Глава 1. Общие положения

Вводные замечания

1. Вопросы для изучения. Правовое значение предписаний главы 1 ВК РФ требует обратить особое внимание на следующие вопросы, являющиеся, как правило, сквозными для всего Кодекса:

- перечень и содержание (правовое, экологическое и экономическое) понятий, характеризующих объекты правового регулирования (водные ресурсы, дренажные воды и т.п.), виды деятельности по использованию вод (водоотведение, водоснабжение и др.), ее последствия (истощение вод и др.), круг субъектов деятельности (водопользователь), связи между этими понятиями;

- структура водного законодательства Российской Федерации и круг источников права, регулирующих водные отношения, их иерархия;

- перечень, содержание и значение принципов водного законодательства, их место в системе принципов российского права в целом и роль в системе принципов экологического права в частности;

- распределение сферы регулирования отношений, регулируемых ВК РФ и ГК РФ;

- круг и статусы участников водных отношений;

- правовые основы режима общего пользования водными объектами;

- различия в правовом статусе поверхностных и подземных водных объектов и круг источников права, регламентирующих их использование и охрану.

2. Общий обзор главы. Она состоит из 7 статей и построена традиционным для российского законодательства образом, охватывая основополагающие, исходные проблемы. В ней, помимо нескольких перечней, например, понятий принципов, участников водных отношений, источников водного права, даны юридически значимые признаки поверхностных и подземных водных объектов, их классификация. Все перечни являются закрытыми. Это означает, что и основные понятия, используемые в ВК РФ, и установленные в нем принципы, и виды водных объектов перечислены исчерпывающим образом, а введенные иными актами нормы или участники водных отношений не могут расширять установленный комментируемым Кодексом круг объектов или субъектов, источников права.

В данной главе содержатся также предписания, касающиеся водных объектов общего пользования (ст. 6), гарантирующие, с одной стороны, реализацию конституционных прав граждан на пользование природными ресурсами, доступ к информации и т.д., а с другой - устанавливающие возможность ограничения этих прав или даже запрет на их реализацию. В этой же статье указаны цели и способы использования гражданами водных объектов общего пользования.

3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы I.

Основные цели состоят в упорядочении правовых основ регламентации водных отношений, создании единой системы нормативных правовых актов и устранении противоречий в подходах к определению охраняемых объектов.

Сфера действия предписаний комментируемой главы распространяется на территорию Российской Федерации и охватывает юридически значимую деятельность по использованию и охране водных ресурсов.

Адресатами норм, соответственно, является самый широкий круг лиц, включая субъектов нормотворчества, физических и юридических лиц, соблюдающих, применяющих и реализующих положения ВК РФ.

4. Основные понятия. Значительная их часть указана в статье 1. В ней с большей или меньшей подробностью даются определения таких терминов, как "акватория", "водное хозяйство", "водные ресурсы" и т.д. Некоторые из них раскрываются детально в последующих главах Кодекса, например, понятия "водопользование" и "охрана водных объектов". Кроме того, в главе 1 употребляются понятия, не определяемые ни в текстах данной главы, ни в иных статьях ВК РФ, например, "водное законодательство", "принцип", "информация" и т.п. Толкование этих понятий дается в доктринах водного, экологического и других отраслей права.

5. Связь предписаний главы с иными нормами ВК РФ. Нормы комментируемой главы наиболее общим образом (что следует из ее названия) предопределяют цели и механизмы, средства и правовую базу реализации всех предписаний российского водного законодательства. Сформулированные в ней принципы являются неотъемлемым элементом в целостной системе экологических и природоресурсных принципов, в свою очередь, входящих в систему правовых принципов российского законодательства. В статьях, определяющих круг источников права, круг участников водных отношений, содержатся исходные предпосылки о субъектах правового регулирования и субъектах деятельности в области водопользования и охраны водных объектов. Предписания о классификации и признаках поверхностных и подземных водных объектов детализируются в иных нормах Кодекса, в частности регулирующих право пользования и право собственности на эти объекты, порядок их предоставления и прекращения. Нормы о водных объектах общего пользования тесно связаны с предписаниями о правах и обязанностях собственников водных объектов и иных водопользователей.

6. Проблемные ситуации и трудности применения. В основном они порождены существующим соотношением между абстрактными, общими правовыми нормами и нормами конкретными, между реализуемостью общих предписаний, например, устанавливающих принципы водного законодательства, и способностью (желанием) судебной и правоприменительной практики усвоить и применять такие нормы. Кроме того, проблему создают различия между нормами главы 1 и предписаниями аналогичной главы ВК РФ 1995 г. Изменения, как известно, были внесены и в перечень основных понятий, и в перечень принципов. Отдельные трудности возникают в связи с необходимостью обращения к иному законодательству, например, о местном самоуправлении, об информационном обеспечении и т.д.

Пока что доктрины водного и - частично - экологического права не предоставляют должного (в отличие, к примеру, от земельного права) инструментария для преодоления названных трудностей. Работы специалистов немногочисленны и в большей степени затрагивают другие вопросы (юридическая ответственность, водопользование и некоторые другие) <1>.

--------------------------------

<1> См., например.: Экологическая преступность в Европе / Сост. Ф. Комт, Л. Кремер; отв. ред. О.Л. Дубовик. М., 2006. Будникова Ю.Е. Актуальные проблемы водного законодательства // Право и государство: теория и практика. М.: Право и государство. 2010. N 2 (62). С. 87 - 90; Тимофеев Л.А. Водный кодекс: год спустя // Экологическое право. М.: Юрист. 2008. N 1. С. 19 - 22.

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе

Комментарий к статье 1

1. Общий обзор статьи. Статья состоит из 19 пунктов, в которых, соответственно, разъясняются девятнадцать терминов. Указанная статья носит основополагающий характер. Вместе с тем перечень понятий не является закрытым. Основные понятия и термины исходят из традиционных определений, присущих водному праву. Под воздействием экономических отношений терминология водного законодательства существенно изменяется.

В настоящее время используется 19 таких основных понятий: "акватория", "водное хозяйство", "водный объект", "водные ресурсы", "водный режим", "водный фонд", "водоотведение", "водоснабжение", "водопользователь", "водохозяйственная система", "водохозяйственный участок", "дренажные воды", "использование водных объектов" ("водопользование"), "водопотребление", "истощение вод", "негативное воздействие вод", "охрана водных объектов", "речной бассейн", "сточные воды".

Сокращение некоторых терминов произошло за счет тех, которые имели естественно-научное содержание. Из Водного кодекса РФ также исключены термины "лицензирование водопользования", "водохозяйственный объект", "обособленный водный объект". Это произошло в связи с изменением концепции Водного кодекса РФ, которая не включает указанные термины в водные отношения.

Терминология Водного кодекса РФ основана на двух группах отношений - по охране водных объектов и по их использованию. Понятия "истощение водных объектов", "негативное воздействие водных объектов", "охрана водных объектов" соответствуют терминологии, связанной с охраной водных объектов, остальные термины касаются использования водных объектов. Термины "водный объект", "водные ресурсы", "дренажные воды", "сточные воды" определяют объекты правового регулирования, использования и охраны.

Термины "акватория", "водохозяйственный участок" и "речной бассейн" обозначают территориально-пространственный базис водных отношений, бассейновую основу правового регулирования таковых, а также разъясняют основы построения системы управления использованием и охраной водных объектов и их водных ресурсов, базис их хозяйственного освоения. Термины "использование водных объектов (водопользование)", "водопользователь", "водопотребитель", "водное хозяйство", "водохозяйственная система" непосредственно связаны с использованием водных объектов и их водных ресурсов субъектами водных отношений, соотношением понятий "водный объект" и "водохозяйственная система" в их взаимосвязи и дифференциации.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью комментируемой статьи являются выработка единого подхода к содержанию Водного кодекса РФ, обеспечение связей норм комментируемого Закона с иными законодательными и нормативными правовыми источниками водного права.

Сфера действия положений статьи 1 охватывает все основные понятия, регулируемые водным законодательством. Следовательно, адресатами статьи являются все те субъекты права, которые должны соблюдать, исполнять и применять нормы комментируемого Кодекса.

Цель понятий водного права - определение круга водных отношений, определение соотношения с другими понятиями Водного кодекса РФ, а также понятиями, содержащимися в актах гражданского, земельного, административного уголовного и иного законодательства. Сферой действия указанной терминологии являются водные отношения. Между тем некоторые термины имеют сложный состав, включают в себя более широкий комплекс отношений, нежели чисто водные отношения. К таковым относятся понятия "акватория", "водохозяйственный участок", "водохозяйственная система", "речной бассейн", "водоснабжение", "водопотребление", "водное хозяйство". Каждый из указанных терминов включает комплекс гражданско-правовых, водных, административно-правовых отношений и т.д. Тем не менее они включаются в терминологию водных отношений, поскольку неразрывно связаны с ними. Терминология играет важную правоприменительную роль, создает основу для субъектов водного права в законотворческой и правоприменительной деятельности.

Статья 1 предназначена для широкого круга субъектов водного права: граждан, юридических лиц, органов местного самоуправления, судов, исполнительных органов власти и т.д.

3. История развития терминологии водного законодательства. Термины в водном праве имеют устойчивое значение. В дореволюционном законодательстве не существовало четко выраженной терминологии, поскольку водные отношения были урегулированы гражданским и административным законодательством. Вода и ее использование рассматривалась с позиции публичного и частного права. Для дореволюционного права характерны такие термины, как "река", "озеро", "болото", "пруд", "плотина", "подтоп", "общее пользование", "прибрежный владелец", "водопой", "сервитут", "водное товарищество", "береговое право" и т.д.

Развитие водного права и его терминологии связано в большей степени с советским периодом. В круг водных отношений, регламентируемых советским водным законодательством, входили отношения по поводу природных запасов воды, состоящих в исключительной собственности государства. В Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик, в республиканском законодательстве в форме водных кодексов определялись основные понятия. Поэтому исследовались понятия "вода" и "воды" (водные объекты) и их различия. Основными терминами являлись "водный объект" ("воды"), "водопользование", "охрана вод", "борьба с вредным воздействием вод", "водный режим". Отношения по устройству и эксплуатации водохозяйственных сооружений, отношения, возникающие при передаче воды в качестве товарно-материальной ценности (по водопроводам, в изолированных от природной среды резервуарах и т.п.), а также иные отношения, связанные с использованием вод, подлежали регулированию водного законодательства в той мере, в которой это необходимо для обеспечения рационального использования и охраны вод. Отношения по государственному водохозяйственному управлению также подлежали регулированию водного законодательства в меру необходимости учета и реализации особых условий государственного управления в данной области общественной деятельности.

С развитием экономики стали изменяться и термины, однако общие понятия остались неизменны. К таким общим понятиям относятся "водный объект", "водопользование", "охрана водных объектов" и т.д. Впервые на уровне закона терминология была определена в Водном кодексе 1995 г. Вместе с тем она была существенным образом расширена за счет включения терминов естественнонаучных. В Кодексе 1995 г. были даны правовые характеристики 30 понятий: "вода", "воды", "поверхностные воды", "подземные воды", "водные ресурсы", "водный объект", "водный режим", "водный фонд", "поверхностный водоток", "поверхностный водоем", "обособленный водный объект" ("замкнутый водоем"), "водосборная площадь", "бассейн поверхностного водного объекта" (далее - "бассейн водного объекта"), "акватория", "дренажные воды", "сточные воды", "использование водных объектов", "пользование водными объектами" ("водопользование"), "охрана водных объектов", "загрязнение водных объектов", "засорение водных объектов", "истощение вод", "вредное воздействие вод", "водопользователь", "водопотребитель", "водохозяйственный объект", "водозабор", "водохозяйственная деятельность", "лицензия на водопользование", "распорядительная лицензия".

Действующий Водный кодекс РФ имеет более сокращенную терминологию. В Водном кодексе 2006 г. указаны термины, которые в большей степени имеют правовое, нежели естественнонаучное содержание. С другой стороны, усиливается значение терминов, имеющих гражданско-правовое содержание, таких как "водный ресурс", "акватория", "водное хозяйство" и др., по причине их комплексного назначения.

4. Основные понятия. Термины Водного кодекса РФ излагаются в алфавитном порядке.

4.1. Акватория определяется как водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ. Слово "акватория" происходит от латинского aqua (вода) + (терри)тория. Акватория указывает на пространственно-территориальную составляющую водного объекта, является основой для развития хозяйственной и иной деятельности. Поэтому акватория означает пространство водной поверхности (например, акватория порта, акватория бухты). Указанное водное пространство ограничено естественными, искусственными или условными границами.

Понятие "акватория" определяется в специальных словарях как поверхность водного пространства, водоема; водный участок, например, акватория порта, акватория Мирового океана. Это понятие (существительное) порождает прилагательное "акваториальный" (-ая, -ое). В некоторых случаях акватория определяется как участок водной поверхности (моря, озера, реки), примыкающий к территории судостроительного или судоремонтного завода и находящийся в его ведении. В пределах акватории верфи размещаются судоспусковые или судоподъемные сооружения, достроечная набережная, причальные сооружения для разгрузки доставляемых на завод грузов.

Таким образом, акватория является правовым понятием, обозначающим территориально пространственный базис хозяйственной деятельности на водном объекте. Различаются: естественные акватории (океана, моря, водохранилища) и искусственные акватории (порта). В состав акватории порта входят водные подходы к нему, рейд и внутренняя гавань или бассейны, в пределах которых размещены причальные сооружения и происходят разгрузка и погрузка судов. Акватории портов гавани служат для:

- стоянки, погрузки и разгрузки судов (портовая акватория);

- постройки и ремонта судов (заводская акватория);

- взлета самолетов;

- испытания военной техники (водный полигон, минный полигон) и др.

Иногда акватории портов включают специальные бассейны для перегрузки грузов (с морских судов на речные и обратно), а также стоянки для военных судов.

По международному праву вся акватория океанов и открытого моря, кроме относительно малой площади внутренних вод государств, открыта для хозяйственного использования бесплатно для всех государств, включая государства, не имеющие выхода к морю.

Акватория водного объекта предоставляется в пользование, по договору водопользования. В целях реализации пункта 5 Правил подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" <2>, утверждена форма заявления о предоставлении акватории водного объекта в пользование, в которой указываются наименование водного объекта, место расположения акватории водного объекта и ее размеры, границы и площадь акватории (кв. км), в пределах которых намечаются использование и обустройство акватории водного объекта, цели использования акватории водного объекта, размещение на акватории зданий, строений, сооружений, плавательных средств, иного обустройства акватории водного объекта, их параметры (расположение объектов на акватории, с приложением их отражаемым на картографическом материале), срок использования акватории водного объекта.

--------------------------------

<2> Собрание законодательства Российской Федерации 2007. N 17. Ст. 2046.

Необходимо различать понятия "акватория" и "водохозяйственный участок". Акватория предоставляется в пользование как пространственный базис, в том числе и для ведения хозяйственной деятельности, а "водохозяйственный участок" - понятие, определяющее часть речного бассейна с определенными водохозяйственными характеристиками, позволяющими установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры водопользования.

4.2. Водное хозяйство. Этот термин не определяет объект водных отношений, хотя в теории водного права существовала точка зрения о том, что водное хозяйство является объектом водных отношений. В новом Водном кодексе РФ водное хозяйство определено как деятельность государственных органов, физических и юридических лиц в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод.

Субъектами водохозяйственной деятельности являются государственные органы, физические и юридические лица, а ее объектами - водные объекты и их водные ресурсы. Активность субъектов водохозяйственной деятельности выражается в изучении, использовании, охране водных объектов, а также предотвращении и ликвидации негативного воздействия вод. Водохозяйственная деятельность, связанная с использованием и охраной водных ресурсов, по своей сути является деятельностью экономической, осуществляемой специальными субъектами (водохозяйственные организации и предприятия различных организационно-правовых форм). Их деятельность связана в основном с осуществлением различных видов водопользования и поэтому является экономической деятельностью.

В целях расширения содержания термина "водное хозяйство" и его субъектов ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", принятый 14 июля 2008 года за N 118-ФЗ, дополнен новой статьей 7.1 "Водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов", которая определяет, что водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 комментируемого Кодекса или лицами, использующими водные объекты в соответствии с комментируемым Кодексом. Размещение заказа на выполнение водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

4.3. Водные ресурсы. Понятием "водные ресурсы" охватывается вода, заключенная в поверхностных и подземных водных объектах, которая используется или может быть использована. Определение природного ресурса есть в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой природные ресурсы - это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В связи с этим Федеральным законом от 14.07.2008 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены существенные изменения в ряд федеральных законов.

Например, в Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <3> внесены следующие изменения: в абзаце первом пункта 2 статьи 14 слова "заборе воды" заменены словами "заборе (изъятии) водных ресурсов из водных объектов".

--------------------------------

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 18. Ст. 2220; 2004. N 35. Ст. 3607.

В Земельном кодексе Российской Федерации <4> в подпункте 5 пункта 3 статьи 23 слова "забора воды" заменены словами "забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов".

--------------------------------

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147; 2006. N 23. Ст. 2380; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1. Ст. 23; N 21. Ст. 2455.

Федеральный закон от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <5> дополнен статьей 6.1 следующего содержания: "До утверждения в соответствии со статьей 33 Водного кодекса Российской Федерации схем комплексного использования и охраны водных объектов, но не позднее чем до 1 января 2015 года лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, а также квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод для каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, определенном Правительством Российской Федерации".

--------------------------------

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 23. Ст. 2380.

В части третьей статьи 10 Федерального закона от 03.08.1995 N 123-ФЗ "О племенном животноводстве" <6> слова "забор воды" заменен словами "забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов".

--------------------------------

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 32. Ст. 3199; 2007. N 27. Ст. 3213.

Таким образом, в законодательстве определяется: "водный ресурс" - это вода, заключенная только в водных объектах. Вода, не заключенная в водных объектах, не является объектом водных отношений. Если "водные ресурсы" - это вода, заключенная в поверхностных и подземных водных объектах, которая используется или может быть использована, то просто "вода" - это изъятое из природной среды вещество, которое уже не находится в водном объекте. Вода может быть заключена в резервуарах, емкостях, водопроводных трубах или просто в бытовой посуде для питья и использована для повседневных нужд. Отношения же по поводу "водных ресурсов", т.е. воды, находящейся в окружающей среде и сосредоточенной в водных объектах, регулируются водным законодательством.

Вода, хотя и находящаяся в окружающей среде, но не сосредоточенная в водных объектах (например, влага в атмосфере), не является предметом регулирования водного законодательства. Сток воды, который находится непосредственно в окружающей среде, но до тех пор, пока не сформировал водного объекта, не образует предмета водного законодательства. Законодатель предусматривает, что водный ресурс, забранный из водного объекта, уже не является объектом водных отношений. Отношения, связанные с использованием воды, забранной из водного объекта, регулируются гражданским законодательством, как и всякие предметы, вещи, находящиеся в товарном обороте.

4.4. Водный объект определяется как водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ, природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы распространения и черты водного режима, занесенный в Государственный водный реестр. Из нового Водного кодекса РФ исключено понятие "вода", поскольку оно имеет естественнонаучное содержание как химического соединения водорода и кислорода. Основными понятиями водного права становятся понятия "водный объект" и "водный ресурс". Эти два понятия обобщаются в понятии "водное", определяющем название Водного кодекса РФ и содержание водного права, водного законодательства, водных правоотношений.

Но можно сказать, что понятие "водный объект" - основное понятие комментируемого Кодекса. Законодатель отказывается от понятия "вода" как синонима понятия "водный объект". Федеральным законом от 14.07.2008 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены существенные изменения в ряд Федеральных законов. Так, например, Федеральными законами Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (в редакции Федерального закона от 03.03.1995 N 27-ФЗ), от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" понятия "воды" и "водоемы" заменены на понятие "водный объект".

Под водным объектом понимается прежде всего водное пространство, служащее территориально-производственным базисом для его использования. При этом новым является определение границ водного объекта: они подразделяются на естественные, искусственные и условные.

Береговая линия (граница водного объекта) определяется для:

1) моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива;

2) озера, реки, ручья, канала, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;

3) водохранилища, пруда - по нормальному подпорному уровню воды;

4) болота - по границе нулевой глубины торфяной залежи.

В понятие "водный объект" по новому Водному кодексу РФ включаются как природные, так и искусственные водоемы, водотоки или иные объекты. В ранее существующем законодательстве не было дано определение водного объекта как пространственного базиса. Некоторые искусственно созданные водоемы не признавались водными объектами, например, каналы, которые по Водному кодексу 2006 г. признаются водными объектами.

В соответствии с Водным кодексом 1995 г. к поверхностным водным объектам относились лишь каналы "межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов" (ст. 10). Отсюда логически вытекало, что оросительные (ирригационные), а тем более осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных пастбищ, водными объектами не признавались. В новом Кодексе все каналы относятся к водным объектам. Следовательно, каналы, ранее считавшиеся водохозяйственными сооружениями, стали водными объектами. При этом неясен правовой режим каналов, расположенных на территории земельных участков, принадлежащих юридическим и физическим лицам на праве частной собственности и используемых для орошения, обводнения, водоснабжения и т.д.

