Глава 4. Управление в области использования

И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

Вводные замечания

1. Вопросы для изучения. Содержание и структура данной главы являются сложными, так как в ней перечислены не только полномочия субъектов управления, но и указаны непосредственные объекты и функции (средства) управления в области использования и охраны водных объектов. Это означает, что при освоении норм следует уяснить как предписания статей 24 - 36, так и нормы глав 5 и 6 комментируемого Кодекса. В первую очередь нужно обратить внимание на:

1) круг субъектов управления в области использования и охраны водных объектов и, более того, на полномочия субъектов, наделенных более общими полномочиями в сфере экологического контроля и надзора;

2) классификацию и содержание их полномочий;

3) специфику функций и состав бассейновых советов;

4) правовые основания и особенности организации бассейновых округов; гидрографического и водохозяйственного районирования территории Российской Федерации;

5) основания, порядок и требования к информационному обеспечению в области использования и охраны водных объектов, в частности содержание, цели и порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов; содержание, цели, порядок ведения государственного водного реестра и правила, а также сроки предоставления его данных;

6) круг и статус субъектов данного направления информационного обеспечения;

7) содержание, цели, порядок составления и утверждения схем комплексного использования и охраны водных объектов, их юридическое значение;

8) содержание, цели и юридическое значение водохозяйственных балансов, лимитов и квот, забора (изъятия) водных ресурсов, различия между этими эколого-экономическими инструментами;

9) цели и порядок резервирования источников питьевого водоснабжения;

10) систему нормативов и их роль в водном и экологическом законодательстве;

11) задачи, объекты, субъектов и особенности правового регулирования и осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, их соотношение с условиями государственного экологического контроля и надзора;

12) круг прав и обязанностей должностных лиц, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

13) ответственность субъектов управления в области использования и охраны водных объектов и ответственность лиц (физических и юридических), совершающих деяния по нарушению требований данного сегмента водного (и экологического) законодательства.

2. Общий обзор главы. Она включает ряд статей, как правило, больших по объему. Условно можно выделить несколько групп норм:

1) первая группа объединяет указания на субъектов управления в области водных отношений и определяет их компетенцию. В эту группу входят статьи 24, 25, 26, 27, 29, содержащие перечни полномочий, функций, порядков деятельности органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и бассейновых советов, а также предписаний о порядке передачи осуществления отдельных полномочий Федерацией ее субъектам;

2) во вторую группу входят положения статей 28 и 32, характеризующие предметы управления. В этих нормах определяются понятия бассейновых округов, гидрографических единиц, водохозяйственного районирования территории Российской Федерации. Здесь же дается перечень бассейновых округов. Кроме того, для конкретизации данных предписаний в статьях главы 4 указываются цели гидрографического и водохозяйственного районирования, а также содержатся отсылочные (к подзаконным актам) нормы о порядках установления границ бассейновых округов, гидрографических единиц и водохозяйственных участков;

3) к третьей группе относятся те статьи комментируемой главы, которые регулируют вопросы информационного обеспечения в области водных отношений. Это статьи о государственном мониторинге водных объектов (ст. 30), о государственном водном реестре (ст. 31), частично - статья 33 - о схемах комплексного использования и охраны водных объектов, которая определяет не только содержание информации и атрибуты, порядок, цели ее использования, источники информации (например, водохозяйственные балансы), но служит необходимым звеном при осуществлении иных функций управления водными ресурсами, в том числе планирования, нормирования охраны водных объектов и проч.;

4) в четвертую группу следует отнести статью 35, регулирующую порядок, требования и цели разработки и установления нормативов допустимых воздействий на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

5) пятую группу также представляет одна статья - 36 "Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов", являющаяся объемной - по тексту - и детальной - по содержанию. Помимо задач и субъектов государственного контроля и надзора здесь указаны критерии отнесения водных объектов к сфере контрольно-надзорной деятельности федеральных и иных органов, права и обязанности должностных лиц;

6) несколько особняком стоит статья 34 "Резервирование источников питьевого водоснабжения", которая по логике должна была быть помещена в главу 5 "Водопользование", но с учетом значения регламентируемой в ней деятельности отнесена к сфере управления в области водных отношений.

3. Основные понятия. Некоторые из них разъяснены в статье 1 ВК РФ, некоторые встречаются в предыдущих главах. Но все же большая часть терминов употребляется впервые именно в комментируемой главе. В числе таких терминов общие правовые понятия, например "утверждение", "порядок", "уведомление", "официальное предписание" и т.п., и сугубо специальные понятия, используемые исключительно или преимущественно в водном и (или) экологическом законодательстве: "бассейновые округа", "водный реестр", "водохозяйственный баланс", "гидрографическое районирование", "качество воды" и др.

4. Основные тенденции развития правового института "управление водными ресурсами". История данного института характеризуется многочисленными примерами подчиненных политическим, а не экологическим соображениям решений, эколого-значимых ошибок, трагедиями или потенциальными трагедиями, успехами и просчетами. Возможно, именно история управления в области охраны и использования водных объектов России является наиболее показательной в плане того, как управленческие и эколого-политические решения могут повлиять на состояние окружающей среды, уровень защиты экологических прав граждан, сохранение биоразнообразия.

Невосполнимый вред водным ресурсам России был нанесен в советский, особенно сталинский период, т.е. в период, когда принимались решения о строительстве каналов, водохранилищ, гидротехнических сооружений, осушении болот и т.п., в целом "о преобразовании природы" без учета показателей и потребностей в сохранении состояния и качества окружающей среды и такого компонента, как водные ресурсы. Достаточно привести примеры затопления ценных сельскохозяйственных угодий, нарушения естественных гидрологических балансов, фактического уничтожения многих водных объектов, в том числе Аральского моря, изменения климата регионов (Каракалпакия), затопления и уничтожения памятников истории и культуры.

Кроме экологических негативных последствий такой политики в области использования водных ресурсов следует учитывать и социально-демографические, экономические и медицинские ее результаты. Значительная часть населения страны вынужденно сменила место жительства и род занятий, начинают - уже в XXI веке - сказываться последствия снижения деторождаемости, ранней смертности, возрастают расходы на лечение и т.п. В период существования СССР было допущено тотальное загрязнение поверхностных и подземных вод, порождающее, в свою очередь, мутации водных организмов, распространено "цветение" искусственно созданных водных объектов, добыча рыбы во внутренних водоемах сократилась до 4 - 6% и т.д.

На современном этапе Российская Федерация стоит на пороге кризиса с питьевой водой, добычей водных биоресурсов, сохранностью и возможностью использования вод в самых разных целях, сталкивается с заболеваниями людей и животных из-за зараженности вод и водных организмов паразитарными и инфекционными организмами. Эта ситуация ежегодно воспроизводится в государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации, ее субъектов, в данных WWF, Гринпис и др. организаций.

В конце 80-х годов прошлого столетия именно из-за управленческих решений в области водопользования произошел коренной перелом в сфере охраны окружающей среды. Разработанный и активно лоббируемый Минводхозом СССР проект переброски северных и сибирских рек на юг вызвал бурный протест общественности, научных работников системы Академии Наук СССР, экологов и политиков. По итогам рассмотрения проекта было принято знаменитое постановление ЦК КПСС, не только запретившее реализацию проекта, но и сыгравшего самую существенную роль в создании демократических, гласных, эколого-обоснованных структур, законов и решений: от создания надведомственного органа управления охраной окружающей среды до введения институтов экологической экспертизы, экологической информации, ответственности за ее сокрытие и фальсификацию и многое другое.

В начале XXI столетия идея переброски северных рек на юг вновь была озвучена, но с учетом негативного опыта принятия управленческих решений по вопросам использования и охраны вод не получила поддержки.

Водный кодекс РФ 2006 г. предусматривает достаточно надежные механизмы, надлежащее использование которых препятствует нарушению законности и правопорядка в сфере управления водными ресурсами страны.

5. Проблемные ситуации и трудности применения. Частично они порождены лежащими вне сферы водного (и экологического) права обстоятельствами: осуществляемой на протяжении ряда лет административно-правовой реформой, сменой экономических приоритетов, изменением смежного (гражданского, налогового, административного, финансового) и иного законодательства, перераспределением компетенции и сфер ведения между Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, возникающими при этом конфликтами интересов, провозглашением целей борьбы с коррупцией в целом и в сфере экологического управления в частности, задачами, необходимостью усиления борьбы с экологической преступностью и правонарушаемостью, потребностями гармонизации водного (и иного природоресурсного) права с требованиями, предъявляемыми для охраны окружающей среды странами - участниками ЕС как основными деловыми партнерами России, так и международным сообществом во исполнение принятых Российской Федерацией обязательств.

Частично проблемные ситуации применения предписаний ВК РФ вызваны нестабильностью самого водного законодательства: принятие ВК РФ 2006 г. привело к отмене многих ранее действовавших подзаконных актов и потребовало объемной правотворческой работы по конкретизации его положений. Все это, безусловно, затрудняет работу тех, кто участвует в управлении водными ресурсами, осуществляет информационное обеспечение этой деятельности, контроль и надзор в данной сфере, борьбу с нарушениями водного законодательства.

Но, в принципе, такого рода трудности преодолимы с течением времени, конечно, при наличии стабильности закона и при желании освоить новое законодательство, эффективно реализовывать полученные полномочия, соблюдать права и законные интересы водопользователей.

Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений

Комментарий к статье 24

1. Общий обзор статьи. Она включена в текст Кодекса по правилам юридической техники, согласно которым любой федеральный закон или кодекс, особенно регулирующий общественные отношения по предметам совместного ведения двух уровней государственной власти, должен включать нормы о компетенции этих уровней государственной власти. Статья структурно построена путем перечисления в двадцати двух пунктах соответствующих полномочий. Она содержит открытый перечень полномочий. Перечисленные в ней конкретные полномочия являются основными, наиболее важными. Их реализация отнесена к федеральному уровню власти.

2. Цель, сфера действия и адресаты статьи.

Основная цель состоит в установлении полномочий федеральных органов государственной власти (законодательной и исполнительной) в области регулирования водных отношений, а тем самым в их разделении с полномочиями иных субъектов управления.

Сфера действия предписаний статьи 24 ВК РФ распространяется на всю территорию страны и охватывает собой многообразную деятельность нормотворческого, финансового, природоохранного характера.

На первый взгляд, адресатами норм являются лишь органы государственной власти Российской Федерации в области водных отношений. Но фактически предписания статьи предназначены и для тех адресатов права, которые подпадают под решения (правового и иного содержания и значения) или полномочия.

3. Основные понятия. Большая их часть раскрывается в иных статьях ВК РФ (например, "водные объекты", "государственный мониторинг водных объектов", "государственный водный реестр" и т.п.). Они разъясняются в комментариях к этим статьям.

4. Конституционные предпосылки. Российская Федерация, ее субъекты и органы местного самоуправления являются основными участниками водных правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами. Однако если физические и юридические лица обладают правами и обязанностями в области водных правоотношений, то органы государственной власти и местного самоуправления, действующие от имени государства и муниципальных образований, кроме прав и обязанностей (которые имеются в случае, когда они выступают собственниками, пользователями, владельцами водных объектов и проч.) обладают еще и полномочиями, которые они осуществляют в пределах своей компетенции.

Компетенция (круг, сфера полномочий) устанавливается, как правило, в положении о конкретном органе власти (или в решений о его создании), имеющем юридическую силу и принятом в установленном порядке (обычно это нормативный правовой акт, принятый соответствующим органом власти в установленном порядке).

Конституцией России установлены предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в различных областях.

Статьей 71 Конституции РФ определено, что к исключительному ведению Российской Федерации отнесены:

"а) принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением (в том числе в области использования и охраны водных объектов);

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (например, право собственности на водный объект как неотъемлемую часть земельного участка и его защита);

г) формирование федеральных органов государственной власти, непосредственно осуществляющих полномочия Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов;

д) федеральная государственная собственность и управление ею (на водные объекты и другие природные ресурсы);

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (относительно использования и охраны всех водных объектов в Российской Федерации);

з) федеральные налоги и сборы (установление основ определения водного налога);

к) международные договоры Российской Федерации (например, об установлении линии государственной границы России, об отнесении водных объектов к особо охраняемым с международным статусом);

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) уголовное, уголовно-процессуальное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство (установление мер ответственности за водные правонарушения, подследственности, порядка предоставления водных объектов в пользование, основ охраны имущественных отношений);

р) метеорологическая служба, стандарты; геодезия и картография (в области охраны и использования водных объектов, оценки их качества и состояния, наименования географических объектов)".

Предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со статьей 72 Конституции являются:

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными, ресурсами (п. "в");

- разграничение государственной собственности (п. "г");

- природопользование;

- охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. "д");

- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п. "з");

- административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к");

- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м");

- выполнение международных договоров Российской Федерации (п. "о").

Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Однако эти нормы следует применять в совокупности с иными установленными Конституцией России и федеральными законами нормами.

Федеральная политика в сфере водных отношений основывается на положениях Конституции РФ, устанавливающей:

- в статье 9, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы;

- в статье 42 - право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением;

- в статье 55 - возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- в статье 57 - обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы;

- в статье 58 - обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

В соответствии с частью 3 ст. 80 Конституции России основные направления внутренней и внешней политики, государства определяет Президент РФ. Федеральное Правительство в соответствии со статьей 114 Конституции обеспечивает проведение в стране единой государственной политики, в связи с чем также может принимать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

5. Владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Данное полномочие в совокупности с другими нормами Водного кодекса указывает на возможность Российской Федерации иметь в собственности водные объекты. Традиционно собственник обладает правомочиями владеть объектом; т.е. числить его на своем балансе, обладать им. При этом владелец водного объекта обязан нести бремя расходов на его содержание в надлежащем состоянии, охрану.

Правомочие пользования предполагает возможность правообладателя использовать водный объект для целей, указанных в комментируемом Кодексе. Пользование означает извлечение из водного объекта его полезных свойств в соответствии с требованиями законодательства.

Российская Федерация может распорядиться водным объектом путем предоставления его в пользование либо отчуждения. В силу естественных природных свойств водных объектов их перемещение в пространстве, свойственное смене пользователей либо владельцев объектов материального мира, как правило, не происходит. Предоставление водного объекта в пользование может происходить на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование (см. главу 3 и комментарий к ней).

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <137> недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации, представляет собой земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, предприятия как имущественные комплексы.

--------------------------------

<137> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Таким образом, право собственности на водные объекты в Российской Федерации в соответствии с законодательством требует регистрации. Однако в практической деятельности федеральных органов власти такая регистрация не осуществляется, право собственности на водные объекты имеется у Российской Федерации в силу закона.

Комментируемый Кодекс отнес все водные объекты, за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, к федеральной собственности.

В соответствии с Федеральным законом от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности. Под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии.

Таким образом, для определения права собственности на водный объект доминирующими являются следующие признаки:

1) принадлежность земельного участка;

2) вид водного объекта (такие поверхностные водоемы, как пруд и обводненный карьер, могут находиться в региональной, муниципальной и частной собственности);

3) нахождение водного объекта на территории двух и более субъектов Российской Федерации.

Федеральное агентство водных ресурсов в соответствии с Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282 <138>, осуществляет в порядке и пределах, определенных законодательством Российской Федерации, владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом.

--------------------------------

<138> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564.

6. Разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы. Данное полномочие реализуется Федеральным агентством водных ресурсов (разработка и реализация схем) и Министерством природных ресурсов и экологии (утверждение схем при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы). Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 883 утвержден Порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы <139>.

--------------------------------

<139> СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 651.

Участие в разработке схем принимают Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов Российской Федерации.

При разработке схем учитываются прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу по Российской Федерации, по отраслям экономики, по регионам, а в отношении трансграничных водных объектов - также положения международных договоров Российской Федерации в области совместного использования и охраны трансграничных водных объектов.

Схемами устанавливаются:

1) целевые показатели качества воды в водных объектах, характеризующие состав и концентрацию химических веществ, микроорганизмов и другие показатели качества воды в водных объектах, которые планируется достигнуть по завершении предусматриваемых схемами водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Целевые показатели качества воды в водных объектах разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с учетом природных особенностей каждого речного бассейна, его части, условий целевого использования водных объектов или их частей, расположенных в границах соответствующего речного бассейна;

2) перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;

3) водохозяйственные балансы по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам при различных условиях водности, рассчитываемые Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с методикой расчета водохозяйственных балансов водных объектов, утверждаемой Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Очередность подготовки указанных водохозяйственных балансов устанавливается Федеральным агентством водных ресурсов исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов и их частей;

4) лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, определяемые в соответствии с водохозяйственными балансами по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам при различных условиях водности, а также с утвержденными в установленном порядке нормативами допустимых воздействий (допустимого совокупного воздействия всех источников на водный объект или его часть) и утверждаемые Федеральным агентством водных ресурсов;

5) квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, выделяемые для каждого субъекта Российской Федерации и утверждаемые Федеральным агентством водных ресурсов как часть лимитов (предельных объемов) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимитов (предельных объемов) сброса сточных вод в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков;

6) основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, характеризующие сокращение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, материальных потерь, в том числе вследствие нарушения условий жизнедеятельности людей, от негативного воздействия вод, а также перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей, включая мероприятия, направленные на предупреждение наводнений и снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера в конкретных речных бассейнах, обеспечение безопасного функционирования водохозяйственных систем в границах речных бассейнов, защиту от негативного воздействия вод на определенных территориях и объектах. Указанные показатели и мероприятия разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;

7) предполагаемый объем необходимых для реализации схем финансовых ресурсов, исчисляемый исходя из объема финансовых ресурсов, требуемых для разработки водохозяйственных балансов, и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, а также мероприятий, направленных на уменьшение негативного воздействия вод.

Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод.

Принятым Министерством природных ресурсов Российской Федерации Приказом от 04.07.2007 N 169 утверждены Методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов <140>.

--------------------------------

<140> БНА. 2007. N 38.

О содержании схем комплексного водопользования - см. также комментарий к статье 33.

7. Осуществление федерального государственного надзора за использованием и охраной водных объектов. Это полномочие в настоящее время реализуется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.

Задачей государственного надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения:

- требований к использованию и охране водных объектов;

- особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

- иных требований водного законодательства.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы при осуществлении федерального государственного надзора за использованием и охраной водных объектов взаимодействует в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами.

Следует также принимать во внимание и руководствоваться Приказом МПР РФ от 26.08.2008 N 192 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <141>.

--------------------------------

<141> БНА РФ. 2008. N 45.

В целях толкования норм о данном полномочии см. также комментарий к ст. 36.

8. Организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов. Эта задача выполняется в основном Федеральным агентством водных ресурсов. В соответствии с Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282, данное агентство осуществляет:

а) государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;

б) разработку автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов утверждено Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 N 219 <142> (подробнее см. комментарий к ст. 30).

--------------------------------

<142> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.

Кроме того, следует принимать во внимание следующие Приказы МПР России:

- от 27.12.2007 N 349 "Об утверждении порядка информационного обмена данными государственного мониторинга водных объектов между участниками его ведения" <143>;

--------------------------------

<143> БНА РФ. 2008. N 8.

- от 06.02.2008 N 30 "Об утверждении форм и порядка представления сведений, полученных в результате наблюдений за водными объектами заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, собственниками водных объектов и водопользователями" <144>;

--------------------------------

<144> БНА РФ. 2008. N 23.

- от 07.05.2008 N 111 "Об утверждении форм и порядка представления данных мониторинга, полученных участниками ведения государственного мониторинга водных объектов" <145>.

--------------------------------

<145> БНА РФ. 2008. N 27.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 372 <146>, осуществляет в установленной сфере деятельности следующие полномочия:

--------------------------------

<146> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262.

а) в пределах своей компетенции государственный учет поверхностных вод и ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

б) ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении;

в) формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организацию и прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения;

г) государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал (в пределах своей компетенции);

д) государственный мониторинг континентального шельфа в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации (в пределах своей компетенции);

е) государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны Российской Федерации (в пределах своей компетенции);

ж) информирование пользователей (потребителей) о составе предоставляемых сведений о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обеспечение пользователей (потребителей);

з) обеспечение функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации;

и) обеспечение выпуска экстренной информации об опасных природных явлениях, о фактических и прогнозируемых резких изменениях погоды и загрязнении окружающей среды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде;

к) обеспечение органов государственной власти, Вооруженных Сил Российской Федерации, а также населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении; и другие.

