

Кроме того, комментируемый Кодекс в ряде случаев особо предусматривает проведение организационно-правовых мер по охране водных объектов, например, в части 3 ст. 60, содержащей требование о создании пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах либо иной аппаратурой (см. комментарий к этой статье). В определенном смысле к организационно-правовым мерам можно отнести и установление водоохранных зон, округов санитарной охраны водных объектов (см. комментарий к ст. ст. 64, 65), хотя ограничения хозяйственной и иной деятельности в пределах этих зон являются, конечно, чисто правовыми мерами.

6.5. Технические способы предотвращения негативного изменения состояния и качества водных объектов. Возможности их использования очень сильно различаются в зависимости от статуса собственников водных объектов. Понятно, что Российская Федерация как основной собственник может обладать и обладает средствами, позволяющими использовать любые технические средства, разработанные в настоящее время. В данном случае остаются в стороне субъективный момент (желание и воля) и вопросы финансирования. Иные собственники в большей степени могут быть ограничены в своих возможностях, хотя это и не снимает с них установленной в комментируемой статье обязанности по охране водных объектов.

Технические способы включают в себя создание очистных сооружений, применение средств извлечения взвешенных частиц, установку фильтров, использование биологических средств очистки сточных вод, устройство накопителей и т.п.

7. Содержание мероприятий по предотвращению засорения водных объектов. Как и загрязнение, засорение водных объектов представляет собой и процесс, и его результат. Во многих статьях главы 6 ВК РФ регулируются требования по предотвращению засорения различных видов водных объектов, в том числе болот, ледников, снежников (см. комментарий к ст. ст. 56 - 58, 63, 65). И в иных статьях Кодекса устанавливаются требования о недопустимости засорения водных объектов, например, при сплаве древесины (см. комментарий к ст. 48).

Засорение водных объектов (как процесс) - это погружение в воду материалов, предметов, изделий либо размещение их на берегах водных объектов, несмотря на вероятность их смыва и попадания в водный объект.

Засорение водного объекта может происходить разнообразными по своим объективным признакам способами, в том числе путем захоронения отходов, затопления судов, их частей и механизмов, при ликвидации платформ и буровых установок - их частями, при строительстве мостов, дамб, гидротехнических сооружений, проведении мелиоративных работ и т.п. - стройматериалами, конструкциями и проч.

Различие загрязнения и засорения водных объектов заключается в разной природе попадающих в водные объекты посторонних (и вредных) для них предметов (в широком смысле этого слова). При загрязнении - это химические вещества, их смеси и соединения, при засорении - это материалы, изделия, которые, конечно, тоже состоят из определенных химических веществ, но представляют опасность для водных объектов и правомерных видов их использования будучи именно физически объемными, предметными, занимающими часть водного пространства или дна и берегов водного объекта.

Организационно-правовые и технические способы предотвращения засорения водных объектов в принципе аналогичны рассмотренным выше. Они направлены на сбор и последующее удаление из водного объекта материалов и изделий, установку ограждений для недопущения попадания их с берега в водный объект, установление контроля за вывозом отходов и т.п.

8. Мероприятия по предотвращению истощения вод. Поскольку согласно определению понятия "истощение вод", данному в статье 1 ВК РФ, им является постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод, мероприятия по предотвращению такого рода явлений должны быть сориентированы на:

а) сохранение (и увеличение) запасов вод;

б) поддержание их качеств.

Поэтому они могут быть разными по своей правовой, организационной и технологической природе. В отличие от загрязнения и засорения вод термин "истощение вод" все-таки в большей мере означает результат, следствие каких-либо действий (бездействия), чем процесс.

Истощение вод может возникнуть из-за:

а) превышения лимитов забора (изъятия) воды из водных объектов для удовлетворения промышленных, питьевых, хозяйственно-бытовых, сельскохозяйственных и иных нужд;

б) нарушения водоносных горизонтов или прекращения поступления вод из питающих данный водный объект источников в результате ведения строительных, горных и иных работ;

в) перераспределения водных ресурсов;

г) по естественно-природным причинам (землетрясение, оползни, обвалы, засухи и пр.);

д) гибели лесов на берегах и вблизи водных объектов;

е) разрушения (повреждения) мелиоративных систем или просчетов при их строительстве и по другим причинам.

Пример.

Наиболее известным в истории человечества фактом истощения вод является гибель Аральского моря, так как в советский период осуществлялось масштабное производство хлопка (стратегическое сырье), а для этого при поливе хлопковых полей изымалось значительное количество воды из рек Сырдарья и Амударья. Забор воды превышал возможности ее поступления из атмосферных осадков и других источников. Одновременно в эти реки сбрасывалось огромное количество дренажных вод (в том числе с рисовых полей), содержащих многократно превышающие нормативы количества вредных веществ (пестицидов и агрохимикатов), что дополнительно снижало возможность Аральского моря к самовосстановлению.

В итоге истощение его вод привело к гибели водных биоресурсов, потере рабочих мест, развитию процессов опустынивания ряда регионов (Калмыкии), переносу вредных веществ (остатков ядохимикатов) на значительные расстояния, росту заболеваний людей и животных и другим негативным последствиям. В целом истощение вод Аральского моря оценивается как одна из пяти крупнейших экологических катастроф XX века наряду с аварией на Чернобыльской АЭС, выбросом химических веществ после взрыва фармацевтического предприятия в Бхопале и др.

8.1. Недопущение превышения изъятия вод из водного объекта. Эта первая группа мер по предотвращению истощения вод. Многие статьи ВК РФ регулируют порядок забора воды из водных объектов, устанавливая запреты, ограничения, нормативы, лимиты и квоты. Так, забор (изъятие) воды из водных объектов осуществляется (за некоторыми исключениями, в частности для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, пожарной безопасности и др. (п. п. 3 - 6 ч. 3 ст. 11) на основании и в соответствии с договором водопользования (п. п. 1, 3 ч. 1 ст. 11) или по решению о предоставлении водного объекта в пользование (п. п. 1, 10 ч. 2 ст. 11).

Лимиты и квоты забора (изъятия) воды устанавливаются схемами комплексного использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 33).

Запреты на забор (изъятие) воды из водных объектов содержатся в ряде норм водного законодательства. Так, согласно части 4 ст. 6 ВК РФ может быть установлен запрет изъятия (забора) воды даже из водных объектов общего пользования, в том числе и в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Безусловно, это исключительные случаи, и они должны быть предусмотрены российским законодательством (см. комментарий к ст. 6).

Согласно пункту 2 ч. 6 ст. 60 запрещается производить забор (изъятие) водных ресурсов из водного объекта в объеме, оказывающем негативное воздействие на водный объект. В данной норме главенствующими являются количественные показатели, т.е. объем изымаемой воды (водных ресурсов). Дополнительные условия и требования при заборе (изъятии) водных ресурсов из водного объекта установлены в части 2 ст. 61 (см. комментарий к ст. 61). Они касаются обязанностей водопользователей по сохранению водных биоресурсов.

8.2. Предотвращение ухудшения качества воды в водных объектах. По своей природе меры являются комплексными. Дело в том, что ухудшение качества вод, конечно, связано с их истощением, но не только с ним. Не меньшее влияние оказывают загрязнение и засорение водных объектов, изменение их температурного режима и другие процессы и явления.

Все же в данном случае, по всей видимости, законодатель имел в виду планирование и реализацию именно таких мер, направленных на предотвращение изменений качества водных объектов, которые вызываются изменением запасов водных ресурсов в водных объектах и приводят к нарушениям естественных процессов саморегенерации, равновесия экосистем, способности к самоочистке и т.п. Таким образом, в принципе эта группа мероприятий есть лишь разновидность мер по предотвращению истощения вод, хотя она и направлена на профилактику последствий истощения вод.

9. Обязанности физических и юридических лиц по охране водных объектов. Как уже отмечалось, часть 2 комментируемой статьи устанавливает (со ссылкой на Водный кодекс РФ и иные акты федерального законодательства) общую обязанность физических и юридических лиц осуществлять определенные действия, которые - с учетом названия комментируемой статьи - должны выполнять основные требования к охране водных объектов. Обязанности указанных субъектов, т.е. лиц, являющихся водопользователями, а не собственниками этих объектов (в части 2 комментируемой статьи не указано на то, что речь идет о собственниках), разделяются в тексте статьи на два вида.

Первый - это осуществление водохозяйственных мероприятий, второй - это осуществление мероприятий по охране водных объектов. Если второй вид не вызывает сомнений и предполагает реализацию мер по охране водных объектов, используемых в целях, определенных статьями 6, 11 и иными ВК РФ, то указание на осуществление водохозяйственных мероприятий нуждается в специальном толковании.

Согласно статье 1 ВК РФ речь может идти о деятельности, осуществляемой в связи с функционированием водохозяйственных систем, т.е. комплекса водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений, либо о деятельности, осуществляемой на (в) пределах водохозяйственных участков, т.е. части речного бассейна, имеющей характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования).

Таким образом, с учетом положений статьи 1 ВК РФ приходится признать, во-первых, что водохозяйственные мероприятия - это либо деятельность, осуществляемая в связи с созданием и функционированием гидротехнических сооружений (но при этом требования по охране водных объектов определяются в специальных нормах комментируемого Кодекса и в статьях Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений"), а во-вторых, что они реализуются только в границах водохозяйственных участков. Иных указаний на водохозяйственные мероприятия Кодекс не содержит.

Обращение к другим актам российского законодательства все же позволяет предположить, что понятие "водохозяйственные мероприятия" является комплексным, обобщающим и многозначным. Оно не совсем вписывается в контекст главы 6 ВК РФ (хотя и имеет здесь "опорные" пункты), но применяется - причем широко - при регулировании использования водохранилищ, создании и эксплуатации мелиоративных систем, определении лимитов забора (изъятия) воды из водных объектов и т.п. В целом возложение на физических и юридических лиц обязанности проведения водохозяйственных мероприятий - как бы они ни понимались - в большей степени относится к сфере правового регулирования использования водных объектов, чем к их охране.

10. Источники права. Обязанности физических и юридических лиц по осуществлению мероприятий в целях охраны водных объектов устанавливаются общими экологическими и специальными актами водного законодательства. Часть таких обязанностей указывается в статье 39 ВК РФ (см. п. п. 1 и 2 ч. 2 этой статьи). Некоторые вытекают из общих требований экологического законодательства, установленных федеральными законами "Об охране окружающей среды", "О животном мире" и др. Конкретизируются эти обязанности в подзаконных актах.

11. Связи норм статьи с иными предписаниями Кодекса. Наиболее отчетливо они проявляются при регулировании охраны объектов от загрязнения и засорения (ст. 56), как, собственно, и со всеми другими статьями главы 6. Но такие связи следует устанавливать и учитывать также при анализе терминологии ВК РФ (ст. 1 и др.), определении источников права, регулирующих охрану водных объектов (ст. 2), ограничений и запретов, установленных в гл. 5 об использовании водных объектов и мер юридической ответственности (ст. ст. 68 - 69).

12. Проблемные ситуации и трудности применения предписаний статьи. Как правило, они порождены общим характером формулировок. Это преодолевается путем обращения к иным нормам ВК РФ и актам смежного экологического законодательства, подзаконным актам.

Иной род проблем возникает при фактической оценке степени достаточных усилий собственников водных объектов, физических и юридических лиц, обязываемых законом к проведению мер по охране водных объектов, и наличию в их распоряжении соответствующих технических и финансовых средств. В каждом случае деятельность указанных субъектов должна осуществляться в рамках закона и в его исполнение.

Статья 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения

Комментарий к статье 56

1. Общий обзор статьи. Она состоит из семи частей, является объемной и весьма разнородной по содержанию и форме правовых предписаний. В нее включены и конкретные нормы прямого действия, и общие нормы, сформулированные абстрактно, и отсылочные нормы.

В части первой комментируемой статьи содержится запрет на сброс сточных вод и захоронение ряда отходов и материалов (предметов). Во второй части содержится отсылочная к другим актам российского законодательства норма очень неопределенного характера. Здесь говорится о проведении работ на водном объекте, т.е. указывается некая деятельность и место ее проведения, а также обозначаются результаты (последствия) этой деятельности - образование твердых взвешенных частиц. В итоге дается отсылка к требованиям законодательства Российской Федерации.

Третья часть комментируемой статьи представляет собой также сформулированную самым общим образом отсылочную норму о мерах предотвращения загрязнения водных объектов вследствие аварий и иных чрезвычайных ситуаций. Ни содержание мер, ни субъекты их проведения, ни их обязанности здесь не конкретизируются.

Часть четвертая комментируемой статьи юридико-технически построена совершенно иначе, чем предыдущие нормы. В ней установлено требование о том, что содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативы. Следовательно, с одной стороны, здесь также имеет место отсылочная норма, но с другой стороны, законодатель все же определяет значимые показатели благодаря перечню вредных (загрязняющих) веществ и соединений, указанию на ПДУ и иные нормативы, последствия для здоровья человека.

В пятой и шестой частях комментируемой статьи установлены родственные (соподчиненные) запреты на захоронение и сброс в водные объекты особо опасных веществ и их соединений. Эти запреты дополняются указанием на запрет по части 7 комментируемой статьи, который является более широким, с одной стороны, поскольку в нем говорится о проведении взрывных работ на основе "иных видов промышленных технологий", а с другой - более узким, потому что в данной части вновь повторяется запрет привнесения выделяемых в результате такого рода работ только радиоактивных и токсичных веществ.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Цель обозначена в ее названии: охрана водных объектов от загрязнения и засорения. Но по тексту эта общая, можно даже сказать, глобальная цель уточняется и конкретизируется. Такими конкретизирующими целями являются:

а) обеспечение правопорядка и законности при использовании водных объектов;

б) воспрепятствование незаконным сбросам сточных вод и захоронению отходов;

в) предупреждение загрязнения водных объектов;

г) установление дополнительных гарантий соблюдения экологических требований при производстве отдельных видов работ на водных объектах, в первую очередь связанных с использованием особо опасных веществ и материалов (радиоактивных, токсичных).

Сфера действия предписаний статьи. С одной стороны, применение комментируемой статьи предполагает самые широкие возможности. Действительно, охрана водных объектов от загрязнений и засорения ввиду и количества этих объектов, и разнообразия деятельности, приводящей или могущей привести к их загрязнению и засорению, невообразимо велики. С другой стороны, формулировки, содержащиеся в комментируемой статье, сужают сферу ее применения по сравнению с идеей, заложенной в названии статьи. Это однозначно проявляется при анализе положений, содержащихся в частях 2, 3, 4, 7 комментируемой статьи.

Адресатом статьи является чрезвычайно широкий круг лиц: водопользователи, граждане, собственники водных объектов, должностные лица, обязанные осуществлять контроль за охраной водных объектов от загрязнения и засорения; должностные лица предприятий и организаций, в ходе деятельности которых осуществляется сброс сточных вод в водные объекты, может возникнуть необходимость размещения отходов, а также должностные лица предприятий и организаций, функционирование которых приводит к образованию вредных (химических, радиоактивных, биологических) веществ, поступающих (законно или противоправно) в водные объекты.

Безусловно, предписания комментируемой статьи должны приниматься во внимание работниками природоохранных органов, правоохранительных органов, прокуратуры, судьями - в случае осуществления ими функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства об охране водных объектов, по рассмотрению жалоб и заявлений, а также исков граждан, их объединений, юридических лиц, по расследованию уголовных дел и ведению административного производства.

3. Основные понятия. В комментируемой статье употребляются разные термины. Часть из них относится к категории общеправовых, например "здоровье человека", "запрещается" и т.п. Но большинство понятий, используемых в статье 56, имеет весьма специализированный характер, обозначая различные виды вредных веществ ("твердые взвешенные частицы", "радиоактивные вещества", "пестициды", "агрохимикаты", "опасные вещества", "токсичные вещества", "ядерные материалы"), либо иные термины, связанные с предупреждением загрязнения и засорения водных объектов (например, "ядерные технологии", "нормативы допустимого воздействия"), а также наступающие последствия.

Отдельные из упомянутых понятий разъясняются в нормах комментируемого Кодекса, некоторые - в других законодательных актах (например, в Федеральных законах "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "Об отходах производства и потребления", "Об использовании атомной энергии"), но многие на сегодняшний день расшифровываются только доктриной экологического права.

3.1. Водные объекты - см. комментарий к ст. 1.

3.2. Загрязнения - см. комментарий к ст. 35.

3.3. Засорение - см. комментарий к ст. 35.

3.4. Захоронение - деятельность по изоляции отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, которая обеспечивает их непроникновение в окружающую среду.

3.5. Сброс сточных вод, отходов и др. представляет собой завершающий этап процесса обращения с ними, который начинается с их образования, сбора, очистки, транспортировки до места сброса. Сброс сточных вод означает их введение, размещение, перекачивание в водные объекты (см. также комментарий к ст. 44).

3.6. Отходы производства и потребления - Федеральный закон 1998 г. определяет понятие отходов производства и потребления как "остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства" (ст. 1).

Обычно, когда речь идет об отходах производства и потребления радиоактивных отходов, имеются в виду ядерные материалы и радиоактивные вещества (в любом агрегатном состоянии), дальнейшее использование которых не предусматривается, а также материалы, изделия, оборудование, объекты биологического происхождения, в которых содержание радионуклидов превышает уровни, установленные нормативными актами, и которые образуются при добыче и переработке радиоактивных руд, изготовлении ядерного топлива, в процессе производства энергии на атомных электростанциях, при переработке отработавшего ядерного топлива, при производстве оружейных ядерных материалов, в процессе эксплуатации и утилизации кораблей и судов с транспортными ядерными энергетическими установками, при проведении научно-исследовательских работ с использованием радиоактивных веществ и делящихся материалов, при использовании радионуклидов в медицине, науке и технике, при подземных ядерных взрывах (радиоактивные отходы разделяются на жидкие, твердые и пульпы, т.е. смесь нерастворимых отходов радиоактивных материалов с жидкостью, низкоактивные и высокоактивные).

3.7. Выведенные из эксплуатации суда, их части и механизмы - это неиспользуемые в целях судоходства самоходные плавучие сооружения, функционирующие на основе использования судовой тяги, в том числе смешанного (река-море) плавания.

3.8. Иные плавучие средства, их части и механизмы. Под иными выведенными плавсредствами следует понимать несамоходные плавучие сооружения, в том числе дноочистительные снаряды, плавучие краны и проч. - см. комментарий к ст. 47.

3.9. Авария - см. комментарий к ст. 67.

3.10. Чрезвычайная ситуация - понятие "чрезвычайная экологическая ситуация" впервые было введено статьей 58 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", определившей зоны чрезвычайной экологической ситуации как участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" сохранил отсылочную норму статьи 57 "Порядок установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций", правда, выделив для нее целую главу - VIII. Здесь говорится: "Порядок объявления режима зон экологического бедствия определяется законодательством о зонах экологического бедствия. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации".

Российское законодательство использует также ряд смежных понятий: "зона экологического бедствия", "чрезвычайная ситуация", "чрезвычайное положение", "угроза безопасности", "бедствие", "стихийное бедствие", "экологический риск", "зона экологического риска" и пр.