Статья 1 ВК РФ 1995 г. в числе водных объектов называла "обособленный водный объект". Терминологически под ним понимались залитые водой карьеры и пруды - копани. Близки к ним были некоторые естественные впадины, заполненные водой, а также пруды на ручьях с небольшими скоростями течения. Поскольку такие водные объекты вмещались в рамки одного землепользования, они принадлежали тому, кто владел соответствующим земельным участком. Водоем такого типа являлся принадлежностью соответствующего земельного владения, его правовой режим во многом зависел от правового режима земельного владения (см. комментарий к ст. 5).

По новому ВК РФ вместо обособленного водного объекта в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица могут находиться только пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности перечисленным выше субъектам, если иное не установлено федеральными законами. Понятие "обособленный водный объект" заменяется понятиями "пруд" и "обводненный карьер".

Однако не ясно, что такое "обводненный карьер" или "пруд". Есть опасность, что в условиях формирования нового водного реестра определенная часть озер может быть причислена к прудам и обводненным карьерам. До настоящего времени не определены критерии отнесения прудов и обводненных карьеров к водным объектам.

4.5. Водный режим - изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте. Определяющим в данном случае является подход к пониманию водного объекта как характеризуемого постоянным или временным сосредоточением вод, в котором имеются характерные формы распространения и черты водного режима. Между тем правильней говорить не о сосредоточении вод, а о запасе воды или о сосредоточении воды - водного ресурса.

Существуют различные периоды, такие как половодье, межень, паводок, характеризующие различные водные режимы водного объекта. Они ежегодно повторяются в один и тот же сезон и связаны с недостаточностью водного ресурса водного объекта, поднятием уровня воды в реке, возникающим в результате быстрого таяния снега, ледников, дождей, или высоким и длительным подъемом уровня воды, вызываемым таянием снега или ледников. Правовое значение водного режима состоит в том, что он определяет количественную составляющую водного объекта, влияющую на различные виды водопользования и дающую возможность планирования использования и охраны водных объектов.

Понятие "водный режим" не устанавливает минимума водных масс, которые образуют водные объекты. В разных регионах и климатических зонах хозяйственная и иная ценность скоплений одинакового объема воды может быть далеко не одинаковой. В северных районах, где много постоянных водоемов, хозяйственная ценность пересыхающих мелководий может быть минимальной. Они рассматриваются как объекты для осушения. Это может неблагоприятно сказаться на некоторых видах охраны и пользования водоемом: от рекреации до водопоя скота и от забора воды до охраны дикой фауны. При закреплении земель в частную собственность во многих районах России учитывают, входят ли эти земли или их части в водоохранные зоны, при этом на новых собственников возлагают необходимые ограничения. Водный режим водного объекта - явление, повторяющееся в определенные гидрологические сезоны в связи с изменением климатических условий.

4.6. Дренажные воды - это воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты. Сброс воды в водные объекты является одним из видов водопользования. Естественно, что такого рода вода требует определенного регулирования, поскольку непосредственно влияет на количественную и качественную составляющую водного объекта - водный ресурс.

4.7. Водный фонд. Данное понятие, определяемое в доктрине и законодательстве как совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, традиционно представлено во всех водных кодексах России. В советский период водный фонд входили все водные объекты, находящиеся в исключительной государственной собственности. Его содержание изменилось.

Сейчас водный фонд определяется в Кодексе как совокупность всех водных объектов на территории Российской Федерации. Статья 1 Водного кодекса 1995 г. определяла водный фонд как совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр. В настоящее время государственный водный кадастр трансформирован в государственный водный реестр, в котором отражаются состояние водных объектов, водопользования, а также сведения о водопользователях. Действующий Кодекс не связывает понятие водного фонда с обязательным включением водных объектов в государственный водный реестр. Таким образом, само понятие водного фонда постепенно теряет свое правовое содержание.

В водный фонд включаются все водные объекты, определенные ст. 5 Кодекса. В настоящее время понятие "водный фонд" имеет как публично-, так и частноправовое содержание, поскольку в него включаются водные объекты, которые могут находиться в разных формах собственности, в том числе и в частной собственности (пруды и обводненные карьеры).

С изменением понятия водного фонда изменяется и состав земель водного фонда. Статья 102 ЗК РФ к землям водного фонда относит земли:

- покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

- занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

Из понятия водного фонда исключена вся публично-правовая природоохранная составляющая (водоохранные зоны, зоны санитарной охраны и т.д.)

4.8. Водопользование, водопотребление, водопотребитель. Понятие водопользования получило в новом Кодексе единое толкование. Оно означает в самом общем виде использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц, а водопользователь - физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом.

Отметим, что в настоящее время в Кодексе определено не только понятие "водопользование", но и понятие "водопотребление". Понятие "водопользование" в статье 1 фактически приводится дважды: сначала в общем виде, а затем в его специфическом значении, связанном с понятием "водопотребление". Понятие "водопотребление" основано на широко распространенной практике, когда в роли посредника выступает специализированная водохозяйственная организация, которая сама в воде не нуждается, а забирает ее из водоема или реки лишь для того, чтобы передать потребителям. В связи с этим водопотребители получают воду только из систем водоснабжения. Понятие "водопотребитель" носит гражданско-правовое содержание. Водопотребитель - любая специализированная водохозяйственная организация, которая забирает водный ресурс из водного объекта и передает его конечному пользователю.

4.9. Водохозяйственная система. Из нового Водного кодекса РФ исключено понятие "водохозяйственные объекты", которые нередко имеют и другие названия - "водохозяйственные сооружения", "гидротехнические сооружения". Кодекс ввел более широкое понятие "водохозяйственная система". Это комплекс гидротехнических сооружений, предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов. Водохозяйственная система непосредственно взаимодействует с водным объектом. Это подчеркивается и в одном из принципов водного законодательства, определяющем, что основа регулирования отношений в области использования и охраны водных объектов исходит из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему. Водохозяйственные системы могут находиться в государственной, муниципальной, частной собственности, принадлежать предприятиям различных отраслей и производств, которые используют их как для своих нужд, так и в интересах третьих лиц. Если водохозяйственные системы эксплуатируются только для удовлетворения нужд третьих лиц, то они признаются водохозяйственными организациями. Таковыми, например, являются водохозяйственные организации, обеспечивающие водоснабжение жителей населенных пунктов.

Нередко определенным предприятиям, например, сельскохозяйственным, нет необходимости создавать специальную водохозяйственную организацию, так как любое из этих предприятий может само непосредственно обеспечить эксплуатацию гидротехнических сооружений и устройств. Таким образом, правовой режим водохозяйственных систем имеет в большей степени гражданско-правовое содержание. Тем не менее данное понятие входит в терминологию водного законодательства благодаря взаимосвязи таких систем с водными объектами. Существует определенная сложность в разграничении понятий "канал" и "водохранилище" с понятием "водохозяйственная система". Водохранилища обеспечивают комплексное, многостороннее использование водных ресурсов.

В новом Водном кодексе РФ они относятся к водным объектам. Водные ресурсы водохранилищ используются для различных нужд: выработки электроэнергии на ГЭС, водоснабжения и орошения, содействия судоходству, ведения рыбного и охотничьего хозяйства, рекреации, борьбы с наводнениями. При проектировании водохранилищ ГЭС выделяет их как особый объект капитального строительства, имеющий отдельную от гидроузла и от ГЭС стоимость. Таким образом, в ходе эксплуатации создаваемых водохранилищ статус водохозяйственной системы утрачивается, и они становятся водными объектами, а эксплуатирующая водохранилище ГЭС - водопользователем.

4.10. Негативное воздействие. В статье 1 ВК РФ 1995 г. использовалось сходное понятие - "вредное воздействие вод", которое включало в себя так называемые природные процессы, приближающиеся к стихийным бедствиям, когда соединенное воздействие воды и льда разрушает берега рек, береговые строения и сооружения, сносит мосты, вызывает наводнения. Борьба с особо опасными ледовыми явлениями должна производиться в рамках ликвидации чрезвычайных ситуаций. Исходя из этого, принимаются меры защиты и спасения при сильных наводнениях. В качестве примеров вредного воздействия вод назывались затопление и подтопление (земель, сооружений). Ныне действующий Кодекс предусматривает термин "негативное воздействие вод". К ним относится затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты.

Следует иметь в виду, что эти процессы могут быть не только стихийными, но и вызванными действиями человека по изменению водного режима водных объектов. В последнем случае инициатор работ должен нести гражданскую и иную ответственность, если его действия нанесли ущерб земле, строениям, движимому имуществу. Некоторые водохозяйственные проекты, например, создания водохранилищ, причиняют существенный ущерб земле и другим объектам ради получения водных ресурсов. При этом наблюдаются и другие вредные воздействия накапливаемых вод, в частности, берегообрушение, вызываемое штормовыми волнами. Вредное воздействие вод может иметь место не только выше, но и ниже воздвигаемых плотин.

В зимний период через турбины ГЭС пропускаются повышенные объемы воды, накопленные в их водохранилищах. Нередко это вызывает зимние наводнения в нижних бьефах, от чего нарушаются ледовые дороги и переправы, смываются оставленные на лугах стога сена, и т.д. Если статьи 1 и 117 ВК РФ 1995 г. к видам вредного воздействия вод относили также заболачивание и засоление земель, эрозию почв, образование оврагов, оползней, селевых потоков "и других явлений", то негативное воздействие вод, проявляющееся в затоплении, подтоплении, разрушении берегов водных объектов, заболачивании и др., распространяется лишь на определенные территории и объекты. Борьба с засолением земель, эрозией почв, заболачиванием во многом регулируется земельным законодательством. Меры по защите земель и строений от вредного воздействия вод могут осуществляться в соответствии с надлежаще утвержденными проектами. Эти проекты принимают во внимание побочные последствия защитных мер.

Важное значение приобретает защита берегов от разрушения. Защита от размыва участка берега не должна усиливать размывов в других местах. По этой причине закон не поощряет самовольных действий на водных объектах и в их непосредственном окружении, даже если они направлены на защиту имущества от вредного воздействия вод. Меры по борьбе с наводнениями включают в себя отказ от застройки территорий, подвергающихся затоплению, или же проведение работ, которые делают эти территории более безопасными (например, намыв грунта выше уровня затопления). Такие меры предусматриваются строительными нормами и правилами.

4.11. Речной бассейн - территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки стекает в море или озеро. В соответствии с этим определением, например, озеро Байкал (не впадающее в озеро или море) не имеет своего бассейна. В законодательстве других стран и в доктрине водного права даны более точные определения этого понятия. Так, в Рамочной водной директиве ЕС (от 23.10.2000 N 2000/60/ЕС) "речной бассейн" (частный случай - "бассейн водного объекта") определяется как "территория земли, с которой весь поверхностный поток течет через ряд ручьев, рек и, возможно, озер в море при устье или дельте одной реки" (п. 13 ст. 2). Этот термин определялся по Советскому энциклопедическому словарю: "Бассейн речной - часть земной поверхности, с которой сток воды поступает в речную систему". В комментируемой статье, на наш взгляд, произошло сужение понятия бассейна. Можно говорить о "бассейне водного объекта" как о водосборной территории, включающей гидравлически связанные поверхностные водные объекты.

4.12. Водохозяйственный участок - часть речного бассейна с определенными водохозяйственными характеристиками, позволяющими установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры водопользования. Понятие "водохозяйственный участок" близко к понятию "акватория". Между тем из содержания понятий не совсем ясно разграничение этих понятий. В большей степени понятие водохозяйственный участок связано с установлением лимитов. Лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры водопользования устанавливается подзаконными актами. Они установлены Постановлением Правительства РФ от 10.03.2009 N 223 "О лимитах (предельных объемах) и квотах забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод".

Лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности (лимиты), а также квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и квоты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации являются частью лимитов (квоты) и до утверждения в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются Федеральным агентством водных ресурсов.

Лимиты устанавливаются с разбивкой по годам на основании сведений и предложений, представляемых в Федеральное агентство водных ресурсов его территориальными органами, водохозяйственных балансов, сведений о водном объекте и водопользовании, в том числе содержащихся в государственном водном реестре и формах федерального государственного статистического наблюдения за использованием воды, сведений о заборе (изъятии) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков с учетом режима, состояния, физико-географических, морфометрических и других особенностей водного объекта.

Квоты устанавливаются с разбивкой по годам на основании заявок уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на установление квот. Заявки представляются в соответствующий территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов на соответствующий период.

4.13. О понятии охраны вод, их истощении, сточных водах см. комментарий к статьям 55 - 67.

Статья 2. Водное законодательство

Комментарий к статье 2

1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья состоит из семи частей, в которых устанавливаются система правового регулирования водных отношений, круг источников права и их иерархия с учетом конституционных предписаний о разграничении нормотворческих полномочий в данной сфере. По своим целям и значению можно сказать, что статья 2 определяет систему законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения по использованию и охране водных объектов, т.е. водные отношения.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основные цели статьи состоят в том, чтобы сформировать структуру водного законодательства Российской Федерации и определить полномочия органов государственной власти федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления по изданию нормативных правовых актов. Нормы, содержащиеся в комментируемой статье, имеют самый широкий спектр действия, поскольку изначально предназначены для установления исчерпывающих основ правового регулирования водных отношений. Они предопределяют - без каких-либо исключений - круг законодательных и подзаконных источников права, а также круг субъектов, обладающих соответствующими правотворческими полномочиями.

Адресатами норм данной статьи являются не только перечисленные в ней субъекты права (Президент РФ, Правительство РФ, законодательные и исполнительные органы субъектов РФ), но и все те органы власти и управления, физические и юридические лица, которые обязаны воспринимать и исполнять действующие законодательные и нормативно правовые акты.

3. Основные понятия. В основном они относятся к общеправовым ("законодательство", "Президент РФ", "Правительство РФ" и пр.). Некоторые понятия ("использование водных объектов", "охрана водных объектов") являются сквозными для всего Кодекса (см. комментарий к ст. 1).

О понятии водных отношений см. комментарий к ст. 4.

4. Связи норм статей с иными предписаниями Кодекса. Любое правило, требование, ограничение или запрет должны содержаться в актах законодательства Российской Федерации или субъектов федерации.

5. Структура водного законодательства Российской Федерации. Она включает комментируемый Кодекс, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации.

Важно обратить внимание на выраженную в Водном кодексе РФ позицию законодателя по вопросу о важнейшем понятии права - законодательстве. В содержание этого понятия включаются лишь нормативные правовые акты, принимаемые в форме закона. Это положение имеет большое практическое значение. В частности, практически эта норма означает, что, если в Водном кодексе РФ имеется положение, в соответствии с которым те или другие водные отношения регулируются водным законодательством, это означает, что при его реализации может быть принят акт в форме закона, а не иного акта, к примеру, постановления Правительства РФ, что имело место в предшествующей практике.

При характеристике части 1 необходимо подчеркнуть также то, что водное законодательство состоит из федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Эта норма сформулирована в соответствии с Конституцией РФ. Согласно статье 72 Основного закона водное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это положение означает, что водное законодательство в Российской Федерации может создаваться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Реализация данной нормы требует учета ряда правил, касающихся подготовки и принятия как федеральных актов водного законодательства, так и соответствующих законов субъектов Российской Федерации.

6. Порядок подготовки и принятия федеральных законов. Субъекты Российской Федерации могут активно участвовать в этом процессе или влиять на него. Законодательством предусмотрен ряд форм участия субъектов в федеральном законотворчестве:

а) непосредственное реагирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации на проекты федеральных законов;

б) через своих депутатов в Государственной Думе;

в) через своих представителей в Совете Федерации.

Процедура непосредственного реагирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации на проекты федеральных законов регулируется Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии со статьей 26.4 проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном указанной статьей.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.

Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.

Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.

Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа.

Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Особо обратим внимание на то, что согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направление их в эти органы власти субъектов Российской Федерации - обязанность Государственной Думы РФ.

Реализация нормы о том, что водное законодательство Российской Федерации включает комментируемый Кодекс, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации, для субъектов Российской Федерации означает также обязанности, вытекающие из статьи 76 Конституции РФ. Согласно пункту 5 этой статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Соответственно, принимая законы по вопросам земли, субъекты обеспечивают их соответствие федеральным законам.

Согласно пункту 1 на федеральном уровне водное законодательство состоит из комментируемого Кодекса и других федеральных законов, регулирующих отношения по использованию и охране вод. Соответственно, на современном этапе в систему водного законодательства входят Водный кодекс РФ от 03.06.2006 N 74-ФЗ и Федеральный закон от 06.05.1998 N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами".

Также водные законы приняты субъектами Российской Федерации.

7. Смежное законодательство. Комментируя пункт 1, необходимо подчеркнуть, что водное законодательство включает лишь специализированные законы, т.е. те, которые регулируют исключительно отношения по использованию и охране вод. В системе законодательства Российской Федерации имеются законы, содержащие нормы, регулирующие водные отношения наряду с регулированием иных общественных отношений. К таким законам относятся Федеральный закон от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральный закон от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" и некоторые другие.

К примеру, Федеральный закон "Об охране озера Байкал" регулирует отношения по охране водного объекта - озера Байкал, но фактически он не ограничивается регулированием лишь водных отношений. Так, статья 2 данного Закона определяет требования к экологическому зонированию Байкальской природной территории. Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

В пункте 2 статьи 2 установлено требование: нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать комментируемому Кодексу. В части регулирования отношений по охране и использованию вод в "других федеральных законах" должно обеспечиваться их соответствие положениям Водного кодекса РФ.

8. Иные правовые акты водного законодательства. Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить комментируемому Кодексу, другим федеральным законам. Водный кодекс РФ в данном случае воспроизводит норму ст. 90 Конституции РФ о недопустимости противоречия указов Президента федеральным законам.

В целом Президент России не проявляет особой активности в регулировании водных отношений. К водному законодательству имеют отношение следующие Указы Президента РФ:

- Указ Президента РФ от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (с изм. и доп. от 21.10.2005) (пункт 2);

- Указ Президента РФ от 28.08.2003 N 991 "О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (с изм. и доп. от 11.07.2004);

- Указ Президента РФ от 02.08.1999 N 968 "О признании утратившим силу Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 436 "Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации";

- Указ Президента РФ от 29.08.1997 N 950 "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере";

- Указ Президента РФ от 14.08.1997 N 881 "О мерах по обеспечению устойчивого функционирования внутренних водных путей России".

9. Акты Правительства. Источниками водного права являются также нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных комментируемым Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.

Характеризуя нормотворческие полномочия Правительства РФ, следует исходить из Конституции РФ. Согласно статье 115 на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

В отличие от Президента РФ Правительство России весьма активно в правовом регулировании водных отношений. Такая активность связана с дефектами законотворческой деятельности, формулированием в законах по традиции общих положений, требующих развития в подзаконных актах, в том числе в правительственных постановлениях. В контексте принципа разделения властей, закрепленного статьей 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Реализация принципа разделения властей органами законодательной власти означает более детальное регулирование общественных отношений, не перекладывая на органы исполнительной власти не свойственную им функцию установления правовых норм. Задача этих органов - обеспечивать последовательное и эффективное исполнение законов.

На современном этапе действуют следующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регулирующие водные отношения:

- Постановление Правительства РФ от 19.12.1996 N 1504 "О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты" (в ред. Постановления Правительства РФ от 25.01.2006 N 33) <7>;

--------------------------------

<7> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 165.

- Постановление Правительства РФ от 23.11.1996 N 1403 "О ведении Государственного водного кадастра Российской Федерации" (в ред. Постановления Правительства РФ от 25.01.2006 N 33 <8>;

--------------------------------

<8> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5566.

- Постановление Правительства РФ от 14.03.1997 N 307 "Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов" <9>;

--------------------------------

<9> СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1443.

- Постановление Правительства РФ от 23.11.1996 N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" <10>;

--------------------------------

<10> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.

- Постановление Правительства РФ от 13.09.1996 N 1097 "О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов" <11>;

--------------------------------

<11> СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4564.

- Постановление Правительства РФ от 10.03.2000 N 208 "Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации" <12>;

--------------------------------

<12> СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1287.

- Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 03.04.1997 N 383 <13>;

--------------------------------

<13> СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1636.

- Постановление Правительства РФ от 26.03.2001 N 234 "О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности" <14>;

--------------------------------

<14> СЗ РФ. 2001. N 14. Ст. 1366.

- Постановление Правительства РФ от 30.08.2001 N 643 "Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне байкальской природной территории" <15>;

--------------------------------

<15> СЗ РФ. 2001. N 37. Ст. 3687.

- Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 N 282 (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 401) <16>;

--------------------------------

<16> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564.

- Положение о строительстве и эксплуатации линий связи при пересечении государственной границы Российской Федерации, на приграничной территории, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 09.11.2004 N 610 <17>;

--------------------------------

<17> СЗ РФ. 2004. N 46 (ч. 2). Ст. 4531.

- Постановление Правительства от 10.04.2007 N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов" <18>;

--------------------------------

<18> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.

- Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" <19>;

--------------------------------

<19> СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2357.

- и некоторые др.

10. Ведомственные акты. Нормативные правовые акты, содержащие нормы водного права, принимаются не только Правительством Российской Федерации, но и специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Согласно части 5 ст. 2 ВК РФ такие органы уполномочены Правительством РФ. Данная статья устанавливает правовые условия, при наличии которых этими органами могут приниматься нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения. Они могут приниматься в случаях и в пределах, которые предусмотрены комментируемым Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

К ведомственным нормативным правовым актам, регулирующим водные отношения, относятся, к примеру, следующие акты:

1) Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23.10.1998 N 232 "Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами" (в ред. Приказа МПР РФ от 23.03.2005 N 70) <20>;

--------------------------------

<20> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 6.

2) Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 11.02.1998 N 81 "Об утверждении Методики исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод";

3) Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23.03.2005 N 70 "Об утверждении перечня видов специального водопользования" <21>;

--------------------------------

<21> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 24.

4) Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 08.11.2001 N 32 "О введении в действие санитарных правил СП 2.1.4.1075-01 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы" <22> и другие.

--------------------------------

<22> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 8.

11. Нормотворческие полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 3 комментируемой статьи Водного кодекса РФ на основании и во исполнение Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации эти органы в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Данную норму следует комментировать в контексте статьи 72 Конституции РФ, определяющей предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так как водное законодательство отнесено к совместному ведению, субъекты Российской Федерации участвуют в водном нормотворчестве. Согласно комментируемому положению региональные нормы водного законодательства могут устанавливаться органами исполнительной власти субъектов Федерации. К таковым относятся как правительства (администрации) субъектов РФ, так иные органы исполнительной власти, которые входят в правительства (администрации).

При этом принципиальным является то, что принимать акты, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе лишь на основании и во исполнение Водного кодекса РФ, федеральных законов, содержащих нормы земельного права, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, и в пределах своих полномочий. В контексте принципа разделения властей они принимают акты в рамках делегированного нормотворчества, т.е. если такая необходимость диктуется актами более высокого иерархического уровня. Кроме того, такие акты могут быть приняты только в пределах компетенции правительства (администрации) субъекта Российской Федерации или соответствующего министерства (департамента, иной организационно-правовой формы органа исполнительной власти).

12. Акты органов местного самоуправления. Согласно части 7 ст. 2 ВК РФ акты, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, могут приниматься также органами местного самоуправления. Такие акты принимаются на основании и во исполнение Водного кодекса РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления принимают акты, содержащие нормы водного права, в пределах своих полномочий.

Нормотворческая компетенция муниципальных органов определяется в статье 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно этому Закону представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено указанным Федеральным законом.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 статьи 43, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Статья 3. Основные принципы водного законодательства

Комментарий к статье 3

1. Общий обзор статьи. Она велика по объему и включает 16 пунктов, каждый из которых подробно и конкретно формулирует содержание и значение (юридическое и экологическое) принципов водного законодательства.

В статье выделены принципы, имеющие общее значение, такие как значимость водных объектов для человека и иных компонентов окружающей среды, приоритетность их охраны по сравнению с использованием, а также отдельные принципы, например, сохранение особо охраняемых водных объектов, целенаправленность использования водных объектов, иерархичность целей использования водных объектов, участие граждан и общественных объединений в решении вопросов распоряжения и охраны водных объектов, равенство доступа к приобретению права пользования водными объектами, права собственности на них, пространственно-территориальный принцип регулирования водных отношений, т.е. бассейновый подход, сочетающийся с учетом иных особенностей водных объектов, взаимосвязанность водных объектов и гидротехнических сооружений, гласность, комплексность использования, платность, экономическое стимулирование, целевая предназначенность использования в особых целях.

Таким образом, как перечень принципов водного законодательства, так и их содержание соответствуют сложившимся в последние годы тенденциям формирования данного института в различных отраслях российского права. Следует особо указать, что в актах новейшего времени - а это Федеральные законы от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <23>, от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <24>, Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ <25> и другие - построению системы принципов и ее легитимному закреплению уделено существенное внимание.

--------------------------------

<23> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

<24> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.

<25> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Многие принципы Водного кодекса РФ и названных актов совпадают. Это закономерно, поскольку принципы есть не что иное, как основные, исходные начала правового регулирования, правовой политики, отрасли законодательства, юридически значимой деятельности. Так, в комментируемом Кодексе воспроизводятся (конечно, с учетом контекста и особенностей предмета правового регулирования) принципы участия граждан и общественных объединений, гласности, приоритетности охраны перед использованием и др.

В то же время законодатель в данном случае отказался от включения в перечень принципов водного законодательства таких исходных начал, как обязательность проведения государственной экологической экспертизы (и иных экологических экспертиз), зонирование (хотя в тексте Кодекса вопросам правового регулирования различных видов зон, их статусу, порядку установления, ограничениям и запретам уделено существенное внимание), ответственность. Безусловно, в основном это правильное юридико-техническое решение. Действительно, обязательность проведения экспертиз и перечень их объектов урегулированы специальными законодательными актами; ответственность как правовой институт более чем развита в отечественном праве (при этом, возможно, спорной является ее оценка в качестве правового принципа). Пожалуй, наибольшие сомнения в обоснованности законотворческого решения вызывает отсутствие принципа зонирования.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Цели комментируемой статьи состоят в легитимации наиболее общих начал любой деятельности (правовой, организационной, хозяйственной, иной), осуществляемой в отношении водных объектов, их частей, качеств, свойств, их собственников, пользователей и других субъектов, так или иначе участвующих в процессах использования, охраны, управления, оборота водными объектами в стране. Помимо этого, целями статьи следует признать и гармонизацию принципов водного законодательства с принципами более высокого уровня: экологическими, политико-правовыми, общеправовыми, международно-правовыми, а также их гармонизацию с принципами смежного (природоресурсного) законодательства, особенно земельного, лесного, горного (в первую очередь в отношении подземных вод), а также иного сопредельного законодательства (административного, уголовного, налогового, конституционного и прочего).

Сфера действия предписаний статьи. Как и во всех случаях, когда речь идет о наиболее общих правовых предписаниях, приходится констатировать максимально объемную область действия соответствующих норм. Понятно, что здесь все же имеются определенные ограничения, которые определяются самим предметом правового регулирования, поскольку водные объекты и непосредственно находящаяся в них вода, благодаря своим качествам и свойствам, являются абсолютно необходимыми для человека и всего живого на планете. В результате данное ограничение является юридически ничтожным. Но для конкретного соблюдения, исполнения, применения норм Водного кодекса следует опираться на то, что сфера действия статьи - при всей ее широте - ограничена отношениями (поведением), складывающимися в связи с существованием, использованием, охраной водных объектов и их ресурсов. Это одна - фактическая сторона дела.

Юридическая же сторона заключается в том, что принципы, указанные в комментируемой статье, создают основу для построения всех последующих норм Кодекса, определяют законотворческую и нормотворческую деятельность при создании новых норм, изменении или принятии новых актов. Они должны служить ориентиром для субъектов правоприменения и выступают в некотором роде "лакмусовой бумажкой" при проверке законности актов и действий, реальности реализации закона, его соответствия потребностям человека, гражданина, общества, государства, международного сообщества, охраны окружающей среды.

Таким образом, при всей абстрактности принципов водного законодательства, содержащие их нормы статьи 3 ВК РФ предназначены для самого широкого круга адресатов: от граждан до законодателя, от органа местного самоуправления до суда, в том числе Европейского суда по делам о защите прав человека или иных международных судебных инстанций, которые все чаще в своих решениях ссылаются на экологические правовые институты при возмещении вреда и по иным делам <26>. Практика российских судов пока что не склонна учитывать принципы права, но, надо полагать, эта ситуация будет меняться, причем особенно быстро, по нашему мнению, именно в связи с делами об использовании и охране окружающей среды, в том числе водных (пограничных, трансграничных, иных) объектов.

--------------------------------

<26> См.: Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда (сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права). М.: ИГПРАН, 2006; Кремер Л. Данные о решениях Европейского сообщества по экологическим вопросам // Аграрное и земельное право. 2006. N 5; Степаненко В.С. Правовые основы экологической политики Европейского Союза: цели, принципы, действия. М.: РЭФИА, НИА-Природа, 2004; Kramer L. Europaisches Umweltrecht in der Rechtsprechung des EuGH: dargestellt anhand von 50 Urteilen. Wien: VerLOsterreich, 2002.

3. Основные понятия. Ведущим является понятие принципа, подчиненными - понятия и понятийные обороты, характеризующие отдельные принципы водного законодательства (например, "значимость водных объектов", "приоритет охраны водных объектов", "бассейновый подход" и т.п.), а также отдельные предметы правового регулирования, к примеру понятия, разъясняющие правовой статус таких объектов, как "гидротехнические сооружения", "среда обитания", "бытовые нужды", "водохозяйственные системы" и т.д. Значительную часть терминов, используемых в комментируемой статье, составляют понятия, имеющие общеправовое значение: "участие граждан", "использование", "гласность", "платность" и т.д. Уяснение их содержания требует обращения к доктрине, законодательству и судебной, а также к административной практике.

4. Связи норм статьи с иными предписаниями Водного кодекса и юридическое значение принципов водного законодательства. Соотношение норм комментируемой статьи с иными положениями кодекса очевидно и вытекает из самой природы принципов, поскольку они являются основой, на которой строится правовое регулирование водных отношений.

Установленные в пунктах 1 - 16 комментируемой статьи принципы находятся в тесной взаимосвязи. Они поддерживают друг друга, а поэтому представляют собой достаточно стройную систему исходных начал деятельности в отношении водных объектов. Никакие акты (законодательные, подзаконные), никакие действия (бездействие), никакие меры и решения - вне зависимости от статуса субъектов их принятия - не могут противоречить принципам водного законодательства, подрывать их, нивелировать их значение и препятствовать их учету в правоприменительной практике.

5. Эволюция формирования и закрепления принципов водного законодательства в отечественном праве. В ранее действовавшем Водном кодексе 1995 г. не формулировались принципы водного права, а в статье 69 были установлены принципы государственного управления в области использования и охраны водных объектов. В соответствии с данной статьей государственное управление в области использования и охраны водных объектов основывалось на принципах:

- устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды);

- сочетания рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетания бассейнового и административно-территориального принципов);

- разграничения функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.

Надо отметить, что такой подход был вполне рационален и, в отличие от ныне действующего ВК РФ, отражал реальную ситуацию, избегая многочисленных повторов положений, закрепленных в ряде федеральных законов об охране окружающей среды и использовании тех или иных природных ресурсов.

Традиционно в литературе выделяются общеправовые принципы (законность, гласность и т.п.), общие экологические принципы, принципы правовой политики, принципы отдельных видов деятельности и т.п., которые были на законодательном уровне впервые сформулированы в статье 3 Закона РСФСР от 19.12.1991 "Об охране окружающей природной среды". Это приоритеты:

- охрана жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

- научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду;

- рациональность использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушение;

- гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;

- международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.

Некоторые из перечисленных принципов являются специфическими для экологического права, некоторые - общими для любой отрасли, некоторые вообще принципами права как таковыми и не являются.

Затем подход к перечню и определению содержания принципов изменился, наметился крен в сторону преобладания хозяйственно-потребительского подхода. Особенно ярко это проявилось в статье 3 Федерального закона от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды". Анализ данной статьи показывает, что среди 23 перечисленных в ней принципов к таковым бесспорно можно отнести лишь (и то в ряде случаев с определенными оговорками):

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений юридических и физических лиц.

Что касается таких формулировок, как "учет природных и социально-экономических особенностей при планировании и осуществлений хозяйственной и иной деятельности", то они относятся уже к функции управления. Соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством (которое далее в более общем виде повторяется как участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды) представляют собой изложение (с отступлением от оригинала) норм Конституции Российской Федерации, к тому же являющихся нормами прямого действия, устанавливающих экологические и иные права граждан, а не принципы.

Ряд положений, обозначаемых в статье 3 в качестве принципов, является не чем иным, как наименованием направлений или задач деятельности, например:

- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов (правда, неясно, приоритет по сравнению с чем - с иными видами природоохранной деятельности, с использованием природных ресурсов, с хозяйственной деятельностью или с охраной жизни и здоровья человека);

- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, чего можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

- сохранение биологического разнообразия; организация и развитие системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры;

- международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Еще одна группа принципов, сформулированных в статье 3, связана с использованием слова "ответственность". Речь идет об ответственности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Но ответственность, если она юридическая, а не политическая или моральная, - самостоятельный сквозной (комплексный) правовой институт. Конкретные нормы (и, надо сказать, более чем многочисленные, а уголовно-правовые - чрезвычайно жесткие) установлены в соответствующих актах (Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и др.). То же самое касается формулировки о запрещении хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также о реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.

Соответствующие запреты содержатся в актах экологического законодательства и во взятых Россией обязательствах в ратифицированных ею международно-правовых актах, а ответственность за их нарушение предусмотрена в Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и иных источниках права. И наконец, абсолютно не ясны юридическая природа и экологический смысл двух формулировок: "допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды", а также "обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности".

Помимо общих принципов экологического права выделяются принципы государственной экологической политики, государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, в Экологической доктрине Российской Федерации (утв. 31 августа 2002 г.) сформулированы принципы государственной политики в области экологии. Стратегическими целями в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого требуется:

- сохранить и восстановить природные системы, их биологическое разнообразие и способность к саморегуляции как необходимое условие существования человеческого общества;

- обеспечить рациональное природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;

- обеспечить благоприятное состояние окружающей среды как необходимое условие улучшения качества жизни и здоровья населения.

Государственная политика в области экологии <27> базируется на следующих основных принципах:

--------------------------------

<27> Например: Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы, Климатическая доктрина Российской Федерации, Водная стратегия Российской Федерации до 2020 года.

1) устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

2) приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

3) справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

4) предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

5) отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

6) природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

7) открытость экологической информации;

8) участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Доктрина российского экологического и водного права всегда уделяла внимание принципам водного законодательства и, в частности, принципу организации управления с учетом не только административно-территориального, но и природно-географического районирования страны. Наиболее наглядно этот принцип предопределяет образование инспекций (либо иных органов контроля) в области охраны водных объектов и водных биоресурсов (рыбных запасов). Иногда его называют "бассейновым принципом". Соответствующие инспекции образуются применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер <28>. Более того, этот принцип с учетом принадлежности к иной структуре проявляется и в построении такого специфического образования, как природоохранные прокуратуры, например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура и др. Управления и инспекции рыбоохраны были сформированы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов.

--------------------------------

<28> В настоящий момент в соответствии со статьей 28 ВК РФ реформированы 20 бассейновых округов: Балтийский, Баренцево-Беломорский, Двинско-Печерский, Днепровский, Донской, Кубанский, Западно-Каспийский, Верхневолжский, Окский, Камский, Нижневолжский, Уральский, Верхнеобский, Иртышский, Нижнеобский, Ангаро-Байкальский, Енисейский, Ленский, Анадыро-Колымский, Амурский.

С конца 80-х годов прошлого столетия в ткань отечественного законодательства был введен принцип "загрязнитель платит", воплотившийся во введении системы платежей за сбросы вредных (загрязняющих) веществ в водные объекты, выбросы в окружающую среду и размещение отходов.

Ведение различных кадастров (реестров, балансов), иных информационных документов такого рода основывается на принципе совместимости содержащихся в них данных.

Специфическое содержание имеет принцип зонирования. В связи с задачами охраны окружающей среды, правовым регулированием природопользования и обеспечения экологической безопасности населения и территорий этот принцип реализуется следующим образом:

а) установление зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия;

б) установление охранных зон для отдельных объектов окружающей среды (водоохранных зон, зон (округов) горно-санитарной охраны и т.п.);

в) зонирование внутри особо охраняемых территорий (например, зоны Байкальской природной территории);

г) зонирование при осуществлении градостроительной деятельности, которое в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 называется территориальным. Зонирование означает:

1) наделение участков территории (акватории) особым правовым статусом;

2) установление специального или дифференцированных правовых режимов, определяемых, как правило, в специальных нормативных правовых актах, иногда - в законодательных актах;

3) введение дополнительных ограничений и запретов, за нарушение которых предусматривается (или может быть предусмотрена) повышенная ответственность, что влечет ряд правовых (а иногда социально-правовых) последствий (компенсация вреда, иные меры социальной помощи);

4) сопровождение наделением дополнительными или исключительными полномочиями (правами и обязанностями) субъектов экологического управления (например, предоставление населению полной и достоверной информации, принятие дополнительных мер физической защиты объекта и т.п.).

Зонирование происходит в соответствии с особой процедурой, т.е. порядок выделения и (или) объявления зон регулируется специальными процессуальными предписаниями.

Зонирование характеризуется также пространственным и временным признаками. Первый из них означает, что границы той или иной зоны должны быть четко установлены и обозначены как в документах, так и на местности, описаны особенности и определена общая площадь зоны. Второй признак может проявляться двояко: когда зона устанавливается на какой-либо срок (в годах), до наступления определенного условия, на неопределенный срок (зоны в национальных парках) либо когда установлены сроки пересмотра зон.

6. Проблемные ситуации и трудности применения правовых предписаний, устанавливающих принципы водного законодательства. Их можно разделить на три группы:

1) первая включает те ситуации, которые возникают в правотворчестве при разработке проектов законодательных и нормативных правовых актов, их изменении и дополнении: все вновь разрабатываемые нормы как водного, так и смежного (например, земельного) законодательства должны соответствовать закрепленным в Водном кодексе РФ принципам;

2) вторая группа включает проблемы толкования закона. В случае отсутствия норм прямого действия, конкретизирующего нормативного правового акта разъяснение содержания данного предписания должно опираться на суть, значение, функцию принципов водного законодательства;

3) в третью группу входят трудности, связанные с применением комментируемого Кодекса. Любые юридически значимые решения и действия должны отвечать принципам водного права. Наглядно это видно на примере соблюдения принципов равенства доступа физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, к приобретению права пользования ими, участия граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, и др.

7. Обязывающее значение принципов водного законодательства. Комментируемая статья начинается с важного положения о том, что водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах. Это означает, что ни сам Водный кодекс РФ, ни любой подзаконный акт, конкретизирующий предписания Кодекса, ни любая норма смежного законодательства (например, статья 250 "Загрязнение вод" УК РФ, статья 102 "Земли водного фонда" ЗК РФ) не могут противоречить смыслу и целям принципов водного законодательства, подрывать и нарушать их.

Поскольку перечень принципов дан в комментируемом Кодексе исчерпывающим образом, на первый взгляд кажется, что иные основные начала могут не использоваться. Но это не так. Как уже отмечалось, принципы водного законодательства входят неотъемлемой частью в систему экологических и общеправовых принципов, которые также должны учитываться в правотворчестве и правоприменении. Кроме того, толкование норм Водного кодекса РФ позволяет выводить из них и иные принципы водного права либо водной политики (например, "загрязнитель платит", принцип зонирования, принцип экологической связанности права собственности на водные объекты, опирающийся на конституционную норму части 2 статьи 36, в силу которой реализация этого права не может нарушать законных интересов третьих лиц и препятствовать охране окружающей среды).

8. Понятие принципа водного законодательства. Общее понятие правового принципа разработано в теории права. Это исходные начала исторически определенных правовых систем, выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни. Это своего рода "сгустки" правовой ткани, не только выявляющие наиболее характерные черты содержания данной системы, но и выступающие в качестве высокозначимых регулятивных элементов в структуре права (С.С. Алексеев).

В статье 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" принципы государственной экологической (и водной) политики, принципы государственного экологического (и водного) управления, принципы, на которых строятся отдельные правовые институты, определяют содержание и механизмы применения тех или иных правовых институтов и средств, к примеру экологической экспертизы, юридической ответственности, платности водопользования.

9. Первый принцип - значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека (п. 1 ст. 3). Это ведущий принцип водного законодательства, непосредственно воспроизведенный из положений части 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются Российской Федерацией как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма содержит оценку природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов и указывает на два вида отношения к природным ресурсам - их использование и охрану. Конституционная оценка имеет абсолютный характер, юридически объявляя землю, воду, воздух, равно как и леса, животный мир, недра, тем, без чего невозможна человеческая жизнь, т.е. необходимым, неотъемлемым условием поддержания жизни, объектом деятельности человека и средством обеспечения его потребностей.

Адресатами данной нормы являются народы, проживающие на территории Российской Федерации - суверенного государства. Поэтому использование и охрана природных ресурсов - неотъемлемое право и обязанность Российской Федерации. Именно эта норма самым непосредственным образом обосновывает экологическую функцию государства.

Законодатель счел необходимым разъяснить, в чем именно состоит значимость водных объектов, и тем самым легитимировать важнейшие их свойства и качества именно как основы жизни и деятельности человека, обязать учитывать их при регулировании водных отношений, установив соответствующие связи между такими свойствами (например, указав на то, что водный объект представляет собой среду обитания водных биологических ресурсов и этим обеспечивает потребности жизнедеятельности человека).

Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представлений о водном объекте как о сложном реально существующем явлении, многие характеристики которого получили юридическое описание и закрепление.

В скрытом виде положение "исходя из представлений" содержит указание на необходимость учета состояния научного знания. Оно же устанавливает критерии, на которые опирается правовое регулирование водных отношений, т.е. отношений, возникающих в процессе взаимодействия человека и общества с таким компонентом окружающей среды, как водные объекты.

По прямому тексту пункта 1 комментируемой статьи водные объекты рассматриваются как:

а) важнейшая составная часть окружающей среды;

б) среда обитания объектив животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов;

в) природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд;

г) природный ресурс, используемый для осуществления хозяйственной и иной деятельности;

д) объект права собственности и иных прав.

Такой подход продолжает традиции российского права нового времени. В Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 1 "Основные принципы земельного законодательства") земля рассматривается как природный объект и природный ресурс, как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, как основа осуществления хозяйственной и иной деятельности, как недвижимое имущество, как объект права собственности и иных прав <29>.

--------------------------------

<29> Подробнее см.: Бринчук М.М. Комментарий к статье 1 ЗК РФ // Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006. С. 27 - 28; Волков Г.А. Принципы земельного права. М.: Городец, 2005.

9.1. Водные объекты - важнейшая составная часть окружающей среды. В данном случае помимо значения водных объектов как основы жизни и деятельности человека подчеркивается также, что они выступают не объектом использования, но - охраны. На первый план здесь выходит их роль как основы именно жизни человека, компонента окружающей среды (среды обитания человека).

Окружающая среда. Данное понятие обычно анализируется с естественнонаучных, обществоведческих и правовых позиций. Смежными являются термины "природа", "природные ресурсы", "естественная среда", "окружающая природная среда", "среда обитания". Различные авторы подчеркивали разные стороны понятия "окружающая среда", выделяя наиболее важные моменты, в частности: окружающая среда является операционным базисом многообразной человеческой деятельности, совокупностью естественных элементов, т.е. созданных природой, но в большей или меньшей мере преображенных человеком и составляющих в данном месте и в данное время условия жизни людей; это весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий общество.

Окружающая среда существует как целое, взятое в разных масштабах и в разных сочетаниях, а не только как совокупность отдельных элементов, природных ресурсов и природных объектов. Подчеркивается, что окружающая среда служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, пространственным пределом осуществляемой государственной власти; местом для размещения объектов промышленности, сельского хозяйства, культурно-бытового назначения и иных.

В доктрине российского экологического права отмечалось, что окружающая среда относится к интегрированным объектам правового регулирования <30>. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" окружающая среда определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст. 1).

--------------------------------

<30> Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 97 - 121.

Окружающая среда и ее компоненты в целом являются объектом охраны в соответствии с многими актами российского законодательства. Так, Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает охрану окружающей среды как таковую (во всей совокупности ее компонентов, в том числе водных объектов) в статьях 246, 247, 252, 254 (п. п. 2 и 3), а также специально - охрану вод (водных объектов/водных ресурсов) в статьях 250, 252. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение водного законодательства как по общим статьям главы 8 (ст. ст. 8.1 - 8.5), так и по специальным (ст. ст. 8.12 - 8.15).

В Федеральном законе от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <31> среда обитания понимается как "совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющей условия жизнедеятельности человека", а в перечень этих факторов включены биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные, оказывающие или могущие оказать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений (ст. 1).

--------------------------------

<31> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

Таким образом, подход к водным объектам как важнейшей составной части окружающей среды находит свое отражение в экологическом, административном, уголовном и ином законодательстве.

Комментируемый Кодекс содержит значительное число норм, посвященных охране водных объектов (глава 6). В статьях 55 - 67 предписания природоохранного характера учитываются и по их принадлежности к защите окружающей среде, связанности с иными ее компонентами, например, лесами, и другим свойствам.

9.2. Водные объекты как среда обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов. Данный критерий значимости водных объектов имеет два аспекта. Не вызывает сомнений, что водные биологические ресурсы необходимы для удовлетворения потребностей человека в первую очередь как источник продуктов питания, корма сельскохозяйственных животных, а также эстетических, познавательных, рекреационных и иных потребностей. Помимо этого, значение водных объектов как среды обитания животных и растений имеет самостоятельный характер в плане сохранения биоразнообразия как одного из условий жизни человека; как совокупности генетических ресурсов Земли. Для понимания этой роли (функции) водных объектов следует обратиться к понятиям, ее раскрывающим.

Среда обитания животного и растительного мира выступает в качестве объекта охраны экологическим законодательством, а также предмета административного правонарушения и представляет собой, соответственно, природную среду, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы (ст. 1 Федерального закона "О животном мире"), включающую условия их размножения, нагула, отдыха, выращивания молодняка и иных элементов жизненного цикла, пути миграции, места их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки <32>.

--------------------------------

<32> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Е.Н. Сидоренко. 4-е изд. М.: Велби; Проспект, 2004. С. 268.

Животный мир - возобновляющийся природный ресурс - совокупность живых организмов, населяющих временно или постоянно территорию Российской Федерации, находящихся в состоянии естественной свободы (звери, птицы, водные биоресурсы, т.е. пресноводные и морские рыбы, водные животные, морские звери, беспозвоночные, насекомые и др.).

Леса (лес) - возобновляемый природный ресурс, совокупность лесной растительности, земли, животного мира, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Растительный мир (вне лесов) - природный ресурс, важный компонент биосферы, тесно связанный с животным миром, климатом, почвой. Смежные понятия: "растительность", "растительное сообщество".

Биологические ресурсы - генетические ресурсы, организмы или их части, популяции или любые другие биотические компоненты экосистем, имеющие фактическую или потенциальную полезность либо ценность для человечества.

Генетические ресурсы - генетический материал, т.е. любой материал растительного, животного, микробиологического или иного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности и представляющий фактическую или потенциальную ценность.

Биоразнообразие - вариабельность живых организмов из всех источников, включая наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются, в рамках видов, между видами и разнообразие экосистем.

Водные биологические ресурсы (водные биоресурсы) - рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы.

Водные объекты как среда обитания объектов животного и растительного мира охраняются многими нормами российских законодательных и подзаконных актов. Среди них Федеральные законы от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире", от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 19.07.1997 N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", от 18.11.1998 N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", от 30.11.1995 "О континентальном шельфе Российской федерации", от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др., а также Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 и Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001.

Нормы об охране среды обитания содержатся в подзаконных актах (например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 13.08.1996 "Об утверждении требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи электропередачи"). Уголовная ответственность за посягательства на среду обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, предусмотрена статьями 246, 247, 250, 252, 256, 257, 259 УК РФ, а также иными статьями главы 26 УК РФ, если в причиненный значительный (существенный) ущерб или иные тяжкие последствия входят и наступившие вредные последствия для среды обитания объектов животного и растительного мира. Административная ответственность за аналогичные посягательства установлена статьями 8.33, 8.38, 8.29 и другими статьями КоАП РФ (в том числе за нарушение правил охраны среды обитания и путей миграции животных).

Кроме того, многие правила охраны среды обитания водных объектов животного и растительного мира содержатся в актах международного права: Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях (1971 г.), Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Юго-Восточной Атлантики (Канберра, 1980), Конвенции по морскому праву (1982) и др. <33>.

--------------------------------

<33> Подробнее см.: Дубовик О.Л., Кремер Л. Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 48 - 112; 741 - 754 (список Конвенций).

9.3. Водные объекты как природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд. Такая их трактовка требует специального правового и экологического разъяснения.

Водные ресурсы определяются в статье 1 ВК РФ как поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы (см. комментарий к ст. 1).

В доктринах экологического и водного права и по ранее действовавшему законодательству воды трактовались как природный ресурс, т.е. как воды, участвующие в круговороте в качестве химического соединения кислорода и водорода, существующие в жидком, твердом, газообразном состоянии, а также как вся вода, находящаяся в водных объектах. На современном этапе, как видим, подход к пониманию водных ресурсов включает не только и не столько их естественно-природные свойства, сколько пригодность для использования человеком.

Водный объект согласно статье 1 ВК РФ - это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Здесь на первый план выходят пространственные признаки, а также свойства, позволяющие индивидуализировать (выделить) соответствующие объекты (см. комментарий к указанной статье).

Смежными в плане толкования комментируемой статьи являются также понятия водного фонда, т.е. совокупности водных объектов в пределах территории Российской Федерации; водохозяйственной системы, т.е. комплекса водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений; водохозяйственного участка, т.е. части речного бассейна, имеющей характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта, и другие параметры использования водного объекта (водопользования); речного бассейна, т.е. территории, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро (о содержании этих понятий см. комментарий к ст. 1, а также к ст. ст. 5 и 6).

Возможность использования водных объектов как природных ресурсов зависит от:

а) их категории;

б) водного режима;

в) целевой предназначенности;

г) ограничений на пользование;

д) наличия прав иных субъектов;

е) форм права собственности на водный объект;

ж) правового статуса водного объекта.

Категории водных объектов определены в статье 5 ВК РФ. Это поверхностные и подземные воды. Статус и порядок использования и охраны, во-первых, устанавливаются водным законодательством, во-вторых - в основном законодательством о недрах. При этом среди поверхностных водных объектов выделяются:

1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);

2) водотоки (реки, ручьи, каналы);

3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

4) болота;

5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

6) ледники, снежники.

Кроме того, в части 3 данной статьи особо указывается, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.

В отличие от ранее действовавшего законодательства комментируемый Кодекс не выделяет специально категорию источников питьевого водоснабжения как особую категорию водных объектов и не дает их легитимного определения.

Использование водного объекта как природного ресурса для личных и бытовых нужд регулируется в зависимости от того, как определен правовой статус этого объекта, к какой форме собственности он относится, какие сервитуты, ограничения, запреты установлены.

Так, в отношении водных объектов общего пользования значимы следующие характеристики:

а) это поверхностные водные объекты;

б) они находятся в государственной или муниципальной (но не частной) собственности;

в) они являются общедоступными, т.е. доступ к ним вправе иметь каждый гражданин;

г) пользование таким водным объектом бесплатное;

д) цели пользования ограничиваются личными и бытовыми нуждами, т.е. использованием водного объекта как источника питьевого водоснабжения, источника воды, необходимой для ведения домашнего хозяйства, санитарно-гигиенических мероприятий;

е) использование водных объектов общего пользования регулируется с учетом специфики экологических, санитарно-эпидемиологических и других условий правилами, утвержденными органами местного самоуправления;

ж) использование этих водных объектов может быть ограничено либо запрещено, в том числе в силу части 4 ст. 6 ВК РФ, иных законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов.

Следовательно, законом предусматриваются более чем широкие возможности (по видам деятельности, ее целям, кругу источников права) для ограничения принципа значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.

На практике возникает вопрос: является ли использованием водных объектов как природного ресурса для личных нужд такое их использование, которое осуществляется, например, путем забора воды для орошения дачных (садовых), приусадебных участков, т.е. полива, выращивания сельскохозяйственных растений в целях производства продукции для личного потребления или для продажи с целью получения средств существования (см. комментарий к п. 16 ч. 3 ст. 11); путем организации отдыха отдельных категорий граждан (см. п. 11 ч. 2 ст. 11 и комментарий к нему), путем проведения рекреационных мероприятий, использования водного объекта в лечебных целях персонально (см. пункт 17 ч. 3 ст. 11), путем сооружения причала или ангара для личного плавсредства (см. п. 17 ч. 3 ст. 11), путем осуществления спортивного или любительского рыболовства и т.п.?

По всей видимости, на этот вопрос следует ответить утвердительно, исходя, во-первых, из признака индивидуализированного (личного) потребления вод, свойств, качеств водных объектов, во-вторых, из отсутствия обязанности (в подавляющем большинстве перечисленных ситуаций) заключать договор водопользования и (или) вносить плату за пользование водным объектом. При совпадении обоих признаков водный объект используется в соответствии с принципом его значимости как основы жизнедеятельности человека (индивида).

9.4. Водные объекты как природный ресурс, используемый для осуществления хозяйственной и иной деятельности. Данный аспект принципа значимости в качестве основы жизни и деятельности человека в основном связан именно с производством самых разных продуктов (от электроэнергии до сельскохозяйственной и лесной продукции), а также с достижением иных целей в самых разных сферах экономики, в том числе судоходства, сплава леса, сброса сточных вод промышленных, сельскохозяйственных, иных предприятий, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации гидротехнических сооружений, функционирования мелиоративных систем, рыболовства, рыбоводства и т.п. (см. комментарий к ст. ст. 11, 21, 22).

Под хозяйственной (предпринимательской) деятельностью понимаются юридически значимые действия, направленные на извлечение прибыли в результате возмездного удовлетворения потребностей третьих лиц в заранее обусловленных либо предлагаемых услугах, имуществе, товарах. Они образуют определенное единство, их деятельность признается предпринимательской и осуществляемой в зависимости от продолжительности и содержания возмездных действий, объема получаемой прибыли и других факторов. Не рассматривается как предпринимательская деятельность по оказанию случайных, хотя и возмездных, услуг по ремонту автомобиля знакомым людям, покупке и доставке продуктов соседям и пр. Данная позиция выражена также В.П. Вериным, который отмечает, что "закон не связывает с регистрацией заключение разовых сделок гражданско-правового характера". Это и означает, что такие разовые сделки не образуют осуществления предпринимательской деятельности <34>.

--------------------------------

<34> Подробнее см.: Учебно-практический комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Э. Жалинского. М.: Эксмо, 2006. С. 509.

Иной деятельностью в данном случае можно считать любые действия (работы, меры), осуществляемые в целях (нуждах) обороны страны, пожарной безопасности, ликвидации последствий и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и антропогенного характера, стихийных бедствий и катастроф, проведения санитарно-эпидемиологических мероприятий, мер по предотвращению и ликвидации эпизоотии, эпифитотий, по осуществлению карантинных и иных мер в области ветеринарной и фитосанитарной безопасности населения и территории Российской федерации, природоохранных мер и т.д.

Таким образом, значимость водных объектов как природного ресурса, используемого для осуществления указанных видов деятельности, чрезвычайно велика. Именно поэтому многие положения комментируемого Кодекса (ст. ст. 10, 11, 22, 23, гл. 6 и др.) в основном ориентированы на регулирование использования и охраны водных объектов как источника экономического, экологического, оборонного и иного обеспечения нужд и безопасности общества, граждан России, государства, хозяйствующих субъектов.

9.5. Статистическая справка. По данным государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды, в Российской Федерации в 2009 г. суммарный забор воды из природных водных объектов составил 75,4 куб. км. В связи с уменьшением количества водопользователей (реорганизация, перепрофилирование, банкротство, ликвидация предприятий, а также передача мелкими водопользователями собственных водозаборов и сбросов в систему ЖКХ) наблюдается снижение водопотребления и водоотведения в поверхностные водные объекты.

Всего в Российской Федерации в 2009 г. использовано 57,7 куб. км свежей воды (2008 г. - 62,9 куб. км), в том числе: пресной из поверхностных источников - 45,2 куб. км (49,7 куб. км), подземных - 7,0 куб. км (7,3 куб. км), морской воды - 5,5 куб. км (5,9 куб. км).

Структура водопотребления характеризуется следующими показателями:

- производственные нужды - 60,5%;

- хозяйственно-питьевые нужды - 18,4%;

- орошение - 13,7%;

- сельскохозяйственное водоснабжение - 0,9%;

- прочие нужды.

Потери воды во внешних сетях при транспортировке от водоисточников до водопотребителей в 2009 г. составили 7,5 куб. км. Потери воды водопользователями по разделу ОКВЭД "Сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство" составили 24,7% от объема забранной воды, в основном для орошаемого земледелия.

Объем сточных вод, сброшенных в поверхностные водные объекты в 2009 г., уменьшился на 8,4% и составил 47,7 куб. км (2008 г. - 52,1 куб. км). К категории загрязненных отнесено 15,9 куб. км сточных вод (33% от общего объема). Основной объем загрязненных сточных вод сброшен водопользователями, относящимися к разделам ОКВЭД "Производство и распределение электроэнергии, газа и воды" (55,6%) и "Обрабатывающие производства" (17,2%). Объем нормативно очищенных сточных вод в 2009 г. увеличился до 2,0 куб. км (2008 г. - 1,95 куб. км) и составил 11% объема сточных вод, требующих очистки (17,9 куб. км). За отчетный год мощность очистных сооружений незначительно возросла и составила 29,56 куб. км (2008 г. - 29,48 куб. км).

9.6. Водные объекты как объекты права собственности и иных прав. По действующему Водному кодексу РФ подавляющее большинство водных объектов страны относится к федеральной собственности. В собственности иных субъектов права находятся лишь пруды и обводненные карьеры (см. комментарий к ст. 8).

Несмотря на это, нельзя недооценивать принцип значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека в этом плане, поскольку иные права - помимо права собственности - более чем разнообразны. Они реализуются через право пользования водными объектами в смысле статьи 9 ВК РФ, через право использовать водные объекты общего пользования, а также путем применения ответственности за нарушение водного законодательства и возмещения вреда. К такого рода иным правам, безусловно, относятся все конституционные экологические права человека и гражданина, в том числе на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на охрану здоровья, на отдых и труд, на передвижение (которое может осуществляться по водным акваториям) и т.п. <35>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<35> Подробнее см.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2005; Он же. Экологическое право: Учебник. М.: Юрайт, 2006; Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: Велби; Проспект, 2006; Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. М.: Дело, 2001; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2003; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Спарк, 2001; Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Под ред. В.А. Четвернина. М., 1997.

10. Второй принцип водного законодательства. Он закреплен в пункте 2 комментируемой статьи и тесно связан с принципом значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Данный принцип состоит в приоритете охраны водных объектов перед их использованием.

Указанный принцип играет особую юридическую и даже идеологическую роль. Долгое время в нашей стране правовое регулирование и практика исходили из противоположных начал - из приоритета использования водных ресурсов перед их охраной. Такая политика привела к истощению ряда водных объектов, снижению стока, загрязнению поверхностных и подземных вод опасными веществами, гибели промышленных запасов водных биоресурсов и другим негативным последствиям, которые в совокупности расцениваются как одно из проявлений социально-экологического кризиса в стране.

Помимо экологических показателей, из-за снижения качества вод возросла заболеваемость населения. Но также резко упали и экономические показатели: водные объекты России стали менее пригодны для многих направлений хозяйственной, рекреационной, иной деятельности; например, полив сельскохозяйственных растений загрязненной водой приводит к снижению качества сельскохозяйственной продукции; забор воды для питьевых нужд требует все больших затрат на их очистку; сокращение водных запасов, изменение русла рек и загрязнение вод приводят к уменьшению добычи рыбы и снижению занятости населения (сокращается число рабочих мест), и т.п. Таким образом, невнимание к охране водных объектов привело к ущемлению экономических интересов или, как сейчас говорят, к созданию угрозы экономической безопасности.

Названные и иные тенденции вызвали потребность смены приоритетов. Впервые это нашло свое отражение в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", хотя некоторые правовые основания для этого намечались еще в законах об охране природы, принятых в начале 60-х годов во всех союзных республиках. В Законе РСФСР 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" были установлены принципы приоритета охраны жизни и здоровья человека, научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов страны и др.

В экологическом законодательстве новейшего периода эти подходы были расширены. Так, в статью 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" включен принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов. В статье 3 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" устанавливается принцип поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранения биологического разнообразия. Развернутые формулировки даны в Земельном кодексе РФ (ч. 1 ст. 1): "...приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде".

Смысл разъясняемого принципа состоит в том, что никакие виды использования водных объектов не должны приводить к ухудшению их качества и состояния, что любые цели водопользования должны быть подчинены целям сохранения водных объектов и связанных с ними водных биологических ресурсов и иных компонентов окружающей среды, что при любом использовании водных объектов должны быть предусмотрены меры по их охране, а на водопользователей возложены соответствующие обязанности по реализации таких мер. Это соответствует и самому понятию охраны водных объектов, данному в пункте 17 ст. 1 ВК РФ (см. комментарий к ст. 1).

Данный принцип находит свое воплощение во многих нормах комментируемого Кодекса. Так, возможность запрета отдельных видов водопользования на водных объектах общего пользования предусматривается частью 4 ст. 6. Согласно статье 10 одним из оснований принудительного прекращения права пользования водными объектами является их использование с нарушением российского законодательства (в том числе, безусловно, и законодательства об охране вод). В этой же статье (п. 2 ч. 6) на водопользователя возлагается обязанность осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением права водопользования.

Гарантиями реализации принципа приоритета охраны водных объектов перед их использованием служат положения статьи 24, где в числе полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений указаны:

- разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;

- осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

- установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

- определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов; утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;

- определение критериев отнесения водных объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

- утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, и иные.