Государственная наблюдательная сеть за загрязнением поверхностных вод Росгидромета предназначена для решения следующих задач:

- наблюдения за уровнем загрязнения вод и донных отложений рек, озер, водохранилищ и морей по физическим, химическим и гидробиологическим (для водных объектов) показателям с целью изучения распределения загрязняющих веществ во времени и пространстве, оценки и прогноза состояния водных ресурсов, определения эффективности мероприятий по их защите;

- обеспечения органов государственного управления, хозяйственных организаций и населения систематической и экстренной информацией об изменениях уровней загрязнения (в том числе и радиоактивного) водных объектов под влиянием хозяйственной деятельности и гидрометеорологических условий, прогнозами и предупреждениями о возможных изменениях уровней загрязненности;

- обеспечения заинтересованных организаций материалами для составления рекомендаций в области охраны и рационального использования водных ресурсов, составления планов развития экономики с учетом состояния водных ресурсов.

В настоящее время с помощью Государственной сети мониторинга поверхностных вод, базовую основу которой составляют наблюдательные органы Росгидромета, проводятся следующие основные виды наблюдений:

- за состоянием загрязнения поверхностных вод суши и морей;

- за химическим составом и кислотностью атмосферных осадков и снежного покрова;

- за фоновым загрязнением водных объектов;

- за радиоактивным загрязнением водных объектов.

Система базируется на сети пунктов режимных наблюдений, которые устанавливаются на водоемах и водотоках как в районах с повышенным антропогенным воздействием, так и на незагрязненных участках.

Государственный мониторинг водных объектов в системе Минприроды России осуществляется в целях:

- своевременного выявления и прогнозирования развития негативных процессов, влияющих на качество вод и состояние водных объектов, разработки и реализации мер по предотвращению вредных последствий этих процессов;

- оценки эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий;

- информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны водных объектов.

Государственный мониторинг водных объектов включает:

- регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями поверхностных и подземных вод;

- сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений;

- создание и ведение банков данных;

- оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных и качественных показателей поверхностных и подземных вод.

Государственный мониторинг водных объектов состоит из:

- мониторинга поверхностных водных объектов (ГМПВО);

- мониторинга подземных водных объектов (МПВО);

- мониторинга водохозяйственных систем и сооружений (ГМВХСиС).

Федеральное агентство по недропользованию в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 <147>, организует государственное геологическое изучение недр (см. также комментарий к ст. 30).

--------------------------------

<147> СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669.

9. Установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение. Данное полномочие является новым, поскольку ранее действовавший Водный кодекс РФ 1995 г. содержал только такую функцию государственного управления в области использования и охраны водных объектов, как государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр.

Государственный водный реестр является систематизированным сводом документированных сведений о водных объектах различных форм собственности (федеральной, региональной, муниципальной и частной). В данный реестр включаются сведения об использовании водных объектов, о речных бассейнах и о бассейновых округах. В реестре регистрируются договора водопользования, решения о предоставлении водных объектов в пользование, переход прав и обязанностей по договорам водопользования, прекращение договоров водопользования.

Порядок ведения государственного водного реестра утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 253 <148>, а его ведение осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - Федеральным агентством водных ресурсов.

--------------------------------

<148> СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2357.

В государственный водный реестр включаются данные государственного водного кадастра Российской Федерации по состоянию на 1 января 2007 г., ведение которого осуществлялось в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 N 1403 <149>.

--------------------------------

<149> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5566.

В целях формирования государственного водного реестра до 1 июля 2007 г. Федеральному агентству водных ресурсов передали на безвозмездной основе сведения по состоянию на 1 января 2007 г. следующие федеральные органы исполнительной власти:

а) Министерство сельского хозяйства Российской Федерации - сведения об использовании водных объектов для нужд сельского хозяйства, в том числе в целях водопотребления и водоотведения, а также о государственных мелиоративных системах и об отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружениях на водных объектах;

б) Федеральная регистрационная служба - сведения о документах, на основании которых возникло право собственности на водные объекты, гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах;

в) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - данные государственного водного кадастра Российской Федерации по поверхностным водным объектам;

г) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - сведения о санитарно-эпидемиологической обстановке на водных объектах;

д) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования - сведения о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, о водных объектах, расположенных в пределах особо охраняемых природных территорий федерального значения, и режимах использования водоохранных зон водных объектов;

е) Федеральная служба по надзору в сфере транспорта - сведения о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах;

ж) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - сведения о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, об объектах, оказывающих негативное воздействие на водные объекты, в том числе осуществляющих сбросы загрязняющих веществ;

з) Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости - сведения о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, в том числе о кадастровых номерах земельных участков, в границах которых расположены водные объекты, а также земельных участков, занятых указанными сооружениями;

и) Федеральное агентство морского и речного транспорта - сведения о пользовании акваториями водных объектов и береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации;

к) Федеральное агентство по недропользованию - данные государственного водного кадастра Российской Федерации по подземным водным объектам;

л) Федеральное агентство по рыболовству - сведения о водных объектах рыбохозяйственного значения.

Реестр формируется и ведется в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов и их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Сведения, содержащиеся в реестре, относятся к государственным информационным ресурсам и носят открытый характер, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.

Подробнее см. комментарии к статье 31.

10. Утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование. В соответствии со статьей 23 комментируемого Кодекса данное полномочие осуществляется Правительством РФ. Утверждение порядка подготовки и заключения договора водопользования, если право на заключение такого договора приобретается на аукционе, и порядка проведения аукциона осуществляется также федеральным Правительством.

Правила подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 844 <150>. Данное Постановление конкретизирует перечень документов, сроки их рассмотрения и другие вопросы, связанные с предоставлением водных объектов в пользование.

--------------------------------

<150> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 2. Ст. 295.

Решение о предоставлении водного объекта (или его части), находящегося в государственной или муниципальной собственности, в пользование принимает соответственно исполнительный орган государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, либо орган местного самоуправления.

К договору водопользования применяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации об аренде - он признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре. Комментируемым Кодексом (см. комментарий к главе 3) установлено содержание договора водопользования, срок предоставления водных объектов в пользование и другие условия договора.

11. Определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов. Это полномочие реализуется исключительно федеральным Правительством. Бассейновые советы разрабатывают рекомендации по использованию и охране водных объектов в границах бассейнового округа. В статье 28 комментируемого Кодекса закреплены двадцать бассейновых округов, соответственно должны быть созданы двадцать бассейновых советов.

Постановлением Правительства РФ от 30.11.2006 N 727 утверждено Положение о создании и деятельности бассейновых советов <151>. Бассейновый совет создается решением Федерального агентства водных ресурсов, в нем определяется количественный и персональных состав бассейнового совета, срок его функционирования - 5 лет.

--------------------------------

<151> СЗ РФ. 2006. N 49. Ч. 2. Ст. 5224.

Организационно-техническое обеспечение деятельности бассейнового совета, в том числе размещение в информационных системах общего пользования информации о создании бассейновых советов, дате и месте проведения заседания бассейнового совета, повестке дня, решениях бассейнового совета, осуществляется соответствующим территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов.

Рекомендации бассейновых советов должны быть учтены при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 28).

12. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации. Оно осуществляется для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов. Порядок установления границ гидрографических единиц и водохозяйственных участков (в соответствии с водохозяйственным районированием территории России) утверждается федеральным Правительством. Количество гидрографических единиц (речных бассейнов и подбассейнов рек, впадающих в главную реку речного бассейна) и их границы, а также количество водохозяйственных участков и их границы утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (см. также комментарий к ст. 32).

Постановлением Правительства РФ от 30.11.2006 N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов" <152> установлено, что основная работа в данной сфере возлагается на Федеральное агентство водных ресурсов.

--------------------------------

<152> СЗ РФ. 2006. N 49. Ч. 2. Ст. 5225.

Основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов являются бассейновые округа, которые состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.

Перечень бассейновых округов содержится в ст. 28 комментируемого Кодекса.

В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа (см. комментарий к ст. 29). Границы бассейновых округов определяются по границам гидрографических единиц, включенных в бассейновый округ, и границам прилегающих к ним участков внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации и утверждаются Министерством природных ресурсов РФ.

Гидрографическое районирование территории Российской Федерации представляет собой установление, документирование и утверждение количества гидрографических единиц (то есть речных бассейнов и подбассейнов рек, впадающих в главную реку речного бассейна) и их границ.

Гидрографическое районирование территории Российской Федерации осуществляется для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Водохозяйственное районирование территории Российской Федерации представляет собой выделение, документирование и утверждение количества водохозяйственных участков и их границ, которое осуществляется в целях разработки водохозяйственных балансов. Количество водохозяйственных участков и их границы утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов.

13. Установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы. Это полномочие Правительства РФ, и оно имеет особое значение. В соответствии с главой 25.2 НК РФ организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с российским законодательством, являются налогоплательщиками водного налога. Налоговым кодексом определены объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговые ставки и другие элементы налогообложения.

Одновременно с этим комментируемым Кодексом установлен один из принципов водного законодательства - платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов.

Данный принцип реализуется в комментируемом Кодексе следующим образом: по договору водопользования исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне - водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. Размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения данной платы должны быть отражены в договоре водопользования.

Несвоевременное внесение водопользователем платы за пользование водным объектом влечет за собой уплату пеней в размере 1/150 действующей на день уплаты пеней ставки рефинансирования Банка России, но не более чем в размере 0,2% за каждый день просрочки. Пеня начисляется за каждый календарный день просрочки исполнения обязанности по внесению водопользователем платы за пользование водным объектом начиная со следующего за определенным в договоре водопользования днем внесения платы за пользование водным объектом.

Размер ставки платы за пользование водным объектом используется также для определения размера штрафа за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем забора (изъятия) водных ресурсов.

В статье 20 ВК РФ обозначены принципы установления платы за пользование водными объектами (см. комментарий к ст. 20).

Хотя комментируемый Кодекс и не разделяет виды водопользования на специальные и особые, получается, что водопользователи в некоторых случаях будут вынуждены уплачивать водный налог и вместе с тем вносить плату за пользование водным объектом. Это касается тех водопользователей, которые оформили свои права до вступления в силу комментируемого Кодекса.

Федеральным законом "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" внесены изменения в статью 333.8 НК РФ, в соответствии с которыми не признаются налогоплательщиками организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно, заключенных и принятых после введения в действие данного Кодекса.

Таким образом, по договорам водопользования, заключенным после вступления в силу комментируемого Кодекса, и по решениям органов государственной власти и местного самоуправления о предоставлении водных объектов в пользование будет уплачиваться только плата за водопользование.

14. Установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах. Данное полномочие осуществляется Правительством РФ. При этом целевые показатели качества воды в водных объектах разрабатываются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти для каждого речного бассейна или его части с учетом природных особенностей речного бассейна и с учетом условий целевого использования водных объектов в границах речного бассейна.

Во исполнение данного полномочия приняты Постановления Правительства РФ от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" <153> и от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" <154>, а также утвержденные приказами Министерства природных ресурсов Российской Федерации методики:

--------------------------------

<153> СЗ РФ. 2007. N 4. Ст. 514.

<154> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4088.

- определения нормативов допустимого воздействия (НДВ) на водные объекты (утв. Приказом МПР от 12.12.2007 N 328 "Об утверждении методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты" <155>);

--------------------------------

<155> Российская газета. 2008. N 62.

- определения нормативов допустимых сбросов (НДС) в водные объекты (утв. Приказом МПР от 17.12.2007 N 333 "Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" <156>).

--------------------------------

<156> БНА. 2008. N 22.

14.1. Нормативы допустимого воздействия (НДВ) на водные объекты. Это допустимое совокупное воздействие всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть. НДВ разрабатываются и утверждаются по водному объекту или его участку в соответствии с гидрографическим и (или) водохозяйственным районированием в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства.

НДВ на водные объекты предназначены для установления безопасных уровней содержания загрязняющих веществ, а также других показателей, характеризующих воздействие на водные объекты, с учетом природно-климатических особенностей водных объектов данного региона и сложившейся в результате хозяйственной деятельности природно-техногенной обстановки.

НДВ на водные объекты устанавливаются с учетом состояния водного объекта и его экологической системы на основе нормативов качества воды в водном объекте в соответствии с положениями Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 881 разработку нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляет Федеральное агентство водных ресурсов при содействии Госкомрыболовства, Росгидромета и Роспотребнадзора.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты устанавливаются на период не менее 15 лет, исходя из состояния каждого конкретного водного объекта. Корректировка нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется на основе результатов государственного надзора за использованием и охраной водных объектов не чаще одного раза в 5 лет.

14.2. Нормативы допустимых сбросов (НДС) веществ в водные объекты. Это нормативы, установленные для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.

Соответственно, НДС в настоящее время пришел на смену ранее широко использовавшимся ПДС (предельно-допустимым сбросам). Величины НДС определяются исходя из нормативов качества воды водного объекта. Если нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из-за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию, то величины НДС определяются исходя из условий соблюдения в контрольном пункте сформировавшегося природного фонового качества воды.

Расчетная величина норматива допустимого сброса тесно связана с числовым значением норматива качества вод водных объектов.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 469 нормативы допустимых сбросов утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Росгидрометом, Роспотребнадзором, Россельхознадзором, Ростехнадзором.

НДС разрабатываются на пять лет. Пересмотр и уточнение НДС осуществляется до истечения срока их действия в следующих случаях:

- при изменении более чем на 20% показателей, определяющих водохозяйственную обстановку на водном объекте;

- при изменении технологии производства, методов очистки сточных вод, параметров сброса;

- при утверждении в установленном порядке нормативов допустимого воздействия на водные объекты.

Как НДВ, так и НДС устанавливаются по отношению к нормативам качества воды водного объекта.

14.3. Нормативы качества воды разрабатываются для условий питьевого, хозяйственно-бытового и рыбохозяйственного водопользования, определяемых в соответствии с действующим законодательством.

Нормативы качества воды водного объекта включают:

- общие требования к составу и свойствам поверхностных вод для различных видов водопользования;

- перечень предельно допустимых концентраций (ПДК) веществ в воде водных объектов питьевого и хозяйственно-бытового водопользования (устанавливается СанПиНами);

- перечень ПДК веществ для водных объектов рыбохозяйственного значения (утверждается приказом Госкомрыболовства).

Таким образом:

- НДВ и НДС устанавливаются в зависимости от целевого предназначения водного объекта и по отношению к нормативам качества воды водного объекта;

- при комплексном использовании водного объекта при расчете НДВ и НДС принимаются наиболее жесткие нормативы качества воды;

- возможен пересмотр сроков действия НДВ и НДС в случаях, определенных подзаконными актами;

- при установлении НДВ и НДС учитывается существующие состояние водного объекта, на который оказывается воздействие (производится сброс);

- при расчете величин НДВ и НДС гидрологические условия принимаются как наиболее неблагоприятные из возможных;

- в силу различия понятий НДВ и НДС в первом случае рассматриваются не только сбросы веществ в водный объект, но также и такие виды воздействия, как изъятие воды из водного объекта, использование его для строительства сооружений и изменение водного режима;

- расчетной единицей для НДВ является водохозяйственный участок, для НДС - субъекты хозяйственной или иной деятельности.

15. Территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов. Это чрезвычайно важная деятельность, позволяющая сочетать экономические, социальные и экологические потребности государства, населения страны и хозяйствующих субъектов. Именно поэтому она отнесена к полномочиям федерального уровня (см. также вводные замечания к данной главе).

Важным направлением водохозяйственной деятельности является строительство и эксплуатация крупных гидротехнических систем, позволяющих перераспределять речной сток из регионов, имеющих избыток водных ресурсов, в районы с их дефицитом. В настоящее время в России действует 34 системы подобного рода с суммарной протяженностью около 3 тыс. км. Ими перераспределяется около 15 куб. км воды в год.

Для улучшения водообеспечения безводных сельскохозяйственных районов широко используются групповые водоводы. Их протяженность составляет от нескольких десятков до нескольких сотен километров.

Наиболее крупными каналами для перераспределения речного стока являются: на реке Кубани - Большой Ставропольский, пропускная способность которого 180 куб. м/с, и Кубанский оросительный (210 куб. м/с); на реке Дон - Донской (250 куб. м/с); на Волге - канал им. Москвы (125 куб. м/с).

16. Утверждение правил использования водохранилищ. Данное полномочие реализуется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, указанные правила утверждаются для каждого водохранилища. Правилами использования водных ресурсов водохранилищ определяется режим их использования, включая режим наполнения водохранилищ. Правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ определяется порядок использования их дна и берегов (см. также комментарий к ст. 45).

Вопрос использования водохранилищ регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.04.2009 N 349 "Об утверждении Положения о разработке, согласовании и использовании правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ" <157>, распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 197-р "О перечне водохранилищ" <158>, Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 24.08.2010 N 330 "Об утверждении типовых правил использования водохранилищ" <159> и другими актами.

--------------------------------

<157> СЗ РФ. 2009. N 18. Ч. 2. Ст. 2247.

<158> СЗ РФ. 2009. N 8. Ст. 1032.

<159> Российская газета. 2010. N 219.

Территориальная неравномерность, большая внутригодовая и многолетняя изменчивость речного стока затрудняют обеспечение населения и экономики России необходимым количеством воды. Эта проблема решается за счет регулирования стока рек водохранилищами. Причем наиболее эффективное и многоцелевое использование водных ресурсов достигается в каскадно расположенных водохранилищах, образующих единую водохозяйственную систему. Примером могут служить Волжско-Камский и Ангаро-Енисейский каскады.

16.1. Статистическая справка. Сегодня Россия имеет 103 крупнейших водохранилища, каждое объемом свыше 100 млн. куб. м. Суммарная площадь их водной поверхности составляет 101155,7 тыс. кв. км, полезный объем - 338649,2 млн. куб. м. Кроме них для различных видов водопользования построено большое число водохранилищ с полезным объемом от 1 до 100 млн. куб. м, а также малые водохранилища и пруды с полезным объемом менее 1 млн. куб. м.

16.2. Основная цель создания водохранилищ. Она понимается как планируемые изменения в природе. К ним относятся: выравнивание естественной неравномерности стока между сезонами года и годами различной водности, между днями недели и часами суток в интересах гидроэнергетики, ирригации, водоснабжения, рыбного хозяйства; вовлечение в хозяйственное использование непродуктивных земель и создание на них более продуктивной водной среды для развития рыбоводства; улучшение природных условий прилегающих территорий.

С помощью водохранилищ были созданы водные транспортные пути на главных судоходных реках России, таких как Волга, Кама, Дон, Енисей. Из водохранилищ осуществляется хозяйственно-питьевое водоснабжение большинства крупных городов - Москвы, Екатеринбурга, Челябинска, Нижнего Тагила и многих других.

Водохранилища эффективно используются и для защиты от наводнений, например, Зейское и Бурейское на Дальнем Востоке, Краснодарское на Северном Кавказе.

17. Установление режима пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ. Это полномочие осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (см. также комментарий к ст. 45).

При строительстве и эксплуатации водохранилищ возникают неизбежные отрицательные последствия: затопление земель, повышение уровня грунтовых вод и заболачивание, изменение качества воды вследствие замедления стока, избыточное развитие сине-зеленых водорослей (так называемое "цветение" воды).

При создании водохранилищ в равнинных условиях образуются обширные мелководья, что особенно характерно для Волжского каскада. Чтобы вернуть затопленные земли для дальнейшего сельскохозяйственного использования, их отделяют от основной акватории дамбами или системой польдеров. Для снижения того отрицательного влияния, которое водохранилища, особенно малые, оказывают на новые берега, широко используют метод намыва берегоукрепительных пляжей. Мерами, позволяющими снизить вредное воздействие водохранилищ на другие элементы экосистемы, являются установление специальных режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки водохранилищ.

18. Определение порядка осуществления государственного надзора за использованием и охраной водных объектов, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов. Таковое осуществляется исключительно Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 25.12.2006 N 801 <160> утверждено Положение об осуществлении государственного контроля и надзора и за использованием и охраной водных объектов (см. также комментарий к ст. 36).

--------------------------------

<160> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 2. Ст. 259.