Чрезвычайная ситуация - это обстановка, реально угрожающая жизни значительного числа людей или их здоровью с необратимыми последствиями для трудоспособности, с существенным материальным ущербом, негативными социально-политическими, экономическими, военными, экологическими и иными последствиями.

Федеральный закон от 21.12.1994 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в статье 1 устанавливает, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Элементами чрезвычайной ситуаций являются:

а) наличие угрозы (реальной, потенциальной, неизбежной, чрезвычайной);

б) последствия (необратимые, существенные, устойчивые, отрицательные);

в) необходимость принятия дополнительных мер для ликвидации, предотвращения, смягчения последствий.

Ситуация признается чрезвычайной, когда она приобретает новые черты тенденции, характеризуется кризисностью положения.

3.11. Пестициды - химические или биологические препараты, используемые для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорными растениями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции, бытовыми вредителями и внешними паразитами животных, а также для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев (дефолианты), предуборочного подсушивания растений (десиканты). Действующее вещество пестицида представляет собой биологически активную его часть, использование которой в виде различных препаративных форм приводит к воздействию на тот или иной вид вредного организма или на рост и развитие растений.

3.12. Агрохимикаты - удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных (Федеральный закон от 24.06.1997 "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"). Пестициды и агрохимикаты делятся на:

а) внесенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории России;

б) ограниченного использования, которые имеют устанавливающуюся в результате регистрационных испытаний повышенную вероятность негативного воздействия на здоровье людей и окружающую природную среду; применение их осуществляется на основе специального разрешения;

в) запрещенные к применению.

3.13. Естественный радиационный фон - космическое излучение и излучение, создаваемое природными радионуклидами, содержащимися в земле, воде, воздухе, др. элементах биосферы, в пищевых продуктах, в организме человека и животных <378>.

--------------------------------

<378> http://slovari.yandex.ru

3.14. Ядерные материалы - это материалы, содержащие или способные воспроизвести (расщепляющиеся) ядерные вещества.

3.15. Радиоактивные вещества - в узком смысле это не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение, т.е. излучение, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении заряженных частиц в веществе и образует при взаимодействии со средой ионы разных знаков.

3.16. Ядерные технологии. Данное понятие не раскрывается Федеральным законом "Об использовании атомной энергии", но о его содержании можно судить по понятию ядерной установки.

Термин "ядерные установки" охватывает сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства, сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами, сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях, другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.

Федеральным законом от 10.07.2001 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" этот перечень был расширен за счет введения понятий тепловыделяющей сборки ядерного реактора, т.е. машиностроительного изделия, содержащего ядерные материалы и предназначенного для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции, и облученных тепловыделяющих сборок ядерного реактора, т.е. облученных в ядерном реакторе и извлеченных из него тепловыделяющих сборок, содержащих отработавшее ядерное топливо.

3.17. Иные промышленные технологии. Это понятие также не определено в российском законодательстве. Оно должно пониматься в контексте данной статьи как применение оборудования, средств производства, в результате которых образуются отходы, которые могут быть размещены в водных объектах, на их берегах, либо в водоохранных зонах, либо осуществляется сброс сточных вод, либо вредных для окружающей среды и, в частности, состояния и качества водных объектов. Вещества, используемые в производственных процессах, проникают в водные объекты (за исключением радиоактивных веществ и отходов, ядерных материалов).

3.18. Взрывные работы - это работы, проводимые с использованием взрывчатых веществ на дне и территориях водных объектов.

Взрывчатые вещества - это химические соединения или механические смеси веществ, способные к быстро распространяющемуся химическому превращению (взрыву).

Но взрывоопасными объектами (и цехами) являются не только те, где производятся, хранятся, используются взрывчатые вещества как таковые, но и иные опасные вещества, способные вызвать взрыв самостоятельно либо во взаимодействии с другими веществами (например, объекты по хранению и переработке зерна, автомобильные газонаполнительные компрессорные станции, аммиачные холодильные установки, паровые и водогрейные котлы, сосуды, работающие под давлением, трубопроводы пара и горячей воды), либо используются технологии высокого давления и др.

Поэтому нужно учитывать, что законодатель различает наряду с взрывчатыми следующие вещества: воспламеняющиеся, легковоспламеняющиеся, горючие, отравляющие и иные опасные (экологически) вещества. Соответственно, ими являются:

1) газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20°С;

2) вещества, способные при изменении температуры или при ином (механическом либо химическом) воздействии в кратчайшее время переходить в иное агрегатное состояние (газо-, парообразное) с выделением высоких температур;

3) поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;

4) жидкости, пыли, газы, способные самовозгораться от источника зажигания и гореть после его удаления.

Взрывчатые вещества широко используются на водных объектах: для ликвидации заторов, подрыва льда, строительства дамб, плотин, мостов, предотвращения паводков и наводнений, для ликвидации иных чрезвычайных ситуаций и в других целях. Поэтому введение данного - столь абстрактно сформулированного - запрета заведомо обрекает его на невыполнение. По всей видимости, он должен и в принципе может быть конкретизирован путем указания условий проведения взрывных работ, их сроков, мер безопасности для водных биологических ресурсов, кормовых баз, путей миграции водных животных (рыб) и т.д. и т.п., и, конечно, путем легитимного разъяснения понятия "иные промышленные технологии".

Частично эта проблема разрешается предписаниями статей 60 - 62 ВК РФ (см. комментарий к ним), хотя и их требования вызывают ряд юридических проблем.

3.19. Токсичные вещества представляют собой наиболее опасную разновидность химических веществ и определяются как все органические и неорганические химические вещества, содержащие их соединения и продукты, которые при поглощении (абсорбции при дыхании, с пищей) или при контакте с организмом (попадании на кожу, слизистую и пр.) либо при внесении их в окружающую среду могут посредством химических или физико-химических процессов (реакций) причинить вред жизни и здоровью людей, окружающей среде.

Показателями токсичности являются: количество введенного или абсорбированного вещества, время, необходимое для проявления поражения, эффект синергизма, т.е. увеличение токсичности исходного химического вещества при взаимодействии с другими веществами при попадании в окружающую среду.

В приложении 1 к Федеральному закону от 20.06.1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" указывается, что токсичные вещества, т.е. вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели, характеризуются следующими показателями: средняя смертельная доза при введении в желудок - от 15 до 200 мг на килограмм включительно; средняя смертельная доза при нанесении на кожу - от 50 до 400 мг на килограмм включительно; средняя смертельная концентрация в воздухе - от 0,5 до 2 мг на литр включительно. Для высокотоксичных веществ вводятся следующие показатели: средняя смертельная доза при введении в желудок - не более 15 мг на килограмм; средняя смертельная доза при нанесении на кожу - не более 50 мг на килограмм; средняя смертельная концентрация в воздухе - не более 0,5 мг на литр.

При наличии на опасном производственном объекте предельного количества опасных веществ от 200 т для токсичных и от 20 т для высокотоксичных веществ предусматривается обязательная разработка декларации промышленной безопасности с всесторонней оценкой риска аварии и связанной с ней угрозы для жизни и здоровья людей, окружающей среды, возможности локализации и ликвидации последствий и т.д.

В международном праве применительно к химическому оружию употребляется термин "токсичный химикат", т.е. любой химикат, который за счет своего химического воздействия на жизненные процессы может вызвать летальный исход, временный инкапаситирующий эффект или причинить постоянный вред человеку или животным. Сюда относятся все такие химикаты независимо от их происхождения или способа их производства. Применяется также термин "прекурсор токсичного химиката", т.е. любой химический реагент в любой стадии производства токсичного химиката каким бы то ни было способом.

Помимо токсичных и высокотоксичных веществ российское законодательство употребляет термин "суперэкотоксиканты", относя к ним такие опасные токсичные химические вещества как, например, диоксины, т.е. устойчивые соединения с периодом полураспада до 10 лет, накапливающиеся в почве, растениях, живых организмах, вызывающие при достижении определенного уровня накопления опасные генетические изменения, диоксиноподобные токсиканты, фураны и др.

Обеспечение соблюдения запретов, установленных в водном законодательстве, при обращении с опасными веществами подкрепляется нормами уголовного и административного законодательства.

3.20. Сточные воды - воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории (см. комментарий к ст. 1).

4. Содержание запретов. Как уже отмечалось, комментируемая статья формирует несколько запретов, предназначенных для обеспечения охраны водных объектов от загрязнения и засорения.

В части 1 установлен запрет сброса и захоронения в водных объектах отходов производства и потребления и отдельных их видов; в части 5 - запрет захоронения ядерных материалов и радиоактивных веществ; в части 6 - запрет сброса сточных вод, в которых содержатся опасные вещества и их соединения, если при этом превышены нормативы допустимого воздействия на водные объекты; в части 7 - запрет проведения на водных объектах работ (взрывных и др.), при которых выделяются радиоактивные или токсичные вещества.

Нужно сказать, что большинство этих запретов уже установлены российским законодательством об обращении с отходами, о радиационной безопасности, о санитарно-эпидемиологическом благополучии, об обращении с опасными химическими (в том числе токсичными) веществами, об охране окружающей среды, уголовным и административным законодательством.

Но все же специфика охраны водных объектов как одного из важнейших компонентов обеспечения жизнедеятельности людей, с одной стороны, а с другой - масштабное их использование для сброса сточных вод дают основания для дополнительного установления соответствующих запретов.

Чтобы уяснить их содержание и юридическое значение, а также правовые последствия их несоблюдения необходимо обратиться к смежному экологическому законодательству, раскрывающему смысл и параметры предмета деятельности (т.е. загрязнения и засорения водных объектов) и способов ее осуществления (сброс, захоронение, проведение отдельных видов работ).

4.1. Предметом в данном случае являются сточные воды, отходы производства и потребления, такая их разновидность как выведенные из эксплуатации суда и иные плавучие средства, их части и механизмы, радиоактивные вещества, пестициды и агрохимикаты, другие опасные для жизни и здоровья человека вещества и их соединения, ядерные материалы, токсичные вещества и их соединения, по содержанию в сточных водах превышающие установленные нормативы.

Из перечисления используемых в комментируемой статье терминов видно, что это - смежные понятия, находящиеся в определенном соотношении. Все они - химические вещества, в которых выделяются радиоактивные, токсичные, иные опасные (для человека, окружающей среды, водных объектов и пр.), либо отходы, которые также разделяются на виды. Российское законодательство детально регулирует эти вопросы.

4.2. Химические вещества. Объектом правового регулирования в данном случае являются экологически опасные, т.е. химические, в том числе токсичные, радиоактивные, биологические и иные вещества.

Экологически опасные вещества. Понятие "экологически опасные вещества" употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле в эту группу включаются самые различные по происхождению, сфере применения, процессам получения, правовому режиму, контролю за использованием, мерам безопасности группы веществ, упоминаемые в текстах экологических правовых норм в качестве предмета человеческой деятельности либо средства воздействия на окружающую среду. В этом перечне:

1) радиоактивные (т.е. ядерные) материалы, радиоактивные источники (источники ионизирующего излучения), радиоактивные вещества;

2) взрывчатые вещества, т.е. химические соединения либо механические смеси веществ, способные к быстрому самораспространяющемуся химическому превращению (взрыву);

3) наркотические средства, т.е. вещества растительного или синтетического происхождения;

4) лекарственные препараты, оказывающие специфическое стимулирующее, галлюциногенное и иное воздействие на центральную нервную систему и включенные в список наркотических средств;

5) психотропные вещества, т.е. вещества естественного или синтетического происхождения, оказывающие стимулирующее или депрессивное воздействие на центральную нервную систему и включенные в списки международных конвенций;

6) сильнодействующие и ядовитые вещества, оказывающие опасное, в том числе отравляющее, воздействие на живые организмы при приеме их в значительных дозах и помещенные в соответствующие списки лекарственных, а также синтетических и природных веществ, не разрешенных в качестве лекарственных средств;

7) пестициды, агрохимикаты (удобрения, стимуляторы роста растений, средства борьбы с вредителями и болезнями растений, ядохимикаты), используемые в сельском и лесном хозяйстве и помещенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории России;

8) химические вещества, т.е. вещества, обладающие токсичностью и (или) иными опасными свойствами, занесенные в Список потенциально опасных химических и биологических веществ;

9) озоноразрушающие вещества;

10) биологические, бактериологические вещества, занесенные в указанный Список, т.е. организмы, препараты, их содержащие, способные оказать негативное воздействие на окружающую среду, вызвать заболевания людей, животных и растений и т.п., а также микробиологические организмы, токсины, препараты, их содержащие, в отношении которых устанавливаются особые правила безопасности.

Так, к категории опасных производственных объектов относятся те объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества:

- воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20°С или ниже;

- легковоспламеняющиеся вещества, способные при изменении температуры или ином (механическом, химическом) воздействии в кратчайшее время переходить в иное состояние (газо- и парообразное) с выделением высоких температур;

- окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;

- горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;

- взрывчатые вещества - вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов;

- отравляющие вещества, в том числе газы различного действия, поражающие живые организмы и характеризующиеся быстрым распространением на значительные расстояния; токсичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели;

- высокотоксичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели;

- вещества, представляющие опасность для окружающей среды, - вещества, характеризующиеся в водной среде определенными показателями острой токсичности;

- запрещенные виды опасных отходов (отходы - неупотребимые остатки сырья, изделий, материалов, содержащие различные концентрации вредных веществ и их соединений) и др.

В узком смысле под экологически опасными веществами понимаются прямо указанные в законодательных и нормативных правовых актах вещества, их соединения, представляющие опасность именно для окружающей среды, при внесении (попадании) которых в окружающую среду вообще или в количествах, превышающих допустимые (безопасные) уровни (концентрации), фиксируются негативные изменения состояния ее отдельных элементов. Сюда входят, например, указанные в статьях главы 26 УК РФ радиоактивные, химические и бактериологические (биологические), микробиологические опасные вещества и отходы, газы, а также классифицируемые по показателям острой токсичности в водной среде вещества, представляющие опасность для окружающей среды (средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов - не более 10 мг на литр, средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, - не более 10 мг на литр, средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов - не более 10 мг на литр).

Экологически опасные вещества могут находиться в твердом, жидком, газообразном, парообразном состоянии.

4.3. Химические вещества. Это самая большая группа веществ, оказывающих воздействие на окружающую среду, т.е. органические и неорганические вещества, соединения или продукты, содержащие такие вещества, которые при внесении в окружающую среду или контакте с живыми организмами могут посредством химических или физико-химических процессов причинить вред жизни и здоровью людей и окружающей среде.

По степени опасности химические вещества разделяются на четыре класса - чрезвычайно опасные, высокоопасные, умеренно опасные, малоопасные - по ГОСТу 12.1.007-76 "Вредные вещества. Классификация и общие требования безопасности", либо на три класса - высокоопасные, умеренно опасные, малоопасные - по ГОСТу 17.4.1.02-83 "Охрана природы. Почвы. Классификация химических веществ для контроля загрязнения". Особое место среди опасных химических веществ занимают пестициды и агрохимикаты.

Набор показателей определения вредного воздействия химических веществ при отнесении их к классу опасности - это ПДК (предельно допустимые концентрации); токсичность (ЛД50), выражающая среднюю смертельную дозу препарата в миллиграммах вещества, действующего на 1 кг живого веса, вызывающую гибель 50% подопытных животных; персистентность, т.е. неизменность в среде и в растениях; растворимость; летучесть; концентрация в общей массе отходов и др.

4.4. Юридическая ответственность. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит ряд норм об ответственности за нарушение правил обращения с отходами. Сами положения об ответственности в нем во многом сохранены, но формулировки по сравнению с ранее действовавшим законодательством изменены и, главное, введен общий формальный состав несоблюдения экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, совершаемого при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении, ином обращении с отходами производства и потребления (ст. 8.2).

Специальные составы содержатся:

1) в части 2 ст. 8.6 "Порча земель", устанавливающей административную ответственность за такое деяние в результате нарушения правил обращения с отходами производства и потребления;

2) в части 5 ст. 8.13 "Нарушение правил охраны водных объектов", т.е. загрязнение ледников, снежников, ледяного покрова водных объектов или водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления, а также захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах;

3) в статье 8.19, предусматривающей ответственность за самовольное захоронение или захоронение с нарушением правил с судов и иных плавсредств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

4) в части 2 ст. 8.31 - за загрязнение лесов сточными водами, вредными веществами либо отходами.

4.5. Действия (бездействие). В комментируемой статье запрещается несколько видов действий: сброс сточных вод, захоронение, проведение ряда работ на водных объектах.

Учитывая многоаспектность процесса обращения с отходами, следует разъяснить содержание иных этапов, например, транспортировки отходов, которая может осуществляться по водным путям. Здесь нужно исходить из базовых позиций Федерального закона "Об отходах производства и потребления".

Данный Закон вводит для обозначения действий, объектом которых являются отходы, следующие термины: "обращение", "образование", "сбор", "использование", "обезвреживание", "транспортирование", "размещение", "хранение", "захоронение", "трансграничное перемещение".

Термин "обращение с отходами" раскрывается законодателем как деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Использование - это применение отходов для производства товаров (продукции, выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии).

Обезвреживание - обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание их на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Трансграничное перемещение отходов - их перевозка с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на (через) территорию, находящуюся под юрисдикцией другого государства, при условии, что такое перемещение затрагивает интересы не менее двух государств. Трансграничное перемещение отходов через (на) территорию Российской Федерации осуществляется только для их использования на основании разрешения. Ввоз их в целях и захоронения и обезвреживания запрещался, но Федеральным законом от 10.07.2001 "О внесении изменений и дополнений в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" был разрешен, что подтверждено и Федеральным законом "Об охране окружающей среды".

К этому понятию примыкает и термин "транспортирование опасных отходов", т.е. их перевозка при наличии паспорта опасных отходов, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соблюдении требований безопасности при собственно перевозке, погрузочно-разгрузочных работах, упаковке, маркировке и при наличии документации для транспортирования и передачи опасных отходов с указанием их количества, цели и места назначения и т.п.

В ряде актов встречаются и иные термины, например "утилизация", т.е. такое обезвреживание отходов, при котором одновременно извлекаются полезные продукты, необходимые для дальнейшего производства; "переработка"; "складирование" отходов - временное их размещение; "сбор" отходов, т.е. их накопление в месте образования (производства); "удаление" отходов, охватывающее их сбор, сортировку, перевозку, обработку, хранение и захоронение на поверхности или под землей; "рекуперация", "рециркуляция" и т.п.

4.6. Проведение работ. В части 7 комментируемой статьи речь идет об очень специфических работах:

а) осуществляемых на основе ядерных технологий взрывных работах;

б) осуществляемых на основе иных видов промышленных технологий взрывных работах.

Запрет (по ВК РФ) имеет юридическое значение только тогда, когда при проведении этих работ "выделяются радиоактивные (или) токсичные вещества" и лишь в том случае, если эти работы проводятся на водных объектах.