Кроме того, пунктом 2 ч. 1 ст. 26 регулируется порядок передачи осуществления такого полномочия, как проведение мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые наделены и полномочиями по осуществлению мер охраны водных объектов, находящихся в их собственности (п. 11 ст. 25). Органы местного самоуправления обладают полномочиями по реализации мер охраны находящихся в муниципальной собственности водных объектов (п. 3 ч. 1 ст. 27). Дополнительные гарантии в связи с задачами деятельности бассейновых советов предусмотрены в статье 29 ВК РФ (см. комментарий к ст. 29).

Определенные аспекты реализации рассматриваемого принципа включают и те статьи ВК РФ, которые регулируют информационное обеспечение использования и охраны водных объектов, содержание и цели схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст. 33), порядок установления нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевые показатели качества воды в них (ст. 35), задачи и средства государственного контроля и надзора (ст. 36), обязанности собственников водных объектов и водопользователей (ст. 39).

Особое значение имеет норма о предоставлении или ограничении водопользования в случае причинения вреда окружающей среде (п. 3 ч. 1 ст. 41). В статье 42 подчеркивается, что при производстве различных работ "должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира" (ч. 1). При использовании водных объектов для сброса сточных вод в целях охраны окружающей среды вводятся запреты на этот вид водопользования по пространственно-целевому признаку (ст. 44). Ряд природоохранных мер предусмотрены в процессах использования водохранилищ (ст. 45), производства электроэнергии (ст. 46), сплава леса (ст. 48) и иных видов водопользования, регламентированных в главе 5 ВК РФ (см. комментарий к этим статьям).

Наконец, наиболее полное воплощение анализируемый принцип находит в статьях главы 6 "Охрана водных объектов" (см. комментарий к ним).

Таким образом, можно сделать вывод, что принцип приоритета охраны водных объектов перед их использованием действительно "пронизывает" все водное законодательство, являясь опорой, гарантией и требованием большинства предписаний комментируемого Кодекса.

11. Третий принцип водного законодательства. Он заключается в сохранении особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливаются федеральным законодательством. Данный принцип имеет давние традиции и подкрепляется международными обязательствами, взятыми на себя Российской Федерацией.

Охрана естественных экосистем, различных категорий природных объектов и территорий всегда обозначалась как цель (задача, принцип, функция) экологического права и других отраслей (в том числе административного и уголовного). Данный принцип находит свое отражение в многочисленных нормах, в частности, в положениях Федеральных законов от 14.04.1995 "О животном мире", от 14.03.1995 "Об особо охраняемых природных территориях", от 01.05.1999 "Об охране озера Байкал", в статьях 243, 262 и иных УК РФ, в которых предусмотрены квалифицирующие обстоятельства для деяний с повышенной общественной опасностью по месту совершения преступления (в заповедниках, заказниках), например, в частях 2 и 3 ст. 250, а также в статьях 7.13, 8.39 КоАП РФ.

Значителен объем подзаконного регулирования: ряд постановлений Правительства регламентируют положения о государственных природных заповедниках и других категориях особо охраняемых территорий и объектов. Например, Постановлением от 30.08.2001 N 643 утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории <36>; Постановлением от 28.01.2002 N 67 устанавливается Порядок вылова эндемичных водных животных и сбора эндемичных видов водных растений озера Байкал <37>.

--------------------------------

<36> СЗ РФ. 2001. N 37. Ст. 3687.

<37> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 533.

Принцип усиленной охраны особой категории природных территорий и объектов реализуется во многих нормах водного законодательства. Так, согласно статье 1 ВК РФ охрана водных объектов представляет собой систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов. Это предписание в отношении особо охраняемых водных объектов конкретизируется положениями статьи 61: "Проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водно-болотных угодий (выделено нами - О.Д.) осуществляется в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности" (ч. 1). Отметим, что в данном случае речь идет о реализации принципа сохраняемости в отношении только одной категории особо охраняемых объектов - водно-болотных угодий. К водным объектам, подлежащим специальной (особой) охране, относятся и те, которые признаны природными лечебными ресурсами. В общем виде анализируемый принцип закрепляется применительно к сохраняемости таких водных объектов в статье 64 (см. комментарий к ст. 64).

В определенной степени гарантии реализации принципа сохраняемости, особо охраняемых водных объектов содержатся в статье 44, запрещающей сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, а также статье 65, поскольку и для этой категории водных объектов устанавливаются водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы.

Наконец, специальные предписания сформулированы в статье 66 "Особо охраняемые водные объекты". Здесь определены критерии признания водных объектов особо охраняемыми (по их значению) и указывается то, что статус и режим таких объектов регулируются законодательством об особо охраняемых природных территориях. Несмотря на отсылочность и абстрактность статьи 65, она все-таки "оправдывает" принцип, закрепленный в пункте 3 комментируемой статьи.

Анализ содержания и значения данного принципа по сравнению с иными принципами водного законодательства показывает, что при всей его роли сама формулировка не является оптимальной с учетом требований юридической техники. Речь идет об уточнении: "...ограничение или запрет использования которых устанавливаются федеральными законами".

Поскольку новый Водный кодекс безоговорочно отнес все водные объекты, кроме прудов и обводненных карьеров, к федеральной собственности, а тем самым - к объектам правового регулирования на федеральном уровне, такая оговорка представляется избыточной. При этом возникает коллизия между водным законодательством и законодательством об особо охраняемых природных территориях <38>, которым предусматривается организация особо охраняемых водных объектов (территорий), имеющих значение особо сохраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации или даже местного значения (например, родники). В Федеральном законе от 03.07.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" относительно Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" не предусмотрено никаких изменений. Следовательно, здесь создается проблемная ситуация, требующая законодательного решения или толкования высшими судебными инстанциями страны.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<38> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

12. Четвертый принцип закреплен в пункте 4 комментируемой статьи и устанавливает целевую предназначенность использования водных объектов, а также содержит указания на то, что такое использование может быть многоцелевым.

Этот принцип вводит дополнительные гарантии от произвола в сфере водных отношений, обеспечивает законность и рациональность водопользования, проверяемость и подконтрольность любой деятельности, осуществляемой на водных объектах.

Цели использования водных объектов с учетом более высоких - иерархических - целей их охраны не должны им противоречить: они носят подчиненный не только охране окружающей среды, но и охране жизни и здоровья людей характер.

Данный принцип в различных формулировках широко распространен в экологическом и природоресурсном законодательстве. Например, в статье 78 ЗК РФ указано, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-испытательных, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Цели и порядок использования иных земель (населенных пунктов, лесного, водного фонда, промышленности, транспорта и т.п.) регулируются статьей 7, главами XV - XVIII ЗК РФ. Земли используются для целей градостроительства, обеспечения обороны и безопасности, нужд энергетики, космоса, связи и т.п. <39>.

--------------------------------

<39> Подробнее об этом см.: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006.

Российское законодательство предусматривает меры юридической, в первую очередь административной и гражданско-правовой, ответственности за нарушение целевого использования водных объектов, тем самым создавая дополнительные гарантии реализации рассматриваемого принципа. Так, в статье 7.6 КоАП РФ установлена административная ответственность за пользование водным объектом или его частью с нарушением условий документов, на основании которых возникает право пользования (одним из обязательных условий, несомненно, является цель водопользования). Гражданско-правовая ответственность может наступать за нарушения условий договора водопользования и в иных случаях (подробнее см. комментарий к ст. ст. 68, 69).

Целеполагание является основой любой деятельности индивида, юридического лица, иных субъектов и таких ее элементов, как планирование, осуществление, достижение результатов. В сфере использования водных объектов оно приобретает специальное значение с учетом первого из рассмотренных принципов водного законодательства - значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.

Водный кодекс РФ детально определяет цели использования водных объектов. В наиболее общем укрупненном виде они сформированы в статье 37 (см. комментарий к ст. 37), но с учетом положений иных статей Кодекса их можно разделить на:

1) личные и бытовые нужды граждан (см. комментарий к ст. 6 "Водные объекты общего пользования"), в том числе купание, пользование маломерными судами для отдыха и т.п. (см. п. 10 комментария к данной статье; пункт 7 ст. 25, ч. 2 ст. 27);

2) питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение (упоминается в ч. 4 ст. 6, ч. 2 ст. 26, в ст. ст. 34 и 43);

3) заборе (изъятие) воды (п. 1 ч. 1 ст. 11) из поверхностных водных объектов; в данном случае общая цель изъятия воды в отличие от пункта 10 ч. 2 ст. 11 и пунктов 3 - 6 ч. 3 этой же статьи не конкретизируется;

4) использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей (надо полагать, для организованной рекреации, а не личного отдыха в порядке, предусмотренном ст. 6 ВК РФ) (см. п. 2 ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 16);

5) производство электроэнергии без забора (изъятия) воды (п. 3 ч. 1 ст. 11, ст. 46);

6) сброс сточных вод и (или) дренажных вод (ст. 44), обеспечение обороны страны и безопасности государства (п. 1 ч. 2 ст. 11);

7) размещение причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений (п. 3 ч. 2 ст. 11);

8) размещение стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов (п. 4 ч. 2 ст. 11);

9) размещение и строительство гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций (п. 5 ч. 2 ст. 11);

10) разведка и добыча полезных ископаемых (п. 6 ч. 2 ст. 11);

11) проведение дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов (п. 7 ч. 2 ст. 11);

12) подъем затонувших судов (п. 8 ч. 2 ст. 11); сплав леса в плотах и с применением кошелей (п. 9 ч. 2 ст. 11);

13) забор (изъятие) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения, в том числе лугов и пастбищ (п. 10 ч. 2 ст. 11);

14) организованный отдых детей, а также организованный отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов (п. 11 ч. 2 ст. 11);

15) судоходство (в том числе морское судоходство), плавание маломерных судов (п. 1 ч. 3 ст. 11);

16) осуществление разового взлета, разовой посадки воздушных судов (п. 2 ч. 2 ст. 11);

17) забор (изъятие) водных ресурсов из подземного водного объекта, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод (п. 3 ч. ст. 11);

18) забор (изъятие) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий (п. 4 ч. 3 ст. 11);

19) забор (изъятие) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды) (п. 5 ч. 3 ст. 11);

20) забор (изъятие) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств (п. 6 ч. 3 ст. 11);

21) воспроизводство водных биологических ресурсов (п. 7 ч. 3 ст. 11);

22) проведение государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов (п. 8 ч. 3 ст. 11);

23) проведение геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ (п. 9 ч. 3 ст. 11); рыболовство, рыбоводство, охота (п. 10 ч. 3 ст. 11);

24) осуществление традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (п. 11 ч. 3 ст. 11);

25) санитарный, карантинный и другой контроль (п. 12 ч. 3 ст. 11);

26) охраны окружающей среды, в том числе водных объектов (п. 13 ч. 3 ст. 11); научные, учебные цели (п. 14 ч. 3 ст. 11);

27) разведка и добыча полезных ископаемых, размещение и строительство трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек (п. 15 ч. 3 ст. 11);

28) полив садовых, огородных, дачных земельных участков, ведение личного подсобного хозяйства, а также водопой, проведение работ по уходу за сельскохозяйственными животными (п. 16 ч. 3 ст. 11), купание и удовлетворение иных личных и бытовых нужд граждан в соответствии со статьей 6 ВК РФ (п. 17 ч. 3 ст. 11);

29) использование водных объектов для взлета, посадки воздушных судов (п. 16 ст. 24); осуществление строительства гидротехнических и иных сооружений на водных объектах (п. 2 ч. 1 ст. 39);

30) нужды обороны (ч. 2 ст. 38).

В договорах водопользования и решениях о предоставлении водного объекта в пользование обязательным атрибутом содержания является указание на цель использования водного объекта или его части (п. 2 ч. 1 ст. 13, п. 2 ч. 1 ст. 22).

Нарушение данного принципа является основанием для принудительного прекращения права пользования водным объектом согласно пункту 1 ч. 3 ст. 10 (см. также комментарий к ст. 18).

Кроме того, Водный кодекс РФ предусматривает смену целей водопользования, используя для этого юридическую конструкцию принудительного прекращения права пользования водными объектами. Так, частью 4 ст. 10 предусмотрено, что в случае необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд такое прекращение осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Целевое использование водных объектов как принцип водного законодательства не следует смешивать с процессами целеполагания и требованиями установления целевых показателей, хотя определенную связь здесь иногда можно проследить.

О целях иной по своему характеру деятельности (информационной, контрольно-надзорной), но все же в определенной степени связанной с целями водопользования, говорится в части 2 ст. 30 о государственном мониторинге водных объектов (см. комментарий к этой статье), части 3 ст. 31 о государственном водном реестре (см. комментарий к ст. 31), в части 1 ст. 32, где указано, что для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляется гидрографическое районирование территории Российской Федерации; сами же схемы разрабатываются для достижения определенных целей (ч. 2 ст. 33) и в то же время должны содержать в себе целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем (п. 1 ч. 3 ст. 33, см. также ч. ч. 5 - 6 ст. 35). В свою очередь, водохозяйственные балансы предназначены для достижения важных экономических, экологических и иных целей (п. 3 ч. 2 ст. 33).

В статье 33 (п. 6 ч. 3) определены целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия.

Из сказанного выше следует, что принцип целевого использования широко реализуется в нормах комментируемого Кодекса. Подчеркнем, что это явствует не только из содержания предписаний, которые гарантируют либо воплощают данный принцип, но даже из юридико-технического оформления многих статей главы 5 Кодекса, которые носят названия, обозначающие именно цели использования водных объектов (ст. ст. 43 - 53).

13. Пятый принцип сформулирован в части 5 ст. 3 ВК РФ и тесно связан с четвертым принципом водного законодательства. Данный принцип состоит в приоритете использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Столь же тесно он связан и с первым принципом (см. п. 10 комментария к данной статье). Напомним, что о целях питьевого водоснабжения говорится в ряде норм Кодекса, а именно в части 4 ст. 6, части 2 ст. 26, в статьях 34 и 43.

В указанных нормах предусматривается возможность запрета (изъятия) воды для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; запрета передачи осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, если водные объекты, служащие источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, расположены на территории двух и более субъектов Федерации.

Специальное регулирование, гарантирующее реализацию данного принципа, предусмотрено статьей 34 ВК РФ - для особых случаев обеспечения граждан питьевой водой, т.е. при возникновении чрезвычайных ситуаций. Водный кодекс РФ не предусматривает иных целей резервирования водных объектов, кроме снабжения граждан питьевой водой.

В части 4 ст. 43 оговаривается исключительность использования подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением, а также условия этого (отсутствие поверхностных водных объектов, способных служить иным целям; достаточность (избыточность) ресурсов подземных вод, позволяющая их многоцелевое использование). Положение о достаточности водных ресурсов, таким образом, конкретизируется только в статье 43 ВК РФ - в отношении подземных вод, но, поскольку оно содержится в пункте 5 ст. 3 о принципах водного законодательства, надо полагать, что данное требование (условие) полностью распространяется и на иные категории водных объектов, т.е. на поверхностные водные объекты.

14. Шестой принцип сформулирован наиболее развернуто по сравнению со всеми иными (ч. 6 ст. 3) благодаря некоторому "поглощению" норм о правах граждан и общественных объединений. Собственно, данный принцип - это участие указанных субъектов права в решении отдельных вопросов, касающихся водных объектов.

Но законодатель указывает не только два вида вопросов: права на водные объекты и обязанности по охране водных объектов. В части 6 говорится и об этапах такого участия: они ограничиваются стадией подготовки решения, которое может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране, а также об обязанностях органов государственной власти, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов обеспечить такое участие. При этом порядок и форма участия устанавливаются законодательством. Это дает основания включать в формы участия граждан по подготовке решения проведение общественной экологической экспертизы, обращения в уполномоченные органы с заявлениями о проверке решений, обращения в органы прокуратуры с заявлениями и жалобами.

Формулировка данного принципа шире, чем разъясняющие его положения. Видимо, надо считать главенствующим сам принцип, который в большей степени отвечает требованиям конституционных норм (ст. 30 Конституции) и статьям иных федеральных законов (например, ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды", ст. 8 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

Принципу участия граждан в решении экологических вопросов уделяется большое внимание в международных документах (Орхусская конвенция - см. п. 16 комментария к данной статье) и в европейской судебной практике <40>.

--------------------------------

<40> См.: Никишин В.В. Судебный прецедент как источник экологического права Европейского Союза и России: сравнительно-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГПРАН, 2011.

Приходится отметить, что специальные гарантии данного принципа как такового почти отсутствуют: Уголовный кодекс в главе 19 "Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина" за воспрепятствование участию граждан и общественных объединений в решении вопросов экологического характера не предусматривает специального состава преступления, хотя этот Кодекс содержит две нормы, поддерживающие другое конституционное право граждан - на доступ к информации (ст. 140 "Отказ о предоставлении гражданам информации" и 237 "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей" - см. комментарий к ст. 68 ВК РФ).

Кодекс об административных правонарушениях вводит административную ответственность за сокрытие или искажение информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, в том числе водных, по статье 8.5. Если учесть положение, содержащееся в пункте 6 комментируемой статьи, о том, что органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность участия граждан и общественных объединений в порядке и формах, установленных законодательством, то следует дать распространительное толкование понятию "участие", включив в него и получение информации, необходимой для полноценного участия в подготовке решений. Обязанность по предоставлению информации регулируется многими актами российского законодательства, в том числе статьей 24 Конституции РФ, Федеральным законом от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <41> и др.

--------------------------------

<41> СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3448.

Правовое регулирование права граждан на доступ к документам и материалам, непосредственно затрагивающим его права и свободы, в наше время представляет собой динамично развивающуюся область законодательства: от конституционных положений до предписаний специального характера. За сокрытие должностными лицами информации, в том числе касающейся фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, наступает ответственность в соответствии с федеральными законами.

Права каждого на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии гарантируются не только государственной защитой, но и закрепленными в Конституции РФ основами деятельности по обеспечению экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия. Эти нормы были детализированы в многочисленных Федеральных законах, например, от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", от 13.01.1995 N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", от 02.05.1997 N 76-ФЗ "Об уничтожений химического оружия", от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Нормы были детализированы также в актах Правительства РФ, среди которых прежде всего следует назвать Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, утвержденное Постановлением от 14.02.2000 N 128; а также в Постановлениях от 06.09.2000 N 661 "Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон", от 22.11.2000 N 883 "Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения", от 02.02.1998 N 142 "О сроках декларирования промышленной безопасности действующих опасных производственных объектов", от 12.02.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти".

Так, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" вводит гарантии права на участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся водных отношений, о которых идет речь в пункте 6 комментируемой статьи, поскольку оно связано с основополагающим экологическим конституционным правом каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции). В статьях 11 - 13 упомянутого Закона сформулированы следующие положения.

Во-первых, каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Во-вторых, граждане имеют право:

а) создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

б) направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

в) принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

г) выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

д) оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

е) обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

ж) предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

з) осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Но при этом стоит отметить, что граждане обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам, соблюдать иные требования законодательства (ст. 11).

Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, в соответствии со статьей 12 указанного Закона имеют право:

- разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;

- за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;

- оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам, государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

- организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с российским законодательством, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;

- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;

- участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;

- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

- организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

- организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;

- рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;

- подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

- предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

- осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Согласно статье 13 органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.

Еще один пример. В статье 23 Федерального закона "О радиационной безопасности населения" устанавливается, что граждане и общественные объединения имеют право на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций, о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности.

Аналогичным образом вопрос решен и в иных актах экологического законодательства.

Принцип участия граждан в решении вопросов, касающихся их обязанностей по охране водных объектов и прав на них, тесно связан, таким образом, с принципом гласности осуществления водопользования (п. 12 комментируемой статьи). Кроме того, рассматриваемый принцип корреспондирует еще двум основным началам водного законодательства - равному доступу физическим и юридическим лицам к приобретению права пользования водными объектами и равному доступу этих субъектов к приобретению в собственность водных объектов (п. п. 7 и 8), обеспечивая общественный контроль за законностью реализации этих прав. В данном принципе отражаются и те исходные начала водного законодательства, которые устанавливают значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека и приоритет их охраны перед использованием.

И в своей совокупности, и по отдельности принципы опираются на конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина. М.М. Бринчук подчеркивает, что "Конституция Российской Федерации предоставляет гражданам самые широкие возможности для участия в решении вопросов, затрагивающих их права и законные интересы, а также интересы государства в целом" <42>. Конституционные положения в полной мере применимы при реализации прав граждан, так или иначе затрагиваемых регулированием водных отношений. Они создают обширную систему взаимоподкрепляемых гарантий.

--------------------------------

<42> Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. С. 33.

Согласно статье 3 Конституции единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Дополнительно статья 32 обеспечивает право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, которое, в свою очередь, подкрепляется нормой статьи 33 о праве граждан на личное обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и на направление в эти органы индивидуальных и коллективных обращений. Как уже отмечалось, базовыми для реализации права граждан на участие в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты и обязанностей по охране водных объектов, являются статьи 29 и 24 Конституции РФ, регулирующие право на получение информации и, соответственно, обязанность ее предоставления органами государственной власти, местного самоуправления. Наконец, статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому защиту его прав и свобод, в том числе в судебном порядке путем обжалования действий или бездействий должностных лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления и др.