19. Определение порядка резервирования источников питьевого водоснабжения. Учитывая значение этой деятельности для обеспечения жизнедеятельности людей, обеспечения населения и территорий (регионов, страны), данное полномочие отнесено к тем, которые реализуются на федеральном уровне (подробнее см. комментарий к ст. 34).

Постановлением Правительства РФ от 20.11.2006 N 703 <161> утверждены Правила резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с которыми резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на случай возникновения чрезвычайной ситуации осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения питьевой водой граждан, проживающих в городах и других населенных пунктах, водоснабжение которых питьевой водой обеспечивается преимущественно за счет поверхностных водных объектов или недостаточно защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов.

--------------------------------

<161> СЗ РФ. 2006. N 40. Ст. 5034.

Статистическая справка. По данным Доклада ООН "О состоянии водных ресурсов мира", к 2050 году около 2 млрд. человек в 48 странах мира будут испытывать дефицит в водных ресурсах, а водообеспеченность 46 стран уже ниже критического уровня (1700 куб. м на человека в год). Из-за загрязнения водных объектов и отсутствия доступа населения к централизованным системам водоснабжения и канализации ежегодно в мире от кишечных заболеваний умирает 2,2 млн. человек, более 50% больничных мест в мире заняты пациентами, страдающими болезнями, вызванными употреблением некачественной питьевой воды (информация взята из материалов круглого стола на тему "О проблемах использования и охраны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения", проведенного Комитетом по природным ресурсам, природопользованию и экологии Госдумы России 20.05.2009).

В России сосредоточено около четверти мировых запасов пресных поверхностных и подземных вод. Однако особенностью использования водных запасов на территории страны является их нерациональная эксплуатация, что привело к тотальному загрязнению водных объектов, в том числе являющихся источниками питьевого водоснабжения.

20. Установление порядка использования водных объектов для взлета и посадки воздушных судов. Данное полномочие является новым. В ранее действовавшем Водном кодексе РФ 1995 г. было установлено, что Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации определяется перечень водных объектов, используемых для взлета (посадки) воздушных судов, а использование водных объектов для указанных целей осуществляется в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с российским законодательством.

Правительством РФ было принято Постановление от 30.12.2006 N 882 "Об утверждении Правил использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов" <162>, которым, в частности, установлено следующее:

--------------------------------

<162> СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 650.

- использование водных объектов для взлета, посадки воздушных судов (в том числе с обустройством на акватории водного объекта посадочных площадок и аэродромов, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов), кроме разового взлета, разовой посадки, осуществляется на основании и условиях договора водопользования, заключаемого в установленном порядке, и в соответствии с требованиями правил охраны жизни людей на водных объектах, утвержденных органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- использование водных объектов для разового взлета, разовой посадки, в том числе при проведении аварийно-спасательных работ и для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оказания врачебной помощи, доставки почтовых грузов в труднодоступные или отдаленные местности и в других подобных случаях, не требующее обустройства акватории водного объекта и ее разметки для взлета, посадки воздушных судов, осуществляется в соответствии с требованиями правил охраны жизни людей на водных объектах (см. комментарий к ст. 47).

21. Осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации. Поскольку такого рода деятельность имеет значение для обеспечения безопасности населения и территорий, данное полномочие отнесено к федеральному уровню. В его реализации задействованы структуры МЧС России как особого органа, наделенного правом, средствами и техникой, действующего на единой правовой основе на всей территории Российской Федерации. Реализация данного полномочия возложена на Федеральное агентство водных ресурсов.

При размещении, строительстве и вводе в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние вод, водных биоресурсов и среду их обитания, а также иные экосистемы. Размещение различных объектов, а также внедрение новых технологических процессов должны согласовываться с уполномоченным федеральным органом государственной власти.

В частности, порядок такого согласования установлен в целях предотвращения или снижения воздействия указанной деятельности на водные биоресурсы и среду их обитания в Постановлении Правительства РФ от 28.07.2008 N 569 "Об утверждении правил согласования размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания" <163>.

--------------------------------

<163> СЗ РФ. 2008. N 31. Ст. 3740.

Такое согласование осуществляют Росрыболовство и его территориальные органы. Так, Росрыболовство осуществляет согласование в случае размещения указанных объектов и внедрения технологических процессов на территории двух и более субъектов Российской Федерации, во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях. Территориальные органы осуществляют согласование в случае, если размещение указанных объектов и внедрение новых технологических процессов планируется на территории одного субъекта Российской Федерации (см. также Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31.08.2010 N 337 "Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории субъектов Российской Федерации" <164>).

--------------------------------

<164> БНА. 2010. N 45.

22. Утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам. Исходя из необходимости соблюдения конституционного принципа равенства перед законом и с учетом единства гражданско-правового регулирования на территории всей страны указанное полномочие может быть реализовано только на федеральном уровне.

О порядке возмещения вреда - см. комментарий к статье 68.

Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 N 693 "О порядке утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства" <165> установило, что методика разрабатывается и утверждается Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

--------------------------------

<165> СЗ РФ. 2006. N 46. Ст. 4791.

В соответствии с Приказом МПР РФ от 30.03.2007 N 71 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства" <166> Методика применяется в случаях исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, в том числе при причинении вреда водному объекту, повлекшему за собой загрязнение и (или) засорение водных объектов, вследствие нарушения правил эксплуатации водохозяйственных сооружений и устройств, повлекших за собой аварийный сброс вредных (загрязняющих) веществ в водный объект, а также при авариях на предприятиях, транспорте и других объектах, включая аварийные разливы нефти.

--------------------------------

<166> Российская газета. 2009. N 113.

23. Определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов. Это полномочие является в определенной степени новым, в ранее действующий Водный кодекс 1995 г. аналогичная обязанность Правительства РФ была введена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <167>. Однако до ноября 2006 г. такие критерии Правительством РФ определены не были, и руководствоваться в данном вопросе следовало положениями правительственного Постановления от 29.10.2002 N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" <168>.

--------------------------------

<167> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

<168> СЗ РФ. 2002. N 44. Ст. 4390.

4 ноября 2006 года Правительство РФ приняло подготовленное в целях реализации статьи 36 комментируемого Кодекса соответствующее Постановление N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов" <169>, согласно которому критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование:

--------------------------------

<169> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.

- поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

- водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;

- внутренних морских вод;

- территориального моря Российской Федерации;

- особо охраняемых водных объектов либо водных объектов, являющихся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющих собой часть этих территорий;

- водных объектов или их частей, являющихся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами;

- водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;

- трансграничных (пограничных) водных объектов;

- водных объектов или их частей для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. метров в год (см. также комментарий к ст. 36).

24. Утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов. Данное полномочие было введено в статью 81 ВК РФ 1995 г. Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ: "На основании определяемых Правительством Российской Федерации критериев федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают перечни объектов, подлежащих соответственно государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов". Руководствуясь этой нормой, Правительство РФ в Постановлении от 04.11.2006 N 640 дало поручение МПР России в месячный срок на основании указанных критериев утвердить перечень объектов, подлежащих государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов.

Впоследствии в данную норму вносились изменения Постановлениями Правительства РФ от 30.12.2006 N 845 <170> и от 22.04.2009 N 351 <171>, и в настоящее время установлено, что Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации на основании определенных Правительством Российской Федерации критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, утверждает перечень объектов, подлежащих федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов.

--------------------------------

<170> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 2. Ст. 296.

<171> СЗ РФ. 2009. N 18. Ч. 2. Ст. 2248.

Приказом МПР РФ от 18.12.2006 N 288 <172> утвержден Перечень объектов, подлежащих государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов, который носит формальный характер и дублирует вышеуказанные критерии (см. также комментарий к ст. 36).

--------------------------------

<172> БНА. 2007. N 5.

25. Установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный надзор за использованием и охраной водных объектов, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов. Данное полномочие федерального Правительства РФ было введено в статью 81 ВК РФ 1995 г. Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ: "Перечень должностных лиц федеральных органов исполнительной власти... осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации..." В комментируемом Кодексе закреплена аналогичная обязанность Правительства РФ.

Постановлением Правительства РФ от 25.12.2006 N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" установлено распределение инспекторских функций между должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющими федеральный государственный надзор за использованием и охраной водных объектов, которые одновременно по должности являются соответствующими государственными инспекторами.

Должностным лицам Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных органов и должностным лицам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являющимся государственными инспекторами по надзору за использованием и охраной водных объектов, выдаются служебные удостоверения и форма установленного образца.

26. Иные установленные комментируемым Кодексом полномочия. Данная формулировка подразумевает, что перечень полномочий федеральных органов власти остается открытым. В частности, федеральные органы власти вправе разрабатывать и принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты по вопросам регулирования водных отношений.

Статья 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений

Комментарий к статье 25

1. Общий обзор статьи. Как и статья 24 ВК РФ, комментируемая статья структурно построена путем перечисления полномочий в тринадцати пунктах.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Основная цель заключается в необходимости определить перечень основных полномочий региональных органов государственной власти в области водных отношений, причем этот перечень, как явствует из статьи, закрытый. Между тем в других статьях Кодекса упоминаются не включенные в комментируемую статью полномочия субъектов Федерации. Так, статья 2 закрепляет, что водное законодательство состоит не только из федеральных законодательных актов, но и из законов субъектов Российской Федерации, а статья 6 детализирует право регионов принимать законодательные акты в сфере водных отношений. В свою очередь, законы субъектов Российской Федерации наряду с установленными указанной статьей запретами могут содержать и иные запреты на использование водных объектов общего пользования.

По сфере действия она распространяется на государственные органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являющихся участниками водных отношений, которые и являются основными адресатами предписаний комментируемой статьи. Но помимо этих субъектов нормы статьи 25 Кодекса должны учитываться всеми физическими и юридическими лицами, осуществляющими водопользование, регулируемое согласно установленным ВК РФ полномочиями исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере водных отношений, а также должностными лицами органов природоохранительного надзора, прокуратуры, судьями.

3. Основные понятия. Во многом они уже использованы в нормах статей 1, 2, 24 и др. (см. комментарий к ним).

4. Владение, пользование, распоряжение водными объектами. Эти правомочия присущи любому собственнику, в том числе, если объектом собственности являются природные ресурсы и (или) объекты.

В соответствии со статьей 8 ВК РФ в собственности субъектов Российской Федерации могут находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего ему на праве собственности, если иное не установлено федеральными законами, т.е. если они не находятся на территории двух и более субъектов Федерации, земельные участки под ними не отнесены федеральными законами к федеральной собственности, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов Федерации. Для таких субъектов Федерации, как города федерального значения Москва и Санкт-Петербург применяются и муниципальные основания возникновения прав собственности на перечисленные водные объекты.

Здесь дополнительно следует изучить понятия "пруд" и "обводненный карьер", которые пришли на смену понятию "обособленные водные объекты". Это поверхностные водные объекты (водоемы) могут быть природного или искусственного происхождения, постоянное или временное сосредоточение вод в которых имеет характерные формы и признаки водного режима. Таким образом, из понятий пруда и обводненного карьера исключена невозможность иметь гидравлическую связь с другими поверхностными и подземными водными объектами (см. комментарий к ст. 8).

В отношении прудов и обводненных карьеров регионы получили весь объем правомочий собственника и перечисленные в данном Кодексе иные полномочия (указанные в комментируемой статье). В отношении иных водных объектов часть полномочий может осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета. Если субвенции конкретным регионам предоставлены не будут, в этом случае полномочия по предоставлению отнесенных к федеральной собственности водных объектов или их частей в пользование, осуществление мер по охране таких водных объектов, а также по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий соответствующие субъекты Федерации осуществлять не смогут. Поскольку решение о предоставлении субвенций принимается ежегодно (в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год), отсутствие стабильности в данном вопросе также затрудняет регулирование водных отношений.

Реализация субъектами Российской Федерации правомочий собственника водных объектов происходит аналогично федеральным правомочиям (см. п. 4 комментария к ст. 25). Конкретные органы государственной власти субъектов, реализующие правомочия собственника от имени этих субъектов Федерации, определяются высшими органами исполнительной власти (высшим должностным лицом) соответствующего субъекта.

5. Установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядка расчета и взимания такой платы - см. комментарий к статьям 20 и 24.

6. Участие в деятельности бассейновых советов - см. комментарий к статье 24.

Постановлением Правительства РФ от 30.11.2006 N 727 утверждено Положение о создании и деятельности бассейновых советов <173>, в соответствии с которым участие представителей субъектов Российской Федерации в деятельности бассейновых советов возможно в нескольких формах:

--------------------------------

<173> СЗ РФ. 2006. N 49. Ч. 2. Ст. 5224.

1) как членов бассейнового совета;

2) как приглашенных на заседание бассейнового совета и не являющихся его членами. При этом члены бассейнового совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам, но в случае их отсутствия на заседании могут высказать свое мнение по обсуждаемым вопросам в письменном виде.

7. Разработка, утверждение и реализация программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации - см. также комментарий к главе 6.

Это полномочие распространяется на все водные объекты и (или) их части на территории субъектов Российской Федерации вне зависимости от их принадлежности к федеральному или региональному уровню надзора в области использования и охраны водных объектов, а также независимо от наличия или отсутствия прав собственности субъектов Российской Федерации на водные объекты.

Разработка и реализация программ возлагаются, как правило, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, тогда как их утверждение возможно законодательным органом власти субъектов Российской Федерации в форме регионального закона.

Поскольку данное полномочие субъектов Российской Федерации является самостоятельным, финансирование реализации программ должно осуществляться за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <174> полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

--------------------------------

<174> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами (ст. 26.3). При этом под межмуниципальными объектами, программами, проектами понимаются объекты, программы, проекты, предназначенные для решения вопросов местного значения на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов.

8. Резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Данное полномочие реализуется органами власти субъектов Российской Федерации в тесном взаимодействии с федеральными органами власти.

Постановлением Правительства РФ от 20.11.2006 N 703 утверждены Правила резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения <175>, которые предусматривают резервирование таких источников на случай возникновения чрезвычайной ситуации.

--------------------------------

<175> СЗ РФ. 2006. N 40. Ст. 5034.

В качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения для обеспечения граждан питьевой водой в случае возникновения чрезвычайной ситуации используются защищенные от загрязнения и засорения подземные водные объекты с разведанными запасами подземных вод, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

В указанном Постановлении определяется порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами государственной власти Российской Федерации по подготовке перечня населенных пунктов, для которых необходимо осуществлять резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, перечень необходимых для принятия решения о резервировании документов, сроки их рассмотрения и подготовки.

9. Осуществление регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на водных объектах, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной. Данное полномочие является одним из самых масштабно осуществляемых способов государственного управления в сфере охраны и использования водных объектов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.12.2006 N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <176> органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют региональный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов на подлежащих региональному государственному надзору объектах по перечню, утверждаемому указанными органами.

--------------------------------

<176> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 2. Ст. 259.

Таким образом, комментируемое полномочие закрепило обязанность региональных органов государственной власти утвердить перечень подконтрольных объектов. Такой перечень должен учитывать критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному надзору и государственному региональному надзору в области использования и охраны водных объектов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 640 <177>.

--------------------------------

<177> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.

Положением об осуществлении государственного надзора закреплена также необходимость взаимодействия региональных органов, осуществляющих данный вид деятельности, с органами государственной власти федерального и регионального уровня, органами местного самоуправления, организациями и гражданами (см. комментарий к ст. 36).

10. Утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах. Данное полномочие осуществляется субъектами Российской Федерации с учетом положений Приказа МЧС России от 29.06.2005 N 502 "Об утверждении Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации" <178>. Приказ, в частности, устанавливает порядок пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации, согласно которому пользование маломерными судами разрешается после их государственной регистрации в судовой книге, нанесения бортовых (регистрационных) номеров и технического освидетельствования (осмотра), с соблюдением установленных условий, норм и технических требований.

--------------------------------

<178> БНА. 2005. N 35.

Правила пользования водными объектами для указанных целей утверждены большинством субъектов Российской Федерации. Например:

- Постановление администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 23.08.2007 N 385А "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ямало-Ненецком автономном округе";

- Постановление администрации Брянской области от 02.05.2007 N 301 "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Брянской области";

- Постановление правительства Московской области от 04.07.2007 N 494/21 "О правилах пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Московской области", и многие другие.

Общими для большинства перечисленных и аналогичных правил нормами являются следующие:

- понятие маломерных судов;

- сроки, в которые возможно осуществлять пользование водными объектами для плавания на маломерных судах;

- требования безопасности;

- обязанности судоводителей;

- запрет плавания на маломерных судах в состоянии алкогольного опьянения;

- требования к базам для стоянок маломерных судов и другие.

11. Утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах. Это полномочие тесно связано с предыдущим и осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно.

Примеры реализации данного полномочия:

- Постановление Коллегии администрации Кемеровской области от 26.04.2007 N 104 "Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах Кемеровской области";

- Постановление Самарской губернской Думы от 23.10.2007 N 346 "О правилах охраны жизни людей на водных объектах в Самарской области";

- Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 05.06.2008 N 657 "Об утверждении правил охраны жизни людей на водных объектах в Санкт-Петербурге" и многие другие.

Общими для большинства актов являются следующие нормы:

- орган, устанавливающий конкретные места для пляжей и мест общего отдыха на водных объектах;

- требования, предъявляемые к пляжам;

- меры по обеспечению безопасности людей на пляжах и других местах общего отдыха на водных объектах;

- меры по обеспечению безопасности при производстве работ на водных объектах;

- меры по обеспечению безопасности при пользовании паромными и ледовыми переправами;

- знаки безопасности на водных объектах и другие.

12. Участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов. Это полномочие осуществляется субъектами Российской Федерации в тесном взаимодействии с федеральными органами власти.

Положением о ведении государственного мониторинга водных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 N 219 <179>, установлено, что мониторинг представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц, осуществляется в границах бассейновых округов с учетом особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей.

--------------------------------

<179> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.

Представление данных мониторинга и обмен ими между федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на безвозмездной основе.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвуя в организации и осуществлении мониторинга:

1) организуют проведение регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта Российской Федерации, за исключением водных объектов, мониторинг которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти, а также водных объектов, водохозяйственных систем, в том числе гидротехнических сооружений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и находящихся в собственности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований;

2) осуществляют сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате наблюдений за состоянием дна, берегов и водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности, и наблюдений за водными объектами, гидротехническими сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, представляют их в территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления данных, формами и порядком представления сведений и порядком информационного обмена, а также представляют сведения о нарушениях режима использования водоохранных зон водных объектов, полученные в результате осуществления регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.

Нередко на один и тот же региональный орган государственной власти возлагаются все функции в области использования и охраны водных объектов (надзор, мониторинг, разработка нормативных правовых актов, осуществление мер по охране и т.д.).

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 N 219 <180>, утвердившим положение о ведении государственного мониторинга водных объектов, на собственников водных объектов, также как и на органы государственной власти, возлагаются определенные обязанности. Поэтому когда субъекты Российской Федерации выступают собственниками водных объектов, они также наделяют соответствующие службы (должностных лиц) необходимостью исполнять данные обязанности (подробнее см. комментарий к ст. 30).

--------------------------------

<180> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.

13. Осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации - см. комментарий к п. 20 ст. 24.

Примеры реализации данного полномочия - информация, размещенная на официальном сайте Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области www.priroda.kurganobl.ru о том, что в феврале 2011 года были подписаны соглашения между Федеральным агентством водных ресурсов и Правительством Курганской области:

1) о предоставлении из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации субсидий на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений. На капитальный ремонт гидротехнических сооружений Курганского водохранилища и водохранилища на реке Хмелевке в городе Куртамыше из федерального бюджета предоставляется 36 млн. рублей, из областного бюджета и бюджета города Кургана - 4 млн. 635 тыс. рублей;

2) о предоставлении из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации субвенций на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений. На проведение мероприятий по охране водных объектов, предотвращение негативного воздействия вод, предоставление прав пользования водными объектами выделяется 28 млн. 747,5 тыс. рублей.