Невозможно в наши дни, с учетом всех международных документов, инициатором и участником которых является Российская Федерация (ранее СССР), представить себе ситуацию проведения взрывных работ на основе ядерных технологий вообще, а на водных объектах - в особенности. Этот запрет является не только совершенно избыточным, анахроничным, но вносит правовой диссонанс в регулирование вопросов международной безопасности, атомной энергетики, охраны окружающей среды.

Далее возникает проблема, связанная с понятием иных видов промышленных технологий. В части 7 статьи 56 ВК РФ сказано, что они являются основой взрывных работ, при которых выделяются опасные (радиоактивные или токсичные) вещества. Любые взрывные работы, поскольку здесь применяются взрывчатые вещества, при взрыве образуют токсичные вещества.

5. Иные требования и ограничения. Они сформулированы в частях 3 - 4 комментируемой статьи. Все указанные нормы носят отсылочный - к российскому законодательству - характер. Так, в части 2 указывается, что проведение работ на водном объекте, в результате которых образуются твердые взрывчатые частицы, допускается только в тех случаях, когда порядок их осуществления регулируется законодательством Российской Федерации. Твердые взрывчатые частицы образуются и при добыче со дна и берегов водяного объекта общераспространенных полезных ископаемых (песка, гравия и пр.), и при строительстве гидротехнических сооружений, и при ликвидации чрезвычайных ситуаций, и во многих иных случаях.

Обеспечение экологической безопасности. Содержание и осуществление данного требования регулируется не водным (в основном), а специальным законодательством о чрезвычайных ситуациях, т.е. отраслью российского законодательства, которая весьма активно развивалась после аварии на Чернобыльской АЭС. В настоящее время образующие ее акты регламентируют не только порядок ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, но и иных, а тем самым создана особая сфера правовой охраны - экологическая безопасность населения и территорий России.

В ткань законодательства понятие экологической безопасности было введено еще статьей 85 Закона РСФСР от 19.12.1991 "Об охране окружающей природной среды" при формулировании перечня объектов экологических преступлений наряду с экологическим правопорядком, окружающей средой и здоровьем человека. Социальное и правовое значение, а также широкое применение в правовой науке и законодательстве это понятие приобрело в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и обнародованием информации о других авариях (например, на производственном объединении "Маяк") и о катастрофических последствиях испытаний ядерного оружия и т.п. Правовое регулирование экологической безопасности тесно связано с возникновением института (раздела) экологического права, получившего название "право чрезвычайных ситуаций".

Обеспечение экологической безопасности охватывает защиту населения и территорий не только от чрезвычайных экологических ситуаций, бедствий, катастроф, но и от негативного воздействия на них загрязнения окружающей среды, изменений климата и т.п.

В настоящее время понятие "экологическая безопасность" употребляется как в ряде законодательных актов, так и в работах юристов. Так, хотя Уголовный кодекс РФ прямо не называет экологическую безопасность (угрозу экологической безопасности) в числе признаков состава преступления, в нем используются многочисленные показатели (критерии), ее характеризующие, например существенное изменение радиационного фона, отравление земли, распространение эпидемий, заражение окружающей среды, отравление атмосферы. Статья 358 УК РФ предусматривает ответственность за экоцид, т.е. совершение действий, способных вызвать экологическую катастрофу.

Общее понятие безопасности и ее объектов сформулировано в Законе Российской Федерации от 05.03.1992 "О безопасности" - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К числу жизненно важных относятся и экологические интересы, сохранение качества окружающей среды как необходимого условия существования человека и человечества.

Статья 12 Закона перечисляет виды безопасности - экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные, а среди сил и средств обеспечения безопасности называет природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения, службу ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Тем самым угроза экологической безопасности рассматривается в качестве угрозы национальной безопасности.

Экологическая безопасность - состояние защищенности окружающей среды, населения, территорий, хозяйственных и иных объектов от различных угроз, возникающих вследствие негативных изменений компонентов окружающей среды в результате антропогенной деятельности, природных явлений и противоправных деяний. Экологическая безопасность обеспечивается комплексом правовых, организационных, финансовых, материальных и информационных мер, предназначенных для прогнозирования, предотвращения, ликвидации реальных и потенциальных угроз безопасности, смягчения их последствий.

Угроза экологической безопасности выражает повышенную вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного загрязнения, отравления или заражения окружающей среды, масштабы которых определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения воздействия на жизнь и здоровье населения.

6. Особые запреты. В части 4 комментируемой статьи содержится указание на то, что содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать соответственно предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативы.

Статья 57. Охрана болот от загрязнения и засорения

Комментарий к статье 57

1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей, в которых конкретизируются основные требования по охране водных объектов от загрязнения и засорения, сформулированные в статьях 55 - 56 ВК РФ, применительно к особой категории поверхностных водных объектов - болотам.

В первой части комментируемой статьи установлен запрет загрязнения и засорения болот отходами и вредными веществами, причем перечень последних отличается от перечисленных в ст. 56 ВК РФ (см. комментарий к ст. 56). Во второй части формулируются экологические требования к использованию болот. Они носят комплексный характер, поскольку направлены на предотвращение негативных воздействий не только на болота, но и на иные - связанные с ними - водные объекты.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Цели носят ярко выраженный экологический характер. Они заключаются в том, чтобы обеспечить путем специальных запретов и регулирований сохранение болот как важного элемента экосистем.

Сфера действия. Как уже отмечалось (см. комментарий к ст. ст. 5, 52), область применения правового регулирования в отношении болот более узка, чем в целом в отношении поверхностных водных объектов, но с учетом их экологического значения в поддержании экосистем в сфере действия предписаний данной статьи по меньшей мере следует обозначить как значимую в экологическом и экономическом смыслах.

Адресатами норм являются все те физические и юридические лица, которые используют болота как водные объекты для удовлетворения различных потребностей в самых разных целях (для добычи торфа, заготовки кормов, охоты, рыболовства), а поэтому в процессе производственной деятельности могут оказать на их состояние негативное воздействие, в том числе путем размещения отходов, слива нефтепродуктов и т.п., либо путем проведения специальных мелиоративных и иных работ (осушение и прочее). И при удовлетворении личных хозяйственных и бытовых нужд болотам и неразрывно связанным с ними объектам окружающей среды может быть нанесен ущерб (иногда невосполнимый).

Предписания комментируемой статьи предназначены также для должностных лиц природоохранных органов, правоохранительных органов, работников прокуратуры, осуществляющих контроль и надзор в области охраны водных объектов, животного и растительного мира, окружающей среды, судей.

3. Основные понятия. Большая часть их рассмотрена выше (см. комментарий к ст. ст. 1, 5, 55 - 56 и др.), в том числе понятие болот, загрязнения, засорения, отходов, вредных веществ, истощения вод. Но в комментируемой статье использованы дополнительно два термина - "ядохимикаты" и "нефтепродукты", т.е. вещества, способные загрязнять болота, а также понятие "осушение" - как деятельность, способная привести к ухудшению неиспользуемых частей болот, других водных объектов и к истощению вод.

3.1. Ядохимикаты - несколько устаревшее понятие, охватывающее пестициды и агрохимикаты, применяемые в сельском и лесном хозяйстве, а также дезинфицирующие средства, средства борьбы с домашними вредителями и т.п.

3.2. Нефтепродукты - в узком смысле слова представляют собой продукты переработки нефти (бензин, дизельное топливо и т.п.), а в широком, по всей видимости, подразумеваемом в комментируемой статье, - включают и собственно нефть как углеводородное сырье и продукты ее переработки.

4. История формулирования норм об охране болот и их значение. В советский период охране болот не уделяли внимания, напротив, многие политико-правовые и хозяйственные решения были направлены на уничтожение этого компонента окружающей среды. Затем наметились некоторые изменения в оценке болот. Они были признаны охраняемыми водно-болотными угодьями как места обитания птиц. Кроме того, использование общераспространенных полезных ископаемых - торфа - и его значение в сельскохозяйственном производстве как компонента удобрений и как топлива потребовало правового регулирования. Наконец, определенные правовые и организационные меры реализовывались в связи с обеспечением пожарной безопасности: предупреждением пожаров на торфяниках и ликвидацией их последствий.

Только в наши дни - и это надо специально подчеркнуть - поставлена задача и легитимированы (причем на самом высоком уровне - в ВК РФ) меры по охране болот от загрязнения, засорения и нерационального использования.

5. Содержание запретов и требований. В части 1 комментируемой статьи установлен запрет загрязнения и засорения болот вредными веществами. Список этих веществ открытый, так как законодатель использовал слово "другими". Данный запрет обеспечивается санкциями статей 247 и 250 УК РФ, статей 8.2 и 8.13 КоАП РФ (см. комментарий к ст. 68 ВК РФ).

Сложнее обстоит дело с предписаниями части 2 комментируемой статьи. В ней установлено специальное требование о том, что осушение болот или иное их использование не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей болот, других водных объектов и к истощению вод. Проблема заключается, во-первых, в недостаточности (а честно говоря - в отсутствии) конкретизирующих данное требование правовых норм и формулирующих их нормативных правовых актов, во-вторых, в смене идеологии, отношения к болотам как к чему-то вредному, мешающему. И та и другая проблема требуют анализа и решения на практике: в правотворческом процессе - его субъектами, при реализации норм комментируемой статьи - ее адресатами.

Статья 58. Охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения

Комментарий к статье 58

1. Общий обзор статьи. Она построена аналогичным со статьей 57 ВК РФ образом: в части 1 устанавливаются запреты загрязнения и засорения вредными веществами и продуктами данной категории водных объектов, т.е. ледников и снежников; в части 2 вводятся требования по такому их использованию (забору льда), которое не препятствовало бы сохранению ледников и снежников как компонента окружающей среды.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Всем своим содержанием она направлена на достижение максимально возможного уровня защиты особого объекта - ледников и снежников. Дополнительными целями являются обеспечение правопорядка при обращении с отходами и опасными веществами (продуктами), осуществляемом в строго определенных местах - на ледниках и снежниках, а также обеспечение правопорядка при использовании (заборе) льда. Значение статьи до последнего времени вряд ли можно было оценить по достоинству: отечественное законодательство никогда специально не регулировало охрану этих объектов, хотя международные соглашения по Арктике и Антарктике некоторым образом затрагивали эту проблему <379>.

--------------------------------

<379> См.: Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Волфф Г. Экологические право: Учебник. М.: Эксмо, 2005.

В последнее время в СМИ оживленно обсуждается угроза, возникающая для ледников и снежников из-за добычи морских млекопитающих японскими рыболовами в указанных районах: опасность возникает, если произойдет авария, повлекшая разлив топлива.

Пожалуй, впервые четкие меры по охране ледников и снежников на уровне закона были сформулированы в статье 8.13 КоАП РФ. В части 5 установлена ответственность за загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов отходами производства и потребления, вредными веществами. Совершение таких действий влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц, юридических лиц (подробнее см. комментарий к ст. 68).

Понятно, что сфера применения комментируемой статьи ограничивается местом (пространственным расположением) охраняемых объектов - ледников и снежников. В то же время, учитывая естественно-природные особенности России, становится ясным, что обилие такого рода объектов на территории страны и возрастающее экономическое значение запасов льда как потенциальных источников водоснабжения для маловодных отечественных регионов и зарубежных государств прогностически поддерживает необходимость введения и соблюдения требований статьи 58 ВК РФ. Оно явно будет возрастать. Само собой разумеется, что и в наши дни обеспечение чистоты ледников и снежников является важной экологической задачей.

Адресатами предписаний, содержащихся в комментируемой статье, являются граждане (физические лица), осуществляющие хозяйственную деятельность в местах расположения ледников и снежников, туристы, сотрудники научно-исследовательских станций, лабораторий, должностные лица организаций Минобороны РФ, транспортных организаций, природоохранных и правоохранительных органов.

3. Основные понятия. Многие из них употребляются в большинстве норм главы 6 ВК РФ ("загрязнение", "засорение", "отходы", "вредные вещества" и т.п. - см. комментарий к ст. ст. 55 - 57), часть - в предписаниях статей, регулирующих категоризацию водных объектов и правила их использования (см., например, комментарий к ст. ст. 1, 5), некоторые характеризуют виды деятельности по использованию водных объектов (забор, в данном случае - льда).

4. Содержание запрета. В части 1 комментируемой статьи вводится запрет на сброс сточных вод на ледники и снежники и их засорение отходами, нефтепродуктами и т.п. вредными веществами (материалами, продуктами). В отличие от иных запретов в тексте части 1 ст. 58 употребляется определение "несанкционированный". Это требует специального разъяснения. Само по себе слово "несанкционированный" означает неразрешенный кем-то, кто имеет право (уполномочен) принимать соответствующее решение; в соответствии со статьей 11 ВК РФ забор водных ресурсов (в том числе льда) осуществляется в соответствии с договором водопользования или на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Цели изъятия водных ресурсов, достижение которых не требует указанных документов, перечислены в пунктах 3 - 6 части 3 ст. 11 ВК РФ (см. комментарий к ст. 11). Кроме того, забор льда может производиться по лицензиям (разрешениям) вплоть до истечения срока их действия либо заключения договоров или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (см. ст. 5 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации").

О понятиях отходов, нефтепродуктов, ядохимикатов, других вредных веществ см. пункт 3 комментария к статье 57.

5. Специальные требования. Они установлены в части 2 комментируемой статьи и направлены на предупреждение негативных последствий изъятия льда из ледников и снежников. Законодатель обозначил две группы таких последствий - изменение состояния водных объектов и истощение вод.

Статья 59. Охрана подземных водных объектов

Комментарий к статье 59

1. Общий обзор статьи. Она состоит из пяти частей, в которых устанавливаются запреты и требования по охране подземных водных объектов при проведении хозяйственной и иной деятельности, обязанности водопользователей по осуществлению специальных мер для предотвращения негативных воздействий на подземные воды. Такого рода общие обязанности сформулированы в частях 1 и 5 комментируемой статьи, а для особых ситуаций использования недр со вскрытием водоносных горизонтов - в части 4.

В части 2 установлен запрет размещения сооружений, опасных для состояния подземных водных объектов (кладбищ, скотомогильников и прочего), и захоронения отходов. Этот запрет ограничен по пространственному признаку - водосборными площадями подземных водных объектов и по целевому признаку - использованием подземных водных объектов для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Часть 3 комментируемой статьи содержит указания на источники права, регулирующие использование сточных вод для орошения и удобрения земель: они относятся к санитарному законодательству. Эта норма выпадает из круга вопросов, регулируемых статьей 59; по всей видимости, ее следовало поместить в статью 56.

Даже если исходить из того, что сточные воды, использованные для орошения и удобрения земель, могут попасть в подземные водные объекты, не менее вероятным является их попадание в поверхностные водные объекты, равно как нарушение требований экологического и санитарного законодательства может привести к загрязнению земель (почв), сельскохозяйственной продукции и иным негативным последствиям.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Цели состоят в обеспечении порядка деятельности при использовании подземных водных объектов, при ведении работ, которые могут оказать на них вредное воздействие.

Сфера действия. Статья направлена на установление гарантий исполнения требований по охране подземных вод с помощью санитарного, экологического законодательства, законодательства о недрах, а при нарушении запретов - уголовного или административного законодательства.

Предписания статьи рассчитаны на широкое применение: они затрагивают разные области хозяйствования, в том числе коммунального, сельскохозяйственного производства (животноводство и др.), горнодобывающую промышленность и прочее. При этом охрана подземных вод имеет важное значение для обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду, на надлежащее функционирование систем жизнеобеспечения (водоснабжения) - в случае нехватки водных ресурсов в поверхностных водных объектах в ряде регионов страны главным источником питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения являются именно подземные водные объекты, на охрану здоровья (подземные водные объекты используются в лечебно-оздоровительных целях) и т.п.

Статистическая справка.

На территории Российской Федерации (вне зоны развития многолетней мерзлоты и горно-складчатых областей), по данным Федерального агентства по недропользованию (Роснедра), в 2009 г. весенние максимальные уровни в пределах нормы с отклонениями от нее на величину до +/- 10% многолетней амплитуды были отмечены на Европейской территории России (ЕТР), за исключением ее центральной части и Поволжья. Также в пределах нормы весенние максимальные уровни находились в Предуралье на территории Пермского края и на юге Западной Сибири в пределах территории Томской области и Алтайского края.

Уровни грунтовых вод ниже нормы на 10 - 30% многолетней амплитуды наблюдались в центральной и южной частях ЕТР в пределах Калининградской, Брянской, Орловской, Тульской, Курской, Белгородской, Липецкой, Воронежской, Тамбовской, Саратовской, Ростовской и Волгоградской областей, в Ставропольском крае. Низкое положение весенних максимальных уровней отмечалось на территории Вологодской и Кировской областей, в Предуралье на территории Оренбургской области и в центральной части Республики Башкортостан, а также на юге Западной Сибири в пределах Тюменской и Свердловской областей и в Алтайском крае.

Выше нормы на 10 - 30% многолетней амплитуды весенние максимальные уровни грунтовых вод наблюдались на незначительной части ЕТР в пределах Вологодской области. Также выше нормы положение уровней грунтовых вод отмечалось на юге Западной Сибири в пределах части территории Новосибирской и Омской областей. Максимально высокое положение весенних максимальных уровней, превышающих норму более чем на 30% многолетней амплитуды, фиксировалось на отдельных территориях Брянской, Московской, Тверской, Новгородской, Владимирской, Ивановской, Ярославской областей, а также на севере Калининградской области. Максимальные уровни грунтовых вод наблюдались в Поволжье на отдельных площадях территории Саратовской, Самарской, Ульяновской, Пензенской областей, Чувашской Республики, республик Марий Эл и Татарстан, Пермского края.

Высокое положение уровней грунтовых вод вызвало подтопление некоторых городов и населенных пунктов Российской Федерации, расположенных в пониженных частях рельефа. Подтопление отмечалось в Республике Хакасия; Брянской (н. п. Шемякино и Тарасовка, пос. Выгоничи), Ростовской, Нижегородской (города Нижний Новгород, Дзержинск, Правдинск, Заволжск, Балахна, Бор, Лысково, села Михайловское, Разнежье, Макарьево), Новосибирской и Иркутской областях; в зоне влияния водохранилищ - в Воронежской (Воронежское водохранилище), Смоленской (Десногорское и Вазузское водохранилища), Иркутской (Иркутское и Братское водохранилища) областях, в Республике Марий Эл (Куйбышевское и Чебоксарское водохранилища) и в области подпора уровня морскими водами - в республиках Калмыкия и Дагестан.

Общая величина эксплуатационных запасов подземных вод по состоянию на 1 января 2009 г. составила 95,5 млн. куб. м/сут., в том числе по сумме категорий А + В + С1 - 82,59 млн. куб. м/сут. (табл. 2.4). Степень освоения запасов на разведанных месторождениях подземных вод остается низкой: из 6982 месторождений полностью или частично введено в эксплуатацию лишь 3754 месторождения (54%). Ресурсный потенциал подземных вод России не изменился и составил 869,1 млн. куб. м/сут.