М.М. Бринчук правильно отмечает, что наиболее действенными и малозатратными формами участия граждан и общественных организаций являются получение информации и представление предложений (обращений). Причем отказ или непредоставление информации государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами могут быть обжалованы в суд. Обращаться в суд можно и в том случае, когда проигнорированы государственными и муниципальными органами и их должностными лицами направленные им обращения от граждан и общественных организаций. Важно, чтобы в данных обращениях были сформулированы конкретные правовые требования, выполнение которых необходимо в связи с реализацией прав граждан и общественных организаций на водные объекты.

Однако необходимо отметить, что на практике в большинстве случаев граждане не в состоянии в полной мере реализовать свои права, а в случае их нарушения применить правовые механизмы их защиты.

Реальным и эффективным является в таких случаях использование положений статьи 980 ГК РФ. В соответствии с данной статьей отдельные граждане, общественные и некоммерческие организации вправе выступать в защиту неопределенного количества заинтересованных лиц в целях предотвращения вреда их личности или имуществу, в том числе и в защиту их прав на водные объекты как основу жизни и деятельности человека.

В рамках описанного выше механизма защиты прав наиболее эффективно реализовать право на участие граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, могут общественные и некоммерческие организации, которые действуют в их интересах.

15. Седьмой принцип закрепляет равный доступ физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами и сформулирован в части 7 ст. 3 ВК РФ, хотя помимо собственно принципа содержит оговорку о случаях его неприменения, которая сформулирована весьма обобщенно - "за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством". Принцип равного доступа произведен от конституционного принципа равенства. Равный доступ означает отсутствие дискриминаций по любым признакам, будь то национальная, расовая принадлежность, вероисповедание, язык, происхождение, имущественное и должностное положение, место жительства, убеждения, принадлежность к общественным объединениям, а также другие обстоятельства согласно статье 19 Конституции России.

Перечень критериев равенства является открытым, и хотя они не воспроизводятся в пункте 7 ст. 3 ВК РФ, их следует учитывать при реализации принципа равного доступа. Кроме того, данный принцип водного законодательства опирается на конституционные положения, закрепленные в статьях 9 и 36 Основного Закона, регулирующих право собственности и права владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, формы собственности и ограничения указанных прав (непричинение вреда окружающей среде, ненарушение законных прав и интересов третьих лиц).

Физическое лицо - индивид (российский гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства), обладающий право- и дееспособностью.

Правоспособность граждан России возникает с момента рождения; полная дееспособность - способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) - возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении восемнадцатилетнего возраста (ст. 21 ГК РФ), частичная дееспособность - частичное ограничение дееспособности в случаях, предусмотренных законом.

Правоспособность гражданина - способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) - признается в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью (ст. 17 ГК РФ).

Юридическое лицо. Согласно Гражданскому кодексу РФ (ст. 48) таковым признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (см. также ст. ст. 49 - 50 ГК РФ).

Иностранное юридическое лицо рассматривается, в частности, как имеющее постоянное представительство в случае, если оно осуществляет предпринимательскую деятельность в Российской Федерации через российскую организацию или физическое лицо, которые на основании договорных отношений с иностранным юридическим лицом представляют его интересы в Российской Федерации, действуют от его имени и имеют полномочия на заключение контрактов от имени данного иностранного юридического лица или имеющие полномочия обговаривать существенные условия контрактов.

Иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации определяется в пункте 3 ст. 62 Конституции РФ: они пользуются на территории России правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации, а также нормами Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (см. также Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <43>).

--------------------------------

<43> ВВС РФ. 2003. N 12. С. 3 - 8.

Принцип равенства доступа физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами реализуется в ряде статей Водного кодекса РФ, а именно в статье 6 "Водные объекты общего пользования", т.е. они могут пользоваться общедоступными водными объектами; в статье 9 "Право пользования водными объектами", а помимо этого, учитывается в нормах главы 3 "Предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование", главы 5 "Водопользование" (в первую очередь ст. 39 "Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов" и ст. 40 "Антимонопольные требования в области использования водных объектов"), главы 7 "Ответственность за нарушение водного законодательства".

Исключения из данного принципа предусмотрены частями 1, 2 и 4 ст. 6, ограничения - в частях 4 и 5 ст. 6.

Кроме того, принцип равного доступа к приобретению права пользования водными объектами ограничивается наличием преимущественных прав водопользования для определенных категорий российских граждан, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, осуществляющим традиционное природопользование в местах традиционного проживания.

16. Восьмой принцип - равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые могут находиться в собственности таких лиц. Этот принцип также соответствует конституционному принципу равенства (о чем речь шла ранее), но его реализация опирается на иные (частично) нормы федерального законодательства. Как и в отношении принципа равного доступа к приобретению права водопользования, основополагающими являются нормы Конституции РФ (ст. ст. 9, 36, 42, 46 и др.) и нормы гражданского, экологического, природоресурсного законодательства о собственности на природные ресурсы, о правах собственников, ограничениях права собственности и т.п., об ответственности за нарушение прав собственности на водные объекты (см. комментарий к ст. ст. 8, 39, 68, 69).

Принцип равного доступа физических и юридических лиц к приобретению права собственности на водные объекты ограничивается по признаку объекта права собственности. Это ограничение непосредственно установлено в пункте 8 комментируемой статьи и относится к водным объектам, "которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических или юридических лиц", а затем развивается в нормах, регулирующих правовой статус, порядок использования и охраны такого рода объектов. Так, в соответствии с частью 2 ст. 8 ВК РФ пруд и обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Дополнительным ограничением служит порядок оборота данной категории объектов: они, согласно пункту 4 ст. 8, могут отчуждаться лишь одновременно с отчуждением земельных участков, в границах которых они расположены. При этом земельные участки не подлежат разделу, если для этого требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Таким образом, принцип равного доступа к приобретению физическими и юридическими лицами водных объектов в собственность имеет более узкую сферу применения, чем принцип равного доступа физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами. Различны и источники права, которые регулируют возникающие на основе этих принципов отношения (о понятии физических и юридических лиц см. пункт 15 комментария к данной статье).

В первом случае это в большей степени нормы гражданского и земельного законодательства и отдельные нормы Водного кодекса, во втором - в основном нормы именно водного законодательства. И право собственности, и право пользования водными объектами физических и юридических лиц защищаются уголовно-правовыми и административно-правовыми средствами. Так, Кодекс об административных правонарушениях в статье 7.6 устанавливает ответственность за самовольное занятие водного объекта или его части, за использование водных объектов или их частей без документов, на основании которых возникает право водопользования. Нарушения права собственности на водные объекты физических и юридических лиц могут при наличии всех прочих обстоятельств квалифицироваться как преступления против собственности (мошенничество, умышленное уничтожение или повреждение имущества, уничтожение или повреждение имущества по неосторожности и др.) <44>.

--------------------------------

<44> Жалинский А.Э. Комментарий к главе 21 "Преступления против собственности" // Учебно-практический комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Э. Жалинского. С. 455 - 497.

В литературе в связи с законодательным регулированием принципа равенства в разных его аспектах, особенно уголовно-правовом, обсуждаются вопросы юридического и фактического равенства, а также вопрос о том, является ли равенство перед законом одновременно равенством перед судом <45>.

--------------------------------

<45> Там же. С. 31.

17. Девятый принцип обозначен как бассейновый подход, т.е. регулирование водных отношений в границах бассейновых округов, и закреплен в пункте 9 комментируемой статьи.

Надо сказать, что хотя этот принцип всегда играл существенную роль в управлении водными ресурсами страны (о чем говорилось выше, см. пункт 6 комментария к данной статье), в новом Водном кодексе РФ он приобрел более высокий ранг (поскольку касается не только управления в области охраны и использования объектов, но в целом - регулирования водных отношений) и легитимное закрепление в качестве принципа всего водного законодательства Российской Федерации. В Кодексе 1995 г. устанавливалось сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов).

В соответствии со статьей 28 ВК РФ реализация принципа бассейнового подхода все же в наибольшей степени связана с управлением, охраной и использованием вод, поскольку бассейновые округа определяются здесь именно как единицы управления. В то же время можно говорить о комплексности бассейнового подхода, так как состав бассейновых округов определяется как совокупность речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей. Такое понимание состава бассейновых округов неизбежно приводит к расширению круга источников права, регулирующих статус, порядок использования и охраны водных объектов в пределах бассейновых округов. Они содержатся в водном, экологическом законодательстве, законодательстве о недрах, о морской среде, континентальном шельфе, исключительной экономической зоне (подробнее см. комментарий к ст. 28).

Другая грань реализации данного принципа воплощена в статье 29 ВК РФ. Здесь бассейновый подход выходит за рамки управления водными объектами, поскольку в части 1 указанной статьи говорится о целях создания бассейновых советов, которые понимаются максимально широко - обеспечение рационального использования и охраны водных объектов. Понятно, что обеспечение может быть самым разным - правовым (нормативным), техническим и технологическим, организационным и финансовым, информационным, научным и иным, т.е. не охватываться функциями управления как такового. На бассейновые советы возлагаются задачи по разработке рекомендаций в области использования и охраны водных объектов. И в данном случае отсутствуют ограничения по характеру, предмету, форме, содержанию, методам рекомендаций: они могут быть самыми разнообразными, но предназначены для использования и охраны водных объектов.

Единственное ограничение, предусмотренное частью 1 ст. 29, является пространственным, так как речь идет о деятельности по использованию и охране водных объектов в границах бассейновых округов. В части 2 ст. 29 указывается, что рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. Исходя из самого названия этого документа ясно, что и в этом аспекте превалирует более широкий подход, чем только управленческий, поскольку употребляется определение "комплексные". Само содержание схем комплексного использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 33) также показывает, что бассейновый подход реализуется при планировании, сборе и анализе информации, проведении природоохранных мер, решении экономических и социальных вопросов и т.д.

Гарантии реализации бассейнового подхода обеспечиваются также кругом субъектов - участников бассейновых советов, определенным в части 3 ст. 29 Кодекса. Это, с одной стороны, представители официальных органов, уполномоченные Правительством, органами исполнительной и государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а с другой - представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Принцип бассейнового подхода сопрягается самым непосредственным образом с иными принципами водного законодательства, в частности с приоритетом охраны водных объектов перед их использованием, с участием граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав водопользования, с принципом гласности, осуществления традиционного природопользования и др.

Помимо указанных выше воплощений данного принципа он отражается в нормах статьи 32 о гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации; статьи 36 о государственном контроле и надзоре за использованием и охраной водных объектов, а также учитывается в статье 30 о государственном мониторинге водных объектов и других информационных предписаниях (см. комментарий к перечисленным статьям). Особая взаимосвязь наличествует с принципами платы за пользование водными объектами. В статье 20 ВК РФ прямо говорится, что таковая устанавливается на основе дифференцированных ставок платы за пользование водным объектом в зависимости от речного бассейна (п. 2 ч. 2 ст. 20). Это положение реализовано Налоговым кодексом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 20).

Безусловно, в определенной мере принцип бассейнового подхода сказывается на предписаниях главы 6 об охране водных объектов, где тоже должны соблюдаться начала комплексности, согласованности проводимых мер, их взаимоподдержки, иногда - единства, в том числе применительно к финансированию природоохранных мероприятий (к примеру, это обеспечивалось федеральными целевыми программами по охране Волги, озера Байкал, Каспия и др., а сейчас заложено в ФЦП "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 гг.)" <46>). Таким образом, принцип бассейнового подхода относится к числу наиболее развитых, апробированных и широко реализуемых в российском правотворчестве, управлении, налоговой сфере и реальности принципов водного законодательства Российской Федерации. Отметим, что в последнее время бассейновому подходу уделяет существенное внимание Европейский Союз <47>.

--------------------------------

<46> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. II). Ст. 4973; см. также: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 1-е изд. М.: Проспект, 2003. С. 557 - 563; 2-е изд. 2006. С. 661 - 664.

<47> Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского Союза / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Городец, 2007.

18. Десятый принцип логически развивает принцип бассейнового подхода с учетом дополнительных либо конкретизирующих обстоятельств. Данный принцип закреплен в пункте 10 ст. 3 ВК РФ и состоит в регулировании водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей. Законодатель выделил несколько таких обстоятельств. Их список является открытым, что означает возможность учета любых других особенностей, например, загрязненности водного объекта вредными веществами:

1) режим водного объекта. В данном случае не используется термин "водный режим", под которым понимается изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте (см. комментарий к ст. 1 ВК РФ). Это означает, что речь идет не только о водном режиме, но и режиме правовом (режиме охраны), включающем ограничения и запреты на те или иные виды водопользования, обязательства осуществления специальных природоохранных мер и т.п. Примерами реализации могут служить Федеральный закон "Об охране озера Байкал" и конкретизирующие его постановления Правительства Российской Федерации;

2) физико-географические особенности. Они раскрываются в первую очередь на основании статьи 5 ВК РФ, т.е. с учетом деления водных объектов на поверхностные и подземные, а поверхностных - на моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие), водотоки (реки, ручьи, каналы), водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища), болота, природные выходы подземных вод (родники, гейзеры), ледники, снежники, а также покрытых ими земель в пределах береговой линии (см. комментарий к ст. 5).

Подземные водные объекты, соответственно, разделяются на: водоносные горизонты - воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; бассейны подземных вод - совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах; месторождения подземных вод - часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод; естественные выходы подземных вод - выходы подземных вод на суше или под водой.

Кроме того, для физико-географических особенностей как критерия значимы положения статей 28 и 32 ВК РФ о бассейновых округах, гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации (см. комментарий к ним). Наконец, здесь могут учитываться и такие показатели, как отнесение водных объектов к пограничным, трансграничным водам, качество их вод.

Сток - это сложное понятие, которое раскрывается по целому ряду физических, химических, экологических, правовых и иных показателей. Они характеризуют:

1) перемещение воды атмосферных осадков с некоторой поверхности (поверхностный сток), из некоторого объема - толщи земной коры (в том числе подземный сток) или совокупно с некоторой территории (бассейна и т.п.) сначала в ручьи и реки, затем в океан или замкнутые континентальные водоемы, откуда вода продолжает свой оборот иными путями (главным образом в виде пара);

2) количество воды, стекающей с данного участка суши (водосбора) за определенное время (сутки, месяц, год и т.д.). Выражают его средним расходом воды (в куб. м/с), слоем стоков (в мм или см), объемом стоков (в куб. м), модулем стоков (в л/с кв. км. или куб. м/с кв. км), коэффициентом стоков (в долях единицы). При этом Н.Ф. Реймерс приводит данные о средних многолетних стоках некоторых рек и разъясняет понятия ливневого, максимального, минимального, мирового, поверхностного, подземного, ионного, речного и других видов стоков <48>.

--------------------------------

<48> Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 497, 498, 499 соответственно.

Морфологические особенности - это особенности формы и строения водных объектов, включая специфику их формообразования, с учетом местности расположения и других факторов.

Иные особенности. Таковыми могут быть биологические, включающие способность водного объекта к самоочищению, самовосстановлению, наличие водных биоресурсов, экономические характеристики (пригодность для судоходства, иных целей и т.п.), химические, а также радиационные особенности. Особенности определяются соответствующими показателями на основании установленных российским законодательством нормативов ПДК, ПДВ и т.д.

19. Одиннадцатый принцип. Он устанавливает обязательность регулирования водных отношений в зависимости от взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему. Данный принцип сформулирован в пункте 11 ст. 3 ВК РФ и ориентирован на обеспечение безопасности и комплексности использования гидротехнических сооружений и водных объектов, в том числе как среды обитания водных биологических ресурсов.

Понятие водохозяйственной системы дано в части 11 ст. 1 ВК РФ (водохозяйственная система - комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидравлических сооружений) - несколько с других позиций и в иных целях.

Понятие гидротехнического сооружения определено Федеральным законом от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". Согласно статье 3 этого Закона гидротехнические сооружения - это плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы); ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.

Рассматриваемый принцип находит свое отражение в ряде статей Водного кодекса РФ, например, в пункте 2 ч. 6 ст. 10, устанавливающем, что при прекращении права водопользования водопользователь обязан обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах; пункте 3 ч. 1 и пункте 5 ч. 2 ст. 11, в пунктах 5 и 7 ч. 4 ст. 31, статье 37, части 1 ст. 42, статьях 45, 46 и 62, в которых устанавливаются цели использования водных объектов при размещении, строительстве и эксплуатации гидротехнических сооружений и т.п. (см. комментарий к перечисленным статьям).

Дополнительные гарантии реализации данного принципа содержатся в статье 257 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за строительство мостов, дамб, эксплуатацию водозаборных сооружений и перекачивающих механизмов с нарушением правил охраны рыбных запасов (которые являются неотъемлемой частью требований к надлежащему функционированию гидротехнических сооружений, их созданию и т.п.), а также в статьях 8.14, 8.15 и 8.16 КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты; нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а также при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений; нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств.

В Федеральном законе "О безопасности гидротехнических сооружений" также содержатся нормы, реализующие рассматриваемый принцип, в частности, в статье 20 установлена ответственность за нарушение законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, совершение действий (бездействия), приведших к снижению безопасности гидротехнических сооружений или к возникновению чрезвычайных ситуаций. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в статье 43 устанавливает, что при осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий.

Таким образом, данный принцип отвечает началам комплексности и единства правового регулирования смежных (зависимых) видов деятельности, объединяемых предметом - водными объектами.

20. Двенадцатый принцип - гласность осуществления водопользования. Принцип гласности имеет давние традиции в отечественном законодательстве. Во второй половине 80-х годов он получил максимальное политическое, а затем и правовое значение. Во многих актах экологического и иного законодательства данный принцип выделен специально либо сочетается с принципом информационного обеспечения. В сфере использования и охраны вод история этого принципа особенно примечательна в связи с проектом Минводхоза СССР о переброске северных и сибирских рек на юг (см. п. 6 комментария к данной статье).

Гласность по своей сути означает открытость, доступность информации для общественного ознакомления, обсуждения, для контроля деятельности учреждений, организаций и должностных лиц. Суть принципа гласности выражается, с одной стороны, в том, что юридическая деятельность всех компетентных органов должна быть открытой и доступной для граждан, с другой - в том, что все государственные учреждения, органы местного самоуправления и должностные лица в соответствии с законом обязаны предоставлять гражданам (их коллективам, объединениям и организациям) по требованию последних полную и достоверную информацию о своей деятельности, за исключением данных, выдача которых запрещена законом <49>. В этом смысле гласность выступает и как наиболее эффективное средство противодействия коррупции в сфере охраны окружающей среды и природопользования <50>.

--------------------------------

<49> См.: Общая теория государства и права: Академ. курс: В 3 т. / Под ред. М.Н. Марченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. Т. 2. С. 85.

<50> См.: Дубовик О.Л. Исследования коррупционного экологического лицензирования // Юридический мир. 2003. N 3. С. 45 - 53; Она же. Коррупция в сфере лицензирования природопользования и регистрации воздействий на окружающую среду // Альманах "Организованная преступность, терроризм и коррупция". 2003. N 1. С. 39 - 49.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды гласность обеспечивает открытость информации о действиях и решениях, прозрачность сведений о деятельности органов власти, управления, их должностных лиц, возможность участия общественности, подконтрольность аппарата, проверяемость действий и намерений субъектов хозяйствования по отношению к эксплуатации природных ресурсов, в том числе водных объектов, и т.п.

В пункте 12 статьи 3 ВК РФ дополнительно указывается на один - быть может, важнейший - аспект принципа гласности при осуществлении водопользования: решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа. Такое разъясняющее уточнение появилось в тексте Кодекса не случайно: оно направлено на обеспечение конституционного права граждан на доступ к определенной категории экологической информации, на преодоление коррупционных явлений в сфере природопользования, на достижение законности и правопорядка при пользовании водными объектами.

В последнее время СМИ часто сообщают гражданам о фактах злоупотреблений при предоставлении водных объектов в пользование, в том числе о незаконном строительстве дач и коттеджей в водоохранных зонах, о незаконном сооружении ангаров, причалов на водных объектах и т.п. Такие факты оцениваются как последствия нарушения гласности при принятии должностными лицами уполномоченных органов решений на выдачу соответствующих разрешений либо при обнаружении фактов ненадлежащего контроля за соблюдением водного и экологического законодательства.

Таким образом, данное уточнение, касающееся особой категории информации - сведений о договорах водопользования и решениях о предоставлении водного объекта в пользование, не является ограничением принципа гласности. Оно лишь подчеркивает значение и обязательность открытости такой информации.

Право каждого на доступ к экологической информации, как уже отмечалось, является конституционным (ст. 42 Конституции РФ) и закреплено во многих актах российского законодательства. Право граждан на достоверную информацию экологического характера закреплено и в других нормах Конституции РФ, ряде иных законов и подзаконных актов. Согласно части 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, если иное не предусмотрено законом.