В связи с передачей отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области в ходе проведенных мероприятий уже получены результаты, имеющие высокую социальную значимость, среди которых можно отметить следующие:

- общая протяженность расчищенных участков русел рек и укрепленных аварийных участков берегов водных объектов Курганской области достигла 13,44 км;

- количество защищенного населения, проживающего на территории, подверженной негативному воздействию вод, составило 6841 человек;

- завершается капитальный ремонт гидротехнических сооружений Курганского гидроузла и берегоукрепления нижнего бьефа Курганского гидроузла, сооружений гидроузла на р. Хмелевка в г. Куртамыше;

- разработана и утверждена целевая программа Курганской области "Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений в Курганской области на 2011 - 2013 годы".

Одним из примеров негативного воздействии вод являются наводнения, которые занимают одно из первых мест в ряду опасных природных процессов по повторяемости, охвату территорий и среднегодовому материальному ущербу. Для увеличения эффективности мероприятий по борьбе с негативным воздействием вод противопаводковые мероприятия должны акцентироваться не на компенсации ущерба, нанесенного объектам недвижимости, а на восстановлении стокорегулирующей роли водосборов, нейтрализации антропогенных факторов, рациональном освоении, использовании и ограничении хозяйственной деятельности на паводкоопасных территориях.

Учитывая, что затопление объектов недвижимости является в основном следствием бессистемной застройки пойменных земель, важным моментом в решении указанных проблем является принятие нормативных правовых актов по вопросам страхования и установления особого порядка предоставления земель в соответствии с установленными режимами хозяйственными деятельности на паводкоопасных территориях.

14. Осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Реализация данного полномочия возможна в первую очередь путем правотворчества и осуществления конкретных охранных мероприятий.

Охрана водных объектов осуществляется несколькими способами, среди которых можно выделить следующие:

- установление прав и обязанностей пользователей водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (как в нормативных правовых актах, принятых в пределах предоставленных полномочий, так и в договорах и решениях о предоставлении водных объектов в пользование);

- регулирование деятельности источников загрязнения;

- реализация конкретных мероприятий - расчистка русла, укрепление берегов, и т.д.

Как представляется, главное в проводимом комплексе мероприятий - восстановление естественных способностей водоемов и водотоков к самоочищению. Для этого необходимо ставить задачи хотя бы частичного восстановления естественных регуляторов вод - пойменных лугов, болот и лесов, которым был нанесен ущерб хозяйственной деятельностью человека. Важным вопросом является и удаление вредных донных отложений из заиленных водотоков и водоемов.

15. Утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов. Реализация предоставленного полномочия возможна только в тесном взаимодействии с уполномоченным федеральным органом в данной сфере - Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое на основании определенных Правительством РФ критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов и региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов, утверждает перечень объектов, подлежащих федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов. После утверждения перечня объектов, подлежащих федеральному уровню надзора, региональные власти могут утвердить перечни подлежащих региональному надзору объектов.

Примеры.

В частности, распоряжением Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 15 апреля 2008 г. N 52-р утверждены Перечень водотоков на территории Санкт-Петербурга, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов (312 объектов) и Перечень водоемов на территории Санкт-Петербурга, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов (505 объектов).

Администрация Приморского края пошла по другому пути, утвердив в своем Постановлении от 19 августа 2008 г. N 204-па "Перечень объектов, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов в Приморском крае" не перечень конкретных объектов, а следующие критерии:

- объекты хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами и связанной с использованием и охраной полностью расположенных в пределах территории Приморского края водных объектов и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов;

- объекты хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами и связанной с использованием территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос полностью расположенных в пределах территории Приморского края водных объектов и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов.

16. Установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на водных объектах, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной. Данное полномочие реализуется субъектами Российской Федерации самостоятельно, исходя из существующей структуры региональных органов исполнительной власти: либо соответствующими полномочиями наделяются уже имеющиеся органы исполнительной власти и их должностные лица, либо в регионе создается новый орган власти, осуществляющий надзорные функции.

Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора и за использованием и охраной водных объектов" (СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 259) продублировало комментируемую норму, уточнив, что должностным лицам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являющимся государственными инспекторами по надзору в области использования и охраны водных объектов, выдаются служебные удостоверения и форма установленного образца. Кроме того, данное Постановление закрепило права государственных инспекторов по надзору в области использования и охраны водных объектов.

Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 26

1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья велика по объему и состоит из одиннадцати частей, многие из которых включают пункты, конкретизирующие содержание отдельных полномочий, передаваемых Федерацией ее субъектам.

В части 1 дан перечень таких полномочий, а в части 2 указаны признаки тех объектов, на которые они не распространяются. Ряд норм (ч. ч. 3 - 7) посвящены регулированию порядка использования бюджетных средств, расходуемых на осуществление тех полномочий, которые "уступаются" Российской Федерацией в пользу ее субъектов.

В части 8 регулируется правотворческие, а в части 9 - административные (в основном, контрольно-надзорные) полномочия уполномоченного органа исполнительной власти. Часть 10 посвящена определению прав высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, реализуемых при передаче полномочий Федерации в сфере водных отношений ее субъектам.

Завершается статья нормой о контроле всего спектра указанной деятельности со стороны двух субъектов федерального уровня - уполномоченного федерального органа исполнительной власти и Счетной палаты РФ (методы, средства и объем их контрольных функций в комментируемой статье не раскрывается).

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Она направлена на реализацию положений Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <181>. Согласно нормам этого Закона полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией России, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Федерации. Комментируемый Кодекс как акт федерального законодательства устанавливает возможность передачи органам государственной власти субъектов Федерации перечисленных в статье полномочий.

--------------------------------

<181> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Федеральные законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Сфера действия статьи распространяется на государственные органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

Адресаты статьи указаны непосредственно в статье, но ее предписания предназначены и для субъектов контроля и тех лиц, которые являются заявителями и получателями субвенций.

3. Применение норм статьи. Комментируемая статья устанавливает, что перечисленные в части 1 полномочия не передаются в отношении конкретных водных объектов, перечень которых утвержден распоряжением Правительства РФ от 31.12.2008 N 2054-р (72 объекта), то есть тех, которые полностью расположены на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации.

4. Форма предоставления средств на реализацию перечисленных полномочий и субъекты Российской Федерации, их полномочия, источники предоставления средств. Указанные средства выделяются из федерального бюджета в виде субвенций. Это означает, что вопрос о предоставлении субвенций на цели реализации переданных полномочий решается ежегодно при принятии Федерального закона о бюджете Российской Федерации на очередной финансовый год. Следовательно, субъект Федерации, которому в законе о федеральном бюджете не предусмотрено выделение субвенций на указанные цели, не может осуществлять перечисленные в комментируемой статье полномочия.

4.1. Расчет объема предоставляемых из федерального бюджета субвенций. Он осуществляется с 1 января 2007 г. по специальной методике определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 N 636 <182>.

--------------------------------

<182> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4710.

В соответствии с данной методикой общий объем субвенций из федерального бюджета рассчитывается по формуле:

S = N3 x Q3 + Nж x Qж + Nб x Об,

где S - общий объем субвенций;

N3 - расходы на предоставление водных объектов или их частей в пользование в расчете на 1 тыс. куб. м (в руб.), определяемые как отношение общих затрат на предоставление водных объектов или их частей в пользование к общему объему забора (изъятия) водных ресурсов, определяемому по данным учета использования водных объектов за предыдущий год с учетом ежегодной индексации;

Q3 - общий объем забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов в соответствии с квотами, выделенными субъектам Российской Федерации в планируемом году;

Nж - расходы на предотвращение негативного воздействия вод в расчете на 1 жителя, проживающего на территории, подверженной негативному воздействию вод (в руб.), определяемые как отношение общих затрат на выполнение противопаводковых мероприятий к численности населения, проживающего на такой территории, за предыдущий год с учетом ежегодной индексации;

Qж - общее количество жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод в планируемом году;

Nб - расходы на обеспечение охраны водных объектов в расчете на 1 тыс. км береговой линии водных объектов в границах поселений (в руб.), определяемые как отношение общих затрат на установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос к общей протяженности береговой линии водных объектов в границах поселений, за предыдущий год с учетом ежегодной индексации;

Об - общая протяженность береговой линии водных объектов в границах поселений в планируемом году (тыс. км).

4.2. Нормативно-правовые основы. Постановлением Правительства РФ от 27.10.2006 N 629 утверждены и с 1 января 2007 года введены в действие Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений <183>. Согласно этим Правилам субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству водных ресурсов на соответствующий финансовый год, на финансирование полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Федерации.

--------------------------------

<183> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4707.

4.3. Права и обязанности. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством водных ресурсов целевые прогнозные показатели на очередной финансовый год и плановый период (в случае необходимости их установления) и мероприятия, направленные на их достижение, в соответствии с примерным перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Операции по кассовым расходам бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, в том числе их остатки, не использованные на начало текущего финансового года, учитываются в соответствии с требованиями, установленными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия, направляет в Федеральное агентство водных ресурсов ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, отчет о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субвенция, и достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, а также направляет в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации заверенные в установленном порядке копии нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий.

Содержание и формы представления отчета о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субвенция, и о достижении целевых прогнозных показателей устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, несут ответственность за целевое использование субвенций и достоверность отчетности.

Контроль за целевым использованием субвенций осуществляют Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

В случае использования субвенций не по целевому назначению соответствующие средства взыскиваются в федеральный бюджет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

5. Расчет распределения средств. Постановлением Правительства РФ от 11.11.2006 N 668 <184> утверждена и с 1 января 2007 г. вступила в силу Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<184> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4899.

Согласно этой методике размер субвенции определяется по формуле:

Si = S x Квхi

где Si - размер указанной субвенции;

S - общий объем субвенций, предоставляемых на вышеуказанные цели, рассчитанный в установленном порядке;

Квхi - коэффициент водохозяйственной обстановки на территории субъекта Федерации.

Коэффициент водохозяйственной обстановки на территории субъекта Федерации определяется по формуле:

Кзi x Кжi x Кбi

Квх I = ---------------------------------

Сумма (Кзi x Кжi x Кбi)

где Kзi - коэффициент, учитывающий долю забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов по данным учета использования вод по субъекту Федерации, определяется следующим образом:

Объем забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов на территории субъекта Российской Федерации, млн. куб. метров в год	Значение коэффициента
менее 100	1
100 - 199,9	1,1
200 - 399,9	1,2
400 - 699,9	1,3
700 - 1099,9	1,4
1100 - 1599,9	1,5
1600 - 2199,9	1,6
2200 - 2799,9	1,7
2800 - 3499,9	1,8
Более 3500	2

Кжi - коэффициент, учитывающий количество жителей, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, подверженной негативному воздействию вод, определяется следующим образом:

Количество жителей, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, подверженной негативному воздействию вод, человек	Значение коэффициента
менее 500	1
500 - 999	1,2
1000 - 2999	1,5
3000 - 9999	1,9
10000 - 19999	2,4
20000 - 49999	2,9
50000 - 149999	4,7
150000 - 259999	6,7
260000 - 399999	8,1
более 400000	10

Кбi - коэффициент, учитывающий протяженность береговой линии водных объектов в границах поселений (населенных пунктов, входящих в их состав), расположенных на территории субъекта Российской Федерации, определяется следующим образом:

Протяженность береговой линии водных объектов в границах поселений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, километров
менее 50	1
50 - 99,9	1,2
100 - 199,9	1,4
200 - 499,9	1,6
500 - 1999,9	1,8
2000 - 3499,9	2
3500 - 5499,9	2,2
5500 - 7999,9	2,4
8000 - 9999,9	2,7
более 10000	3

Сумма (Кзi x Кжi x Кбi) - сумма произведений коэффициентов Кзi, Кжi, Кбi, определяемых для субъектов Российской Федерации.

6. Функции федеральных органов исполнительной власти. Они наделены в соответствии с комментируемой статьей рядом важнейших функций в связи с передачей органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области водных отношений, позволяющих им серьезным образом влиять на реализацию переданных полномочий.

При согласовании структуры региональных органов, осуществляющих переданные полномочия, федеральные органы могут выдвинуть предложения, которые органам исполнительной власти субъектов Федерации необходимо учитывать. Без согласования структуры региональных органов их деятельность может быть признана не соответствующей законодательству.

В порядке осуществления надзора за региональным правовым регулированием по вопросам переданных полномочий федеральные органы исполнительной власти могут направить предписания об отмене нормативных правовых актов субъектов Федерации или о внесении в них изменений, которые обязательны для исполнения. Фактически речь идет о форме надзора, аналогичной прокурорскому. То же относится к надзору за выполнением региональными органами переданных полномочий.

При невыполнении предписаний, выявлении фактов ненадлежащего исполнения переданных полномочий региональными органами государственной власти, недостижении целевых прогнозных показателей, выявлении случаев незаконного расходования средств на осуществление переданных полномочий федеральные органы исполнительной власти могут внести в Правительство России предложения об изъятии переданных полномочий у субъектов Федерации. В данном случае остается пока неурегулированным вопрос о форме принятия Правительством решения об изъятии переданных полномочий, учитывая, что переданы они законодательным актом (комментируемым Кодексом).

Статья 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений

Комментарий к статье 27

1. Общий обзор и сфера действия статьи. Комментируемая статья состоит из трех частей, в которых перечисляются полномочия иерархических структур - органов местного самоуправления, выделенных по организационному (административно-пространственному) признаку, т.е. муниципальных образований: муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений, и с учетом принадлежности объектов права собственности - водных объектов.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью является разграничение полномочий органов местного самоуправления различного уровня. Таким образом, целью статьи является определение круга вопросов, решение которых осуществляется органами местного самоуправления, т.е. избираемыми непосредственно населением и (или) образуемыми представительным органом муниципального образования органами, наделенными собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Действие статьи распространяется на органы местного самоуправления, которое в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <185> осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

--------------------------------

<185> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Адресатами статьи являются как работники органов местного самоуправления, так и физические и юридические лица, проживающие (действующие) на соответствующей территории.

3. Основные понятия. Их можно разбить на две группы. В первую входят термины и понятийные обороты, характеризующие водные объекты и воздействие на них, институт собственности (см. комментарий к ст. ст. 1, 8).

Во вторую группу включены понятия, обозначающие структурные элементы поселений:

1) сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов; кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

2) городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

3) муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

4) городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных указанным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

5) внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

4. Круг и содержание полномочий. Статья 14 вышеназванного Федерального закона к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа относит:

- формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль за исполнением данного бюджета;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- организацию в границах соответственно поселения и городского округа водоснабжения населения, водоотведения;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;

- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- создание условий для массового отдыха жителей соответственно поселения и городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;.

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;

- осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.

Статья 28. Бассейновые округа

Комментарий к статье 28

1. Общий обзор статьи. Статья состоит из трех частей, в которых определяются значение и структура бассейновых округов (ч. 1), перечисляются бассейновые округа (ч. 2) и содержится отсылочная норма о порядке утверждения их границ (ч. 3). Тем самым в статье устанавливается бассейновый принцип организации и осуществления управления в области использования и охраны вод в Российской Федерации. Согласно статье 3 ВК РФ регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход) относится к основным принципам водного законодательства (см. комментарий к статье 3).

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Главная цель статьи заключается в обеспечении правовой базы для реализации бассейнового принципа и, следовательно, в организации системы управления использованием и охраной водных субъектов.

Сфера действия норм распространяется на территорию Российской Федерации применительно к утвержденным границам бассейновых округов.

Адресаты статьи - это не только субъекты, осуществляющие принятие и реализацию управленческих решений, но и водопользователи, должностные лица природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, судов.

3. Основные понятия. Ведущим понятием является "бассейновый округ". В части 1 комментируемой статьи это понятие определяется как единица управления, что означает необходимость его трактовки как предмета, с одной стороны, и образование соответствующих управленческих структур, с другой стороны. Конкретизация понятия "бассейновый округ" достигается путем указания на его составляющие - речной бассейн и подземные водные объекты, а также моря, их связанность между собой.

Из этой нормы Водного кодекса можно заключить, что помимо бассейновых округов, являющихся основными единицами управления в области использования и охраны водных объектов, есть территории с водными объектами, которые не отнесены к основным единицам управления. Это - территории вне перечисленных в самом Водном кодексе речных бассейнов.

Речной бассейн - см. комментарий к ст. 1.

4. Значение бассейнового принципа. Рациональное использование и охрана вод в стране обеспечивается на основе единых правовых требований, установленных Водным кодексом РФ. Бассейновый принцип управления в данной сфере позволяет учитывать региональные природно-климатические, экологические и иные особенности в управленческой практике.

На бассейновый подход к организации использования и охраны вод было обращено внимание давно. Как писал профессор О.С. Колбасов, еще на ранних стадиях крупных законопроектных работ в области советского водного законодательства (1925 - 1929 гг.) было замечено, что в отличие от земли, ее недр и лесов, которые без всякого ущерба для их правильной эксплуатации могут быть поделены между республиками, краями, областями и районами, воды не поддаются такому делению. В силу присущих им естественных свойств природные запасы воды на более или менее обширных площадях, нередко простирающихся в пределах территорий нескольких смежных республик, краев, областей и районов, оказываются в неразрывной взаимосвязи, образуя так называемые бассейны крупных рек и других водоемов. Каждый из таких водных бассейнов представляет собой некоторое единство в физическом и хозяйственном отношениях, поскольку характер пользования водами в одной части бассейна, как правило, в той или иной степени влияет на состояние бассейна в целом и может ухудшить или улучшить условия водопользования в других его частях. Это обстоятельство приводит к необходимости рассматривать водный бассейн как единый объект государственного управления, независимо от границ административно-территориальных образований, лежащих на площади бассейна <186>.

--------------------------------

<186> Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М.: Юрид. лит., 1972. С. 128.

5. Формирование и развитие бассейнового подхода. В Водном кодексе РФ от 16.11.1995 N 167-ФЗ бассейновый принцип был отнесен к основным принципам государственного управления в области использования и охраны водных объектов (ст. 69). Он был сформулирован следующим образом: "сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов)". Кодекс содержал также подробные требования по бассейновым соглашениям о восстановлении и охране водных объектов (ст. 120). Научному обоснованию подходов к обеспечению правовой охраны окружающей среды на основе бассейнового принципа была посвящена монография профессора А.М. Муртазалиева <187>.

--------------------------------

<187> Муртазалиев А.М. Правовая охрана окружающей среды в бассейне Каспийского моря. Махачкала, 1997.

6. Перечень бассейновых округов. Он дан в части 2 и является исчерпывающим. В Российской Федерации, таким образом, создано 20 бассейновых округов. При их создании учитывались не только естественно-природные критерии, но и особенности административно-территориального деления страны, а также управление водными ресурсами России.

Из этой нормы вытекает, что решение об образовании новых бассейновых округов должно оформляться федеральным законом, а не подзаконным актом.

7. Порядок утверждения границ бассейновых округов. Принципиальным для обеспечения управления пользованием и охраной вод на основе бассейнового принципа является вопрос о границах бассейновых округов. Согласно части 3 границы бассейновых округов утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.

Статья 29. Бассейновые советы

Комментарий к статье 29

1. Общий обзор статьи. Статья разделена на четыре части. В первой определены цели создания бассейновых советов, во второй - значение их рекомендаций. Часть 3 перечисляет субъектов, входящих в бассейновые советы. Часть 4 содержит отсылочную норму о порядке их образования, утверждения и деятельности. Таким образом, статья устанавливает общие требования о бассейновых советах. Она отражает специфику подхода к обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды на основе бассейнового принципа.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель заключается в обеспечении комплексного подхода в управлении бассейновыми округами, учитывающего интересы всех субъектов, наделенных функциями по управлению в области использования и охраны водных объектов в пределах (границах) конкретного бассейнового округа. Целями статьи являются также обеспечение гарантий соблюдения интересов Российской Федерации и предотвращение конфликтов между сторонами, участвующими в использовании и охране водных ресурсов соответствующих регионов.

Сфера действия норм распространяется на территории и акватории, входящие в состав соответствующих бассейновых округов, а их адресатами следует считать не только перечисленных в части 3 комментируемой статьи представителей тех или иных органов власти, органов местного самоуправления, водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, но и должностных лиц природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, и судей.

3. Основные понятия. Значительная их часть широко используется по всему тексту ВК РФ, например, "бассейновые округа" (см. комментарий к статье 28), "водные объекты", "охрана водных объектов" (см. комментарий к ст. 1), либо обозначает участников водных отношений (см. комментарий к ст. ст. 1, 7). Но в данной статье встречаются и такие понятия, как "бассейновый совет", "общественные объединения", "общины малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "схема комплексного использования и охраны объектов".