Для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения и обеспечения водой объектов промышленности из подземных водных источников добыто 23,83 млн. куб. м/сут. При этом по целевому назначению использовано 22,26 млн. куб. м/сут. и 2,48 млн. куб. м/сут. потеряно при транспортировке воды в водопроводно-канализационной сети. При вертикальном дренаже и водоотливе было извлечено 4,60 млн. куб. м/сут. подземных и шахтных вод, из которых 3,69 млн. куб. м/сут. сброшено в гидросеть без использования.

Для различных целей использовано 22,26 млн. куб. м/сут., в том числе: на хозяйственно-питьевое водоснабжение 16,44 млн. куб. м/сут. (74%), производственно-техническое водоснабжение - 5,26 млн. куб. м/сут. (24%), остальные 2% - на орошение земель и обводнение пастбищ. Основная часть подземных вод приходится на питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение (ХПВ). Использование подземных вод на ХПВ в расчете на одного человека в среднем по России в 2009 г. составило 115 л/сут. По федеральным округам эта величина составляет: Северо-Западный - 45 л/сут.; Приволжский и Дальневосточный - по 98 л/сут.; Уральский - 103 л/сут.; Южный - 105 л/сут.; Сибирский - 114 л/сут. и Центральный - 166 л/сут.

Доля подземных вод в общем балансе хозяйственно-питьевого водоснабжения, как и в прошлые годы, составила 45%. Более 60% городов и поселков городского типа удовлетворяют потребности в питьевой воде, используя подземные воды, около 20% из них имеют смешанные источники водоснабжения. В сельской местности доля подземных вод в хозяйственно-питьевом водоснабжении равна 80 - 85%.

В результате добычи и извлечения подземных вод на отдельных территориях сохраняются сформировавшиеся за многолетний предшествующий период обширные депрессионные воронки. Такие депрессии развиваются в меловых, каменноугольных и девонских водоносных горизонтах Московского и Днепрово-Донецкого артезианских бассейнов (АБ) в пределах г. Москвы, Московской, Тверской, Калужской, Владимирской, Тульской, Курской, Белгородской, Орловской и Брянской областей; в кембрийских и вендских водоносных горизонтах Ленинградского АБ (Ленинградская область, г. Санкт-Петербург); в неоген-четвертичных водоносных комплексах Азово-Кубанского (Краснодарский край, Республика Адыгея) и Восточно-Предкавказского АБ (республики Дагестан и Калмыкия, Ставропольский край); в каменноугольных и пермских водоносных горизонтах Волго-Сурского АБ (Республика Мордовия, Пензенская область); в девонско-каменноугольном водоносном горизонте Большеуральской гидрогеологической складчатой области (Свердловская область); в палеогеновых и меловых водоносных горизонтах Западно-Сибирского АБ (Тюменская, Томская, Новосибирская области). Понижения уровней в наиболее нагруженных частях воронок составляет 70 - 100 м и более (в районах разработки МПИ до 550 м), а их площадь достигает значительных размеров - до 39 тыс. кв. км.

На территории России, по данным государственного мониторинга состояния недр, выявлено 6202 участка загрязнения подземных вод, при этом более 70% участков загрязнения выявлены в грунтовых водоносных горизонтах, обычно не являющихся источниками питьевого водоснабжения населения. По экспертным оценкам, в целом по Российской Федерации доля загрязненных вод не превышает 5 - 6% общей величины их использования для питьевого водоснабжения населения.

Загрязнение 2408 участков (39% общего количества) связано с деятельностью промышленных предприятий, 922 участков (15%) - с сельскохозяйственной деятельностью, 756 участков (12%) - с коммунальным хозяйством, 418 участков (7%) - в результате подтягивания некондиционных природных вод при нарушении режима их эксплуатации; загрязнение 581 участка (9%) обусловлено деятельностью промышленных, коммунальных и сельскохозяйственных объектов (загрязнение подземных вод "смешанное"), а для 1117 участков (18%) источник загрязнения подземных вод не установлен.

Основными загрязняющими подземные воды веществами являются соединения азота (нитраты, нитриты, аммиак или аммоний - на 2598 участках), нефтепродукты (на 1767 участках), сульфаты, хлориды (на 928 участках), тяжелые металлы (медь, цинк, свинец, кадмий, кобальт, никель, ртуть или сурьма - на 457 участках), фенолы (на 388 участках). Для 4410 участков (71%) интенсивность загрязнения подземных вод составляет 1 - 10 ПДК, на 1260 участках (20%) изменяется в пределах 10 - 100 ПДК, на 532 участках (9%) превышает 100 ПДК.

Согласно нормативам СанПиН 2.1.4.1074-01, ГН 2.1.5.1315-03 и ГН 2.1.5.2280-07, чрезвычайно опасной степени загрязнения подземных вод (I класс опасности загрязняющих веществ) подвержены 274 участка (4% общего количества загрязненных участков), высокоопасному (II) - 1103 участка (18%), опасному (III) - 2506 участков (41%) и умеренно опасному (IV) - 1761 участок (28%). Для 558 участков (9%) загрязнения подземных вод класс опасности не определен или загрязняющие вещества отсутствуют в нормативных документах.

Наибольшую экологическую опасность представляет загрязнение подземных вод на водозаборах питьевого водоснабжения, которое за период 1985 - 2008 гг. было отмечено на 3057 водозаборах, преимущественно представляющих собой одиночные эксплуатационные скважины с производительностью менее 1,0 тыс. куб. м/сут.

На крупных водозаборах подземных вод, находящихся в ведении жилищно-коммунального хозяйства городов, как правило, организованы зоны санитарной охраны, в пределах которых в основном соблюдаются требования СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого водоснабжения". На малых водозаборах в ряде случаев зоны санитарной охраны либо вообще не созданы, либо хозяйственная деятельность в пределах таких зон не соответствует требованиям указанного выше нормативного документа. Особенно часто отсутствие зон санитарной охраны наблюдается на водозаборах, сооруженных на участках с неоцененными запасами подземных вод. В результате отсутствия зон санитарной охраны на таких водозаборах нередко происходит загрязнение подземных вод. Кроме того, отмечаются случаи неудовлетворительного технического состояния водозаборных скважин <380>.

--------------------------------

<380> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году" // http://www.mnr.gov.ru/part/?act=more&id=6109&pid=1227.

Адресатами предписаний комментируемой статьи выступает неопределенный круг лиц. Некоторые из них названы в тексте (см. ч. 1 ст. 59), некоторые являются субъектами разных видов деятельности, перечисленных в статье (проектирование, размещение скотомогильников, пользование недрами и т.п.). Статья предназначена и для лиц, осуществляющих экологическое управление (планирование, финансирование природоохранных мероприятий), контроль и надзор за соблюдением законодательства об использовании и охране подземных водных объектов, работников правоохранительных органов, прокуратуры, судей.

3. Основные понятия. Большинство из них содержится и в других статьях Водного кодекса РФ: "физические лица", "юридические лица", "загрязнение", "засорение", "негативное воздействие", "истощение вод" и т.п. (см. комментарий к ст. ст. 1, 5, 55, 56 и др.). Базовыми для данной статьи являются понятия подземных водных объектов и их водосборных площадей, водоносных горизонтов, использования недр, водозаборных сооружений.

3.1. Водосборные площади - территория, сток с которой формирует водный объект.

3.2. Водоносные горизонты - совокупность водоносных пластов, близких по условиям формирования и геологическому строению, гидравлически связанных между собой. Водоносный горизонт является самостоятельной гидродинамической единицей (резервуаром) и обычно имеет общие области питания и разгрузки. Водоносными могут быть слои песка, гравия, гальки, а также известняки и другие трещиноватые массивные породы.

3.3. Водозаборные сооружения - комплекс сооружений и устройств, предназначенных для забора воды из водных объектов с целями удовлетворения потребностей промышленности, сельского хозяйства, хозяйственно-питьевого обеспечения нужд населения и пр.

3.4. Недра - часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, недоступных для геологического изучения и освоения.

3.5. Использование недр - деятельность по геологическому изучению недр, добыче полезных ископаемых, строительству подземных сооружений, связанных и не связанных с добычей полезных ископаемых, размещению (временному складированию или захоронению) отходов в выработанных шахтах, естественных пустотах и т.п.

4. Содержание требований по охране подземных водных объектов. По части 1 комментируемой статьи они сводятся к принятию мер по предотвращению загрязнения и засорения подземных водных объектов, истощения вод, а также соблюдению нормативов допустимого воздействия на подземные водные объекты (о порядке установления и юридического значения нормативов - см. комментарий к ст. 35).

В части 1 ст. 59 не указано, какие меры в каких случаях должны осуществляться. Здесь определены субъекты принятия мер - это физические и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное последствие. Поэтому следует обращаться к горному и экологическому законодательству для того, чтобы уяснить как содержание деятельности, так и показатели ее негативных воздействий на подземные водные объекты, т.е. загрязнения, засорения, истощения вод, параметров и условий осуществления предупредительных мер.

1. Статьей 23 Федерального закона "О недрах" предусматриваются следующие требования: охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку (п. 7); предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод (п. 8); соблюдение уставного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых (п. 9).

Таким образом, законодатель обращает особое внимание на осуществление предупредительных мер, например, при сооружении, эксплуатации и ликвидации подземных хранилищ нефти и газа - эти продукты не должны попадать в подземные водные объекты, равно как и дренажные воды, используемые в горных выработках, сточные воды, образовавшиеся при промывке руды, и т.п. и т.д.

2. Еще одна группа требований содержится в части 4 комментируемой статьи. Они сформулированы максимально общим образом - "меры по охране подземных водных объектов". Но здесь указывается ситуация, при возникновении которой такие меры должны быть приняты, - вскрытие водоносных горизонтов при использовании недр. Она может иметь место при строительстве подземных сооружений, ведении буровых работ, добыче (разработке) полезных ископаемых, прокладке кабелей, сооружении иных вспомогательных устройств, связанных и не связанных с добычей полезных ископаемых.

3. Наконец, третья группа требований направлена на охрану не подземных, а поверхностных водных объектов и других объектов окружающей среды, но формулируются эти требования применительно к этапам деятельности по использованию подземных водных объектов, а именно проектированию, размещению.

Другими объектами окружающей среды, в отношении которых должны быть приняты меры охраны, являются почвы (земли), чтобы не допустить, например, их подтопления, затопления, просадки и т.п.; объекты животного мира - в плане охраны среды (мест) их обитания и т.д. К той же группе относится предотвращение вредных воздействий на поверхностные водные объекты при создании водозаборных сооружений на подземных водных объектах.

5. Содержание специального запрета. Он установлен в части 2 комментируемой статьи для обеспечения особой охраны специального объекта - водосборных площадей подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения. Здесь запрещается размещать:

а) места захоронения отходов производства и потребления (см. комментарий к ст. 56 ВК РФ). Отметим, что и в данном случае Водный кодекс РФ опирается на требования Закона Российской Федерации "О недрах" (в пункте 11 ст. 23 предусмотрено требование предотвращения накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения). Как видим, водное законодательство несколько сужает предписание законодательства о недрах;

б) кладбища;

в) скотомогильники - место для захоронения трупов животных;

г) иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод; такими объектами являются склады пестицидов, хранилища топлива.

6. Использование сточных вод для орошения и удобрения земель. В части 3 комментируемой статьи указано лишь, что оно осуществляется в соответствии с санитарным законодательством.

Статья 60. Охрана водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы

Комментарий к статье 60

1. Общий обзор статьи. Она состоит из семи частей и содержит развернутые запреты, санкции за их нарушения, отдельные требования по охране водных объектов в процессе сооружения и использования водохозяйственных систем. В части 1 комментируемой статьи формулируются наиболее общие требования к охране водных объектов на всех этапах жизненного цикла водохозяйственных систем: от их проектирования до эксплуатации. Эти требования касаются и такой специальной деятельности, как внедрение новых технологических процессов при функционировании гидротехнических сооружений. По содержанию требования заключаются:

а) в учете влияния на состояние водных объектов;

б) в соблюдении нормативов допустимого воздействия на водные объекты. При этом оговаривается, что российским законодательством могут быть установлены исключения из указанных требований.

Предписания части 2 тесно связаны с нормами статьи 45 ВК РФ (см. комментарий к ст. 45). Здесь содержится отсылочная норма о порядке, условиях, целях изъятия земельных участков, расположенных в границах зоны затопления, для строительства гидротехнических сооружений только нового водохранилища (на реконструкцию действующих водохранилищ это предписание не распространяется). Указанный порядок, условия и цели определяются земельным (ст. ст. 30, 31 - 35, 49 ЗК РФ) и гражданским законодательством.

В части 3 комментируемой статьи установлен запрет, определенным образом связанный с частью 3 ст. 59 ВК РФ: в обеих нормах регулируются требования к деятельности по орошению и удобрению земель сточными водами. Но если часть 3 ст. 59 является отсылочной к санитарному законодательству нормой, то часть 3 ст. 60 устанавливает конкретный запрет ввода в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах, т.е. без надлежащей организации информационного обеспечения этой деятельности.

Другой запрет содержится в части 4. Это запрет проектирования прямоточных систем технического водоснабжения. Еще один запрет сформулирован в части 5. Он касается ввода в эксплуатацию объектов по транспортировке и хранению особой категории веществ, представляющих опасность для водных объектов, - нефти и нефтепродуктов. На этом этапе оборота нефти и нефтепродуктов законодатель специально запрещает бездействие, т.е. необорудование средствами предотвращения загрязнения водных объектов, во-первых, и контрольно-измерительной аппаратурой, во-вторых.

Шестая часть комментируемой статьи, в свою очередь, разделена на пункты, в которых сформулированы специальные запреты на эксплуатацию водохозяйственных систем. Эти запреты сконструированы применительно к разным видам (целям) водопользования - сбросу сточных вод, забору воды - при определенных характеристиках (показателях) предмета деятельности, условий места и других обстоятельств. В заключительной части 7 комментируемой статьи речь идет о санкциях за нарушение требований и запретов при использовании и охране водных объектов.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. В самом общем виде цель обозначена в названии статьи 60 - охрана водных объектов при проектировании, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы. Она конкретизируется далее практически всеми нормами. Поэтому можно выделить:

- цели информационного обеспечения охраны и использования водных объектов;

- профилактические цели, выражающиеся в предупреждении загрязнения, засорения, истощения водных объектов и других негативных явлений;

- цель минимизации вредных воздействий, достигаемую требованиями по очистке сточных вод от химических веществ, бактериологических веществ и других организмов;

- цель обеспечения правопорядка и неотвратимости ответственности за допущенные правонарушения.

С одной стороны, сфера применения предписаний статьи 60 ВК РФ более узка, чем, например, сферы применения предписаний статей 55 и 56 ВК РФ, поскольку в ней речь идет об охране водных объектов в ходе проектирования, строительства и иного обращения с водохозяйственными системами.

Но, с другой - она все-таки очень широка, поскольку водохозяйственные системы и входящие в них гидротехнические и иные сооружения играют чрезвычайно важную роль в экономике и затрагивают хозяйственные интересы субъектов предпринимательской деятельности, субъектов управления и охраны систем жизнеобеспечения, а также касаются вопросов экологической безопасности населения и территорий.

Поэтому адресатами норм данной статьи являются лица, непосредственно занятые в проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водохозяйственных систем; лица, осуществляющие контроль и надзор в этой сфере, в том числе уполномоченные на применение санкций в виде ограничения, приостановления, прекращения эксплуатации водохозяйственных систем; граждане, чьи права и законные интересы могут быть затронуты нарушениями норм об охране водных объектов, предусмотренными комментируемой статьей, а также работники природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, судьи, рассматривающие соответствующие споры (иски).

3. Основные понятия.

Одни понятия характеризуют деятельность и ее этапы (проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация) либо отдельные виды действий (сброс, забор/изъятие, осушение, удобрение, транспортирование, хранение и т.п.).

Другие понятия, использованные в данной статье, обозначают предметы этой деятельности и действий: водохозяйственные системы, гидротехнические сооружения, сточные воды, нефтепродукты и т.д.

Третьи - средства деятельности, например, пункты наблюдения, прямоточные системы, контрольно-измерительная аппаратура и т.п. Многие из указанных терминов требуют обращения к несмежному - экологическому, санитарному, земельному законодательству, законодательству о безопасности и др., некоторые разъяснены в комментариях к иным статьям Водного кодекса РФ (см. комментарий к статьям 1, 55 - 59).

4. Содержание общих требований. По части 1 комментируемой статьи, как уже отмечалось, выделены два вида требований:

а) учет влияния разных видов деятельности, общим предметом которых являются гидротехнические сооружения и (или) новые технологические процессы, на состояние водных объектов;

б) соблюдение нормативов допустимого воздействия на водные объекты.

Эти требования распространяются на все этапы производственной деятельности.

5. Предмет правового регулирования. По названию статьи им являются водохозяйственные системы, т.е., согласно пункту 11 ст. 1 ВК РФ, комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений. При этом следует учитывать и определение водохозяйственного участка как части речного бассейна, имеющей характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта водопользования (п. 12 той же статьи).

Гидротехнические сооружения по Федеральному закону "О безопасности гидротехнических сооружений" включают такие объекты, плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек, сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций, устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов. Понятно, что не все перечисленные объекты сопряжены, например, с мелиоративными системами.

В российском законодательстве используется ряд смежных терминов и соподчиненных понятий, например, наряду с понятием "гидротехнические сооружения" во многих актах встречается понятие "водохозяйственные сооружения и устройства". К ним относятся гидротехнические сооружения, накопители сточных вод и других жидких отходов независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности либо не имеющие владельца <381>, а также те водохозяйственные сооружения и устройства, которые использовались (по ВК РФ 1995 г.) для осуществления специального водопользования согласно перечню видов специального водопользования (по поверхностным водным объектам), утвержденному Приказом МПР России от 23.10.1998 N 232 "Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами" <382>.

--------------------------------

<381> См.: Постановление Правительства РФ от 27.02.1999 N 237 "Об утверждении Положения об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника" // СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1249.

<382> БНА. 1999. N 6. С. 3 - 10.

Некоторые виды водопользования производятся с применением различных сооружений, технических средств и устройств. Это:

1) стационарные передвижные и плавучие сооружения по механическому и самотечному забору воды из поверхностных водных объектов;

2) водоотводящие сооружения, предназначенные для сброса в поверхностные водные объекты промышленных, коммунально-бытовых, коллекторно-дренажных (кроме осушительных систем), ливневых и других сточных вод, а также вод, откачиваемых из шахт, карьеров, разрезов;

3) плотины, шлюзы и другие водорегулирующие сооружения (в том числе временные перегораживающие сооружения);

4) гидравлические электростанции (приплотинные, деривационные, приливные, гидроаккумулирующие);

5) платформы и искусственные острова;

6) оросительные, обводнительные и оросительно-обводнительные мелиоративные системы;

7) водохозяйственные сооружения тепловых станций и атомных электростанций, предприятий ядерного топливного цикла, предназначенные для водоснабжения, сброса отработанных вод, а также для охлаждения вод;

8) землеройная, буровая, грузоподъемная, другая спецплавтехника, используемая при выполнении строительно-монтажных, изыскательских, дноуглубительных, разгрузочно-погрузочных работ (кроме транспортных и по предотвращению вредного воздействия вод), строительстве и эксплуатации сооружений подводных коммуникаций, прокладки кабелей, строительстве мостов, подводных переходов газопроводов, продуктопроводов и при других работах, добыче полезных ископаемых из недр, торфа и сапропеля со дна водного объекта;

9) суда и другие плавательные средства (кроме маломерных), используемые в транспортных целях, а также сплав леса на плотах и в кошелях.