По статье 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Таким образом, Конституция РФ достаточно полно и беспроблемно регламентирует право каждого на достоверную экологическую информацию, одновременно создавая базу для более подробной правовой регламентации процессов осуществления этого права. Частично такая конкретизация уже проведена в действующих законах и иных нормативных правовых актах, например, в Федеральных законах "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О радиационной безопасности населения" (ст. 23) и др.

Вместе с тем реализация права на достоверную экологическую информацию предполагает соблюдение ряда юридических предписаний. Во всяком случае следует:

1) установить, что данное лицо запрашивает информацию, действительно необходимую для определения благоприятного или неблагоприятного состояния окружающей среды, либо информацию о фактах, непосредственно затрагивающих его права и свободы. Публичная власть не обязана при этом выполнять действия по сбору информации, вводящие в профессиональные обязанности различных лиц (например, готовить научные материалы, устанавливать факты для участников гражданского процесса и пр.);

2) определить порядок и процедуры доступа к информации, обеспечивающие ее сохранность в целях последующего использования, решить вопрос о возмездном представления информации;

3) установить режим и цели использования полученной информации с тем, чтобы она не могла нанести вред другим субъектам права. Все эти процедуры должны быть основаны на законе.

Систему законодательства об экологической информации образует международно-правовые акты, Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты. В Стокгольмской декларации 1972 г. право на экологическую информацию еще не было сформулировано, хотя некоторые позиции этого документа косвенно его подразумевали. Но уже Всемирная хартия природы 1982 г. провозгласила, что все лица имеют право участия в процессах принятия экологически значимых решений. Декларация Рио-де-Жанейро 1992 г. сформулировала принцип свободного доступа личности к информации о состоянии окружающей среды. В докладе (Ksentini Report) 1994 г. в процессуальных нормах, касающихся прав человека на благоприятную окружающую среду, было непосредственно названо право на актуальную, ясную и четкую бесплатную информацию об окружающей среде.

Такого же рода положения содержатся в Конвенции об изменениях климата 1992 г. и др. Перечисленные международные правовые акты признаны Россией, и следовательно, их положения имеют прямое действие на территории нашей страны и должны учитываться в практике судов при возникновении правовых споров, в ходе общенадзорной деятельности органов прокуратуры, а также при осуществлении контрольно-надзорной деятельности природоохранных органов. В настоящее время Российская Федерация не вступила в Орхусскую конвенцию о доступе граждан к экологической информации <51>. Но в данном случае это вопрос времени: на заседании Государственного Совета в Нижнем Новгороде (июль 2011 г.) Президент РФ заявил, что он будет решен в ближайшее время.

--------------------------------

<51> См.: Волков К.В. Правовое регулирование доступа к экологической информации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГПРАН, 2009; Дубовик О.Л., Разбаш О.А., Самончик О.А. и др. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции. РРЭЦ, 2008; Карху О.С. Юридическая ответственность за посягательства на экологическую информацию: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГПРАН, 2004; Попов А.А. Правовое регулирование экологической информации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИЗИСП, 2005; и др.

В части 12 комментируемой статьи вводится исключение из права на доступ к информации, отнесенной законодательством к категории ограниченного доступа. Ограниченность (закрытость) информации самого разного рода регламентируется во многих актах российского законодательства.

Ответственность за нарушение режима или разглашение сведений устанавливается в Уголовном кодексе, а именно в статьях 155 "Разглашение тайны усыновления (удочерения)", 183 "Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну", 283 "Разглашение государственной тайны", 310 "Разглашение данных предварительного следствия", 311 "Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников процесса", 320 "Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного или контролирующего органа".

Применительно к информации, доступ к которой может быть ограничен при регулировании водных отношений, речь может идти о коммерческой, банковской, налоговой, государственной тайне.

Банковская тайна. Согласно статье 857 ГК РФ банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а также представлены в бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом. В случае разглашения банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков. Кроме того, банковская тайна регламентируется статьей 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (в ред. от 30.06.2003).

Коммерческая тайна. Согласно статье 3 Федерального закона от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" это конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду, а информация, составляющая коммерческую тайну, - научно-техническая, технологическая, производственная, финансово-экономическая или иная информация (в том числе составляющая секреты производства (ноу-хау)), которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к которой нет свободного доступа на законном основании и в отношении которой обладателем такой информации введен режим коммерческой тайны <52>.

--------------------------------

<52> См.: Клебанов Л.Р. Уголовно-правовая охрана коммерческой, налоговой и банковской тайны. М.: Юрлит-информ, 2006.

Налоговая тайна определяется в статье 102 НК РФ как любые полученные налоговым органом сведения о налогоплательщике, не разглашенные налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия. В каждом конкретном случае признание тех или иных сведений составляющими названные виды тайны требует тщательного правового анализа, в первую очередь по относимости таковых к водным отношениям, регулируемым комментируемым Кодексом.

Государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Перечень этих сведений предусмотрен Законом Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне". Конкретизированный их перечень утвержден Президентом России.

21. Тринадцатый принцип водного законодательства. Он состоит в комплексности использования водных объектов. Но помимо этой формулы в части 13 ст. 3 ВК РФ содержится указание на то, что использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями, т.е. фактически указывается на многосубъектность (или совместность) водопользования.

Комплексность использования водных объектов наиболее ярко раскрывается при регулировании целей водопользования (см. комментарий к ст. ст. 6, 11, 43 - 54). Эти цели различаются по масштабам и сферам деятельности (сельскохозяйственное и промышленное производство, питьевое водоснабжение, рекреация и т.п.), по субъектам их достижения, по способам, средствам, ограничениям и запретам. Но в своей совокупности они показывают, что водные объекты (за некоторыми исключениями, например, при резервировании источников питьевого водоснабжения, при использовании водного объекта для нужд обороны и безопасности и некоторых других) могут и должны использоваться одновременно для удовлетворения различных потребностей. При этом забор (изъятие) воды не должен препятствовать проведению мер по воспроизводству рыбных ресурсов, а деятельность по рыбоводству - организации отдыха и лечения граждан и т.п.

Данный принцип получил непосредственное закрепление в статье 33 ВК РФ, регулирующей порядок разработки и содержание схем комплексного использования и охраны водных объектов. Он гарантируется статьями 30 и 38 ВК РФ, поскольку проведение государственного мониторинга водных объектов осуществляется по своей природе комплексно, фиксируя состояние, качество вод, воздействие на них, происходящие в водных объектах изменения, устанавливая связи и обрабатывая полученную информацию по единым методикам; государственный контроль и надзор, осуществляющиеся также с учетом требований комплексности и к процессу их проведения, и к их результатам.

Принцип комплексности тесно связан со многими принципами водного законодательства, в том числе с принципом приоритета охраны водных объектов перед их использованием (в любом случае они должны сочетаться, и, как явствует из содержания глав 5 и 6 ВК РФ, большинство статей связаны между собой: использование в определенных целях предполагает при этом и охрану водных объектов). В отечественной доктрине экологического права всегда уделяли внимание анализу комплексного подхода в решении вопросов охраны окружающей среды (Бринчук М.М., Волков Г.А., Голиченков А.К., Игнатова И.А., Крассов О.И., Колбасов О.С., Петров В.В. и другие специалисты).

Данный принцип обусловлен объективными законами природы, взаимосвязью всех ее элементов, взаимозависимостью проходящих в ней процессов, что отражается в необходимости при правовом регулировании мер по охране, например, водных объектов от загрязнения, учитывать виды, способы, масштабы, последствия загрязнения земель или атмосферного воздуха, поскольку вредные вещества могут поступать вторичным загрязнением из осадков, подземных источников и проч. Этот принцип, в свою очередь, подкрепляется принципом совместимости данных, которые содержатся в кадастрах.

На основании этого следует сделать вывод, что комплексное использование водных объектов предполагает учет задач охраны и использования иных компонентов окружающей среды - почв (земель), недр, лесов - и не только расположенных в пределах береговой линии или водоохранных зон; атмосферы воздуха, растительного мира, животного мира, особенно водных биоресурсов, для которых водные объекты являются средой обитания (например, при использовании водных объектов, на которых расположены гидротехнические сооружения, должны быть обеспечены проходы рыбы к местам нереста, при строительстве мостов, дамб, проведении взрывных работ и т.п. на водных объектах должны быть приняты меры по охране рыбных запасов, кормовых угодий водных животных и т.д.).

22. Платность использования водных объектов. Этот принцип, в настоящее время закрепленный в пункте 14 ст. 3 ВК РФ, имеет давние традиции. Некоторые виды водопользования всегда осуществлялись платно. Ранее действовавшее законодательство подробно регулировало этот вопрос. В Федеральном законе от 06.05.1998 "О плате за пользование водными объектами" <53>, состоявшем из 11 статей, регулировались конкретные вопросы, касающиеся круга плательщиков и объектов платы, ее ставок, порядка зачисления платы и установления льгот. Сейчас этот Закон не действует, поскольку в текст Налогового кодекса РФ включена специальная глава.

--------------------------------

<53> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2067.

Платность водопользования как принцип сочетается с иерархически более высоким экологическим принципом "загрязнитель платит", с другими принципами водного законодательства - значимостью водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, целевым использованием водных объектов, комплексностью использования водных объектов и др., особенно с принципом экономического стимулирования охраны водных объектов (см. п. 24 комментария к данной статье).

Данный принцип российского права позволяет разграничить виды использования водных объектов и субъектов водопользования с учетом приоритетности целей их деятельности, оказываемого ими воздействия на качество и состояние водных объектов и других показателей, а тем самым четко определить, какие виды пользования водными объектами осуществляются за плату, а какие - бесплатно. В части 14 комментируемой статьи это сформулировано более обще: "Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации".

Принцип платности воплощается в нескольких нормах Водного кодекса, в частности в статьях 6, 11, 18, 20. Статья 20 полностью посвящена вопросам регулирования платы за пользование водными объектами (см. комментарий к ст. 20) и применяется наряду с нормами Налогового кодекса РФ.

23. Пятнадцатый принцип обозначен в части 15 ст. 3 ВК РФ как экономическое стимулирование охраны водных объектов.

Доктрина экологического права рассматривает экономическое стимулирование охраны окружающей среды (и любого его компонента) как важнейшее звено природоохранной деятельности в целом. Экономическое стимулирование включает в себя разнообразные поощрительные меры материально-финансового характера, в том числе льготы по налогообложению, создание преимуществ и т.п. Надо полагать, что формула, приведенная в части 15 ст. 3 ВК РФ, охватывает все перечисленные разновидности экономического стимулирования. Разъяснение того, что при определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов, касается одного, может быть, наиболее важного, вида экономического поощрения и возлагает на лиц, определяющих размеры платы, обязанность учета такой статьи расходов водопользователей, как затраты на природоохранную деятельность. Благодаря этому данный принцип оказывает одновременно двойное стимулирующее воздействие, поощряя экономически не только водопользователей, но юридически налоговые и контролирующие органы.

24. Шестнадцатый принцип водного законодательства сформулирован в части 16 ст. 3 ВК РФ и закрепляет особые права определенной группы субъектов права по ведению специфической деятельности, являющейся в соответствии с российским законодательством традиционным природопользованием.

Таким образом, этот принцип признается специальным по сравнению со всеми иными принципами водного законодательства. Как уже отмечалось, его специфика определяется совпадением нескольких показателей (критериев), характеризующих:

а) субъектов деятельности;

б) саму деятельность;

в) место ее осуществления;

г) способы осуществления;

д) права на осуществление;

е) источники права.

Этот принцип лишь недавно получил легитимное выражение в российском законодательстве. Впервые он был реализован в Федеральном законе "О животном мире" (гл. 6), в котором устанавливалось, что граждане Российской Федерации, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту, рыболовство и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека. Коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром, в том числе водными биоресурсами, на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности.

Наиболее ярко этот принцип воплощен в Федеральном законе от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <54>. Этот Закон состоит из 18 статей, помещенных в шести главах, и содержит ряд новых, чрезвычайно важных для экологического права предписаний. Впервые в российском законодательстве вводятся понятия территорий традиционного природопользования, т.е. специальной категории особо охраняемых природных территорий, образованных в целях ведения традиционного образа жизни, включающего специфические способы природопользования отдельными группами населения России. Обычаи коренных малочисленных народов, традиционно сложившиеся и широко применяемые ими, признаются источниками права, правилами ведения традиционных природопользования и образа жизни, если они не противоречат законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Традиционное природопользование трактуется в этом акте как исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов.

--------------------------------

<54> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

Цели Закона определены в статье 4 и носят ярко выраженный экологический характер. Это, во-первых, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; во-вторых, сохранение и развитие их самобытной культуры; в-третьих, сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия.

В главе II "Образование территорий традиционного природопользования" конкретно регламентируются их виды (федерального, регионального и местного значения), порядок образования (соответственно решениями Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления), установлены критерии определения их размеров и границ, статус частей таких территорий. Эта глава содержит важные положения о правовом режиме территорий традиционного природопользования. Он закрепляется положениями, утвержденными органом, принявшим решение об образовании соответствующей территории, с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и их общин или уполномоченных представителей. Земельные участки и иные обособленные природные объекты предоставляются таким лицам и общинам в безвозмездное пользование. В статье 12 закрепляется, что в случае изъятия земельных участков и иных обособленных природных объектов (в том числе водных) их пользователям представляются равноценные участки и возмещаются убытки.

Действие Закона распространяется на лиц, относящихся к малочисленным народам, и на общины малочисленных народов; в отношении лиц, не относящихся к ним, но постоянно проживающих на территории традиционного природопользования, установлены ограничения (пользование только для личных нужд, если это не нарушает правового режима территорий традиционного природопользования). Такие же ограничения определены для осуществления предпринимательской деятельности. С другой стороны, на земельных участках, находящихся в границах этих территорий, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов и других нужд могут устанавливаться сервитуты. В статье 15 обязанности по обеспечению охраны окружающей среды возлагаются на органы исполнительной власти, должностных лиц и общины коренных малочисленных народов (см. также комментарий к ст. 54).

25. Принципы водного законодательства и возможности их восполнения. В отличие от иных актов природоресурсного и экологического законодательства (например, Земельного кодекса) перечень принципов водного законодательства является закрытым. Но это не означает, что в целях использования и охраны водных объектов не могут быть сформулированы иные принципы. Главное, чтобы они вписывались в систему, построенную в статье 3 ВК РФ.

В целом предложенные в новом Кодексе формулировки принципов водного законодательства Российской Федерации следует оценить как потенциально эффективные, позволяющие обеспечить согласованность средств правового регулирования и реализуемых на практике мер, как соответствующие международным и европейским стандартам в области определения основных начал и конкретных требований по охране вод, как попытку установить баланс между интересами экологического и экономического характера с учетом задач реализации прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, с одновременным обеспечением защиты национальных (и государственных) интересов России при эксплуатации ее водных ресурсов как национального достояния.

Статья 4. Отношения, регулируемые водным законодательством

Комментарий к статье 4

1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей. В первой части обозначается круг отношений, регулируемых водным законодательством, во второй содержится положение, являющееся основой для регулирования имущественных отношений, связанных с оборотом водных объектов.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Целью является нормативное обеспечение основ правового регулирования общественных водных отношений, в том числе имущественных отношений, связанных с оборотом водных объектов.

Сфера действия распространяется на территорию Российской Федерации, в том числе на внутренние морские воды и территориальное море.

Адресатами являются физические и юридические лица, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления.

3. Основные понятия. В статье используются следующие понятия: "водное законодательство", "водные отношения", "имущественные отношения", "оборот водных объектов".

3.1. Водное законодательство - см. комментарий к ст. 2.

3.2. Водные отношения. В соответствии с частью 2 ст. 2 ВК РФ водными отношениями являются отношения по охране и использованию водных объектов. Данный подход применен и в земельном законодательстве по отношению к понятию земельных отношений. Такая формулировка берет свое начало в статье 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В статье 1 ВК РФ содержится понятие "использование водных объектов", под которым понимается использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц, т.е. водопользование. Однако сами отношения по использованию водных объектов гораздо шире, чем водопользование: они включают также отношения по управлению водными ресурсами, права на водные объекты, основания их возникновения и прекращения.

На основании вышеизложенного полагаем, что данное в ВК РФ определение водных отношений не вполне удачно. Так, сложившаяся в сфере правового регулирования ситуация способствует возникновению споров по отнесению отношений по управлению водными объектами или отношений в сфере права собственности на водные объекты к водным отношениям. Учитывая содержащееся в статье 1 ВК РФ понятие использование водных объектов, следует, по нашему мнению, исходить из того, что под водными отношениями понимаются общественные отношения в сфере охраны, использования водных объектов, права собственности на них, а также управления водными ресурсами.

3.3. Имущественные отношения и оборот водных объектов. Имущественные отношения необходимо рассматривать применительно к понятию "оборот водных объектов". Из части 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ от 30.11.1994 N 51-ФЗ <55> следует, что в содержание имущественных отношений включены в том числе отношения по определению оснований возникновения и порядка осуществления права собственности и других вещных прав, договорных и иных обязательств, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Согласно части 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. ВК РФ в части имущественных отношений регулирует отношения по собственности на водные объекты, водопользованию, устанавливает ограничения их оборотоспособности, основания приобретения и прекращения прав на водные объекты.

--------------------------------

<55> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Под оборотом водных объектов можно понимать совершение сделок, а также действий уполномоченных субъектов в отношении водных объектов (их частей), повлекших изменения их юридической судьбы.

4. Содержание водных отношений. Исходя из определения части 2 ст. 2 ВК РФ, водные отношения включают в себя отношения по охране и использованию водных объектов. Согласно части 1 ст. 3 ВК РФ регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав. Следует иметь ввиду, что в Конституции РФ нет упоминания о водных объектах или иных природных объектах. Конституция РФ рассматривает землю и иные составляющие природы как природные ресурсы.

Участниками водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их органы государственной власти и местного самоуправления.

Содержание водных правоотношений составляют права, обязанности и ответственность сторон. Они, в частности, выражаются в титулах права собственности и права пользования водными объектами.

Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при их использовании установлены в статье 39 ВК РФ. Так, собственники и водопользователи имеют право:

1) самостоятельно использовать водные объекты;

2) осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах;

3) пользоваться иными предусмотренными ВК РФ, другими федеральными законами правами.

Собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны:

1) не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде;

2) содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения;

3) информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах;

4) своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах;

5) вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти;

6) выполнять иные предусмотренные ВК РФ, другими федеральными законами обязанности.

Права и обязанности участников водных отношений можно разделить в контексте вопросов собственности, использования и охраны водных объектов.

ВК РФ устанавливает режим собственности водных объектов, права и обязанности их собственников по охране и использованию водных объектов. Два вида водных объектов - пруды и обводненные карьеры - могут находиться как в государственной и муниципальной собственности, так и в частной. Сделки в отношении пруда или обводненного карьере формально осуществляются на основе гражданского законодательства.

Вопросы охраны и использования водных объектов включают в себя государственное управление в области охраны и использования водных объектов, право водопользования, основания прекращения права водопользования, порядок предоставления водных объектов в пользование, режим водопользования и режим охраны.

Водные правоотношения тесно связаны с экологическими, земельными, лесными, поэтому необходимо отграничивать сферу регулирования водного законодательства от иных отраслей законодательства и права.

Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты

Комментарий к статье 5

1. Общий обзор статьи. Она сложна по структуре, поскольку состоит из шести частей, большинство из которых, в свою очередь, включают по несколько пунктов. По своему содержанию комментируемая статья не так проста, как может показаться на первый взгляд: освоение смысла норм в данном случае требует не только понять их юридическое значение, но и учитывать естественнонаучные и экологические данные. При этом статья играет роль своеобразного дополнения статьи 1 ВК РФ об общих понятиях.

В ней последовательно устанавливаются признаки, по которым водные объекты разделяются на две группы - поверхностные и подземные водные объекты (ч. 1); перечисляются виды водных объектов, относящиеся к поверхностным, в том числе моря, водотоки, водоемы, болота и т.д.; причем применительно к некоторым водным объектам дополнительно указываются их разновидности, например, моря и их отдельные части - приливы, заливы, бухты, лиманы и др.; определяется физическое содержание понятия "поверхностные водные объекты", по которому они состоят не только из поверхностных вод, но охватывают покрытые такими водами земли, правда, лишь в пределах береговой линии (ч. 2).

Такое определение порождает необходимость установления понятия береговой линии, чему посвящена часть 3 комментируемой статьи. Для этого законодатель выбрал несколько критериев, различающихся по физическим, географическим и иным показателям. В отношении морей, рек, ручьев, каналов, озер и обводненных карьеров, прудов определяющим показателем является уровень воды, исчисляемый по разным методикам, а в отношении болот - граница залегания торфа на нулевой глубине (ч. 4 ст. 5 ВК РФ).

В части 5 комментируемой статьи указываются виды подземных вод: бассейновые подземные воды и водоносные горизонты (отметим, что это одна из немногочисленных неотсылочных к законодательству о недрах норма Водного кодекса РФ, хотя, конечно, она имеет минимальное регулирующее значение). Часть шестая комментируемой статьи поэтому и отсылает к законодательству о недрах по вопросу об установлении границ подземных водных объектов.