3.1. Бассейновые советы - специфические структуры управления в области использования и охраны водных объектов в пределах того или иного водного бассейна.

Их основное предназначение состоит в разработке рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. Все предложения, которые будут подготавливаться бассейновым советом, не являются нормой, подлежащей неукоснительному исполнению. Они носят рекомендательный характер.

3.2. Общественные объединения. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

3.3. Общины малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - см. комментарий к статье 54.

3.4. Схема комплексного использования и охраны водных объектов - см. комментарий к статье 33.

4. Функциональное назначение рекомендаций, подготавливаемых бассейновыми советами. Они должны учитываться при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Разработка схем комплексного использования и охраны водных ресурсов регулируется ст. 76 ВК РФ. Такие схемы являются формой планирования использования и охраны водных ресурсов в Российской Федерации. Другой формой планирования в данной сфере служат государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов, регулируемые ст. 77 Водного кодекса РФ. Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов являются документами, на которых основывается разработка государственных программ. Это означает, что рекомендации бассейновых советов учитываются и при разработке федеральных государственных, в том числе бассейновых, программ, а также государственных программ субъектов Российской Федерации.

5. Состав бассейновых советов. В них в обязательном порядке входят представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Подход законодателя к определению состава бассейновых советов направлен на реализацию положения статьи 1 Конституции РФ о демократическом характере Российского государства. В них должны быть представлены представители всех заинтересованных в оптимальном решении вопросов рационального водопользования и охраны вод в бассейне: публичной власти (государственной - федерального и регионального уровней, и муниципальной), а также представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Хотя круг интересов участвующих в бассейновых советах субъектов может не всегда совпадать, они будут подготавливать согласованные между ними рекомендации. Тем самым такие рекомендации будут способствовать поддержанию политической, социальной и экологической стабильности в такой важной сфере, как использование и охрана вод.

6. Полномочия Правительства РФ по определению порядка создания и деятельности бассейновых советов зафиксированы в положении о создании и деятельности бассейновых советов.

Бассейновый совет создается решением Федерального агентства водных ресурсов на 5 лет в составе председателя бассейнового совета, двух его заместителей и членов бассейнового совета, которые осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе.

Количественный и персональный состав бассейновых советов утверждается Федеральным агентством водных ресурсов по представлениям соответствующих органов, организаций, водопользователей, общественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Председателем бассейнового совета является руководитель соответствующего территориального органа Федерального агентства водных ресурсов.

Председатель бассейнового совета:

- формирует повестку дня заседаний бассейнового совета;

- организует работу бассейнового совета и председательствует на его заседаниях;

- подписывает протоколы заседаний бассейнового совета;

- вносит предложения по изменению состава бассейнового совета;

- направляет информацию о деятельности бассейнового совета и решения бассейнового совета руководителям органов государственной власти и местного самоуправления, а также другим заинтересованным лицам;

- распределяет обязанности между своими заместителями и членами бассейнового совета.

Заседания бассейнового совета проводятся в соответствии с планом деятельности бассейнового совета, утверждаемым бассейновым советом, но не реже одного раза в полугодие.

В случае необходимости и по инициативе, поддержанной не менее чем одной третью членов бассейнового совета, может быть назначено внеочередное заседание бассейнового совета.

На заседание бассейнового совета могут приглашаться представители органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных объединений, не входящие в состав бассейнового совета. Рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Бассейновый совет также имеет право запрашивать в установленном порядке материалы по вопросам, относящимся к его полномочиям.

В свою очередь, рекомендации бассейновых советов направляются в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия в области использования и охраны водных объектов.

Организационно-техническое обеспечение деятельности бассейнового совета, в том числе размещение в информационных системах общего пользования информации о создании бассейновых советов, дате и месте проведения заседания бассейнового совета, повестке дня, решениях бассейнового совета, осуществляются соответствующим территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов.

Статья 30. Государственный мониторинг водных объектов

Комментарий к статье 30

1. Общий обзор статьи. Статья состоит из восьми частей и определяет правовые основы проведения в Российской Федерации мониторинга водных объектов. В статье определены цели мониторинга водных объектов (ч. 3), основные мероприятия, проводимые при мониторинге (ч. 4), а также состав государственного мониторинга водных объектов (ч. 5). Кроме того, в ней определяются пространственные пределы осуществления государственного мониторинга водных объектов и указываются экологозначимые показатели, подлежащие учету при его проведении (ч. 5). В части 7 перечислены субъекты, осуществляющие государственный мониторинг водных объектов, а в ч. 8 содержится отсылочная норма о порядке осуществления государственного мониторинга.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Государственный мониторинг водных объектов осуществляется в целях:

- своевременного выявления и прогнозирования развития негативных процессов, влияющих на качество вод и состояние водных объектов, разработки и реализации мер по предотвращению вредных последствий этих процессов;

- оценки эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий;

- информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны водных объектов.

Сфера действия норм распространяется на территорию Российской Федерации применительно к утвержденным границам бассейновых округов с учетом особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей.

Адресаты статьи - это не только уполномоченные Правительством РФ органы исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов, осуществляющие организацию государственного мониторинга водных объектов, но и водопользователи, иные должностные лица, включая работников природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, судов.

3. Основные понятия. Ведущим понятием является "государственный мониторинг водных объектов", который представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц.

4. История развития правового института. Необходимо отметить, что аналогичная норма содержалась в статье 78 ВК РФ 1995 года. Позже было принято Постановление Правительства от 14.03.1997 N 307 "Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов". В свою очередь, оно было отменено Постановлением Правительства от 10.04.2007 N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов".

5. Объекты мониторинга. Мониторинг осуществляется применительно ко всем водным объектам, находящимся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц. Ведение государственного мониторинга водных объектов осуществляется на локальном, территориальном, региональном (бассейновом) и федеральном уровнях. На локальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют водопользователи, которые ведут систематические наблюдения за водными объектами и представляют данные наблюдений в указанные органы в соответствии с водным законодательством Российской Федерации.

На территориальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют территориальные органы Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федерального агентства водных ресурсов во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые обеспечивают наблюдение, сбор, контроль, обработку, обобщение, накопление, хранение, распространение информации, ведение территориальных банков данных и передачу данных мониторинга на региональный (бассейновый) уровень.

На региональном (бассейновом) уровне мониторинг водных объектов осуществляют Федеральное агентство водных ресурсов и другие уполномоченные на то территориальные органы Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. На региональном (бассейновом) уровне проводится обобщение, накопление, хранение, распространение информации, ведение региональных (бассейновых) банков данных по соответствующему региону (бассейну) и передача данных на федеральный уровень.

На федеральном уровне ведение мониторинга водных объектов обеспечивается Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. На данном уровне осуществляется обобщение данных мониторинга регионального (бассейнового) уровня, ведение банков данных, подготовка данных мониторинга водных объектов для государственных докладов и официальных публикаций, информационный обмен на межведомственном и международном уровнях в установленном порядке.

6. Субъекты проведения государственного мониторинга водных объектов. В соответствии с частью 7 комментируемой статьи организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов проводятся уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 10.04.2007 N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов", организация и осуществление мониторинга проводятся Федеральным агентством водных ресурсов, Федеральным агентством по недропользованию, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме этого, при проведении мониторинга используются сведения, полученные в результате наблюдений за водными объектами и водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с которыми взаимодействуют участники ведения мониторинга, а также сведения, полученные в результате наблюдений собственниками водных объектов, водопользователями и недропользователями. Так же Правительство РФ наделяет Федеральную службу по надзору в сфере природопользования определенными полномочиями в данной сфере. Важно отметить, что ведение мониторинга осуществляется на основе унификации программных (информационных и технических) средств, обеспечивающих совместимость его данных с данными других видов мониторинга окружающей среды.

6.1. Функции Федерального агентства водных ресурсов. Федеральное агентство водных ресурсов в целях организации и осуществления мониторинга: обеспечивает разработку автоматизированных информационных систем мониторинга; ведет регулярные наблюдения за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, наблюдения за находящимися в федеральной собственности водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, эксплуатируемыми организациями, подведомственными Федеральному агентству водных ресурсов, а также наблюдения за объемом вод при водопотреблении и водоотведении на всех водных объектах.

Кроме этого, агентство обеспечивает развитие сети пунктов наблюдений за водохозяйственными системами, эксплуатируемыми организациями, подведомственными Федеральному агентству водных ресурсов, а также за состоянием дна, берегов, водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации; координирует ведение мониторинга поверхностных водных объектов, находящихся в федеральной собственности, мониторинга состояния дна, берегов таких водных объектов, ведение наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, находящимися в федеральной собственности, участниками ведения мониторинга, а также иными федеральными органами исполнительной власти; координирует ведение иными собственниками водных объектов и водопользователями учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, ведение регулярных наблюдений за водными объектами и их водоохранными зонами, а также осуществляет обобщение и оценку результатов такого учета и таких регулярных наблюдений.

Также агентство:

1) осуществляет сбор, обработку, хранение, обобщение и анализ сведений, полученных в результате наблюдений как Федеральным агентством водных ресурсов и организациями, находящимися в его ведении, так и иными участниками ведения мониторинга, а также сведений, представленных заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, собственниками водных объектов и водопользователями;

2) проводит общую оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, дна, берегов водных объектов, их морфометрических особенностей, водоохранных зон водных объектов, количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов, состояния водохозяйственных систем, в том числе гидротехнических сооружений;

3) формирует банк данных мониторинга по бассейновым округам, речным бассейнам, водохозяйственным участкам, территориям субъектов Российской Федерации и в целом по Российской Федерации; обеспечивает включение сведений, полученных в результате наблюдений при осуществлении мониторинга, в государственный водный реестр;

4) обеспечивает предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также юридическим и физическим лицам данных мониторинга в соответствии с водным законодательством и Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

6.2. Функции Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды при осуществлении мониторинга поверхностных водных объектов:

- осуществляет регулярные наблюдения за состоянием поверхностных водных объектов в части количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации на базе государственной наблюдательной сети;

- проводит оценку и прогнозирование изменений состояния поверхностных водных объектов в части количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов;

- обеспечивает сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате наблюдений за водными объектами, и представление в Федеральное агентство водных ресурсов данных мониторинга поверхностных водных объектов с учетом данных мониторинга, осуществляемого при проведении работ в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в соответствии с установленными формами и порядком представления данных, а также порядком информационного обмена.

Также этот государственный орган обеспечивает предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также юридическим и физическим лицам данных мониторинга поверхностных водных объектов в порядке, установленном Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

6.3. Функции Федерального агентства по недропользованию. Федеральное агентство по недропользованию при осуществлении мониторинга подземных вод обеспечивает развитие опорной наблюдательной сети, предназначенной, в частности, для ведения мониторинга подземных вод с учетом государственного мониторинга состояния недр; организует регулярные наблюдения за состоянием подземных водных объектов, в том числе наблюдения за качеством подземных вод по физическим, химическим, радиационным и микробиологическим показателям, координирует ведение недропользователями наблюдений за состоянием недр, связанных с использованием подземных вод; осуществляет сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате наблюдений, обобщает сведения, полученные в результате наблюдений недропользователями, проводит оценку и прогнозирование изменений состояния подземных водных объектов.

Кроме этого, агентство представляет данные мониторинга подземных вод в Федеральное агентство водных ресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления данных, а также порядком информационного обмена, обеспечивает предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также юридическим и физическим лицам данных мониторинга подземных вод в порядке, установленном Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

7. Этапы и задачи проведения мониторинга водных объектов. Этапы мониторинга водных объектов можно разделить на два основных блока.

I. Первый блок включает выявление изменений состояния водных объектов, оценку этих изменений, прогноз и выработку рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов.

Таким образом, выделяются следующие этапы работы с информацией:

а) сбор информации о состоянии водных объектов в Российской Федерации, ее обработка и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием водных объектов исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценка качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

8. Способы, средства и мероприятия получения информации дополняют друг друга. Основу информации составляют данные, полученные в результате:

а) мониторинга поверхностных водных объектов с учетом данных мониторинга, осуществляемого при проведении работ в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;

б) мониторинга состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон;

в) мониторинга подземных вод с учетом данных государственного мониторинга состояния недр;

г) наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, а также за объемом вод при водопотреблении и водоотведении.

При проведении мониторинга водных объектов могут проводится следующие мероприятия:

- отбор проб воды водных объектов;

- проведение химических анализов;

- анализ и обработка полученной гидрохимической информации;

- расчет индекса загрязненности вод;

- сравнительный анализ изменения качества вод в сравнении с другими годами;

- оценка качества водных объектов в динамике;

- оценка степени антропогенной нагрузки на различные участки водотоков и выявление основных источников загрязнения, оказывающих негативное воздействие на качество поверхностных вод; зонирование (районирование) территорий по степени антропогенной нагрузки сточными водами на основе бассейнового принципа;

- разработка водоохранных мероприятий по снижению или исключению конкретного вида загрязнений.

Наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на:

а) базовые (проводятся для получения данных о состоянии водных объектов на момент начала ведения мониторинга);

б) периодические (проводятся для получения данных о состоянии водных объектов за определенный период - один и более раз в три года и более);

в) оперативные (проводятся для получения данных о состоянии водных объектов на текущий момент).

Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием водных объектов, осуществляются территориальными органами и организациями Федерального агентства водных ресурсов и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления.

II. Второй блок - это собственно предоставление полученных сведений заинтересованным субъектам. К таким субъектам статья относит:

а) органы государственной власти общей и специальной компетенции и органы местного самоуправления, осуществляющие функции по ведению государственного водного кадастра и иные функции управления водными ресурсами;

б) граждане.

Кроме того, данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и используются при подготовке ежегодного государственного (национального) доклада о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации.

Статья 31. Государственный водный реестр

Комментарий к статье 31

1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья устанавливает новый, ранее неизвестный водному праву институт - государственный водный реестр. Она велика по объему и состоит из 10 частей.

В первой части дано определение государственного водного реестра, во второй и третьей определены его задачи и цели. Четвертая часть содержит легитимное указание на информационное содержание, и одновременно - структуру государственного водного реестра. Пятая часть содержит отсылочную норму к законодательству о недрах.

Шестая часть определяет правовой статус данных государственного водного реестра, в первую очередь такое их свойство, как открытость. Соответственно, в седьмой части установлен порядок предоставления и отказа в предоставлении сведений государственного водного реестра. В восьмой части установлена платность пользования государственным водным реестром, а в девятой указаны способ и форма распространения (предоставления) его данных. В заключительной части 10 определен субъект ведения государственного водного реестра и содержится отсылочная норма о субъекте правового регулирования порядка его ведения.

2. Основные понятия. Большая их часть указана в статье 1.

Понятие "бассейновый совет" рассматривается в статье 29.

Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц, и их использовании, о речных бассейнах, бассейновых округах. Государственный водный реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий негативного воздействия вод.

3. Основная цель государственной регистрации водных прав, бесспорно, состоит в информационном обеспечении деятельности по использованию водных объектов. Документированные сведения государственного водного реестра относятся к государственным информационным ресурсам. Документированные сведения государственного водного реестра носят открытый характер, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.

Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. Кроме того, ограничения могут устанавливаться законодательством Российской Федерации о государственной тайне.

4. История формирования нормы. Ранее подобные сведения заносились в государственный водный кадастр. В соответствии со статьей 79 ВК РФ 1995 года государственный водный кадастр представлял свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Государственный водный кадастр велся в Российской Федерации по единой системе и основывался на данных государственного учета вод. Представление водопользователями в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда данных, подлежащих включению в государственный водный кадастр, являлось обязательным. Данные государственного водного кадастра являлись основой для принятия решений при осуществлении государственного управления в области использования и охраны водных объектов и должны представляться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Государственный учет поверхностных и подземных вод и ведение государственного водного кадастра осуществлялись федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда с участием федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам). Порядок осуществления государственного учета поверхностных и подземных вод устанавливался Правительством РФ.

Порядок ведения государственного водного реестра определяется водным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 N 1403 "О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации" ведение государственного водного кадастра Российской Федерации осуществлялось Федеральным агентством водных ресурсов с участием Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и Федерального агентства по недропользованию (по подземным водным объектам).

Данные государственного водного кадастра Российской Федерации являлись официальными и служили для:

- оценки и прогнозирования изменений гидрологических и гидрогеологических условий, ресурсов водных объектов и качества вод;

- разработки федеральных и бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;

- подготовки и выдачи лицензий на пользование водными объектами;

- осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных объектов;

- исчисления водного налога и платы за пользование водными объектами, наложения штрафов и предъявления исков за нарушение водного законодательства;

- обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах;

- разрешения споров, возникающих по поводу пользования водными объектами.

Таким образом, для внесения данных в государственный водный кадастр требовалась кропотливое изучение, проведение мониторинга и др. мероприятий. Между тем в литературе отмечалось, что отечественный водный кадастр велся еще с 30-тых годов XX века, а его данные неоднократно обновлялись. Но до сих пор в России не удалось достичь необходимого уровня развития государственного кадастрового учета вод. Как и Регистр гидротехнических сооружений, государственный водный кадастр был далек от совершенства. Даже в черте крупных городов-мегаполисов малые водотоки и водоемы должного отражения в водном кадастре не нашли. Примером может служить г. Санкт-Петербург, где подобные водные объекты многочисленны, но вопрос об их инвентаризации так и не был решен <188>.

--------------------------------

<188> Вуглинский В.С. и др. Опыт составления кадастров водных объектов мегаполиса (на примере г. Санкт-Петербург) / Веб.: Всероссийский конгресс работников водного хозяйства: Тезисы докладов. М., 2003. С. 103 - 104.

5. Содержание государственного водного реестра. В государственный водный реестр включаются документированные сведения:

1) о бассейновых округах;

2) о речных бассейнах;

3) о водохозяйственных участках;

4) о водных объектах в пределах границ речных бассейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях;

5) о водохозяйственных системах, в том числе гидротехнических сооружениях;

6) об использовании водных объектов, в том числе, о водопотреблении и водоотведении;

7) о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах;

8) о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах и других зонах с особыми условиями их использования;

9) о решениях о предоставлении водных объектов в пользование;

10) о договорах водопользования;

11) об иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами.

6. Субъекты ведения государственного водного реестра. Согласно пункту 10 комментируемой статьи ведение государственного водного реестра осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Правовой механизм введения государственного водного реестра регулируется Постановлением Правительства РФ от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра". Согласно этому документу в государственный водный реестр включаются данные государственного водного кадастра Российской Федерации по состоянию на 1 января 2007 г., ведение которого осуществлялось в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 N 1403.

Форму государственного водного реестра и правила оформления государственной регистрации в государственном водном реестре договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, прекращения договоров водопользования устанавливает Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В целях формирования государственного водного реестра Федеральному агентству водных ресурсов на безвозмездной основе были переданы сведения следующими федеральными органами исполнительной власти:

- Министерство сельского хозяйства Российской Федерации - сведения об использовании водных объектов для нужд сельского хозяйства, в том числе в целях водопотребления и водоотведения, а также о государственных мелиоративных системах и об отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружениях на водных объектах;

- Федеральная регистрационная служба - сведения о документах, на основании которых возникло право собственности на водные объекты, гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах;

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - данные государственного водного кадастра Российской Федерации по поверхностным водным объектам;

- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - сведения о санитарно-эпидемиологической обстановке на водных объектах;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования - сведения о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, о водных объектах, расположенных в пределах особо охраняемых природных территорий федерального значения, и режимах использования водоохранных зон водных объектов;

- Федеральная служба по надзору в сфере транспорта - сведения о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - сведения о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, об объектах, оказывающих негативное воздействие на водные объекты, в том числе осуществляющих сбросы загрязняющих веществ;

- Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости - сведения о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, в том числе о кадастровых номерах земельных участков, в границах которых расположены водные объекты, а также земельных участков, занятых указанными сооружениями;

- Федеральное агентство морского и речного транспорта - сведения о пользовании акваториями водных объектов и береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации;

- Федеральное агентство по недропользованию - данные государственного водного кадастра Российской Федерации по подземным водным объектам;

- Федеральное агентство по рыболовству - сведения о водных объектах рыбохозяйственного значения.