Как видим, только часть из них подпадает под понятие водохозяйственной системы, используемое для целей правового регулирования в данном Кодексе.

6. Требования к строительству гидротехнических сооружений нового водохранилища. По тексту комментируемой статьи эти требования связаны не с водным, а с земельным и гражданским законодательством. Тем не менее некоторые моменты нуждаются в разъяснении именно с позиции доктрины водного (и экологического) права. Это касается понятий "водохранилище" и "зона затопления".

Зона затопления - территория, покрытая водой при максимальном подпорном уровне воды в водохранилище.

О понятии и режиме водохранилища см. комментарий к статье 45.

7. Запреты. Они достаточно многочисленны и устанавливаются не только комментируемой статьей, но и другими актами, в первую очередь Уголовным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях.

7.1. Ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами, без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах, не разрешается.

7.2. Юридическое и экологическое значение запрета проектирования прямоточных систем технического водоснабжения. Юридическое его значение состоит в том, что использование прямоточных систем технического водоснабжения пресекается на ранней стадии, т.е. при проектировании, поскольку российское законодательство запрещает осуществление какой-либо строительной и эксплуатационной деятельности без наличия проекта, утвержденного надлежащим образом в установленном законом порядке и с учетом заключения государственной экологической экспертизы, а в ряде случаев и иных экспертиз (см. ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

7.3. Специфика запрета ввода в эксплуатацию отдельных опасных объектов. Особый запрет по части 5 комментируемой статьи установлен для этапов ввода в эксплуатацию только в отношении двух видов объектов, объединяемых по признаку вещества, на них находящегося. Это объекты транспортировки и хранения нефти и нефтепродуктов. Причем нефть и нефтепродукты находятся на указанных объектах временно.

Транспортирование нефти и нефтепродуктов осуществляется с помощью линейных сооружений (трубопроводов), железнодорожным, морским, речным транспортом. К линейным сооружениям относят собственно трубопроводы и "так называемые площадные объекты, технологически связанные с линейными сооружениями". Например, технически связанные с трубопроводами емкости для хранения и разгазирования конденсата, земляные амбары для аварийного выпуска продукции, технологические установки подготовки продукции к транспорту, головные и промежуточные перекачивающие и наливные насосные станции, резервуары, парки, компрессорные и газораспределительные станции, узлы измерения продукции, наливные и сливные эстакады, станции подземного хранения нефти, газа, пункты подогрева нефти, нефтепродуктов и другие подобные сооружения <383>. К сооружениям, обеспечивающим транспортировку и хранение нефти и нефтепродуктов на железнодорожном, морском и речном транспорте, относятся причалы, портовые сооружения, эстакады.

--------------------------------

<383> См.: Волков Г.А., Голиченков А.К., Хаустов Д.В. Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений // Экологическое право. 2006. N 2. С. 24.

Согласно требованиям части 5 комментируемой статьи на всех указанных объектах, устройствах и сооружениях должны быть обеспечены как оборудование их средствами предупреждения загрязнения водных объектов, так и установка контрольно-предупредительной аппаратуры для обнаружения утечки нефти и нефтепродуктов.

8. Специальные запреты на этапе эксплуатации водохозяйственных систем. В части 6 комментируемой статьи устанавливается несколько запретов.

8.1. Пункт 1 предусматривает запрет сброса неочищенных и необезвреженных сточных вод. При этом указываются юридические критерии отнесения сточных вод к категориям неочищенных и необезвреженных. Это:

а) превышение нормативов допустимого воздействия на водные объекты;

б) превышение нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах.

О понятии, содержании, порядке разработки, утверждения и юридическом значении нормативов см. комментарий к статье 35.

О понятии сброса сточных вод см. комментарий к статьям 44, 56, 57, 58.

Таким образом, данный запрет считается нарушенным в случае любого превышения нормативов без учета наступивших последствий. Санкции в виде ограничения, приостановления, прекращения деятельности по использованию водного объекта для сброса сточных вод могут быть применены согласно части 7 ст. 60 ВК РФ. Их применение не освобождает виновное лицо от мер гражданско-правовой ответственности по возмещению вреда и от обязанности по ликвидации последствий. Возможно и применение конструкции безвиновной ответственности, поскольку транспортировка и хранение нефти и нефтепродуктов осуществляется на (и с помощью) сооружений, установок, средств, относящихся к источникам повышенной опасности (см. комментарий к ст. 69).

При наличии всех прочих обстоятельств, в первую очередь причинения вреда окружающей среде, ее компонентам, жизни и здоровью человека, возможно применение мер уголовной ответственности (по ст. ст. 216, 246, 250, 252 УК РФ) или - с учетом признаков правонарушения и степени его общественной опасности - применение к виновным физическим и юридическим лицам мер административной ответственности по статьям 8.1, 8.2, 8.13 и другим КоАП РФ (см. комментарий к ст. 68).

8.2. Запрет забора (изъятия) водных ресурсов с превышением объема. Данный запрет установлен, во-первых, для предотвращения истощения вод, во-вторых, для предупреждения ухудшения качества водных ресурсов, и, наконец, в-третьих, для обеспечения охраны среды обитания водных биоресурсов и защиты иных законных прав и интересов водопользователей. Порядок и цели забора (изъятия) воды регулируются водным законодательством (см. комментарий к ст. 11).

В статье 33 ВК РФ определяется порядок установления лимитов и квот забора (изъятия) воды (см. комментарий к ст. 33). За нарушение этого запрета могут быть применены санкции, предусмотренные комментируемой статьей, а также меры гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности, в частности, по статье 250 УК РФ, где прямо указано, что истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если это повлекло причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, сельскому или лесному хозяйству, влечет уголовное наказание виновных лиц (подробнее см. комментарий к ст. ст. 68 и 69).

8.3. Запрет сброса в водные объекты сточных вод, содержащих биологические и другие вредные вещества. Он отличается по предмету нарушения от иных запретов, сформулированных в части 6 ст. 60 ВК РФ, но совпадает с ними по другим признакам (деяние - сброс, место совершения - водный объект). К предмету в данном случае законодатель отнес два вида вредных веществ.

1. Первый - это биологические (бактериологические) вещества (организмы), являющиеся возбудителями инфекционных заболеваний. Следует полагать, что речь идет о заболеваниях и человека, и животных, и растений. Российское законодательство (экологическое и санитарно-эпидемиологическое) подробно регулирует безопасность обращения с такими веществами, порядок их регистрации, хранения, использования и т.п.

Биологические (бактериологические, микробиологические) вещества. Биологические вещества, потенциально опасные для здоровья человека и окружающей среды, природного и искусственного происхождения, производимые на территории Российской Федерации и закупаемые за рубежом для использования в народном хозяйстве, регистрируются в обязательном порядке по единой системе федерального Регистра потенциально опасных химических и биологических веществ с учетом информации о номенклатуре, производстве и применении этих веществ, их назначении, свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде. Регистрация и контроль за применением биологических средств защиты растений, регуляторов роста сельскохозяйственных растений и лесных насаждений, фармацевтических препаратов осуществляются в соответствии с иными нормативными правовыми актами. В эту группу веществ в зависимости от степени патогенности (болезнетворности), т.е. способности вызывать инфекционные заболевания других организмов, входят опасные для человека и животных, опасные только для животных, опасные только для растений соединения белковой природы.

Веществами, опасными и для человека, и для животных, являются вирусы, занимающие промежуточное место между сложнейшими химическими веществами и простейшими организмами, не способные к жизнедеятельности вне живых клеток; риккетсии - бактеориоподобные микробы; бактерии, т.е. одноклеточные микроорганизмы; токсины, т.е. продукты жизнедеятельности бактерий или микроскопических грибков (микотоксины); любые рекомбинантные объекты, т.е. генетически измененные микроорганизмы или их фрагменты, которые содержат последовательности (участки) нуклеиновой кислоты, кодирующие факторы патогенности или любого из токсинов.

Патогены, опасные для животных, - это вирусы, бактерии и генетически измененные микроорганизмы. Патогены, опасные для растений, - вирусы, бактерии, микроскопические грибки и генетически измененные микроорганизмы. Особое место занимают генно-инженерно-модифицированные организмы, т.е. любое неклеточное, одноклеточное или многоклеточное образование, способное к воспроизводству и передаче наследственного генетического материала, отличное от природных организмов, полученное с применением методов генной инженерии и содержащее генно-инженерный материал, в том числе гены, их фрагменты, комбинации генов, а также трансгенные организмы - микроорганизмы, генетическая программа которых изменена с помощью методов генной инженерии; токсины - продукты жизнедеятельности микроорганизмов, обладающие ядовитостью (экзотоксины, т.е. белковые продукты, выделяемые бактериями в окружающую среду; определяющие болезнетворные свойства микробов эндотоксины, компоненты бактерий, образующиеся после разрушения бактериальных клеток).

В отношении микробиологических или других биологических агентов и токсинов устанавливается определенный порядок обращения, совокупность требований безопасности, особый порядок экспортного контроля и лицензирования (см. Положение о лицензировании деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных болезней от 22 января 2007 г.; Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении возбудителей заболеваний (патогенов) человека, животных и растений, генетически измененных микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий от 29.08.2001).

2. Второй вид предмета нарушения данного запрета - вредные вещества, для которых не установлены нормативы ПДК.

Данный запрет в случае его нарушения может повлечь, как и в других случаях, предусмотренных частью 6 статьи 60 ВК РФ, применение ограничения, приостановления либо прекращения деятельности (сброса сточных вод), а также мер гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности по статьям 8.2 КоАП РФ, 247, 248 УК РФ (см. комментарий к ст. ст. 68 и 69).

9. Санкции. Они определены в части 7 комментируемой статьи и могут быть реализованы при двух условиях:

а) должны быть нарушены требования к исполнению и охране водных объектов;

б) эти нарушения должны быть совершены при эксплуатации водохозяйственных систем.

Нарушения, допущенные на этапе проектирования или размещения, строительства водохозяйственных систем, могут быть устранены иными способами (предупреждением, вынесением постановления об устранении нарушения и прочее) без ограничения или прекращения (временно либо постоянно) функционирования водохозяйственной системы. Следует в данной ситуации толковать термин "эксплуатация" в более широком смысле, как процесс, охватывающий и реконструкцию водных систем, которая, кстати, может производиться по ходу эксплуатации, и ввод в эксплуатацию, как ее предшествующую стадию.

Собственно порядок применения этих санкций в Водном кодексе РФ не раскрывается. Но все же в ряде его норм содержатся указания на действия уполномоченных лиц (органов), которые при надлежащем их осуществлении можно расценить как реализацию к нарушителям санкций в виде ограничения и прекращения эксплуатации водохозяйственных систем.

Юридические основания для этого содержатся в первую очередь в статье 10, регулирующей порядок принудительного прекращения права пользования водными объектами (см. комментарий к ст. 10), а также в статьях главы 3 ВК РФ, регламентирующих содержание, условия и ответственность водопользователей по договору водопользования или по решению о предоставлении водного объекта в пользование. В отношении подземных водных объектов действует порядок приостановления или прекращения права пользования недрами (ст. ст. 20, 21 Закона Российской Федерации "О недрах").

В отличие от санкций в виде прекращения или ограничения деятельности, т.е. эксплуатации водохозяйственных систем, такая санкция как приостановление имеет более четкое правовое регулирование. Дело в том, что статья 3.12 КоАП РФ предусматривает административное приостановление деятельности. Оно заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

В результате возникает правовая коллизия: приостановление должно быть оформлено решением мирового судьи, а прекращение - органом исполнительной власти или местного самоуправления, принявшим решение о предоставлении водного объекта в пользование

Статья 61. Охрана водных объектов при проведении работ

Комментарий к статье 61

1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех частей, в которых устанавливаются требования охраны водных объектов при проведении некоторых видов работ, связанных с воздействием на состояние водных объектов.

В первой части содержится отсылочная - к экологическому и градостроительному законодательству - норма о порядке проведения строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и иных работ (список, таким образом, является открытым). Эти требования ограничены по пространственному и правовому признакам: речь идет лишь о соблюдении требований по охране водных объектов при ведении работ в границах, во-первых, водоохранных зон, а во-вторых, в границах особо ценных водно-болотных угодий. Кроме того, использован и признак, характеризующий последствия проведения работ: изменение дна и берегов водного объекта. Во второй части комментируемой статьи указаны обязанности водопользователей при заборе (изъятии) водных ресурсов. Как и в других случаях, предусмотренных Водным кодексом РФ, они должны принимать меры по предотвращению вредных последствий.

Но в данной статье указаны цели этих мер:

- предотвращение попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения;

- предотвращение загрязнения грунтовых вод;

- предотвращение подъема уровня грунтовых вод.

Наконец, в части 3 устанавливается обязанность водопользователей, которые осуществляют орошение, осушение и другие мелиоративные мероприятия, выполнять меры:

а) по охране окружающей среды;

б) по защите водных объектов;

в) по защите водосборных площадей водных объектов.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Цели состоят во введении дополнительных и конкретизирующих положения статей 55, 56 и других статей главы 6 ВК РФ правил. В целом статья предназначена для обеспечения правопорядка при осуществлении специальных видов работ как непосредственно на водном объекте, так и на связанных с ним компонентах (элементах), объектах окружающей среды. Именно поэтому среди целей статьи можно выделить и взаимоподкрепление требований водного, экологического, градостроительного и иного законодательства. Эта статья по своим целям является примером реализации комплексного подхода к охране водных объектов.

Сфера действия статьи рассчитана на широкое применение, так как перечисленные в ней виды работ (строительство, дноуглубление, взрывные, буровые, осушение, орошение и т.д.) ведутся постоянно на самых разных водных объектах страны как часть сельскохозяйственного производства, добычи общераспространенных полезных ископаемых, геологоразведки, обеспечения судоходства, создания транспортной инфраструктуры; предупреждения паводков и т.д. и т.п.

Отсюда адресатами норм являются лица, занятые на такого рода работах в различных сферах экономики (хозяйствования), должностные лица органов, осуществляющих управление, контроль и надзор не только за водопользованием, но и за безопасностью ведения соответствующих работ, охраной окружающей среды, работники правоохранительных органов и прокуратуры, судьи. Статья не содержит прямых запретов, но они подразумеваются и с учетом норм Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса должны соблюдаться весьма широким кругом лиц.

3. Основные понятия. В комментируемой статье вводится ряд понятий, характеризующих виды работ. В отличие от общего понятия "строительство" или "строительство водоохранных систем и гидротехнических сооружений" здесь понятие "строительство" ограничивается его последствиями (или целями) - изменение дна и берегов водного объекта. Понятно, что любое строительство на водном объекте так или иначе меняет (может изменить) конфигурацию берегов водного объекта (или его дно), но указание на место строительства - водоохранную зону и особо ценные водно-болотные угодья - является определяющим. Иными словами, строительство сооружений, зданий, установок и других объектов, проводимое в этих местах, подчиняется требованиям экологического и градостроительного законодательства. В части 3 комментируемой статьи употребляется ряд терминов, характеризующих мелиоративные работы и мероприятия.

Естественно, в статье встречаются и понятия, часто применяемые в других нормах Водного кодекса РФ: водопользователь, водный объект и т.п. (см. комментарий к ст. ст. 1, 5 и др.).

4. Правовое регулирование проведения строительных, дноуглубительных, взрывных и буровых работ в водных зонах и в границах особо ценных водно-болотных угодий. Российское законодательство предусматривает перечень и виды взрывных работ на водных объектах: неотложные дноуглубительные работы на обмелевших реках для поддержания судоходства и других законных видов водопользования, вскрытия ледовых заторов, предотвращения аварий и пр.; текущие (плановые), например, при добыче общераспространенных полезных ископаемых, строительстве дамб, мостов и пр., а также порядок их ведения, включая уведомление органов рыбоохраны и согласование с ними всех планируемых взрывных работ.

О понятии водоохранных зон см. комментарий к статье 65 ВК РФ.

Особо ценные водно-болотные угодья являются разновидностью охраняемых водных объектов (см. комментарий к ст. 66).

5. Содержание специальных обязанностей водопользователей. Такие обязанности определены в части 2 комментируемой статьи.

Во-первых, это предотвращение попадания рыб и других водных биоресурсов в водозаборные сооружения. Оно осуществляется в соответствии с требованиями экологического законодательства об охране рыбных запасов и других водных биоресурсов.

Непринятие мер может выражаться в заборе воды из водоемов и водотоков без разрешения органов по охране рыбных запасов либо в несогласованном месте водозабора, либо с использованием ненадлежащего типа рыбозащитного устройства или без такового, либо с превышением объемов забираемой воды, а также в связи с изменением уровня воды в гидросооружениях, в том числе в водохранилищах, в период массовых миграций и размножения рыбы и водных животных в пределах территорий, занимаемых такими производственными объектами, без согласования со специально уполномоченными органами; непринятии мер для обеспечения рыбохозяйственных попусков в период нереста рыб; необеспечении свободной миграции рыб при пересечении транспортными магистралями мелких рек и ручьев (поверхностных водотоков); непроведении работ по заглублению и фиксации трубопроводов при пересечении рек (для предотвращения всплытия) или необеспечении трубопроводов техническими устройствами, отключающими поврежденные в результате аварии участки, и т.п.

Во-вторых, это осуществление мероприятий по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня в результате забора воды из водных объектов.

6. Охрана водных объектов при орошении и проведении иных мелиоративных работ. Об орошении сточными водами см. комментарий к статьям 59 и 60 ВК РФ.

Мелиоративные работы (мероприятия) - согласно статье 2 Федерального закона "О мелиорации земель" представляют собой проектирование, строительство, эксплуатацию и реконструкцию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ. В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают следующие типы мелиорации земель: гидромелиорация, агролесомелиорация, культуртехническая мелиорация, химическая мелиорация.

Гидромелиорация состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений. К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.

На основании паспортизации мелиоративных систем региональными сельскохозяйственными и водохозяйственными органами совместно разрабатываются предложения и определены объемы работ по реконструкции, восстановлению и ремонту этих систем, магистральных каналов и гидротехнических сооружений.

Подтопление земель представляет собой особую опасность и наблюдается во многих регионах страны - в Астраханской, Нижегородской, Самарской, Саратовской, Иркутской областях, Краснодарском, Ставропольском, Приморском, Хабаровском краях и т.п. В Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2003 году отмечается, что подтопления различных степеней наблюдаются практически во всех крупных мелиоративных системах, а также на территориях многих городов и других поселений. В России общая площадь территорий, подверженных затоплению, наводнениям различной высоты и характера (половодье, дождевые паводки, нагоны, заторы и пр.), составляет 40 млн. га.