2. Цель, сфера действия и адресаты статьи. Комментируемая статья явно предназначена для восполнения определений, данных в статье 1:

- во-первых, для разграничения правового регулирования в отношении поверхностных и подземных вод;

- во-вторых, для определения критериев и показателей естественнонаучного характера, которые должны приобрести и приобретают юридическое значение;

- в-третьих, для создания легитимной основы единого правового регулирования и охраны разных по пространственным, качественным, экологическим и иным параметрам водных (поверхностных) объектов, а также их границ (береговой линии).

Сфера действия содержащихся в статье 5 норм весьма обширна, как и у любых норм-определений.

Адресаты предписаний. Статья рассчитана на всех без исключения адресатов предписаний Водного кодекса РФ, поскольку базовые сведения о видах поверхностных вод, источниках права и особенностях правового регулирования в отношении подземных вод являются исходными для всех субъектов исполнения, применения, соблюдения правовых предписаний.

3. Основные понятия. Большей частью они носят естественнонаучное, а не юридическое содержание. Это термины, обозначающие различные виды водных объектов: "реки", "моря", "болота" и т.п. Здесь надо учитывать определенный разнобой между вновь введенными в Водный кодекс РФ 2006 г. терминами и понятиями, определенными, например, в федеральных законах об исключительной экономической зоне, внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации, в Конвенции по морскому праву 1982 г., иных Конвенциях и др.

Тем не менее статья 5 Кодекса несет некую юридическую нагрузку: в ней ограничены предметы правового регулирования и показатели (см. термины части 1 комментируемой статьи), которые должны быть учтены в правовом регулировании водных отношений, и др.

4. Связи норм статьи с иными предписаниями. Наиболее отчетливо она прослеживается со статьей 1 ВК РФ. Но помимо этой очевидной связи во всех случаях, когда речь идет об использовании (либо охране) поверхностных либо подземных вод, приходится учитывать их признаки: и юридически закрепленные, и естественно-географические.

Специальная связь положений комментируемой статьи наличествует также с нормами статей 20, 28 и 29, в которых речь идет о плате за пользование водными объектами (она дифференцируется в Налоговом кодексе РФ в зависимости от вида поверхностных вод и, конечно, других показателей), о бассейновых округах и бассейновых советах. Безусловно, приведенная в комментируемой статье классификация водных объектов имеет значение и для иных положений Кодекса, касающихся водопользования и охраны водных объектов.

5. Критерии разделения (классификации) водных объектов. По тексту комментируемой статьи их несколько:

1) режим. В данном случае имеется в виду водный, а не правовой режим (о понятии водного режима см. комментарий к ст. 1);

2) иные особенности. Их список является открытым, законодатель обозначил только два основных показателя:

а) физико-географические особенности;

б) морфометрические особенности водного объекта, означающие количественные характеристики дна и районов водного объекта. Основными морфометрическими показателями являются числовые характеристики: линейные, площадные, объемные, угловые и др.

Иными особенностями водного объекта, позволяющими отнести его к поверхностным (и соответственно, подчинить правовым предписаниям водного законодательства) либо подземным (а следовательно, подлежащим регламентированию законодательством о недрах), является, например, пространственное нахождение водного объекта.

6. Предмет правового регулирования. В соответствии с частью 2 комментируемой статьи в него входят:

а) моря или их отдельные части (список частей моря является открытым), в том числе проливы, заливы, бухты, лиманы;

б) внутренние морские воды (в международном праве это моря, полностью окруженные сущей одного и того же государства и моря, все побережье которых и оба берега соединения с другим морем принадлежат одному и тому же государству);

в) воды морских, портов; бухты, губы, лиманы и заливы, берега которых принадлежат одному государству и ширина входа в которые не превышает 24 морских мили;

г) исторические морские воды, принадлежащие государству в силу исторической традиции; воды, находящиеся между берегом и исходными линиями, принятыми для отсчета ширины территориального моря;

д) внутренние морские воды Российской Федерации, т.е. воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации.

Внутренние морские воды являются составной частью территории Российской Федерации. К внутренним морским водам относятся воды:

- портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;

- заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили;

- заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации и публикуется в "Извещениях мореплавателям" (ст. 1 Федерального закона от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации").

Статья 6. Водные объекты общего пользования

Комментарий к статье 6

1. Общий обзор статьи. Она состоит из восьми частей, в которых устанавливаются наиболее важные правила, касающиеся правового статуса водных объектов общего пользования, права граждан и их ограничения. Так, в части 1 определяются три юридических значимых обстоятельства:

1) форма собственности на поверхностные водные объекты общего пользования (они находятся в государственной или муниципальной собственности);

2) общедоступность;

3) правовые основания введения ограничений доступа к водным объектам общего пользования; таковые могут быть установлены ВК РФ.

Во второй части закреплены права каждого на доступ к водным объектам общего пользования, бесплатность такого права при условиях, состоящих в целевом ограничении только для личных и бытовых нужд, с одной стороны, а с другой - в возможности установления запрета на реализацию этого права как ВК РФ, так и другими федеральными законами. В третьей части определяется круг нормативных правовых актов, регулирующих использование водных объектов общего пользования, а в четвертой - перечень запретов (их список открытый) и субъектов их установления.

Пятая часть посвящена вопросам информационного обеспечения. Здесь устанавливаются:

а) обязанность органов местного самоуправления по предоставлению информации;

б) ее содержание - сведения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования;

в) средства (способы) передачи информации (их перечень открытый);

г) адресаты информации.

Заключительные части комментируемой статьи посвящены специальному предмету правового регулирования - береговой полосе водных объектов общего пользования. В шестой части регулируются правовой статус, цели использования и порядок установления береговой полосы водного объекта общего пользования, а в седьмой указываются водные объекты, для которых береговая полоса не определяется. Наконец, в части восемь закреплены право каждого на пользование береговой полосой и условия его реализации.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Она предназначена для регулирования прав граждан на использование водных объектов общего пользования, их береговой линии, то есть для обеспечения их личных и бытовых нужд. Статья также служит целям упорядочения поведения в сфере информационного обеспечения и правового регулирования при использовании водных объектов общего пользования, в том числе путем установления конкретных дозволений (см. ч. 8) или возможности введения запретов (см. часть 4).

Значение комментируемой статьи, таким образом, проявляется в дальнейшем развитии классического института публичного сервитута. Это правовое понятие нашло свое отражение в статье 43 Водного кодекса РФ 1995 года, согласно которой каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный водный сервитут).

Сфера действия норм комментируемой статьи по территориальному признаку распространяется на территорию Российской Федерации, где расположены водные объекты общего пользования, и на то поведение субъектов права, которое состоит в их использовании и охране. Предписания, содержащиеся в статье 6 ВК РФ, реализуются самым широким кругом субъектов: они касаются каждого, кто использует (желает использовать) для личных и бытовых нужд, в том числе обеспечения питьевой водой, отдыха, полива садовых, огородных, дачных земельных участков, купания, любительского рыболовства и т.п., водные объекты общего пользования и их береговые линии.

Специальную группу адресатов составляют субъекты правотворчества: Правительство РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие подзаконных нормативно-правовых актов (см. ч. 3), субъекты информационного обеспечения органов местного самоуправления, СМИ. Положения комментируемой статьи предназначены также для субъектов осуществления контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, соблюдения прав и законных интересов граждан.

3. Основные понятия. Статья насыщена специальной терминологией, характеризующей как содержание деятельности ("использование", "изъятие", "забор воды"), так и то, на что она направлена ("водный объект общего пользования", "общедоступный водный объект", "береговая полоса" и т.д.), или средства использования ("маломерные суда", "водные мотоциклы" и проч.)

3.1. Содержание понятия "общедоступные водные объекты. Оно раскрывается с помощью ряда юридически значимых критериев.

Первый из них состоит в титуле собственности: общедоступными (водными объектами общего пользования) могут быть признаны только те водные объекты, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. Государственной является собственность федеральная (см. ч. 1 ст. 8 ВК РФ) и субъектов Российской Федерации (см. ч. 2 ст. 8), муниципальной - та, которая принадлежит муниципальному образованию.

Второй критерий исходит из классификации водных объектов (поверхностные и подземные). Водными объектами общего пользования признаются лишь поверхностные водные объекты и их виды (реки, ручьи, обводненные карьеры и т.п.). Из этого следует, что водными объектами общего пользования могут быть любые поверхностные водные объекты, виды которых перечислены в ч. 2 ст. 5 ВК РФ, если по своим естественно-природным характеристикам они пригодны для использования гражданами в целях удовлетворения их личных и бытовых нужд.

Гарантией общедоступности является установленная частью 2 комментируемой статьи бесплатность использования водных объектов общего пользования.

Общедоступность означает, что реализация права каждого на использование водных объектов общего пользования не связана с какими бы то ни было предварительными юридически значимыми действиями - получением разрешения оформления договора, регистрации и т.п.

3.2. Иные понятия.

Маломерные суда по законодательству в Российской Федерации - либо судно валовой вместимостью менее 80 регистровых тонн, пассажировместимостью до 12 человек включительно, с главными двигателями мощностью до 55 кВт (75 л.с.) или с подвесным моторами; либо гребная лодка грузоподъемностью более 100 кг; либо байдарка грузоподъемностью более 150 кг; либо надувное судно грузоподъемностью более 225 кг.

О понятии любительского и спортивного рыболовства см. комментарий к ст. 51 ВК РФ <56>.

--------------------------------

<56> См. также: Комментарий к ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

Личные и бытовые нужды - это потребности человека, например, связанные с проведением отдыха, использованием водного объекта для полива растений на садово-огородном участке, для обеспечения водой домашней птицы и скота и т.п.

4. Ограничения. Существует несколько условий, которые могут ограничить (и даже полностью запретить) реализацию права на использование водных объектов общего пользования. Главное - это целевая предназначенность: такие объекты используются в соответствии с частью 2 статьи 6 ВК РФ только для удовлетворения личных и бытовых нужд. Частично содержание указанных нужд раскрывается в части 4 комментируемой статьи (забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах) и в части 8 (передвижение и пребывание на береговой линии водных объектов общего пользования, но без использования механических транспортных средств, в разных целях, в том числе для любительского и спортивного рыболовства, причаливания плавучих средств).

Ограничения могут быть установлены в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации либо ее субъектов (ч. 4 ст. 6). Их перечень является открытым, поскольку указана возможность установления и иных запретов, но лишь тех, которые соответствуют случаям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и ее субъектов (например, в случаях природных или техногенных катастроф). В комментируемой статье не указывается, о каких именно случаях идет речь. Надо полагать, что это может быть потребность резервирования источников питьевого водоснабжения, деятельность по ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, обеспечение пожарной безопасности, нужды обороны и безопасности, обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности и т.п.

Ограничения могут быть связаны со способами и средствами использования водных объектов общего пользования: в частях 4 и 8 перечисляются те, которыми пользоваться разрешено. Поскольку говорится и о "других" средствах, а также и о средствах "передвижения и пребывания", то, видимо, в их число можно включить и такой вид пользования, как разовые взлет и посадка воздушного судна, полив (см. комментарий к ч. 16 ст. 11).

5. Обязанности. В области правового регулирования использования водных объектов общего пользования определенные полномочия возлагаются на Правительство РФ, которое принимает в соответствии с частью 2 комментируемой статьи правила охраны жизни людей на водных объектах, а также на органы местного самоуправления, которые устанавливают правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд (см. также часть 2 ст. 27 ВК РФ и комментарии к ней). В последнем случае речь идет только о тех водных объектах общего пользования, которые находятся в собственности муниципальных образований, то есть о прудах и обводненных карьерах. Следовательно, и правила пользования водными объектами общего пользования, находящимися в государственной (федеральной) собственности, должны утверждаться также Правительством РФ. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах и правил охраны жизни людей на водных объектах (части 7, 8 ст. 25 ВК РФ).

В области информационного обеспечения использования водных объектов общего пользования определенные обязанности возлагаются на органы местного самоуправления, которые должны предоставлять жителям поселений информацию об ограничениях водопользования. Формы информационного обеспечения указаны в части 5 комментируемой статьи:

а) через средства массовой информации, то есть газеты, радио, телевидение;

б) посредством установленных вдоль берегов водных объектов специальных информационных знаков (плакатов), предупредительных надписей, ограждений, табло и т.п.;

в) иные способы предоставления информации (например, рассылка извещений, объявление на собрании жителей поселения, сообщение при личном обходе домов, дач и др.).

Статья, предоставляя гражданам права пользования водными объектами общего пользования и их береговой линией, подразумевает и исполнение ими определенных обязанностей: осуществлять водопользование только для личных и бытовых нужд, использовать для передвижения, пребывания и при совершении иных действий только разрешенные технические средства и разрешенные виды плавсредств, знакомиться с информацией об ограничениях использования водных объектов общего пользования. Разумеется, граждане обязаны соблюдать все иные, установленные российским водным и экологическим законодательством правила по рациональному использованию и охране водных объектов, но это - общее требование.

6. Специфика правового регулирования пользования береговой полосой. Части 6 - 8 комментируемой статье посвящены порядку установления береговой полосы водных объектов общего пользования. При этом предусматриваются исключения - для болот, ледников, снежников (см. комментарий к ст. 5 ВК РФ), а также природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и некоторых иных водных объектов береговая линия не устанавливается. Ограничения их использования, следовательно, регулируются нормами об охране и использовании водных объектов в целом, а также законодательством о недрах.

Статья 7. Участники водных отношений

Комментарий к статье 7

1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья содержит исчерпывающий перечень участников водных отношений. Часть 1 данной статьи признает участниками водных отношений Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические лица, юридические лица. В части 2 указаны те органы, которые выступают представителями участников водных отношений.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель заключается в установлении круга участников водных отношений. Их перечень закрытый.

Сфера действия предписаний охватывает деятельность всех указанных участников, а их адресатами являются субъекты права, перечисленные в статье 7.

3. Основные понятия. Помимо понятия "водные отношения" (см. комментарий к ст. 4) в статье использованы ряд терминов конституционного и общеправового характера, обозначающих субъектов права, являющихся участниками водных отношений.

4. Российская Федерация и ее субъекты как участники водных отношений реализуют себя в процессе осуществления государственной власти. Государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) РФ, Правительство РФ, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. ст. 10, 11 Конституции РФ).

Согласно статье 1 Конституции РФ наше государство представляет собой федеративное государство, состоящее из субъектов РФ (ст. 65 Конституции РФ). Все субъекты Российской Федерации подразделяются на следующие виды: область, республика, край, автономная область, автономный округ и город федерального значения. Все указанные субъекты Российской Федерации могут быть участниками водных отношений; при этом от их имени выступают соответствующие органы власти. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются субъектами Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Согласно Федеральному закону от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под муниципальным образованием понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная указанным Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции РФ).

5. Физические и юридические лица. К участникам водных отношений Водный кодекс РФ относит и физических лиц. Как участники водных отношений, физические лица обладают многими правами. При достижении полной дееспособности они могут иметь в собственности пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому лицу (ст. 8), приобретать право пользования поверхностными и подземными водными объектами (ст. 9). Все физические лица вправе осуществлять общее водопользование.

Юридические лица также являются участниками водных отношений. Гражданский кодекс РФ дает определение понятия "юридическое лицо". Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ст. 48 ГК РФ).

В связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество.

К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы.

К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также финансируемые собственником учреждения.

К юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).

Кроме того, все юридические лица также делятся на две большие группы: коммерческие и некоммерческие организации. Коммерческой организацией признается юридическое лицо, преследующее извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Некоммерческой организацией признается юридическое лицо, не имеющее извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющее полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ).

Юридические лица могут иметь в собственности пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего им на праве собственности (ст. 8), осуществлять права специального водопользования (ст. 9).

6. Российская Федерация как участник водных отношений. Она выступает в указанных отношениях посредством федеральных органов государственной исполнительной власти и их территориальных подразделений. Так, при реализации интересов Российской Федерации как собственника земли от имени Российской Федерации участвует Правительство РФ на основании Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" либо специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, например, Федеральное агентство водных ресурсов на основании Положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.07.2004 N 282 (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 401).

7. Местное самоуправление. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130).

Муниципальное образование участвует в водных отношениях посредством своих органов, структура которых определяется населением муниципального образования самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ) и закрепляется в уставе муниципального образования. Согласно пункту 2 ст. 8 Водного кодекса РФ пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию, находятся, соответственно, в собственности муниципального образования, если иное не установлено федеральными законами.

Все органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, участвующие соответственно от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в водных отношениях, осуществляют деятельность в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

Статья 7.1. Водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов

Комментарий к статье 7.1

1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей, содержащих отсылочные нормы о субъектах осуществления указанных в названии статьи мероприятий (ч. 1) и о размещении заказов на их выполнение (ч. 2). Комментируемая статья является новеллой и была внесена в Водный кодекс РФ Федеральным законом от 14.07.2008 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Ранее в водном законодательстве специально не регулировались указанные мероприятии, лишь упоминались как гидротехнические и иные мероприятия <57>. Однако и в настоящее время Водный кодекс РФ не раскрывает понятия водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, останавливаясь только на водном хозяйстве и охране водных объектов (см. комментарий к ст. 1).

--------------------------------

<57> Водный кодекс РСФСР от 30.06.1972 // Ведомости ВС РСФСР. 1972. N 27. Ст. 692.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Цели комментируемой статьи заключаются в установлении круга субъектов, ответственных за проведение мероприятий в сфере охраны и использования водных объектов.

Сфера действия. Комментируемая статья осуществляет регулирование водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах.

Адресатами статьи являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, лица, обладающие правом водопользования на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование.

3. Основные понятия. Статья содержит ряд понятий, обозначающих виды мероприятий, их цели и субъектов осуществления.

3.1. Водохозяйственные мероприятия включают: мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов; мероприятия по охране водохранилищ, использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в соответствии с перечнем таких водохранилищ, установленным Правительством РФ, и другие.

3.2. Мероприятия по охране водных объектов - см. комментарий к ст. 55 ВК РФ.

3.3. Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

3.4. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

4. Статистическая справка. В Российской Федерации функционирует водохозяйственный комплекс, который является одним из крупнейших в мире и включает более 30 тыс. водохранилищ и прудов общим объемом свыше 800 куб. км и полезным объемом 342 куб. км. Сеть каналов межбассейнового и внутрибассейнового перераспределения стока, водохозяйственных систем воднотранспортного назначения общей протяженностью более 3 тыс. км позволяет осуществлять переброску стока в объеме до 17 куб. км в год.

Общий объем забора (изъятия) водных ресурсов из природных водных объектов в Российской Федерации составляет 80 куб. км в год. В экономике ежегодно используется около 62,5 куб. км воды. Функционирующий водохозяйственный комплекс в целом эффективно обеспечивает текущие водоресурсные потребности Российской Федерации. Вместе с тем экономика страны в будущем потребует увеличения гарантированного объема водных ресурсов соответствующего качества, предназначенных для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд, а также для использования в промышленности, сельском хозяйстве, энергетике и в рекреационных целях <58>.

--------------------------------

<58> Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 N 1235-р // СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4362.

Для этого необходимо сохранение нынешних запасов воды, а главное содержание их в надлежащем качестве.

5. Основные требования к охране водных объектов. Они предусмотрены в статье 55 ВК РФ. Согласно нормам данной статьи при использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов. Также установлено, что собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения, истощения вод и меры по ликвидации последствий указанных явлений. Если же водные объекты находятся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, то охрана осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 Кодекса.

До внесения изменений в комментируемый Кодекс Федеральным законом от 14.07.2008 N 118-ФЗ уже был урегулирован вопрос об обязанности собственников и водопользователей проводить водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов и о том, кто является ответственным за проведение этих мероприятий. Еще до внесения упомянутых дополнений в Водный кодекс РФ О.Л. Дубовик отмечала, что вторая часть ст. 55 ВК РФ является избыточной, т.к. в ней воспроизводится само собой разумеющееся положение о том, что физические и юридические лица должны соблюдать закон <59>. Возникает вопрос: зачем вносить дополнительно еще одну статью о том, что уже регламентируется действующим законодательство? При том что перечень таких водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов согласно ст. 33 ВК РФ устанавливается схемами комплексного использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 33 ВК РФ), как это было регламентировано и до внесения в ВК РФ рассматриваемой статьи. По-видимому, дополнения ВК РФ были произведены для того, чтобы можно было установить положения о размещении заказа на выполнение водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов.

--------------------------------

<59> Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. Эксмо, 2007. С. 297.

6. Размещение заказов. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает совершенно новые для водного права представления и, соответственно, регулирование проведения водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов.

Во-первых, предусматривается размещение заказов на такие мероприятия. Во-вторых, так как комментируемая статья отсылает к специальному Закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", то это означает, что указанные мероприятия в области использования и охраны водных объектов рассматриваются в качестве товаров, работ либо услуг. Такой вывод можно сделать в силу того, что указанный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Федеральный закон применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Перечень указанных международных финансовых организаций утверждается Правительством РФ.