Кроме этого, Федеральным агентством водных ресурсов вносятся в реестр сведения, предоставляемые на безвозмездной основе:

- Министерством сельского хозяйства Российской Федерации - об использовании водных объектов для нужд сельского хозяйства, в том числе в целях водопотребления и водоотведения, а также о государственных мелиоративных системах и об отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружениях на водных объектах;

- Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии - о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, в том числе о кадастровых номерах земельных участков, в границах которых расположены водные объекты, и земельных участков, занятых указанными сооружениями, о документах, на основании которых зарегистрировано право собственности на указанные земельные участки, а также на водные объекты, гидротехнические сооружения и иные сооружения, расположенные на водных объектах;

- Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - о поверхностных водных объектах и особенностях их водного режима;

- Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - о санитарно-эпидемиологической обстановке на водных объектах;

- Федеральной службой по надзору в сфере природопользования - об особо охраняемых водных объектах федерального значения, о водных объектах, расположенных в пределах особо охраняемых природных территорий федерального значения, и режимах использования водоохранных зон водных объектов, а также об объектах, оказывающих негативное воздействие на водные объекты, в том числе осуществляющих сбросы загрязняющих веществ (за исключением радиоактивных веществ);

- Федеральной службой по надзору в сфере транспорта - о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах;

- Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору - о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, а также об объектах, осуществляющих сбросы радиоактивных веществ;

- Федеральным агентством морского и речного транспорта - о пользовании акваториями водных объектов и береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации;

- Федеральным агентством по недропользованию - о подземных водных объектах, в том числе об их использовании, водопотреблении и водоотведении;

- Федеральным агентством по рыболовству - о водных объектах рыбохозяйственного значения;

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - о договорах водопользования, о переходе прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращении договоров водопользования, сторонами которых они являются, о принятых решениях о предоставлении в пользование водных объектов, о рыбопромысловых участках, режимах округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения, в границах которых расположены водные объекты, о водных объектах и расположенных на них гидротехнических и иных сооружениях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

- органами местного самоуправления - о режимах особой охраны для водных объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны водных объектов, установленных в соответствии с требованиями санитарных норм, о договорах водопользования, о переходе прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращении договоров водопользования, сторонами которых они являются, принятых решениях о предоставлении в пользование водных объектов, водных объектах и расположенных на них гидротехнических и иных сооружениях, находящихся в собственности муниципальных образований.

7. Порядок ведения государственного водного реестра. Порядок и правила ведения реестра и внесения в него сведений утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (например, Приказ от 16.07.2007 N 186 "Об утверждении правил внесения сведений в государственный водный реестр"). Сведения, полученные в установленном порядке Федеральным агентством водных ресурсов в результате наблюдений в рамках государственного мониторинга водных объектов, включаются в реестр в 30-дневный срок с даты их поступления.

Сведения для внесения в государственный водный реестр представляются на бумажных и электронных носителях в документированном виде: на бумажном носителе - с реквизитами и заверенные подписью, на электронном носителе - с реквизитами и заверенные цифровой электронной подписью. К сведениям прилагается опись.

Реестр ведется на бумажных и электронных носителях. При несоответствии записей на бумажных носителях записям на электронных носителях приоритет имеют записи на бумажных носителях. При отсутствии технических возможностей или по согласованию с уполномоченным органом допускается представление сведений в документированном виде на одном из носителей - бумажном или электронном.

Информационная система ведения реестра на электронных носителях должна быть совместима с иными государственными информационными системами.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в случае предоставления соответствующим органом водного объекта в пользование направляет в территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов по месту водопользования для регистрации в реестре оформленные в установленном порядке следующие документы с сопроводительным письмом:

- оригиналы договоров водопользования, о передаче прав и обязанностей по договору водопользования в 2 экземплярах - в течение 5 рабочих дней с даты подписания сторонами договоров;

- оригинал решения о предоставлении в пользование водного объекта в 2 экземплярах - в течение 5 рабочих дней с даты принятия решения;

- копия документа о прекращении договора водопользования - в течение 5 рабочих дней с даты прекращения договора водопользования.

К сопроводительному письму прилагается также копия представленного на регистрацию оригинала указанных договора или решения, которая заверяется органом, осуществляющим регистрацию.

Документы с сопроводительным письмом представляются в территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов непосредственно или направляются по почте письмом с объявленной ценностью с уведомлением о вручении и описью вложения.

При получении документов территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления выдается (высылается) расписка с указанием перечня принятых к рассмотрению документов и даты их получения:

- в случае представления документов непосредственно - в день получения документов;

- в случае поступления документов по почте - в течение рабочего дня, следующего за днем поступления документов, по указанному отправителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.

Представление не в полных объеме и комплектности документов является основанием для отказа в рассмотрении вопроса о регистрации.

Федеральное агентство водных ресурсов или его территориальный орган на основании оформленных в установленном порядке документов осуществляет регистрацию:

а) в случае предоставления водного объекта в пользование этим Агентством или его территориальным органом:

- договора водопользования, а также перехода прав и обязанностей по договору водопользования - в течение 10 рабочих дней с даты подписания сторонами соответствующих договоров;

- решения о предоставлении в пользование водного объекта - в течение 10 рабочих дней с даты принятия решения;

- прекращения договора водопользования - в течение 10 рабочих дней с даты прекращения договора водопользования;

б) в случае предоставления водного объекта в пользование органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления - в течение 10 рабочих дней с даты поступления от этих органов в территориальный орган Агентства документов.

Оригиналы документов после их регистрации в течение 2 рабочих дней с даты осуществления регистрации территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов возвращаются органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления непосредственно или направляются по почте письмом с объявленной ценностью с уведомлением о вручении и с описью вложения, если в его сопроводительном письме содержится просьба о представлении документов посредством почтовой связи.

Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления выдается (высылается) расписка с указанием перечня принятых после рассмотрения документов и даты их получения: в случае, если документы передаются непосредственно, - в день получения документов; в случае направления документов по почте - в течение рабочего дня, следующего за днем поступления документов, по указанному в письме почтовому адресу с уведомлением о вручении.

Федеральное агентство водных ресурсов и его территориальные органы обеспечивают хранение решений Правительства Российской Федерации о предоставлении в пользование водных объектов, сопроводительных писем о представлении документов на регистрацию и об их возвращении, а также заверенных Агентством или его территориальным органом копий представленных на регистрацию документов с нанесением на них регистрационных надписей, уведомлений и расписок в получении документов.

Кроме того, Федеральное агентство водных ресурсов несет ответственность за своевременное и правильное внесение сведений в реестр, а также за полноту и подлинность предоставляемых из реестра сведений.

8. Платность предоставления копий документов. Согласно части 8 комментируемой статьи за предоставление копий документов из государственного водного реестра взимается плата. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.11.2006 N 667 "О размере платы, взимаемой за предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, и порядке ее взимания" размер платы за предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, составляет для юридических и физических лиц 50 рублей за 1 лист формата А4.

Предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, осуществляется на основании заявления, направляемого в Федеральное агентство водных ресурсов или его территориальный орган. Указанное Агентство (его территориальный орган) уведомляет заинтересованное лицо о размере платы, которая рассчитывается с учетом количества листов копий документов.

Плата вносится заинтересованным лицом через банк или иную кредитную организацию путем наличного или безналичного расчета и зачисляется в доход федерального бюджета. Внесение платы в безналичном порядке подтверждается копией платежного поручения с отметкой банка или иной кредитной организации о его исполнении. Внесение платы наличными средствами подтверждается квитанцией установленной формы.

Документ, подтверждающий внесение платы, представляется в Федеральное агентство водных ресурсов или его территориальный орган, в которые поступило заявление.

9. Размещение информации о предоставлении водных объектов в пользование. Согласно части 9 комментируемой статьи информация о предоставлении водных объектов в пользование размещается на официальном сайте уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет <189>.

--------------------------------

<189> http://voda.mnr.gov.ru

Статья 32. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации

Комментарий к статье 32

1. Общий обзор статьи. Рассматриваемая статья состоит из четырех частей и тесно связана со статьей 33 ВК РФ (см. комментарий к ст. 33). В ней последовательно определены цели гидрографического и водохозяйственного районирования территории (ч. 1), понятие гидрографической единицы и субъекты их установления (ч. 2), цели водохозяйственного районирования и субъекты определения водохозяйственных участков (ч. 3), субъект нормативно-правового регулирования в данной сфере (ч. 4).

Статья устанавливает правовые основы проведения в Российской Федерации гидрографического и водохозяйственного районирования территории.

При этом порядок проведения мероприятий, указанных в комментируемой статье, устанавливается Постановлением Правительства РФ от 30.11.2006 N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов". Данное постановление вступило в силу 1 января 2007 года.

2. Цели, сфера действия и адресаты норм. Основная цель состоит в упорядочении правовых основ гидрографического и водохозяйственного районирования территории Российской Федерации.

Сфера действия предписаний данной статьи распространяется на всю территорию Российской Федерации.

Адресатами норм являются самый широкий круг субъектов водного права.

3. Основные понятия. К ним относятся "гидрографическое районирование", "водохозяйственное районирование", "водный участок", а также понятия: "речной бассейн", "подбассейн рек", "гидрографическая единица", "схема комплексного использования и охраны водного объекта". Часть этих понятий раскрыта в комментариях к статьям 1, 33 и др. ВК РФ.

Гидрографическое районирование территории Российской Федерации - это установление, документирование и утверждение количества гидрографических единиц и их границ.

Водохозяйственное районирование территории Российской Федерации представляет собой выделение, документирование и утверждение количества водохозяйственных участков и их границ.

4. Субъекты проведения гидрографического и водохозяйственного районирования территории Российской Федерации. Гидрографическое районирование территории Российской Федерации осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на основе методики гидрографического районирования территории Российской Федерации. Водохозяйственное районирование территории Российской Федерации осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов на основе методики водохозяйственного районирования территории Российской Федерации.

5. Методики гидрографического и водохозяйственного районирования территории. Сразу после принятия Водного кодекса РФ Постановлением Правительства РФ от 20.11.2006 N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов" предписывалось Министерству природных ресурсов Российской Федерации разработать и утвердить до 1 мая 2007 г. по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды методику гидрографического районирования территории Российской Федерации, а также разработать с учетом предложений государственных органов субъектов Российской Федерации и утвердить до 1 мая 2007 г. методику водохозяйственного районирования территории Российской Федерации. А Федеральному агентству водных ресурсов, в свою очередь, предписывалось осуществить до 1 августа 2007 г. гидрографическое районирование территории Российской Федерации, и до 1 октября 2007 г. - водохозяйственное районирование территории Российской Федерации.

Приказом Министерства природных ресурсов от 25.04.2007 N 112 "Об утверждении методики гидрографического районирования территории Российской Федерации" утверждается методика гидрографического районирования территории Российской Федерации. А методика водохозяйственного районирования территории Российской Федерации, утверждается Приказом МПР РФ от 25.04.2007 N 111.

5.1. Методика гидрографического районирования территории Российской Федерации.

Данный документ устанавливает принципы и критерии деления территории Российской Федерации на гидрографические единицы, порядок определения и описания границ гидрографических единиц, правила кодирования (нумерации) гидрографических единиц, состав документов для утверждения количества гидрографических единиц и их границ.

Методика предназначена для использования Федеральным агентством водных ресурсов для установления, документирования и утверждения количества гидрографических единиц и их границ. Кроме этого в документе содержатся принципы установления гидрографических единиц, основные критерии, используемые при установлении гидрографических единиц, порядок осуществления гидрографического районирования, описание границ гидрографических единиц, кодирование гидрографических единиц и т.д.

5.2. Методика водохозяйственного районирования территории Российской Федерации. Документ устанавливает основные принципы и критерии деления гидрографических единиц на водохозяйственные участки, порядок определения и описания границ водохозяйственных участков, правила кодирования (нумерации) водохозяйственных участков, состав документов, необходимых для утверждения количества водохозяйственных участков и их границ.

Методика предназначена для водохозяйственного районирования территории Российской Федерации (выделения, документирования и утверждения количества водохозяйственных участков и их границ) Федеральным агентством водных ресурсов. Кроме этого в документе содержатся порядок выделения водохозяйственного участка, порядок документирования водохозяйственных участков и их границ, порядок утверждении количества водохозяйственных участков и их границ и т.д.

Статья 33. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов

Комментарий к статье 33

1. Общий обзор статьи. Она состоит из шести частей. В первой из них определяется содержание и значение схем комплексного использования и охраны водных объектов, а во второй - их цели. Часть 3 детализирует структуру схем. В части 4 перечислены субъекты их разработки и утверждения, а также указаны пределы их действия, т.е. речной бассейн. В части 5 сформулировано положение об обязательной силе схем комплексного использования и охраны водного объекта. Заключительная часть 6 содержит отсылочную норму о порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водного объекта.

Таким образом, следует полагать, что комментируемая статья определяет общие требования, касающиеся разработки, содержания и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов. Эти схемы являются существенным элементом планирования деятельности в области охраны и использования природных ресурсов в стране.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Основная цель статьи заключается в укреплении и дальнейшем совершенствовании планирования в области использования и охраны водных объектов.

Сфера действия предписаний комментируемой статьи охватывает всю территорию Российской Федерации и поведение субъектов права - непосредственных участников процессов планирования, а также тех физических и юридических лиц, которые обязаны выполнять требования, определенные в схемах комплексного использования и охраны водных объектов. Соответственно, адресатами норм признаются как Правительство РФ и перечисленные в частях 4 и 5 субъекты, так и водопользователи, а также органы и должностные лица, осуществляющие функции контроля и надзора.

3. Основные понятия. Большинство из них раскрыты в статье 1 (см. комментарий к ст. 1).

Целевые показатели качества вод - см. комментарий к ст. 35.

В то же время в статье 33 использованы такие термины, как "допустимая антропогенная нагрузка", "предотвращение негативного воздействия", "качество воды", "лимиты забора (изъятия) воды", "наводнение", "негативное воздействие вод" и др.

3.1. Допустимая антропогенная нагрузка на водные объекты - величина допустимого совокупного воздействия всех источников на водные объекты, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.

3.2. Предотвращение негативного воздействия - предотвращение воздействия хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

3.3. Под качеством воды следует понимать совокупность ее свойств, обусловленных характером и концентрацией содержащихся в воде примесей <190>.

--------------------------------

<190> http://zinit-aqua.ru/kachstat1.html

3.4. Лимиты забора (изъятия) воды - установленные ограничения на забор (изъятие) воды.

3.5. Наводнение - затопление водой местности в результате подъема уровня воды в реке, озере или море.

3.6. Негативное воздействие вод - см. комментарий к ст. 1.

4. История возникновения данного правового инструмента. Необходимость разработки схем комплексного использования и охраны вод была впервые предусмотрена Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29.12.1972 "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов".

5. Общие положения о содержании схем комплексного использования и охраны водных объектов и об их функциональном назначении. Схемы включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.

Для того чтобы реализовать свой потенциал, схемы должны содержать в себе информацию об основных и постоянных водопользователях в пределах бассейна, о видах водопользования, о видах и масштабах вредных воздействий на воды, о мерах и мероприятиях, которые должны осуществляться для обеспечения рационального водопользования и охраны вод.

6. Конкретизация целей разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов. В частности, данные схемы разрабатываются в целях:

1) определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты;

2) определения потребностей в водных ресурсах в перспективе;

3) обеспечения охраны водных объектов;

4) определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.

Их перечисление показывает, что фактически схемы комплексного использования и охраны водных объектов должны охватывать весь спектр показателей (текущих и перспективных).

7. Основные элементы содержания схем. Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются многочисленные показатели (см. ч. 3 комментируемой статьи).

Хотя в ней сформулирован закрытый перечень показателей и мероприятий, которые должны содержаться в схемах комплексного использования и охраны водных объектов, разработчики схем все же вправе включать в них и другие показатели, необходимые, с их точки зрения, для обеспечения комплексного использования и охраны вод в данном речном бассейне с учетом местных экономических, социальных, исторических, культурных и иных особенностей.

8. Субъекты, ответственные за разработку схем, участвующие в рассмотрении и утверждающие схемы. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Водный кодекс РФ не конкретизирует государственный орган, который разрабатывает схемы. Обычно в экологическом законодательстве называются специально уполномоченные государственные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды (в области экологической экспертизы, охраны атмосферного воздуха и т.п.). Очевидно, что вопросы использования и охраны вод относятся к компетенции Федерального агентства водных ресурсов.

После разработки проекты схем комплексного использования и охраны водных объектов рассматриваются бассейновыми советами. В соответствии с частью 2 ст. 29 ВК РФ бассейновые советы дают рекомендации, которые должны учитываться при доработке схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации являются объектом обязательной государственной экологической экспертизы на федеральном уровне (ст. 11), а проекты территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования - на уровне субъектов Российской Федерации (ст. 12) <191>. Разновидностью таких схем являются схемы комплексного использования и охраны водных объектов. Соответственно, их проекты в обязательном порядке должны представляться на государственную экологическую экспертизу. Без положительного заключения государственной экологической экспертизы они не могут быть утверждены.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (под ред. М.М. Бринчука) включен в информационный банк.

<191> Подробнее об этом см.: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под редакцией М.М. Бринчука. М., 2011.

После рассмотрения схем комплексного использования и охраны водных объектов бассейновыми советами и учета их замечаний, при получении положительного заключения государственной экологической экспертизы схемы утверждаются для каждого речного бассейна уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

9. Юридическая сила схем комплексного использования и охраны водных объектов. Будучи утвержденными уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, они являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Принимая решения, связанные с использованием водных ресурсов и охраной вод, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны, с одной стороны, исходить из показателей, содержащихся в схемах, с другой - они обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать последовательное выполнение предусмотренных в них положений.

10. Порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы. Данный порядок устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к ст. 35).

Действовавший ранее порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов был утвержден Постановлением Правительства РФ от 13.09.1996 N 1097. В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 N 883 "Утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесение изменений в эти схемы" <192> (о его содержании подробнее см. комментарий к ст. 35).

--------------------------------

<192> СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 651.

Постановлением Правительством РФ 1996 г. было установлено, что федеральные, в том числе бассейновые, схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются Министерством природных ресурсов Российской Федерации (в настоящее время - Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации) с участием Министерства экономики Российской Федерации (в настоящее время - Министерство экономического развития Российской Федерации), Министерства топлива и энергетики Российской Федерации (в настоящее время - Министерство промышленности и торговли Российской Федерации и Министерство энергетики Российской Федерации), Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (в настоящее время - Министерство сельского хозяйства Российской Федерации), Министерства строительства Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации (в настоящее время - Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации), Министерства промышленности Российской Федерации (в настоящее время - Министерство промышленности и торговли Российской Федерации), Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы лесного хозяйства России, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на долгосрочный период, подлежат уточнению при разработке государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и утверждаются Министерством экономики Российской Федерации.

Некоторые из перечисленных государственных органов в настоящее время упразднены, у некоторых изменено название.

11. Иерархия схем комплексного использования и охраны водных объектов. В целях определения основных направлений развития водного хозяйства, использования и охраны вод в целом по Российской Федерации разрабатывается общая федеральная схема комплексного использования и охраны водных ресурсов.

Для обеспечения рационального использования и охраны вод в бассейнах водных объектов, определения мероприятий для удовлетворения потребностей населения и отраслей экономики в воде, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод разрабатываются федеральные бассейновые схемы с выделением показателей по соответствующим территориям субъектов Российской Федерации.

Схемы для трансграничных водных объектов разрабатываются в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

12. Дополнительные полномочия Министерства природных ресурсов Российской Федерации. На данное Министерство Постановлением Правительства РФ от 13.09.1996 возложены обязанности по:

1) подготовке нормативно-методических указаний по разработке схем и утверждение их по согласованию с Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды, Министерством экономики Российской Федерации и Министерством строительства Российской Федерации;

2) организации проведения в установленном порядке государственной экспертизы схем и, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, представление согласованных с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации схем в Министерство экономики Российской Федерации.

13. Финансирование подготовки и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.09.1996 разработка схем осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Схемы реализуются в рамках федеральных и других государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, иных целевых программ, а также используются для установления лимитов водопотребления, водоотведения и экологических попусков.

Федеральным органам исполнительной власти, принимающим участие в разработке схем, должны предоставляться безвозмездно необходимые материалы и результаты исследований, подготовка и проведение которых осуществлялись за счет средств федерального бюджета. Постановлением рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусматривать выделение средств из бюджетов субъектов Российской Федерации для разработки схем.