Статистическая справка.

Переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3% площади сельскохозяйственных угодий, в том числе 6,8% - пашни. Процессы заболачивания наиболее характерны для территории Центрального (31,7%), Сибирского (22,8%), Приволжского (10,2%), Уральского (10,2%), Северо-Западного (10%), Дальневосточного (9,7%) и Южного (5,4%) федеральных округов. Упомянутые процессы оказывают негативное воздействие и на территориях, прилегающих к гидросооружениям, дамбам, водохранилищам, дорогам и т.п., и вызывают негативные экологические последствия в виде изменения водного режима, подъема уровня грунтовых вод и прочее (с. 85 - 86 упомянутого доклада). Для борьбы с ними за период 1996 - 2000 гг. было введено в действие водозадерживающих сооружений в виде плотин 146, валов - в погонных километрах 8,5; возведены на 66 га противоселевые, противооползневые и противолавинные сооружения; в 2003 году эти показатели выглядят следующим образом: 46 плотин, 30,9 км валов, 184 га.

Согласно статье 7 Федерального закона "О мелиорации земель" агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений.

Агролесомелиорация - это использование почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений, в том числе противоэрозионных. Она состоит в защите земель от эрозии, во-первых, путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях; во-вторых, это мелиорация полезащитная, реализуемая по границам земель сельскохозяйственного назначения; в-третьих, пастбище-защитная.

В данном случае следует учитывать необходимость реализации комплексного подхода и использования не только агролесомелиоративных, но и культур технических мероприятий, что вызвано зарастанием пастбищ кустарником и мелколесьем во всех субъектах Федерации, изменением качества травостоев, появлением сорняков и ядовитых растений, закочкариванием, особенно на переувлажненных и заболоченных землях.

Агромелиорация тесно связана с культуртехнической мелиорацией, т.е. расчисткой мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха, от камней и других предметов; мелиоративной обработкой солонцов, рыхлением, пескованием, глинованием, землеванием, плантажом (глубокая вспашка на 50 - 70 см с оборотом пласта) и первичной обработкой почв и т.п.; химической обработкой, которая включает известкование, фосфоритование и гипсование почв (см. комментарий к ст. ст. 8 и 9).

Роль агролесомелиоративных мероприятий. Они имеют важнейшее значение в предотвращении эрозии почв. Их следует рассматривать как многофункциональный, долговременный фактор охраны окружающей среды. Защитные лесные насаждения повышают биоклиматический потенциал прилегающих земель и водных объектов. Под их защитой, как отмечается в литературе, создаются условия для земледелия, возрастает эффективный потенциал севооборотов по сравнению с открытым полем, на 2,5 - 19,3 балла повышается бонитет почв, на защищенных территориях значительно улучшается гидротермический режим, более чем в четыре раза сокращается поверхностный сток, в три раза увеличивается поглощение излишков углекислого и других парниковых газов, оптимизируются процессы почвообразования, чище и полноводнее становятся реки и водоемы, богаче и разнообразнее флора и фауна.

Средняя урожайность сельскохозяйственных культур под защитой лесных полос выше, чем на открытых полях для зерновых, на 18 - 23%, технических - на 20 - 26%, кормовых - на 29 - 41%. Неоценима экологическая и социальная роль защитных/лесных насаждений для малолесных районов. Здесь улучшается комфортность проживания населения. Их эффективность значительно возрастает в комплексе с гидротехническими, агротехническими и другими приемами. Научно обоснованная потребность во всех видах лесных насаждений определена в объеме 14 млн. га. В России на современном этапе имеется только 3,2 млн. га.

В литературе подчеркивается значение агролесомелиорации как средства решения экологических, а не только земельных проблем. Например, используемая при лесомелиорации древесно-кустарниковая растительность оказывает противоэрозионное воздействие, поглощает вредные вещества и снижает шумовое воздействие (поглощает звуковые волны) от расположенных вблизи сельскохозяйственных угодий объектов промышленности, транспорта и связи, создает благоприятные условия по сохранению биоразнообразия и т.п. Современные технологии позволяют внедрять ландшафтные системы земледелия, снижающие минусы мозаичности угодий при проведении мер по охране животного и растительного мира <384>.

--------------------------------

<384> Подробнее см.: Шабалкин И.В. Мелиорация земель как средство решения экологических проблем // Правовые проблемы охраны окружающей среды: Сб. докладов / Под ред. С.А. Боголюбова и др. М.: Наука и кооперативное образование, 2003. Вып. 1. С. 158.

Планирование агролесомелиоративных мероприятий: статистическая справка. В целях получения максимального эффекта от защитного лесоразведения Федеральной целевой программой "Повышение плодородия почв на 2002 - 2005 годы" в обозначенные годы предусматривается:

а) заложить защитные лесные насаждения на площади 513 тыс. га, в том числе 248 тыс. га полезащитных (ветрорегулирующих) лесных полос, 150 тыс. га противоэрозионных стокорегулирующих лесонасаждений на пашне, по оврагам и балкам и 115 тыс. га пастбищезащитных фитомелиоративных насаждений. На склонах более 0,5 противоэрозионные лесные насаждения необходимо размещать поперек склонов и контурно в соответствии с противоэрозионной организацией территории;

б) осуществить реконструкцию и ремонт существующих лесных насаждений на площади 1,7 тыс. га и проведение рубок ухода на площади 75 тыс. га;

в) сосредоточить основные объемы по защитному лесоразведению в регионах Северного Кавказа, Центрально-Черноземного района, Среднего и Нижнего Поволжья, Южного Урала, в Новосибирской, Омской областях и в Алтайском крае как наиболее подверженных деградации почв, в первую очередь для защиты орошаемых земель;

г) провести в течение 2001 - 2004 гг. инвентаризацию защитных лесонасаждений, созданных на землях сельскохозяйственного назначения, и повторять ее каждые 10 лет. На основе полученных материалов разработать и осуществить, начиная с 2004 года, меры, направленные на повышение эффективности созданных защитных насаждений.

Финансирование агролесомелиоративных работ осуществляется в рамках вышеназванной федеральной целевой программы.

Планирование работ по агролесомелиорации. Оно осуществляется в отношении посадки и реконструкции противоэрозионных лесных насаждений, полезащитных лесных полос, пастбище-защитных, фитомелиоративных насаждений на берегах водных объектов и землях, с ними связанных. Надо сказать, что за последние годы объемы работ по осуществлению мелиорации этого типа постепенно возрастают. Так, за период с 1996 по 2000 год были проведены работы по улучшению противоэрозионных лесных насаждений на площади 83,4 тыс. га, в 2001 году - 17,9 тыс. га, в 2002-м - 14,0 тыс. га, в 2003-м - 11,6 тыс. га и в 2004-м - 11,7 тыс. га.

Содержание культуртехнической мелиорации земель. Культуртехническая мелиорация земель состоит из комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель, включающих в себя расчистку земель от древесной и травяной растительности, кочек, камней, пней и мха, что способствует вовлечению в оборот ранее не используемых или заброшенных земель, улучшению конфигурации полей севооборотов. К культуртехническим работам относятся также глубокое рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичное окультуривание земель. Особое значение придается проведению комплекса этих мероприятий на ранее осушенных землях, а также работ, связанных с закладкой многолетних плодово-ягодных насаждений, хмельников и уходом за ними. При относительно небольших затратах культуртехнические работы значительно повышают экономическую и экологическую эффективность плодородия почв и являются одним из основных условий предотвращения выбытия сельскохозяйственных угодий из оборота. Кроме того, к культуртехнической мелиорации относится мелиоративная обработка солонцов.

Гипсование и мелиоративная обработка солонцовых земель. Солонцовые земли занимают 27,7 млн. га (14,8%) сельскохозяйственных угодий, в том числе пашни 12,4 млн. га (11%). По уровню засоленности, морфологическому строению они характеризуются большим разнообразием и требуют дифференцированных приемов мелиорации. Важнейшими методами мелиорации солонцовых почв являются гипсование и мелиоративная обработка, обеспечивающие вовлечение в пахотный слой из нижележащих подпахотных горизонтов внутрипочвенных запасов гипса и извести.

Отбор первоочередных объектов мелиорации определяется экономическими и экологическими критериями, предусматривающими наиболее высокую отдачу вложенных в мелиорацию затрат, а также повышение экологической устойчивости всего агроландшафта, включающего мелиорируемые земли. К таким объектам относятся как орошаемые солонцовые, так и богарные земли, используемые для возделывания наиболее ценных сельскохозяйственных культур. В соответствии с Федеральной целевой программой "Повышение плодородия почв на 2002 - 2005 годы" минимальный объем планируемых мелиоративных работ в указанный период составил: гипсование - 140 тыс. га, мелиоративная обработка - 185 тыс. га.

Химическая мелиорация земель - это проведение комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает в себя известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.

Статистическая справка.

В Федеральной целевой программе "Повышение плодородия почв в России на 2002 - 2005 годы" были намечены проведение известкования кислых почв на 800 тыс. га в 2002 г., 1400 тыс. га в 2003 г., 2300 тыс. га в 2004 г., но в реальности выполнено только 46%, 26% и 15% задания. Фосфоритование почв в эти же годы проводилось на 40 тыс. га, 41 тыс. га, 42 тыс. га, что составило соответственно 27%, 18% и 13% показателей к заданию. Гипсование солонцовых почв было проведено всего на 3,6 тыс. га в 2002 г., 2,3 тыс. га в 2003 г., 1,6 тыс. га в 2004 г.

Известкование кислых почв. В настоящее время известкования требуют около 40 млн. га земель. В первоочередном порядке предусматривалось проведение известкования 8 млн. га кислых почв, в том числе: 2002 г. - 800 тыс. га; 2003 г. - 1,4 млн. га; 2004 г. - 2,3 млн. га; 2005 г. - 3500 тыс. га. Федеральная программа "Повышение плодородия земель на 2002 - 2005 годы" устанавливала следующие средние нормы внесения известковых удобрений (СаСО3): они рассчитаны с учетом агроэкологических особенностей почв, подлежащих известкованию, и составляют 5,3 т на гектар. На сильнокислых почвах - не менее 8 тонн на гектар. Для выполнения программы предназначалось 42,6 млн. т известковых удобрений (в действующем веществе). Программа предусматривала, что работы по известкованию будут проводиться только по проектам, разрабатываемым проектно-изыскательскими организациями государственной агрохимической службы. Финансирование работ предусматривалось в размере 30% за счет федерального бюджета и 70% за счет бюджетов субъектов Федерации, муниципальных образований и средств землепользователей.

Фосфоритование почв. В первую очередь фосфоритованию подлежат почвы, имеющие низкую обеспеченность подвижным фосфором в сочетании с повышенной кислотностью. Площадь пашни, на которой необходимо провести фосфоритование, в ближайшей перспективе составляет 6,2 млн. га, в том числе на 1,2 млн. га пашни необходимо провести эти работы в первоочередном порядке для создания уравновешенного баланса фосфора. Программа предусматривает увеличение объема работ по фосфоритованию почв: в 2004 году - 320 тыс. га, в 2005-м - 500 тыс. га, а всего за период с 2002 по 2005 год - 1200 тыс. га. Фосфорные и калийные удобрения под основную обработку почвы под зерновые культуры предусматривается вносить на почвах с очень низким, низким и средним содержанием этих элементов. В целях экономии расходов был намечен переход от их ежегодного к периодическому внесению с применением наиболее подходящих фосфоритной муки, хлористого калия.

Экологические требования к проведению мелиоративных мероприятий в общем виде сформулированы в статье 32 Федерального закона "О мелиорации земель". Здесь сказано: "Осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей природной среды. Мелиоративные мероприятия осуществляются с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, о недрах, о растительном мире и о животном мире".

7. Юридическая ответственность. Выполнение указанных требований подкрепляется мерами административной ответственности за нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений; за повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения, сооружение трубопроводов и других объектов без разрешения специально уполномоченного органа (ст. 10.10 КоАП РФ), а также за проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9 КоАП РФ).

Статья 62. Охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии

Комментарий к статье 62

1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей. В первой установлено специальное требование, обращенное к особой группе водопользователей. Во второй части содержится норма самого общего характера о необходимости соблюдения различных требований экологического, водного и иного законодательства. Третья часть содержит отсылочную норму, устанавливающую ограниченный режим использования охранных зон береговой полосы. И четвертая часть определяет порядок осуществления федерального государственного надзора и регионального государственного надзора, осуществляемого при водопользовании.

2. Цель, сфера действия и адресаты статьи.

Целью статьи является установление определенных правил при эксплуатации водных объектов для целей производства электроэнергии.

Сфера действия статьи. Действие статьи в основном распространяется на отношения, касающиеся использования водных объектов при производстве электрической энергии.

Адресаты статьи. Ее нормы в первую очередь обращены к водопользователям, эксплуатирующим водные объекты для обеспечения технологических нужд, теплоэнергетики и атомной энергетики, потребляя и используя водные ресурсы независимо от организационно-правовых форм управления предприятиями и форм собственности, они должны соблюдать условия водопользования и температурный режим водных объектов, установленные для них российским законодательством, лицензиями, договорами. Также действие статьи распространяется на органы государственного федерального надзора в области использования и охраны водных объектов.

3. Основные понятия. К числу понятий комментируемой статьи относятся общие - "водопользователи", "теплоэнергетика", "атомная энергетика", "гидроэнергетические объекты", разъяснения которых даны в различных статьях комментируемого Кодекса. Кроме того, в комментируемой статье используются следующие понятия.

Технологические нужды - потребность в электрической энергии для работы основного и вспомогательного технологического оборудования, обеспечивающего устойчивое и безопасное функционирование объектов системы водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, а также приборов, обеспечивающих бытовые потребности основного производственного персонала данных объектов.

Использование водных объектов - см. комментарий к ст. 1 настоящего Закона.

Береговая полоса - узкая полоса взаимодействия между сушей и водоемом (морем, озером, водохранилищем) или между сушей и водотоком (рекой, временным русловым потоком).

Федеральный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов - см. комментарий к ст. 36 настоящего Закона.

4. Источники права и особые предписания. Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации водохранилищ (утв. Минздравом СССР 01.07.1985 N 3907-85) устанавливают, что водоемы-охладители, предназначенные для приема термальных вод ТЭЦ, ТЭС, АЭС, АТЭЦ и др., не должны иметь водосбросов в акваторию основного водохранилища. Использование непосредственно акватории водохранилища в качестве водоема-охладителя ТЭЦ, ТЭС АЭС, АТЭЦ и др. запрещается.

Водоемы-охладители вновь проектируемых ТЭЦ, ТЭС, АЭС, АТЭЦ и др., нормальный подпорный уровень (НПУ) которых не превышают НПУ водохранилища, должны быть отделены от основного водохранилища глухими фильтрующими дамбами. В действующих водоемах-охладителях, имеющих гидравлическую связь с основным водохранилищем, температура воды не должна превышать критический температурный максимум, равный +28 град. C. для теплого времени года. Для остальных сезонов года колебания температуры вследствие отведения термальных вод не должны превышать +3 град. C. по сравнению с температурой естественного нагрева.

5. Правила использования водных объектов. Промышленные и энергетические предприятия являются крупными потребителями воды. Особенно большое количество воды расходуется отраслями тепло- и атомной энергетики для охлаждения агрегатов и реакторов тепловых и атомных электростанций. Для поглощения тепла на тепловых и атомных электростанциях пресная озерная или речная вода прокачивается через элементы теплоотведения (радиаторы, охладители) и затем возвращается в естественный водоем (с предварительным охлаждением или без такового).

Накопление в водоемах теплых, отработанных вод существенным образом влияет на гидрологические, гидрохимические условия водного объекта, вызывает изменение температурного и ледового режима, экологических условий водоемов, способствует биологическому загрязнению. Термальные загрязнения вызывают уменьшение содержания кислорода в воде, способствуют развитию теплолюбивых и сине-зеленых водорослей, значительным образом увеличивают токсичность загрязняющих воду примесей, ухудшают условия жизни водных организмов, изменяют процессы и сроки годового цикла жизни гидробионтов (нерестовый ход, развитие личинок, нагул, зимовка), повышают потребность в пище, способствуют снижению способности к воспроизводству, ускоряют процесс эвтрофикации водоемов.

6. Регулирование деятельности по производству электроэнергии. Как уже было отмечено при комментировании статьи 46 ВК РФ, производство электрической энергии с использованием водных объектов зачастую связано с устройством специальных гидроэнергетических и гидротехнических сооружений, позволяющих достигать прохождения водной массы требуемого напора и обеспечивающих непрерывный процесс преобразования механической энергии воды в электрическую.

Строительство и эксплуатация гидроэнергетических и гидротехнических сооружений сопряжены с оказанием (потенциальной возможностью) воздействия на водный объект, естественные условия его существования (изменения гидрогеологических условий, химических параметров, температурного режима водного объекта и др.), населяющих его растительный и животный мир и прилегающие к водному объекту территории. Во избежание появления подобных негативных обстоятельств, в целях соблюдения интересов водопользователей с учетом экологических приоритетов пользования водными объектами, на пользователей, использующих водные объекты для производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами, действующим законодательством возлагаются определенные обязанности, а также устанавливаются требования и ограничения.

Так, при отборе гидроэнергетическими объектами воды из водных объектов для целей производства электрической энергии пользователями должны предусматриваться меры по предотвращению гибели водных и околоводных животных (выбор места водозабора, тип рыбозащитных устройств, возможный объем воды и др.), согласованные со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13.08.1996 N 997 <385>).

--------------------------------

<385> СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4290.

Изменение уровня воды в гидросооружениях, в том числе и водохранилищах, в период массовых миграций и размножения объектов животного мира в пределах территорий, занимаемых указанными производственными объектами, осуществляется по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. В зарегулированных водных объектах в период нереста рыб должны обеспечиваться рыбохозяйственные попуски, создающие оптимальные условия их воспроизводства.

В целях предотвращения гибели объектов животного мира запрещается установление в реках, протоках на путях массовой миграции животных сплошных, не имеющих специальных проходов заграждений и сооружений или установление орудий лова, размеры которых превышают две трети ширины водотока. При сбросе производственных и иных сточных вод с промышленных площадок должны предусматриваться меры, исключающие загрязнение водной среды. Запрещается сброс любых сточных вод в местах нереста, зимовки и массовых скоплений водных и околоводных животных. Снижение факторов беспокойства (шума, вибрации, ударных волн и других) объектов животного мира достигается на основе специальных инструкций и рекомендаций по измерению, оценке и снижению их уровня.

