Глава 5. Водопользование

Вводные замечания

1. Вопросы для изучения. Данная глава, наряду с главой 6, представляет собой ведущую часть правового регулирования водных отношений. Содержащиеся в ней нормы имеют основополагающее значение для водопользователей, лиц, осуществляющих управленческие функции в области использования и охраны водных объектов России, а также лиц, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением правопорядка и законности в деятельности по использованию водных объектов. Поэтому освоению содержащихся в ней предписаний следует уделить самое пристальное внимание, изучив в первую очередь такие правовые конструкции, как:

- понятие и виды водопользования;

- цели и ограничения водопользования;

- права и обязанности субъектов водопользования;

- содержание особых требований (например, антимонопольных) и запретов при осуществлении водопользования;

- порядок и основания приостановления и прекращения права водопользования;

- классификация и содержание основных и специальных требований к использованию водных объектов.

2. Общий обзор главы. Она включает 18 статей, последовательно регламентирующих цели, порядок, требования и отдельные правила использования водных объектов самыми разными субъектами водных отношений и водопользователями.

Глава начинается со статьи 37 о целях водопользования и его видах. В ней сформулированы две классификация - по субъектам водопользования (совместное/обособленное), по способу использования водных объектов (с забором воды при условии ее возврата в водные объекты и без такового, без забора воды).

В статье 39 устанавливаются права собственников водных объектов и водопользователей, например, на самостоятельность деятельности, на осуществление строительства гидротехнических сооружений и др. Список прав водопользователей является открытым (в подпункте 3 ч. 1 указано на иные права). В этой же статье указаны обязанности водопользователей, в том числе по обеспечению информацией по предупреждению нарушений, по охране водных объектов от загрязнения, по принятию мер для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и др.

Указанный список также является открытым (в подпункте 6 ч. 2 говорится об обязанности выполнять иные, предусмотренные ВК РФ и федеральным законодательством, обязанности).

В статье 40 вводятся специальные запреты:

а) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции водопользователей, конкретизирующий предписания Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <213>;

--------------------------------

<213> СЗ РФ. 2006. N 31.

б) принятия нормативных правовых актов, иных документов и решений, совершения юридически значимых действий, потенциально могущих привезти к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В части 3 данной статьи содержится отсылочная норма (о контроле) к антимонопольному законодательству Российской Федерации.

Статья 41 тесно связана с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях и формирует основания приостановления или ограничения водопользования. Их список является открытым (в подпункте 4 ч. 1 указывается на иные, предусмотренные федеральным законодательством случаи).

Другие статьи главы 5 представляют собой единый комплекс правил, регулирующих использование водных объектов в самых разных целях, разными субъектами с учетом различных условий. При этом основные, то есть наиболее общие требования, определены в статье 42 ВК РФ. Они сводятся к:

а) охране как самих водных объектов, так и водных биоресурсов, других объектов животного и растительного мира;

б) защите прав третьих лиц путем недопущения изменений водного режима;

в) приоритету сохранения естественного происхождения водоемов и водотоков при осуществлении работ по их обустройству или изменению.

Последующие статьи комментируемой главы сильно различаются по объему и степени детализации содержащихся в них правовых предписаний. Так, статья 45 подробно регулирует использование водохранилищ, а статья 54, например, содержит самые общие, в основном отсылочные, нормы об использовании водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

3. Основные понятия. Центральным для данной главы является понятие "использование". Кратко оно определяется в подпункте 14 ст. 1 ВК РФ (см. комментарий к ст. 1), но фактически восполняется всеми статьями комментируемой главы.

Дополнительными понятиями, также раскрываемыми в статье 1 ВК РФ, являются понятия дренажных вод, водопользователей и т.д. Но наряду с этими "сквозными" для всего Кодекса понятиями в главе часто употребляются и другие термины, имеющие либо общеправовое, либо гражданско-правовое, либо эколого-правовое или иное происхождение и значение. Они, как правило, определяются в соответствующих актах смежного с водным законодательства, или - при отсутствии легальных дефиниций - в доктрине российского права. Среди них такие термины как "совместность", "приостановление", "ограничение", "проектирование", "размещение", "рекреация", "сплав леса" и т.п.