Статья 34. Резервирование источников питьевого водоснабжения

Комментарий к статье 34

1. Общий обзор статьи. Статья состоит из двух частей. В ней устанавливаются правила проведения в Российской Федерации резервирования источников питьевого водоснабжения. Часть 1 рассматривает порядок резервирования источников питьевого водоснабжения, а часть вторая содержит отсылочную норму к постановлению Правительства РФ, содержащего порядок резервирования.

2. Цели, адресаты и сфера действия статьи.

Основная цель состоит в установлении правовых основ резервирования источников питьевого водоснабжения, т.е. обеспечения питьевой водой граждан, проживающих в городах и других населенных пунктах, водоснабжение которых питьевой водой обеспечивается преимущественно за счет поверхностных водных объектов или недостаточно защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов.

Адресаты - субъекты, непосредственно участвующие в процедуре проведения резервирования источников питьевого водоснабжения.

Сфера действия норм комментируемой статьи распространяется на всю территорию Российской Федерации.

3. Основные понятия.

Резервирование источников питьевого водоснабжения - это деятельность по созданию резерва источников питьевого водоснабжения в целях обеспечения граждан питьевой водой в случае возникновения чрезвычайной ситуации на основе защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов.

4. Перечень городов и других населенных пунктов формируется в соответствии с очередностью резервирования источников питьевого водоснабжения, устанавливаемой в зависимости от: состояния существующих систем питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; степени подверженности используемых источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения различным видам загрязнения и засорения в случае возникновения чрезвычайной ситуации; наличия разведанных запасов питьевой воды в защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектах; объемов воды питьевого качества по каждому городу или другому населенному пункту, требуемых для граждан в соответствии с установленными нормами водоснабжения населения на период чрезвычайной ситуации.

5. Процедура резервирования источников питьевого водоснабжения. Порядок проведений мероприятий, указанных в комментируемой статье, устанавливается Постановлением Правительства РФ от 20.11.2006 N 703 "Правила резервирования источников питьевого водоснабжения" (вступило в силу 1 января 2007 года).

В целях определения подземных водных объектов, которые могут быть использованы в качестве резервных источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в случае возникновения чрезвычайной ситуации на основе разведанных запасов подземных вод, орган государственной власти субъекта Российской Федерации направляет в территориальный орган Федерального агентства по недропользованию запрос о предоставлении информации о таких объектах.

К запросу прилагается обоснование, в котором содержится перечень городов и других населенных пунктов, и указываются объемы воды питьевого качества по каждому городу или другому населенному пункту, требуемые для граждан, допустимое расстояние от городов или других населенных пунктов до подземных водных объектов, которые могут быть использованы в качестве резервных источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Территориальный орган Федерального агентства по недропользованию в 2-месячный срок рассматривает поступивший запрос и дает заключение о наличии защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов, пригодность разведанных запасов подземных вод которых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения определена на основании санитарно-эпидемиологических заключений и которые могут быть зарезервированы в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, исходя из требуемых объемов воды питьевого качества и с учетом установленной органом государственной власти субъекта Российской Федерации очередности резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

В заключении приводятся данные о местоположении рекомендуемого для резервирования в качестве источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения подземного водного объекта, водоносных горизонтах, глубинах их залегания и мощности, эксплуатационных запасах, качестве подземных вод и другие характеристики.

Заключение территориального органа Федерального агентства по недропользованию направляется в орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

6. Субъекты резервирования источников питьевого водоснабжения.

На случай возникновения чрезвычайной ситуации резервирование осуществляется органами государственной власти субъектов Федерации. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с территориальным органом МЧС России, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Федерации, формирует и утверждает перечень городов и других населенных пунктов, для обеспечения питьевой водой граждан которых необходимо осуществить резервирование источников питьевого водоснабжения на случай возникновения чрезвычайной ситуации.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает решение о резервировании подземного водного объекта в качестве источника питьевого водоснабжения для обеспечения граждан в случае возникновения чрезвычайной ситуации, предусмотрев в нем сроки обустройства водозаборных сооружений для подачи подземных вод из зарезервированных источников питьевого водоснабжения, и направляет его в Федеральное агентство по недропользованию.

При отсутствии разведанных подземных водных объектов, пригодных для использования в качестве резервных источников питьевого водоснабжения на случай возникновения чрезвычайной ситуации, орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации может обратиться в Федеральное агентство по недропользованию с просьбой о выполнении комплекса работ по выявлению такого подземного водного объекта и оценке запасов подземных вод.

Статья 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах

Комментарий к статье 35

1. Общий обзор статьи. Она посвящена чрезвычайно важному вопросу, а именно разработке и установлению нормативов допустимого воздействия на водные объекты, а также целевых показателей качества воды в них.

Комментируемая статья состоит из 6 частей. В ней устанавливаются цели установления и соблюдения указанных нормативов (ч. 1) и основания их разработки (ч. 2). Часть 3 комментируемой статьи определяет субъект разработки порядка указанных нормативов (норма отсылочная).

В части 4 содержится запрет на превышение установленных нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Часть 5 определяет порядок и принципы разработки целевых показателей качества воды в водных объектах.

В части 6 указан субъект установления порядка целевых показателей качества воды в водных объектах.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Основной ее целью является установление правовых основ разработки и установления указанных нормативов и целевых показателей. Однако, ввиду исключительной важности данных категорий для осуществления рационального природопользования, можно выделить и такие цели, носящие более общий характер, как охрана вод, водных биоресурсов и окружающей среды в целом.

Сфера действия комментируемой статьи, исходя из ее целей, чрезвычайно широка. Она распространяется на весь спектр отношений, возникающих в процессе водопользования, так как любая деятельность должна проводиться в соответствии с нормативами и целевыми показателями качества воды в водных объектах.

Адресаты статьи многочисленны. Это государственные органы Российской Федерации, водопользователи, контрольно-надзорные и правоохранительные органы, суды.

3. Основные понятия. В комментируемой статье содержится множество понятий как правового, так и экологического характера: "поверхностные воды", "подземные воды", "водные объекты", "нормативы допустимого воздействия", "предельно допустимые концентрации", "химические вещества", "радиоактивные вещества", "микроорганизмы", "сброс", "дренажные воды", "сточные воды", "целевые показатели качества воды".

3.1. Поверхностные воды - см. комментарий к ст. 5.

3.2. Подземные воды - см. комментарий к ст. 5.

3.3. Водные объекты - см. комментарий к ст. 1.

3.4. Нормативы допустимого воздействия на водные объекты. Данное понятие является частным случаем нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, под которыми согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" понимаются нормативы, установленные в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды <193>.

--------------------------------

<193> Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

3.5. Предельно допустимые концентрации (ПДК) - это максимальное количество опасных веществ в почве, воздушной или водной среде (выделено нами - Н.К.), продовольствии, пищевом сырье и кормах для животных, измеряемое в единице объема или массы, которое при постоянном контакте с человеком или при воздействии на него за определенный промежуток времени практически не влияет на здоровье людей и не вызывает неблагоприятных последствий <194>.

--------------------------------

<194> http:// slovari.yandex.ru/ ~книги/ Экономический%20словарь/ Предельно%20допустимая%20концентрация%20опасного%20вещества

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" содержит определение понятия "нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ", под которыми понимаются нормативы, установленные в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем.

3.6. Химические вещества.

Вещество - вид материи, который обладает массой покоя (элементарные частицы, атомы, молекулы и др.). В химии вещества принято подразделять на простые, образованные атомами одного химического элемента, и сложные (химические соединения).

В целях комментируемой статьи следует разъяснить также понятие "загрязняющее вещество". В соответствии со статьей Федерального закона "Об охране окружающей среды" - это вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

3.7. Радиоактивные вещества. Согласно статье 3 Федерального закона от 27.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <195> - это не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение.

--------------------------------

<195> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

3.8. Микроорганизмы.

Микроорганизмы - (микробы), мельчайшие, преимущественно одноклеточные, организмы, видимые только в микроскоп: бактерии, микроскопические грибы и водоросли, простейшие. Иногда к микроорганизмам относят вирусы.

Микроорганизмы характеризуются огромным разнообразием видов, способных существовать в различных условиях (горячие источники, дно океана, снега гор и т.д.), играют большую роль в круговороте веществ в природе, используются в пищевой и микробиологической промышленности (виноделие, хлебопечение, производство антибиотиков, витаминов, аминокислот, белка и др.), генной инженерии. Отметим, что патогенные микроорганизмы вызывают болезни растений, животных и человека <196>.

--------------------------------

<196> http://www.vseslova.ru/index.php?dictionary=bes&word=mikroorganizmi

3.9. Сброс сточных или дренажных вод - означает удаление дренажных или сточных вод в водные объекты.

3.10. Дренажные воды - см. комментарий к ст. 1.

3.11. Сточные воды - см. комментарий к ст. 1.

3.12. Целевые показатели качества вод - показатели, характеризующие состав и концентрацию химических веществ, микроорганизмов и другие показатели качества воды в водных объектах, которые планируется достигнуть по завершении водоохранных и водохозяйственных мероприятий, предусматриваемых схемами комплексного использования и охраны водных объектов <197>.

--------------------------------

<197> http://ecograde.belozersky.msu.ru/library/dictionary.html

4. Цели разработки и установления нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах. Часть первая комментируемой статьи содержит декларативное положение, закрепляющее назначение указанных нормативов и показателей качества воды в водных объектах. Исходя из смысла содержащегося в ней положения, принятие рассматриваемых нормативов и целевых показателей направлено на обеспечение надлежащего состояния вод и их охраны от негативного воздействия антропогенной деятельности. Данное положение крайне важно, так как оно определяет значение всех последующих частей комментируемой статьи.

5. Разработка нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Согласно части 2 комментируемой статьи она осуществляется на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.

5.1. Субъекты разработки указанных нормативов. Согласно пункту 1 Постановления Правительства РФ от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" <198> данная деятельность осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

--------------------------------

<198> СЗ РФ. 2007. N 4. Ст. 514.

5.2 Методические указания по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты утверждены Приказом МПР РФ от 12.12.2007 N 328. <199> Рассматриваемые методические указания определяют требования:

--------------------------------

<199> Российская газета. 2008. N 62.

1) к составу материалов, используемых при разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты;

2) к принципам расчета нормативов допустимого воздействия на водные объекты с учетом специфики отдельных видов воздействия;

3) к составу документов для представления на утверждение нормативов допустимого воздействия на водные объекты (п. 3).

Согласно пункту 4 Методических указаний нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются и утверждаются по водному объекту или его участку в соответствии с гидрографическим и (или) водохозяйственным районированием в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства. К таким требованиям относятся в частности:

1) обеспечение устойчивого функционирования естественных или сложившихся экологических систем, сохранение биологического разнообразия и предотвращение негативного воздействия в результате хозяйственной и иной деятельности;

2) сохранение или улучшение состояния экологической системы в пределах водных объектов или их участков;

3) сведение к минимуму последствий антропогенных воздействий, создающих риск возникновения необратимых негативных изменений в экологической системе водного объекта;

4) обеспечение устойчивого и безопасного водопользования в процессе социально-экономического развития территории.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты для регламентации видов воздействия на водные объекты определяются исходя из целевого назначения водного объекта, которое, в свою очередь, определяется действующим законодательством. Основной расчетной территориальной единицей при разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты принимается водохозяйственный участок (п. 5).

Согласно пункту 6 рассматриваемых Указаний данные нормативы используются для решения перечня вопросов, связанных:

1) с разработкой схем комплексного использования и охраны водных объектов, водохозяйственных балансов, планированием водохозяйственных и водоохранных мероприятий;

2) с установлением и корректировкой нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей;

3) с осуществлением государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

4) с оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке предпроектной и проектной документации;

5) с размещением, проектированием, строительством и реконструкцией хозяйственных и иных объектов, оказывающих влияние на состояние водных объектов;

6) с решением других вопросов в области использования и охраны водных объектов.

Отметим, что данный перечень вопросов является открытым, и единственным условием является то, что он должен касаться использования или (и) охраны водных объектов.

Согласно пункту 7 рассматриваемых Методических указаний нормативы допустимого воздействия на водные объекты устанавливаются с учетом состояния водного объекта и его экологической системы на основе нормативов качества воды в водном объекте в соответствии с положениями статей 20, 22, 27 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Данные статьи посвящены требованиям к разработке нормативов в области охраны окружающей среды (ст. 20), непосредственно нормативам допустимого воздействия на окружающую среду (ст. 22) и нормативам допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду (ст. 27) <200>.

--------------------------------

<200> Подробнее см. Комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

В пункте 8 рассматриваемых методических указаний содержится перечень видов воздействий, для которых разрабатываются рассматриваемые нормативы. К ним относятся: привнос химических и взвешенных веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов, тепла, а также сброс воды, забор (изъятие) водных ресурсов, использование акватории водных объектов для строительства и размещения причалов, стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов и других сооружений, изменение водного режима при использовании водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых.

Из этого можно сделать вывод о том, что в данный перечень включены практически все основные виды загрязнения и негативного воздействия на водные объекты.

Согласно пункту 10 рассматриваемого Постановления при установлении нормативов качества воды поверхностных водных объектов необходимо исходить из:

а) отнесения водных объектов к определенным группам (природным водным объектам, водным объектам, созданным в результате деятельности человека там, где ранее естественных водных объектов не существовало);

б) происхождения загрязняющего вещества, различают два типа загрязняющих веществ: искусственного происхождения (ксенобиотики) и двойного генезиса, т.е. распространенных в природных водах как по естественным причинам, так и в результате антропогенного воздействия;

в) условий целевого использования водных объектов и их приоритетности при комплексном использовании в соответствии с пунктом 5 рассматриваемого положения.

Следует обратить внимание на то, что в случае комплексного использования водного объекта при отсутствии установленных приоритетов для расчета НДВ принимаются наиболее жесткие нормы качества воды для имеющихся на водном объекте видов водопользования.

Согласно пункту 11 рассматриваемых Методических указаний при установлении нормативов допустимого воздействия, которые касаются количественных характеристик, необходимо исходить из условий предупреждения негативных последствий для водного объекта и его экологической системы, вызываемых изменением гидрологического режима водного объекта и его морфометрических характеристик в результате сброса или забора (изъятия) воды, использованием акватории водных объектов для строительства и размещения причалов, стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов и других сооружений, разведки и добычи полезных ископаемых.

Согласно пункту 12 Методических указаний нормативы допустимого воздействия разрабатываются для водохозяйственных участков, которые подвергаются или могут быть подвергнуты в течение ближайших 5 лет существенным нагрузкам в результате хозяйственной и иной деятельности на соответствующей водосборной площади, включая акваторию водного объекта.

Данное положение направлено на долгосрочную охрану водных объектов, что особенно важно в виду их интенсивной эксплуатации.

5.3. Виды показателей НДВ. Согласно пункту 15 рассматриваемых Указаний различают шесть видов таких показателей:

1) показатель А - привнос химических и взвешенных минеральных веществ, характеризующийся общей массой привноса в водный объект или его часть веществ, включенных в перечень нормируемых, за расчетный временной период, зависящий от условий формирования качественных характеристик (мг/дм) и режима поступления загрязняющих веществ (г/час, т/год, т/сезон);

2) показатель Б - привнос микроорганизмов, характеризующийся общим количеством микробиологических показателей в установленных санитарными правилами единицах (например, колониеобразующие единицы (КОЕ), бляшкообразующие единицы (БОЕ) и т.д.);

3) показатель В - привнос тепла, характеризующийся объемом и температурой теплой воды, поступающей от антропогенных источников и вызывающей допустимое повышение температуры воды в водном объекте относительно естественного температурного режима (градус * куб. м);

4) показатель Г - привнос воды, характеризующийся расходами воды (куб. м/с) и режимом их поступления, вызывающими негативные последствия:

а) по условиям нереста рыбы на участке, подверженном влиянию сброса объемов воды;

б) по затоплению и (или) подтоплению хозяйственных объектов и сельскохозяйственных угодий, включая заболачивание;

в) по размыву берегов и русла (изменения типа руслового процесса и т.д.);

5) показатель Д - забор (изъятие) водных ресурсов, характеризующийся общим объемом безвозвратного изъятия воды на участке за определенный временной период (за год, сезоны, месяцы) для наиболее критических условий по водности (95% обеспеченности) в куб. м/с, млн. куб. м и т.д.; в зависимости от преобладающих видов использования водных ресурсов (орошение, питьевое водоснабжение, др.).

Использование акватории водного объекта под строительство гидротехнических и иных сооружений с изъятием части водоема и располагаемых в ней водных ресурсов выражается в единицах площади (га, кв. км и т.д.), процентах от площади акватории конкретного водного объекта, также могут использоваться другие обоснованные показатели, отражающие значимые изменения в водном режиме, включая русловые процессы.

6) показатель Е - привнос радиоактивных веществ, определяемый с учетом положений законодательных и иных нормативных правовых актов в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности и в области охраны окружающей среды в Российской Федерации.

При этом необходимо учитывать то, что НДВ на водные объекты устанавливаются для критических условий водности, при которых нормируемый вид воздействия наиболее сильно влияет на водный объект, за исключением изъятия водных ресурсов, расчет по которому производится с учетом положений подпункта 5 пункта 15 рассматриваемых Методических указаний.

5.4. Период установления нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Согласно пункту 17 рассматриваемых Методических указаний НДВ на водные объекты устанавливаются на период не менее 15 лет, исходя из состояния каждого конкретного водного объекта, определенного в ходе разработки нормативов допустимого воздействия на водные объекты. При этом корректировка нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется на основе результатов государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов не чаще одного раза в 5 лет.

5.5. Расчет нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Это сложный вид деятельности, которая проводится по схеме, состоящей из десяти этапов. Назовем некоторые из них:

- сбор данных о водном объекте и его водосборной площади в пределах расчетного участка, видах хозяйственной деятельности, оказывающих влияние на водный объект, определение видов воздействия, подлежащих нормированию;

- ретроспективный анализ результатов существующего мониторинга по гидробиологическим и абиотическим (гидрохимическим и др.) показателям;

- оценка фактического экологического состояния водного объекта на расчетных участках относительно региональных фоновых показателей и предельно допустимых концентраций химических и иных веществ для приоритетных целей использования;

- расчет нормативов допустимого воздействия на водные объекты для отдельных видов воздействия в соответствии с принятыми нормативами качества воды водного объекта за характерные временные периоды и др. (пункт 18).

6. Утверждение нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Согласно части 3 комментируемой статьи оно осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ. Данному вопросу посвящено Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты". Согласно пункту 1 данного Постановления утверждение нормативов осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов при условии наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

7. Нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения. Согласно части 1 ст. 47 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов" <201> порядок разработки и утверждения данных нормативов, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения, устанавливается Правительством РФ. Данному вопросу посвящено Постановление Правительства РФ от 28.06.2008 N 484 "О порядке разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" <202>.

--------------------------------

<201> См.: Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

<202> СЗ РФ. 2008. N 27. Ст. 3286.

Согласно пункту 1 указанного Постановления нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения, разрабатывает и утверждает Федеральное агентство по рыболовству по согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации на основании результатов проведения специализированных исследований в целях определения предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов, а также других показателей качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения в соответствии с методическими указаниями по разработке указанных нормативов.

Данные Методические указания утверждены Приказом Росрыболовства от 04.08.2009 N 695 <203>, содержат следующие разделы: назначение и область применения (методических указаний), общие положения разработки нормативов вещества, общие условия разработки ПДК веществ различного назначения, общие условия разработки ОБУВ веществ различного назначения, требования к разработке ПДК и ОБУВ биологических препаратов, требования к разработке ПДК и ОБУВ для смесей постоянного состава, разработка нормативов ПДК веществ с учетом природных особенностей водных объектов, шесть приложений.

--------------------------------

<203> БНА РФ. 2009. N 43.

Непосредственно сами нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения, утверждены Приказом Росрыболовства от 18.01.2010 N 20 <204>.

--------------------------------

<204> РГ. 2010. N 46.

8. Запрет на превышение установленных нормативов допустимого воздействия на водные объекты установлен в части 4 комментируемой статьи. Он означает, что превышение количества веществ и микроорганизмов в сбросах сточных, дренажных вод в случае наличия всех признаков правонарушения влечет за собой применение мер соответствующего вида юридической ответственности (см. комментарий к ст. 68).