7. Требования к безопасности гидротехнических сооружений и предотвращению негативного воздействия вод. Их исполнение достигается на основе соблюдения условий:

1) обеспечения соблюдения норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации;

2) обеспечения контроля (мониторинга) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения (оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности и размещения объектов в русле реки и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения);

3) обеспечения разработки и своевременного уточнения критериев безопасности гидротехнического сооружения;

4) развития системы контроля за состоянием гидротехнического сооружения;

5) систематического анализа причин снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременного осуществления разработки и реализации мер по обеспечению технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения;

6) обеспечения проведения регулярных обследований гидротехнического сооружения;

7) создания финансовых и материальных резервов, предназначенных для ликвидации аварии гидротехнического сооружения;

8) организации эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечения соответствующую нормам и правилам квалификацию работников эксплуатирующей организации;

9) поддержание в постоянной готовности локальных систем оповещения о чрезвычайных ситуациях на гидротехнических сооружениях;

10) осуществления функций по вопросам предупреждения аварий гидротехнического сооружения, взаимодействия с органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям;

11) незамедлительного информирования об угрозе аварии гидротехнического сооружения федерального органа исполнительной власти по надзору в области безопасности гидротехнических сооружений, иные заинтересованные органы, а также информирование населения и организации в случае непосредственной угрозы прорыва напорного фронта в зоне возможного затопления;

12) информирования населения о вопросах безопасности гидротехнических сооружений;

13) финансирования мероприятий по эксплуатации гидротехнического сооружения, обеспечения его безопасности, а также работ по предотвращению и ликвидации последствий аварий гидротехнического сооружения;

14) установления ответственности за действия (бездействия), которые повлекли за собой снижение безопасности гидротехнических сооружений ниже допустимого уровня (ст. ст. 8, 9 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений").

Защита судоходных гидротехнических сооружений, подлежащих охране от противоправных посягательств, достигается путем: проведения комплекса мер антитеррористического характера на основе определения и применения соответствующих видов, способов и режимов охраны, необходимых инженерно-технических средств, систем безопасности, способов контроля доступа, современных средств сигнализации и видеонаблюдения, использования возможностей централизованной пультовой охраны объектов, а также обеспечения пропускного режима на территории охраняемых объектов и др. (см. Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" <386>).

--------------------------------

<386> СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 121.

Важные нормы о предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий содержатся и в Положении об охране судоходных гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.11.2005 N 690 <387>.

--------------------------------

<387> СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 5040.

Гидротехнические сооружения при эксплуатации должны удовлетворять нормативной документации по устойчивости, прочности, долговечности и должны предохраняться от повреждений, вызываемых неблагоприятными физическими, химическими и биологическими процессами, воздействием нагрузок и воды. Возникающие повреждения должны своевременно устраняться. Сооружения и конструкции, находящиеся под напором воды, а также их основания и примыкания должны удовлетворять нормативным (проектным) показателям водонепроницаемости и фильтрационной прочности. Все напорные гидротехнические сооружения, находящиеся в эксплуатации более 25 лет, независимо от их состояния должны периодически подвергаться многофакторному исследованию с оценкой их прочности, устойчивости и эксплуатационной надежности с привлечением специализированных организаций.

В бетонных гидротехнических сооружениях систематически должна производиться проверка прочности бетона на участках, подверженных воздействию динамических нагрузок, фильтрующейся воды, минеральных масел и регулярному промораживанию. При снижении прочности конструкций сооружений, по сравнению с установленной проектом, они должны быть усилены. Грунтовые плотины и дамбы должны быть предохранены от размывов и переливов воды через гребень.

При эксплуатации напорных водоводов должна быть исключена повышенная вибрация оболочки, а также обеспечена нормальная работа опор, уплотнений деформационных швов и компенсационных устройств; обеспечена защита от коррозии и абразивного износа; постоянная готовность к действию автоматических защитных устройств, предусмотренных на случай разрыва водовода; динамическая устойчивость при всех эксплуатационных режимах работы; защита здания ГЭС от затопления в случае повреждения (разрыва) водовода.

Эксплуатирующей организацией должны быть поставлены в известность региональные органы надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, другие заинтересованные государственные органы и органы местного самоуправления о границах территории, затапливаемой при пропуске через сооружения гидроузлов расчетных расходов воды, а также зон затопления водохранилищ многолетнего регулирования. Для электростанции (в местной инструкции) должен быть изложен план мероприятий при возникновении на гидротехнических сооружениях аварийных и чрезвычайных ситуаций (определены обязанности персонала, способы устранения аварийных и чрезвычайных ситуаций, запасы материалов, средства связи и оповещения, транспортные средства, пути передвижения и т.п.).

На случаи отказов или аварий гидротехнических сооружений должны быть заранее разработаны необходимая проектная документация по их раннему предотвращению (с учетом расчетных материалов по воздействию волн прорыва из водохранилищ) и соответствующие инструкции по их ликвидации. Повреждения гидротехнических сооружений, создающие опасность для людей, оборудования и других сооружений, должны устраняться немедленно. Противоаварийные устройства, водоотливные и спасательные средства должны быть исправными и постоянно находиться в состоянии готовности к действию. Капитальный ремонт гидротехнических сооружений должен проводиться в зависимости от их состояния без создания по возможности помехи работе электростанции.

8. Декларирование безопасности гидротехнических сооружений. Декларирование безопасности гидротехнических сооружений осуществляется на основании Постановления Правительства РФ от 06.11.1998 N 1303 "Об утверждении Положения о декларировании безопасности гидротехнических сооружений" <388>. Декларирование безопасности гидротехнических сооружений, аварии которых могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций, является обязательным при их проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации, а также после реконструкции, капитального ремонта, восстановления или консервации.

--------------------------------

<388> СЗ РФ. 1998. N 46. Ст. 5698.

Декларация безопасности является основным документом, обосновывающим безопасность гидротехнических сооружений, их соответствие критериям безопасности, проекту, действующим техническим нормам и правилам, а также определяющим характер и масштаб возможных аварийных ситуаций и меры по обеспечению безопасной эксплуатации.

При составлении декларации безопасности должны учитываться следующие требования:

а) полнота и достоверность данных о гидротехническом сооружении и его безопасности;

б) всестороннее и полное выявление степени опасности и разработка сценариев возможных аварий и повреждений;

в) обоснованность применяемых методов анализа, достаточность выполненных оценок риска и уровня безопасности гидротехнического сооружения с учетом его класса;

г) полнота учета всех факторов, влияющих на результаты оценки безопасности;

д) эффективность и достаточность реализованных и планируемых мер по обеспечению безопасности, соответствие содержания декларации безопасности законодательным и другим нормативным правовым актам, правилам и нормам.

Декларация безопасности должна содержать:

а) общую информацию, включающую данные о гидротехнических сооружениях и природных условиях района их расположения, меры по обеспечению безопасности, предусмотренные проектом, правилами эксплуатации и предписаниями органа надзора, сведения о финансовом обеспечении гражданской ответственности за вред, который может быть причинен в результате аварии гидротехнических сооружений, основные сведения о собственнике и эксплуатирующей организации;

б) анализ и оценку безопасности гидротехнических сооружений, включая определение возможных источников опасности;

в) сведения об обеспечении готовности эксплуатирующей организации к локализации и ликвидации опасных повреждений и аварийных ситуаций;

г) порядок информирования населения, органа надзора, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и территориальных органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий о возможных и возникших на гидротехнических сооружениях аварийных ситуациях;

д) заключение, включающее оценку уровня безопасности отдельных гидротехнических сооружений и комплекса гидротехнических сооружений объекта, а также перечень необходимых мероприятий по обеспечению безопасности;

е) другие данные о безопасности гидротехнических сооружений.

Декларация безопасности подписывается декларантом.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, по согласованию с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий с учетом предложений органов надзора устанавливает:

а) дополнительные требования к содержанию деклараций безопасности и методику их составления, учитывающие особенности декларирования безопасности гидротехнических сооружений различных видов в зависимости от их назначения, класса, конструкции, условий эксплуатации и специальных требований к безопасности;

б) форму декларации безопасности гидротехнических сооружений.

Согласно Приказу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15.12.2009 N 412 "Об утверждении Дополнительных требований к содержанию деклараций безопасности гидротехнических сооружений и методики их составления, учитывающих особенности декларирования безопасности гидротехнических сооружений различных видов в зависимости от их назначения, класса, конструкции, условий эксплуатации и специальных требований к безопасности" <389> устанавливаются дополнительные требования к безопасности гидротехнических сооружений.

--------------------------------

<389> БНА федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 15.

9. Проблемы сохранения водных биоресурсов при эксплуатации ГЭС. Сооружение плотин и водохранилищ на равнинных реках России и их эксплуатация привела к потере нерестилищ рыб, а также радикальному изменению гидрологического, гидрохимического и гидробиологического режимов рек.

На реках Волга, Дон и Кубань плотинами было отсечено 100% нерестилищ белуги. В бассейне Волги более чем на 80% уменьшилась площадь нерестилищ осетра, на 60% - севрюги. На р. Дон Цимлянской плотиной было отсечено 80% нерестилищ осетра, 50% - севрюги и сельди. На р. Кубань выше Краснодарского гидроузла были отрезаны места нагула и все нерестилища севрюги, рыбца, шемаи. На р. Оби плотиной Новосибирской ГЭС было ликвидировано 40% нерестовых площадей осетра и около 70% - нельмы. Значительное сокращение нерестовых и нагульно-выростных площадей в результате зарегулирования стока р. Енисей в корне осложнило условия воспроизводства и нагула большинства представителей ценной промысловой ихтиофауны. Плотина Бурейского гидроузла отделила большую часть течения Буреи от Амура, создала преграду для проходных и полупроходных рыб, отрезала основную часть их нерестилищ.

Подобная ситуация характерна для всех зарегулированных рек на территории Российской Федерации и сопредельных стран.

Функционирование гидроузлов на реках привело к коренной перестройке не только водного режима, но и существенно изменило термические условия рек и на участках расположенных ниже плотины. Нарушилась сопряженность водного и температурного режимов на южных реках. Температура воды в реках Ангара и Енисей на участках ниже плотин понизилась в летний период в среднем на 10 град. C и повысилась на 2 - 3 град. C - зимой. Низкие температуры воды в вегетационный период сдвигают сроки нереста, увеличивают период инкубации икры весенне-нерестующих рыб и ее гибель, связанную в первую очередь с ее выеданием другими видами. Повышенный температурный фон воды в зимний период нарушает естественные условия зимовки ихтиофауны. Образуются незамерзающие полыньи в зимний период в нижнем бьефе ГЭС. В результате зарегулирования стока рек Ангара и Енисей плотинами гидростанций тепловой сток сократился на 30%, что ухудшило условия обитания гидробионтов.

При проектировании ГЭС на территории Российской Федерации предполагалось, что в создавшихся водохранилищах, занимающих сотни тысяч гектаров водной поверхности, можно будет получить значительные запасы промысловых видов рыб и тем самым компенсировать в некоторой степени потери рыбного хозяйства. Однако в целом большие надежды на создание в водохранилищах мощных стад промысловых рыб, способных дать значительные уловы, не оправдались. Данные исследований показывают, что режим сработки уровней водохранилищ резко колеблется по годам и внутри года, нарушая тем самым условия нереста и обитания рыб, приводит к массовой гибели отложенной икры, кормовой базы, в конечном итоге - к снижению их рыбопродуктивности, а также к изменению видового состава ихтиофауны. Фактические уловы промысловых рыб в водохранилищах оказались в 5 раз ниже планировавшихся.

Таким образом, игнорирование интересов рыбохозяйственного комплекса при строительстве ГЭС и эксплуатации водохранилищ явилось одной из причин значительного сокращения запасов промысловых рыб, прежде всего проходных и полупроходных рыб, снижения видового разнообразия. В настоящее время встает проблема действительно комплексного использования водных ресурсов водохранилищ, с учетом требований рыбного хозяйства и сохранения биоразнообразия рыб и других водных животных и растений в целом - как восполняемых природных ресурсов.

Следует подчеркнуть, что согласно Федеральному закону от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должен быть соблюден приоритет сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (статья 35). При размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов энергетики необходимо принимать меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов (статья 40). Однако эти положения природоохранного закона на практике не реализуются.

Организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах, обязаны обеспечить режим наполнения и сработки водохранилищ, соблюдая потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ, имеющих значение для сохранения и воспроизводства водных биоресурсов.

Требуется проведение комплекса организационных мер по недопущению застройки пойм, разблокирования водотоков от искусственных дамб и дорожных насыпей, предотвращению ущерба, наносимого водным биоресурсам при эксплуатации гидротехнических объектов, с помощью рыбоохранных (рыбопропускных, рыбозащитных и иных) сооружений, а также по усилению контроля за осуществлением рыбохозяйственной мелиорации рек и водоемов. В реках, считающихся перспективными для гидростроительства, необходимо осуществлять комплексное экологическое обследование водного объекта и территории его бассейна, в том числе оценку состояния водных биоресурсов, для выбора створа размещения, установления параметров плотин и водохранилищ, а также разработки режимов эксплуатации водных ресурсов водохранилищ, в том числе с учетом эколого-рыбохозяйственных попусков в нижний бьеф.

В лучшей мировой практике есть примеры комплексного планирования постепенного снижения общего негативного воздействия плотин на бассейн и восстановление нарушенных речных экосистем, в том числе за счет демонтажа (или модификации) неэффективных ГТС, наносящих ущерб окружающей среде, включая водные биоресурсы, а часто и представляющих опасность для населения. Элементами таких решений являются отказ от трансформации наиболее ценных участков водных и долинных экосистем, поддержка бассейновых мероприятий по охране водных экосистем и создание особо охраняемых природных территорий и рыбохозяйственных заповедных зон за счет доходов от гидроэнергетики <390>.

--------------------------------

<390> См.: Материалы пленарного заседания Научного консультативного совета по комплексному использованию водных ресурсов и охране водных экосистем при участии Тематического сообщества по проблемам больших плотин по вопросу: "Оценка влияния строительства и эксплуатации плотин на состояние, сохранение и воспроизводство водных биоресурсов" (25.02.2010, г. Москва).

9. Установление охранных зон с особыми условиями водопользования. Федеральным законом от 21 июля 2011 г. N 257-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" были внесены изменения в ряд законодательных актов. Так, изменениями, внесенными в Водный кодекс РФ, установлено, что водопользование может быть приостановлено или ограничено в случае установления охранных зон гидроэнергетических объектов.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" дополнен положением, в соответствии с которым в государственный кадастр недвижимости будут вноситься сведения о границах охранной зоны, установленных в отношении объекта недвижимости.

Правительством Российской Федерации разработан проект Постановления "О порядке установления охранных зон для гидроэнергетических объектов, особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в их границах" <391>.

--------------------------------

<391> http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=127871

10. Осуществление надзора за особыми условиями водопользования. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления урегулированы ст. ст. 24 - 27 Водного Кодекса РФ. Следует отметить, что в связи с изменением законодательства к числу полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в рассматриваемой сфере относится определение порядка осуществления государственного надзора за использованием и охраной водных объектов, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов (см. комментарий к ст. ст. 24 - 26 настоящего Кодекса). В связи с изменением полномочий в области использования и охраны водных объектов в отдельных субъектах внесены изменения в областное законодательство.

Например, губернатором Ростовской области в Законодательное собрание области 19.10.2011 был внесен на рассмотрение проект изменений в Областной закон "О полномочиях органов государственной власти Ростовской области в сфере водных отношений".

В пояснительной записке Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов области к законопроекту говорится:

Проект Областного закона "О внесении изменений в Областной закон "О полномочиях органов государственной власти Ростовской области в сфере водных отношений" (далее - законопроект) подготовлен в целях приведения Областного закона от 29 марта 2007 г. N 674-ЗС "О полномочиях органов государственной власти Ростовской области в сфере водных отношений" (далее - Областной закон) в соответствие с Федеральными законами от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", от 21 июля 2011 г. N 257-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса".

В соответствии с указанными Федеральными законами законопроектом вносятся изменения, предусматривающие наделение органов государственной власти Ростовской области дополнительными полномочиями в части надзора в области использования и охраны водных объектов за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на водных объектах, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной <392>.

--------------------------------

<392> http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=104646

Статья 63. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах

Комментарий к статье 63

1. Общий обзор статьи. Она состоит из одной части и содержит отсылочную норму к лесному законодательству в вопросе использования, охраны и защиты лесов, расположенных в водоохранных зонах.

2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний.

Целью предписаний комментируемой статьи является введение в ВК РФ отсылочной нормы, касательно использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах.

Сфера действия комментируемой статьи распространяется на практически все отношения, касающиеся лесов, находящихся в водоохранных зонах. Адресатами предписаний являются уполномоченные органы, регулирующие отношения, связанные с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов в водоохранных зонах.

3. Основные понятия.

Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Ширина водоохранных зон зависит от протяженности водного объекта, уклона окружающего рельефа, наличия приспособлений, создающих препятствующие оказанию влияния на водный объект.

В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования. Размеры и границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также режим их использования устанавливаются исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических, геологических и других условий.

4. Содержание норм лесного законодательства. Согласно статье 104 ("Правовой режим лесов, расположенных в водоохранных зонах") Лесного кодекса РФ в лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях, ведение сельского хозяйства, за исключением сенокошения и пчеловодства, создание и эксплуатация лесных плантаций, размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений. При этом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти могут устанавливаться особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах.

Соблюдение охраны лесов, расположенных на территории водоохранных зон, является составной частью комплекса природоохранных мер по улучшению гидрологического, гидрохимического, гидробиологического, санитарного и экологического состояния водных объектов и благоустройству их прибрежных территорий. Леса водоохранной зоны обеспечивают сохранение водных объектов, выполняя водоохранную, почвозащитную, водорегулирующую, санитарно-гигиеническую и оздоровительную функции и играют важную роль как фактор, обеспечивающий биологическую очистку стекающих вод, а также являются мощным биологическим фильтром (поглотителем) загрязнений. Значительное влияние оказывают на предупреждение и ослабление эрозионных процессов почвозащитная и аккумулятивная роль лесов, которая проявляется в предохранении берегов рек и озер, защите крутосклонов от эрозии и оползней.

5. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах. Особенности использования, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, регулируется Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 14.12.2010 N 485 "Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов".

Леса, расположенные в водоохранных зонах, леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, ценные леса и леса, расположенные на особо защитных участках лесов, в соответствии с частью 4 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

5.1. Охрана и защита лесов, расположенных в водоохранных зонах. Леса, расположенные в водоохранных зонах, подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов в соответствии с лесным законодательством Российской Федерации.

Единые требования к обеспечению пожарной безопасности в лесах, расположенных в водоохранных зонах, при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, осуществлении иной деятельности в лесах, а также при пребывании граждан в лесах установлены Правилами пожарной безопасности в лесах, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 N 417.

При осуществлении работ по охране и защите лесов, расположенных в водоохранных зонах запрещается использование токсичных химических препаратов. А в соответствии с пунктом 3 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации мероприятия по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах, расположенных в водоохранных зонах, проводятся без применения авиации.

5.2. Воспроизводство лесов расположенных в водоохранных зонах. Воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляется путем лесовосстановления и ухода за лесами в соответствии с правилами лесовосстановления и правилами ухода за лесами. При выполнении работ по воспроизводству лесов обработка почвы при лесовосстановлении, агротехнический уход за лесными культурами осуществляются без применения токсичных химических препаратов. При выполнении работ по лесовосстановлению используются древесные и кустарниковые породы, отличающиеся большой долговечностью, высокими эстетическими качествами, декоративностью, устойчивостью к неблагоприятным антропогенным и техногенным факторам, особенно к значительным рекреационным нагрузкам.

В прибрежных защитных полосах водоохранных зон лесовосстановление осуществляется методами, исключающими сплошную распашку земель.

В лесах, расположенных в водоохранных зонах, уход осуществляется путем проведения рубок ухода и иных мероприятий, предусмотренных Правилами ухода за лесами.

В лесах, расположенных в водоохранных зонах, осуществляются выборочные рубки лесных насаждений очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающие формирование и сохранение сложных, преимущественно разновозрастных лесных насаждений, эффективно выполняющих водоохранные функции. Кроме этого, не допускается проведение реконструкции малоценных лесных насаждений путем сплошной вырубки.

5.3. Использование лесов расположенных в водоохранных зонах. Использование лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляется в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации, нормативными правовыми актами, регламентирующими осуществление видов использования лесов, предусмотренных Лесным кодексом Российской Федерации. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры. В водоохранных зонах хозяйственная деятельность осуществляется в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации.

6. Юридическая ответственность. За несоблюдение положений по поддержанию в надлежащем состоянии водоохранных зон, прибрежных защитных полос и водоохранных знаков, несоблюдение порядка рубок в водоохранных зонах, при наличии в действиях виновного лица состава противоправного деяния, возможно наступление уголовной или административной ответственности.

Статья 64. Зоны, округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами

Комментарий к статье 64

1. Общий обзор статьи. Статья состоит из одной части, которая содержит:

а) цели территориальной охраны водных объектов, содержащих лечебные ресурсы;

б) виды территориальной охраны в виде зон (округов) санитарной охраны;

в) порядок их создания путем отсылки к законодательству Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний.

Целью комментируемой статьи является придание законных оснований введению ограничений в границах зон (округов) санитарной охраны.

Сфера действия комментируемой статьи по кругу охраняемых объектов распространяется на:

а) территории, имеющие статус курортов и установленные зоны (округа) санитарной охраны на момент вступления комментируемого Кодекса в силу;

б) территории, которые содержат учтенные в установленном порядке водные лечебные ресурсы.

Адресатами статьи является неопределенный круг лиц постоянно или временно пребывающих, осуществляющих или намеревающихся осуществлять деятельность в границах установленных зон (округов) санитарной охраны, обязанные соблюдать установленные ограничения. Адресатами также являются органы государственной власти, уполномоченные вводить предусмотренные законодательством ограничения в границах зон (округов) санитарной охраны, устанавливать границы таких зон (округов).

3. Основные понятия. К ним относятся такие понятия, как "водные объекты", "водные ресурсы" (см. комментарий к ст. 1), "природные лечебные ресурсы" (см. комментарий к ст. 49), "округ санитарной охраны", "законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (см. комментарий к ст. 49).

3.1. Округ санитарной охраны. Округ санитарной охраны является одним из видов особо охраняемых территорий (см. комментарий к ст. 65), признаками которых являются, в том числе:

а) природоохранные цели создания;

б) наличие режимных ограничений, более строгих, чем на прилегающих территориях;

в) наличие юридически или физически установленных границ.

В отличие от положений ранее действовавших Водных кодексов комментируемая статья устанавливает общие правила территориальной охраны водных объектов, содержащих лечебные ресурсы. Установление зон (округов) санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и бытового водоснабжения, регулируется законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (см. комментарий к ст. 43).

В соответствии с пунктом 5 ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

В соответствии со статьей 6.4 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" сброс сточных и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах второго и третьего поясов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, хозяйственными и иными объектами, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до введения в действие Водного кодекса Российской Федерации, допускается с соблюдением санитарных правил и норм в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населении.

3.2. Округом санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" является "особо охраняемая природная территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения".

Округа горно-санитарной охраны устанавливаются для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), а в остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района).

Поскольку в границах округа санитарной (горно-санитарной охраны может устанавливаться от одной до трех зон, то, как правило, внешняя граница третьей зоны и является внешней границей округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

4. Развитие законодательства. Зоны и округа санитарной охраны являются традиционным институтом отечественного экологического законодательства. Такие меры охраны водных объектов предусматривались Водным кодексом РСФСР 1972 г. (ст. 98) и Водным кодексом РФ 1995 г. (ст. 115). С принятием Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" произошло разграничение регулирования санитарных зон охраны водных объектов по целям их создания.

5. Правовой режим зон (округов) санитарной (горно-санитарной) охраны. Округа санитарной (горно-санитарной) охраны имеют режим, отличный от охранных зон особо охраняемых природных территорий. Охранные зоны особо охраняемых природных территорий (зоны с регулируемым режимом деятельности), предусмотренные пунктом 3 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", могут создаваться в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках. Такие участки именуются "охранными зонами", "округами".

Создание охранных зон прямо предусмотрено для государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы. Если последние не имеют статуса особо охраняемых природных территорий, то округа санитарной (горно-санитарной охраны) сами являются особо охраняемыми природными территориями в силу статьи 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ. Охранные зоны в состав территорий других категорий особо охраняемых природных территорий не входят <393>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<393> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

Основными элементами правового режима зон (округов) санитарной (горно-санитарной) охраны являются: наличие специфического объекта охраны, набор режимных ограничений, установленные границы, наличие специфических субъектов управления.

5.1. Субъекты управления. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, уполномочено устанавливать Правительство РФ. В рамках своих полномочий Правительство РФ в 1996 г. закрепило основные элементы правового режима указанных округов для водных лечебных ресурсов курортов федерального уровня <394>.

--------------------------------

<394> Постановление Правительства РФ от 07.12.1996 N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5798.

В силу статьи 5 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" органы исполнительной власти субъектов РФ вправе признавать территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения, а также устанавливать границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное значение.

Так, например, Законом Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" <395> были установлены ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории зон округа горно-санитарной охраны курортного региона северного побережья Финского залива (ст. 66).

--------------------------------

<395> Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга. 2009. N 6/1.

Режим зон округа горно-санитарной охраны курортного региона северного побережья Финского залива включает ограничения, аналогичные ограничениям, предусмотренным Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения".

Ограничения на территории зон округа горно-санитарной охраны курортного региона северного побережья Финского залива установлены в отношении трех зон. При этом предусмотрено, что содержание режима подлежит уточнению в составе проекта округа горно-санитарной охраны северного побережья Финского залива и внесения в качестве изменений в указанные Правила.

На территории первой зоны запрещается проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий.

В пределах первой зоны, установленной для защиты лечебного пляжа, допускается строительство пляжных сооружений с централизованными системами водоснабжения и канализации. Режим работы питьевых галерей и бюветов, размещенных в первой зоне, допускает их посещение в лечебных целях. На указанной территории разрешается осуществление связанных с эксплуатацией природных лечебных ресурсов горных и земляных работ, строительство сооружений (каптажей, надкаптажных зданий, насосных станций, трубопроводов, резервуаров), допускается размещение питьевых галерей и бюветов, эстакад и других устройств для добычи минеральных вод и лечебных грязей, выполнение берегоукрепительных, противооползневых и противоэрозионных работ, а также строительство и ремонт средств связи и парковых сооружений методами, не наносящими ущерба природным лечебным ресурсам.

Для скважин, источников и других очагов разгрузки минеральных вод границы первой зоны устанавливаются в зависимости от степени естественной защищенности месторождения, но на расстоянии не менее 15 метров от оголовка скважины или контура очага разгрузки.

Для месторождений лечебных грязей границы первой зоны устанавливаются в зависимости от естественной защищенности месторождения, его типа и гидрологического режима, но на расстоянии не менее 25 метров от нулевых границ залежи или от линии максимального многолетнего уровня водоема.

Для лечебных пляжей, выделенных с учетом геоморфологических элементов и расчетных норм, а также для акваторий, предназначенных для лечебных купаний, границы первой зоны устанавливаются на расстоянии не менее 100 метров от контура пляжа по суше и не менее 300 метров от линии уреза воды по акватории водного объекта, а при ширине водного объекта менее 300 метров - по его противоположному берегу.

На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе:

- строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта;

- строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ;

- размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов;

- строительство транзитных автомобильных дорог;

- размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод;

- строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огородных участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации;

- размещение кладбищ и скотомогильников;

- устройство поглощающих колодцев, полей орошения, подземной фильтрации и накопителей сточных вод;

- складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов;

- массовый прогон и выпас скота (кроме пастбищ, обеспечивающих организацию кумысолечения);

- использование минеральных удобрений и навозных стоков, применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками, использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов;

- сброс сточных и дренажных вод в водные объекты (за исключением сброса очищенных вод через специальные глубоководные выпуски), а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов;

- вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения.

При массовом распространении опасных и карантинных вредителей и болезней растений в парках, лесопарках и других зеленых насаждениях разрешается применение по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора нетоксичных для человека и быстро разлагающихся в природной среде ядохимикатов при условии выполнения этой работы специализированными организациями.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.

Органы местного самоуправления в силу статьи 6 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" наделены право представления в орган исполнительной власти субъекта РФ предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения. При этом решение о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения принимается органами исполнительной власти субъекта РФ.

Так, в соответствии с Постановлением администрации Тверской области от 11.09.2002 N 305-па "О признании территории озера Селигер и Верхневолжских озер курортом местного значения "Селигер" в Тверской области" было утверждено Положение о курорте местного значения "Селигер" <396>. Примечательно, что данный нормативный правовой акт содержит указание на организацию, разработавшую проект. В нормативных правовых актах федерального уровня такое указание, как правило, не содержится.

--------------------------------

<396> http://www.tverzem.ru/law/tver-law/tver-post-03.shtml

Проекты округа санитарной охраны федерального уровня подлежат согласованию с Росприроднадзором и органом исполнительной власти субъекта РФ. Проекты округов горно-санитарной охраны дополнительно должны согласовываться с Ростехнадзором при наличии заключения Роспотребнадзора.

В случае, когда округ санитарной или горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения распространяется на территории двух или более субъектов РФ, предложения по установлению его границ и режима функционирования согласовываются в установленном порядке с соответствующим органом исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации.

5.2. Объекты охраны. Объектами охраны в границах зон (округов) федерального уровня в силу пункта 5 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения могут являться:

- месторождения минеральных вод (или их участки), предназначенных для использования в лечебных целях на месте и розлива;

- месторождения лечебных грязей, предназначенных для использования в лечебных целях на месте и расфасовки;

- месторождения природных газов и пара, имеющих лечебное значение;

- месторождения других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (бишофит, нафталан, озокерит, глины, соли и другие);

- лечебный климат;

- рапа лиманов и озер;

- акватории морей, озер, рек и других водных объектов, предназначенные для отдыха и лечебно-оздоровительных целей;

- пляжи водных объектов и прилегающие к ним территории, используемые для лечебных процедур на воздухе;

- леса, лесопарки, курортные парки и другие зеленые насаждения, имеющие лечебно-оздоровительные свойства и выполняющие санитарно-гигиенические функции;

- участки территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, занимаемые зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенные для санаторно-курортного строительства.

Объекты охраны конкретизируются в положениях о соответствующих курортах и лечебно-оздоровительных местностях <397>.

--------------------------------

<397> См., например: Постановление Правительства РФ от 17.01.2006 N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах" // СЗ РФ. 2006. N 4. Ст. 387; Постановление Администрации Тверской области от 11.09.2002 N 305-па "О признании территории озера Селигер и Верхневолжских озер курортом местного значения "Селигер" в Тверской области".

5.3. Режимные ограничения. В соответствии с пунктом 10 Положения, на территориях округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий.

Указанный режим должен также предусматривать выполнение санитарно-оздоровительных, природоохранных и других мероприятий.

В составе округа выделяется до трех зон (первая, вторая и третья), каждая из которых предусматривает различный объем ограничений хозяйственной деятельности.

Зонирование округов санитарной (горно-санитарной) охраны

Условия выделения зон		I	II	III
гидротермальная база, месторождения лечебных грязей, объекты, подлежащие строгой охране	Есть	+	+	+
	Нет	факультативно	+	+
незаселенные и неосвоенные территории		нет	+	нет <398>
отдельно расположенные природные объекты (высокодебитные восходящие источники, скважины, грязе- вые сопки и др.)	высокая степень естественной защищенности	+	факультативно	факультативно
	низкая степень естественной защищенности	+	+	факультативно

--------------------------------

<398> По мере освоения может быть выделена третья зона.

Режим первой зоны

Общие ограничения	Допускаются	Границы
		скважины, источники и другие очаги разгрузки минеральных вод	месторождения лечебных грязей	лечебные пляжи
запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности	- работы, связанные с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий; - осуществление связанных с эксплуатацией природных лечебных ресурсов горных и земляных работ, строительство сооружений (каптажей, надкаптажных зданий, насосных станций, трубопроводов, резервуаров); - размещение питьевых галерей и бюветов, эстакад и других устройств для добычи минеральных вод и лечебных грязей; - выполнение берегоукрепитель- ных, противооползневых и противоэрозионных работ, а также строительство и ремонт средств связи и парковых сооружений методами, не наносящими ущерба природным лечебным ресурсам; - строительство пляжных сооружений с централизованными системами водоснабжения и канализации (в пределах первой зоны, установленной для защиты лечебного пляжа)	не менее 15 метров от оголовка скважины или контура очага разгрузки	не менее 25 метров от нулевых границ залежи или от линии максимального многолетнего уровня водоема	не менее 100 метров от контура пляжа по суше и не менее 300 метров от линии уреза воды по акватории водного объекта; при ширине водного объекта менее 300 метров по его противопо- ложному берегу

Режим второй зоны

Общие ограничения	Допускаются	Границы
Запрет на размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе: - строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта; - строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ; - размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов; - строительство транзитных автомобильных дорог; - размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод; - строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации; - размещение кладбищ и скотомогильников; - устройство поглощающих колодцев, полей орошения, подземной фильтрации и накопителей сточных вод; - складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов; - массовый прогон и выпас скота; - использование минеральных удобрений и навозных стоков, применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками, использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов; - сброс сточных и дренажных вод в водные объекты, а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов; - вырубка зеленых насаждений; - другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно- оздоровительной местности и курорта федерального значения	- прогон и выпас скота на пастбищах, обеспечивающих организацию кумысолечения; - рубки ухода за лесом и санитарные рубки; - сброс очищенных вод через специальные глубоководные выпуски	с учетом природных особенно- стей

Проектируемые в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны объекты подлежат государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизе.

Отметим, что ограничения, указанные в Положении, воспроизводятся в более поздних нормативных правовых актах. Так, например, в соответствии с Приказом МПР РФ от 16.07.2007 N 181 "Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях" <399> "в лесах, расположенных на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов, допускается проведение рубок с целью сохранения лесных насаждений основных лесных древесных пород". Кроме того, указанным Приказом предусмотрено, что в лесах, расположенных на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов, уход за лесами и другие предусмотренные лесным законодательством Российской Федерации мероприятия по использованию, охране, защите, воспроизводству лесов, осуществляются дифференцированно в пределах зон, выделенных в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

--------------------------------

<399> БНА РФ. 2007. N 38.

Следует также учитывать, что перечень ограничений на природопользование (режимные ограничения) является открытым. Ограничения также содержатся в комментируемом Кодексе, лесном, земельном законодательстве и других источниках.

Обеспечение установленного режима санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения в первой зоне осуществляют пользователи природных лечебных ресурсов, а во второй и третьей зонах - помимо пользователей, также землепользователи и проживающие в этих зонах граждане.

6. Установление границ и информационное обеспечение. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны федерального значения утверждаются Правительством Российской Федерации по совместному представлению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. В случае, когда такой округ распространяется на территории двух или более субъектов Российской Федерации, предложения по установлению его границ согласовываются в установленном порядке с соответствующим органом исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации.

Сведения о режимах округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения, в границах которых расположены водные объекты, подлежат включению в Водный реестр <400>.

--------------------------------

<400> См.: Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" // СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2357.

Субъекты Российской Федерации также принимают нормативные акты, устанавливающие особенности использования различных зон округов. Эти сведения предоставляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в следующем объеме <401>:

--------------------------------

<401> См.: Приказ МПР РФ от 21.08.2007 N 215 "Об утверждении порядка представления и состава сведений, представляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для внесения в государственный водный реестр" // БНА РФ. 2007. N 50.

- наименование лечебно-оздоровительной местности или курорта, значение (региональное или местное), местоположение;

- наименование и реквизиты нормативного правового акта о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального или местного значения;

- общие сведения об округе санитарной (горно-санитарной) охраны;

- наименование водных объектов, расположенных на территории округа санитарной (горно-санитарной) охраны;

- режим округа санитарной (горно-санитарной) охраны, установленный для лечебно-оздоровительной местности или курорта, в границах которых расположены водные объекты.

7. Проблемные ситуации и трудности применения. Большинство спорных ситуаций возникает в связи с наличием у округов санитарной (горно-санитарной) охраны статуса особо охраняемой природной территории. Правовой режим особо охраняемой природной территории предполагает наличие существенных ограничений оборотоспособности земельных участков, расположенных в их границах <402>.

--------------------------------

<402> См. подробнее: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006.

Наличие в границах особо охраняемых природных территорий поселений порождает высокий уровень правовой неопределенности в связи с необходимостью определения вида разрешенного использования земельных участков. Дело в том, что земли курортов и лечебно-оздоровительных местностей в силу статьи 94 ЗК РФ относятся к землям особо охраняемых природных территорий независимо от принадлежности земельного участка к землям поселений <403>. В случае возникновения спорных ситуаций по вопросу использования земель поселений, находящихся в границах территории, имеющей статус особо охраняемой природной территории, суды распространяют на них в полном объеме соответствующие ограничения. Разъяснения органов власти не способствуют уяснению ситуации <404>.

--------------------------------

<403> См. подробнее: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006.

<404> См., например: письмо Минэкономразвития от 20.01.2011 N Д23-135 в ответ на вопрос об определении вида разрешенного использования земельного участка из земель населенных пунктов, на котором располагается ряд зданий и сооружений (артезианская скважина, станция обезжелезивания рассола, продовольственно-вещевой склад, здание цеха полуфабрикатов, здание гаража, здание корнеплодохранилища), относящихся к санаторию и предназначенных для его обслуживания.

Следует признать, что проблема усугубляется низким уровнем информационного обеспечения деятельности по установлению округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы таких округов, как правило, не обозначены на местности, а в границах таких округов располагаются населенные пункты. Деятельность по формированию Водного реестра началась сравнительно недавно (в 2007 г.), и поэтому природопользователям достаточно сложно получить полную информацию о границах округов и действующих в них ограничениях.

Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы

Комментарий к статье 65

1. Общий обзор статьи. Статья включает 18 частей, устанавливающих особенности таких элементов правового режима водоохранных зон и защитных прибрежных полос, как особенности объекта-носителя режима, режимные ограничения и границы их действия в пространстве.