9. Целевые показатели качества воды в водных объектах. Согласно части 5 комментируемой статьи указанные показатели должны разрабатываться Правительством РФ, а также федеральными органами исполнительной власти для каждого отдельного речного бассейна либо его части. При этом должны учитываться природные особенности речного бассейна, условия целевого использования водных объектов, расположенных в границах речного бассейна. Согласно части 6 комментируемой статьи порядок утверждения рассматриваемых показателей должен быть установлен Правительством РФ.

Отметим, что в настоящее время четкое нормативное регулирование целевых показателей качества воды в водных объектах отсутствует.

По данному вопросу Правительством РФ было издано Постановление от 30.12.2006 N 883 "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы". Согласно пункту 1 указанного нормативного акта утверждаются прилагаемые Правила разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы.

9.1. Субъекты и сроки утверждения и реализации схем. Субъектом разработки указанных схем согласно пункту 2 рассматриваемого Постановления является Федеральное агентство водных ресурсов, но утверждаются данные схемы Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Согласно пункту 2 Правил схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 11 Правил, схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод.

9.2. Содержание схем. Ими устанавливаются:

а) целевые показатели качества воды в водных объектах, характеризующие состав и концентрацию химических веществ, микроорганизмов и другие показатели качества воды в водных объектах, которые планируется достигнуть по завершении предусматриваемых схемами водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Целевые показатели качества воды в водных объектах разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с учетом природных особенностей каждого речного бассейна, его части, условий целевого использования водных объектов или их частей, расположенных в границах соответствующего речного бассейна;

б) перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;

в) водохозяйственные балансы по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам при различных условиях водности, рассчитываемые Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с методикой расчета водохозяйственных балансов водных объектов, утверждаемой Министерством природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Очередность подготовки указанных водохозяйственных балансов устанавливается Федеральным агентством водных ресурсов исходя из водохозяйственной обстановки в границ речных бассейнов и их частей;

г) лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, определяемые в соответствии с водохозяйственными балансами по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам при различных условиях водности, а также с утвержденными в установленном порядке нормативами допустимых воздействий (допустимого совокупного воздействия всех источников на водный объект или его часть) и утверждаемые Федеральным агентством водных ресурсов;

д) квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, выделяемые для каждого субъекта РФ и утверждаемые Федеральным агентством водных ресурсов как часть лимитов (предельных объемов) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимитов (предельных объемов) сброса сточных вод в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков;

е) основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, характеризующие сокращение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, материальных потерь, в том числе вследствие нарушения условий жизнедеятельности людей, от негативного воздействия вод, а также перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей, включая мероприятия, направленные на предупреждение наводнений и снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера в конкретных речных бассейнах, обеспечение безопасного функционирования водохозяйственных систем в границах речных бассейнов, защиту от негативного воздействия вод на определенных территориях и объектах. Указанные показатели и мероприятия разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;

ж) предполагаемый объем необходимых для реализации схем финансовых ресурсов, исчисляемый исходя из объема финансовых ресурсов, требуемых для разработки водохозяйственных балансов, и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, а также мероприятий, направленных на уменьшение негативного воздействия вод.

Во исполнение Постановления N 883 Минприроды РФ был издан Приказ от 04.07.2007 N 169 "Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов". Согласно данному Приказу основной задачей разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов является формирование инструментария принятия управленческих решений по достижению устанавливаемых данными схемами целевых показателей качества воды водных объектов рассматриваемого речного бассейна и уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод.

10. Трудности применения предписаний статьи. Они, в первую очередь, связаны с отсылочным характером комментируемой статьи и заключаются в поиске нормативных материалов по данному вопросу. Так же исходя из состояния водных объектов в России (см. статистическую справку) можно сделать вывод о том, что НДВ на водные объекты зачастую превышены. Кроме того, приходится считаться с тем, что до настоящего времени указанные выше схемы не разработаны.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 N 1235-р "Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года" основным инструментом обеспечения комплексного использования водных объектов являются схемы комплексного использования и охраны водных объектов, разработку которых предполагается завершить к 2015 году. В первую очередь, этим распоряжением предусматривается разработка схемы комплексного использования и охраны водных объектов для тех бассейнов, которые имеют напряженный водохозяйственный баланс <205>.

--------------------------------

<205> См. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2010.

11. Статистическая справка.

Бассейн р. Волга.

На Волжский бассейн приходится более трети сброса сточных вод в России. Несмотря на высокую обеспеченность региона очистными сооружениями, эффективность их работы крайне низка, в результате чего в водные объекты поступает большое количество загрязняющих веществ.

Значительные массы загрязняющих веществ попадают в Волгу по крупным притокам - рекам Ока и Кама. Около 87% русла р. Волга зарегулировано каскадом водохранилищ. Из восьми крупных гидроузлов с водохранилищами четыре (Иваньковское, Угличское, Рыбинское и Горьковское) образуют непрерывный каскад на Верхней Волге. Эти водохранилища вместе с р. Ока формируют 45% годового стока Волги, еще 45% стока приходится на бассейн р. Кама. Комплексная оценка качества поверхностных вод бассейна Волги показала, что в большинстве случаев вода оценивалась как "загрязненная" и "грязная". Оценки качества воды Рыбинского водохранилища в створах выше и ниже г. Череповец ("загрязненная" и "очень загрязненная") не изменились по сравнению с 2007 г. К характерным загрязняющим веществам относились соединения меди, железа, трудноокисляемые органические вещества по ХПК, соединения марганца и фенолы.

В верхней части бассейна наиболее загрязненными остались притоки Иваньковского и Угличского водохранилищ: реки Дубна, Лама, Сестра, Кунья; притоки Рыбинского водохранилища: р. Кошта, испытывающая влияние сточных вод ОАО "Северсталь" и ОАО "Аммофос". Вода вышеперечисленных водотоков оценивалась как "грязная". Качество воды Шекснинского водохранилища в черте г. Белозерск улучшилось (от "грязной" до "загрязненной"), что связано с некоторым снижением среднегодового (максимального) содержания соединений железа 3 ПДК против 4 ПДК в 2007 г. В черте с. Киснема зарегистрирована концентрация y-ГХЦГ, равная 0,008 мкг/куб. дм (при средней за год - 0,003 мкг/куб. дм). Из-за значительной заболоченности водосборного бассейна для Иваньковского водохранилища характерны высокие концентрации железа общего (до 5 ПДК), марганца (до 10 - 19 ПДК) и иона аммония (до 2 ПДК). Качество воды Иваньковского водохранилища оценено в диапазоне "очень загрязненная" - "грязная".

В верхней части бассейна Волги основными притоками являются реки Дубна, Кунья, Сестра. Приоритетными загрязняющими веществами для притоков являются железо общее, марганец и медь. В 2008 г. р. Дубна в створах выше и ниже пос. Вербилки оценена как "грязная" (2007 г. - "загрязненная"), р. Кунья в створах выше и ниже г. Краснозаводск - как "грязная", р. Сестра в створе д. Трехсвятское - "очень загрязненная". В районе крупных городов фиксируется повышенное содержание легкоокисляемых органических веществ, аммонийного и нитритного азота, цинка, фенолов и нефтепродуктов.

Оценка качества воды Волги на участке г. Рыбинск - г. Чебоксары ("загрязненная") не изменилась по сравнению с предыдущим годом. В 2008 г. среднегодовые концентрации основных загрязняющих веществ по каскаду водохранилищ Волги превышали нормативы по соединениям меди (2,2 ПДК), марганцу (1,7 ПДК), летучим фенолам (2,5 ПДК), нефтепродуктам (1,2 ПДК), БПК5 (1,1 ПДК). Качество воды водохранилищ оценено следующим образом: Угличского - "загрязненная" и "очень загрязненная", Рыбинского - "загрязненная", Горьковского - от "слабо загрязненной" до "очень загрязненной", Чебоксарского - от "загрязненной" до "очень загрязненной", Кубышевского - "грязная". Качество поверхностных вод в районе г. Казани в 2008 г. характеризовалось как "грязная". Наибольший вклад в оценку загрязненности воды вносили не только соединения меди (как в 2007 г.), но и летучие фенолы и нефтепродукты.

Качество воды Саратовского водохранилища в последние годы наблюдений стабилизировалось, вода характеризовалась как "загрязненная". В 2008 г. наметилось снижение содержания соединений меди в воде по среднегодовым значениям до 1 - 2 ПДК. Средний уровень загрязненности воды фенолами в створах контроля не превышал 2 - 4 ПДК, трудноокисляемыми органическими веществами (по ХПК) - 1,5 ПДК. В единичных случаях концентрации соединений кадмия в воде превышали допустимые значения, максимальная концентрация достигала 5 ПДК в 0,5 км ниже сбросов сточных вод Тольяттинского промышленного комплекса.

В 2008 году вода большинства притоков Саратовского водохранилища характеризовалась как "загрязненная", за исключением рек Падовая, Чапаевка, Сок <206>.

--------------------------------

<206> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году". М.: МПР. С. 23 и др.

Статья 36. Государственный надзор в области использования и охраны водных объектов

Комментарий к статье 36

1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья состоит из семи частей (часть 4 утратила силу с 1 августа 2011 года) и регулирует государственный надзор за использованием и охраной водных объектов. Первая часть определяет само понятие государственного надзора в области использования и охраны водных объектов. Во второй части обозначены субъекты государственного надзора за использованием и охраной водных объектов. Третья часть определяет критерии внесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору.

Часть 5 закрепляет права должностных лиц органов государственного надзора, являющихся государственными инспекторами по надзору в области использования и охраны водных объектов. Часть 6 содержит норму о том, что государственному инспектору выдается удостоверение и форма, а часть 7.1 устанавливает то, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

2. Цель и сфера действия статьи. Основная цель состоит в том, чтобы установить правовые основы осуществления государственного надзора за использованием и охраной водных объектов.

Сфера действия статьи распространяется на деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

3. Основные понятия. Помимо "сквозных" для комментируемого Кодекса понятий водного объекта, его использования и охраны, водного законодательства и т.п., толкование которых дано в комментариях к ст. 1 и др., здесь встречаются и такие термины, как "государственный надзор", "проверка", "акты проверки".

3.1. Государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.

Под государственным надзором в области использования и охраны водных объектов понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Водным кодексом РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю на водных объектах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

3.2. Проверка объектов, подлежащих надзору за использованием и охраной водных объектов - это деятельность уполномоченных органов по проверке соблюдения правил использования и охраны водных объектов.

4. Осуществление федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов. Данные мероприятия осуществляет Росприроднадзор, руководствуясь при этом Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 <207> и Положением об осуществлении государственного надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденным Постановлением Правительства от 25.12.2006 N 801 <208>.

--------------------------------

<207> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.

<208> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 259.

Должностные лица Росприроднадзора, территориальных органов и должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федераций являются государственными инспекторами по надзору за использованием и охраной водных объектов, и им выдаются служебные удостоверения установленного образца.

Полномочия государственных инспекторов. При осуществлении государственного надзора за использованием и охраной водных объектов они имеют право:

- запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;

- беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) органа государственного надзора о назначении проверки посещать территории, здания, помещения, сооружения, используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности, в целях проведения мероприятий по контролю;

- проводить отбор проб сточных вод и воды водных объектов для проведения исследования (испытания) таких вод;

- выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований и об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по охране водных объектов, а также об организации контроля за соответствием сточных вод нормативам допустимого воздействия на водные объекты и воздействием сточных вод на них;

- осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов;

- уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок, выявленных нарушениях условий использования водных объектов;

- составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушением обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;

- предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах своей компетенции;

- привлекать в установленном законодательством Российской Федерации порядке экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю;

- проверять соблюдение обязательных требований к использованию и охране водных объектов, земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон.

5. Формы государственного надзора за использованием и охраной водных объектов. Эти функции осуществляются в форме плановых и внеплановых проверок, проводимых с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан. Указанные проверки могут быть документарными или выездными.

Внеплановые мероприятия по надзору проводятся в случаях проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений водного законодательства, а также получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений водного законодательства.

Формы документов, составляемых по результатам проведения Росприроднадзором мероприятий по федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Формы документов, составляемых по результатам проведения органами исполнительной власти субъектов Федерации мероприятий по региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, устанавливаются указанными органами.

Мероприятия по государственному надзору в области использования и охраны водных объектов в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <209>.

--------------------------------

<209> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

В соответствии с упомянутым Законом к полномочиям органов, осуществляющих государственный надзор, относятся:

- реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности;

- организация и осуществление государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности;

- разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и административных регламентов взаимодействия;

- организация и проведение мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ.

Юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Должностные лица, осуществляющие государственный надзор за использованием и охраной водных объектов, несут установленную российским законодательством ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного надзора за использованием и охраной водных объектов.

6. Объекты контроля. Постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов" <210> установлено, что критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование:

--------------------------------

<210> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.

- поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

- водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;

- внутренних морских вод;

- территориального моря Российской Федерации;

- особо охраняемых водных объектов либо водных объектов, являющихся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющих собой часть этих территорий;

- водных объектов или их частей, являющихся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами;

- водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;

- трансграничных (пограничных) водных объектов;

- водных объектов или их частей для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. метров в год.

Критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование водных объектов, полностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов.

На основании утвержденных критериев Министерство природных ресурсов и экологии РФ издало Приказ от 18.12.2006 N 288, которым утвержден Перечень объектов, подлежащих государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов <211>.

--------------------------------

<211> БНА. 2007. N 5.

7. Объекты федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов. Таковыми являются объекты хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами и связанной с использованием и охраной водных объектов, а также использованием территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос следующих водных объектов:

- поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

- водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;

- внутренних морских вод Российской Федерации;

- территориального моря Российской Федерации;

- водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;

- трансграничных (пограничных) водных объектов;

- водных объектов или их частей, используемых для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. метров в год.

Федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов подлежат также объекты, оказывающие негативное влияние на:

- особо охраняемые водные объекты, либо водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;

- водные объекты или их части, являющиеся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами.

8. Права государственных инспекторов по надзору за использованием и охраной водных объектов объемны и сопоставимы с правами государственных инспекторов по охране окружающей среды, установленными Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

При осуществлении проверок объектов, подлежащих надзору в области использования и охраны объектов, государственные инспекторы посещают данные объекты, проверяют соблюдение требований к использованию и охране водных объектов, документы на право водопользования (их наличие и соблюдение установленных в них требований), наличие очистных сооружений, соблюдение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств, правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты, соблюдение правил водоохранного режима на водосборах водных объектов.

8.1. Результаты проведенных проверок оформляются актом, который составляется не менее чем в двух экземплярах (участники проверки, т.е. представители других органов власти, иных организаций, также обеспечиваются экземпляром акта). Акт должен содержать:

- дату, время и место составления акта проверки;

- наименование органа государственного контроля (надзора);

- дату и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора);

- фамилии, имена, отчества и должности должностных лиц, проводивших проверку;

- наименование проверяемого юридического лица или фамилию, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилию, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;

- дату, время, продолжительность и место проведения проверки;

- сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;

- сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;

- подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

8.2. Дополнительные материалы по результатам проверок. К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного надзора.

В акте должен быть отражен ряд обстоятельств, на которые необходимо обратить особое внимание: формулировка выявленных нарушений должна соответствовать обязательным требованиям нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется согласно распоряжению на проведение государственного надзора; при внесений записей о лицах, ответственных за нарушения, желательно указать правовое основание их ответственности; при отказе кого-либо из участников проверки от подписи акта целесообразно указать мотивы этого.

8.3. Обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Эти субъекты обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <212>.

--------------------------------

<212> Российская газета. 2009. N 85.

В журнале учета проверок должностными лицами органа государственного контроля (надзора) осуществляется запись о проведенной проверке, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), датах начала и окончания проведения проверки, времени ее проведения, правовых основаниях, целях, задачах и предмете проверки, выявленных нарушениях и выданных предписаниях, а также указываются фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку, его или их подписи. Журнал учета проверок должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица, индивидуального предпринимателя. При отсутствии журнала в акте проверки делается соответствующая запись.

Такое содержание журнала учета делает его весьма важным документом как для проверяющих, так и для проверяемых. Проверяющим журнал позволяет ознакомиться с датой и результатами проверки, проведенной их предшественниками из других контролирующих органов. Для проверяемых журнал является источником доказательств о частоте проводимых проверок, соблюдении контролирующими лицами законодательства и т.п.

8.4. Мероприятия по предупреждению нарушений и основания ответственности. При выявлении нарушений водного и природоохранного законодательства государственные инспекторы вправе выдавать предписания об устранении выявленных нарушений (например, о заключении соответствующих договоров, проведении работ по восстановлению состояния водного объекта и т.д.). Следует подчеркнуть, что уплата административного штрафа за допущенное правонарушение не освобождает от выполнения требований предписания. Проверка выполнения предписания или его отдельного пункта производится на следующий день после истечения установленного в нем срока. Невыполнение предписания или его отдельного пункта (требования) в срок влечет наложение административного наказания в соответствии со статьей 19.5 КоАП РФ.

9. Смежные нормы. Согласно статье 23.23 КоАП РФ органы, осуществляющие федеральный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные:

1) частью 2 статьи 7.2 (в части уничтожения или повреждения наблюдательных режимных створов на водных объектах, подлежащих федеральному государственному надзору (за исключением подземных водных объектов), специальных информационных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, в том числе прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, знаков, информирующих граждан об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования);

2) статьей 7.6 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

3) статьей 7.7 (за исключением повреждения гидротехнических сооружений);

4) статьей 7.10 (в части самовольной уступки права пользования водным объектом, подлежащим федеральному государственному надзору);

5) статьей 7.20 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

6) статьей 8.5 (в части сокрытия или искажения экологической информации о состоянии водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

7) статьями 8.12 - 8.15 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

8) статьей 8.42 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору) Кодекса.

Статья 23.23.1 установила, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный надзор за использованием и охраной водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные:

1) частью 2 статьи 7.2 (в части уничтожения или повреждения скважин государственной опорной наблюдательной сети, наблюдательных режимных створов на водных объектах, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, водохозяйственных или водоохранных информационных знаков, а также знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

2) статьей 7.6 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

3) статьей 7.10 (за исключением самовольной уступки права пользования водным объектом, подлежащим федеральному государственному надзору);

4) статьей 7.20 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

5) статьей 8.5 (в части сокрытия или искажения экологической информации о состоянии водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

6) статьями 8.12 - 8.15 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

7) статьей 8.42 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору) Кодекса.

10. Процедуры расследования административных правонарушений. Такие правонарушения, как правило, выявляются в ходе государственного надзора в области использования и охраны водных объектов. В данном случае после составления акта по результатам проверки составляется протокол об административном правонарушении (если имеются сведения о лице, допустившем нарушение, и не требуется проведения административного расследования) либо выносится определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

В ходе административного расследования государственный инспектор может проводить отбор проб и экспертизу. При этом должны строго соблюдаться требования Кодекса об административных правонарушениях, установленные для этих процессуальных действий. По итогам административного расследования составляется протокол об административном правонарушении или выносится постановление о прекращении производства по делу.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о привлечении к административной ответственности или о прекращении производства по делу. В случае, когда рассмотрение того или иного дела не отнесено к компетенции государственного инспектора по надзору в области использования и охраны водных объектов, он передает материалы административного дела на рассмотрение по подведомственности в соответствующий орган. В целях привлечения виновного к уголовной ответственности государственный инспектор направляет имеющиеся материалы в правоохранительные органы - прокуратуру, органы внутренних дел, которые устанавливают наличие или отсутствие в деянии признаков состава, преступления.

Кроме того, за необоснованное воспрепятствование проведению мероприятий по государственному контролю может наступить административная ответственность в соответствии с частью 1 ст. 19.4 КоАП РФ, которая предусматривает ответственность граждан и должностных лиц за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно за воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей. За неисполнение в установленный срок предписаний (постановлений) органов государственного надзора (контроля) об устранении выявленных нарушений ответственность может наступить по части 1 ст. 19.5 КоАП РФ для граждан, должностных лиц и юридических лиц. Об указанных правонарушениях государственный инспектор может составить протокол, который направляется на рассмотрение в суд.