В главе широко использована специальная терминология, характеризующая отдельные виды деятельности по использованию водных объектов: "водонапорные сооружения", "водохранилища", "рыболовство", "объекты охоты" и др.

4. Связь предписаний главы с иными нормами ВК РФ прослеживается по понятийному аппарату данного акта (и не только с главой 1 "Общие положения", но и с теми терминами, которые раскрывают понятия права собственности и права водопользования, их субъектов и т.п.).

Кроме того, использование водных объектов предполагает их охрану, а соответственно, любая норма главы 5 корреспондирует с требованиями гл. 6 "Охрана водных объектов" и гл. 7 об ответственности и возмещении вреда. Даже деятельность по использованию водных объектов является подконтрольной, поднадзорной и должна соответствовать ряду требований. Так, она должна в необходимых случаях регистрироваться, оформляться по определенным показателям, а соответствующая информация о ней - передаваться уполномоченным лицам и использоваться в целях охраны водных ресурсов (объектов).

5. Проблемные ситуации и трудности применения норм главы 5. Чаще всего они возникают из-за абстрактности и отсылочности тех или иных предписаний, из-за необходимости учитывать при их реализации требования других отраслей права, их толкование доктриной. Во многих случаях нормы статей об использовании водных объектов нечетко обозначают адресатов правовых предписаний. Зачастую трудности возникают в связи с наличием открытых, а не закрытых перечней ограничений, запретов и специальных условий. Это требует дополнительных усилий и затрат времени практическими работниками на поиск и анализ нормативных правовых актов, конкретизирующих положения главы 5 ВК РФ.

Поскольку в статьях этой главы даны общие ориентиры по целям, видам, формам и объектам использования водных ресурсов, поэтому непростой задачей для правоприменителя является даже освоение и надлежащая реализация всего массива содержащихся в главе правовых норм.

Статья 37. Цели водопользования

Комментарий к статье 37

1. Общая характеристика статьи. Статья состоит из одной части, в которой содержится открытый перечень целей водопользования. Некоторые из них непосредственно названы в норме комментируемой статьи, в отношении других дается отсылка к нормам других статей комментируемого Кодекса.

Комментируемая статья развивает норму части 4 ст. 3 Кодекса, которая относит к числу основных принципов водного законодательства целевое использование водных объектов. Важно иметь в виду, что водные объекты могут использоваться как для одной, так и для нескольких целей.

2. Цели, сфера действия статьи и адресаты.

Целью комментируемой статьи является детализация принципа целевого использования водных объектов и установление перечня разрешенных целей водопользования. Согласно части 5 ст. 3 ВК РФ цель использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является приоритетной по сравнению с иными целями их использования. Предоставление водных объектов в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов.

Целевое водопользование продолжает традицию водного законодательства Российской Федерации в установлении приоритета для обеспечения первостепенной потребности людей в питьевой воде, в воде для хозяйственно-бытовых, в том числе санитарно-гигиенических, нужд. Не случайно при перечислении целей в новом Водном кодексе РФ на первое место поставлена цель питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжении <214>.

--------------------------------

<214> Подробнее см: Практический Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007. С. 235 - 236.

Сфера действия статьи чрезвычайно широка. Она охватывает обширный круг общественных отношений, возникающих между различными субъектами в процессе водопользования.

Адресатами статьи являются все водопользователи - физические и юридические лица, сотрудники органов государственной власти, осуществляющих выдачу соответствующих разрешений и лицензий на водопользование, организаций, в чьи обязанности входит управление различными системами, связанными с использованием водных объектов и их водных ресурсов, а также сотрудники органов, уполномоченных на проведение контроля и надзора за соблюдением экологического санитарно эпидемиологического, водного и иного законодательства.

3. Основные понятия. В статье использован ряд сквозных для всего Кодекса терминов ("водные объекты", "дренажные воды" и проч.), содержащихся в комментируемой статье - см. комментарий к ст. 1.

4. Цели водопользования, содержащиеся в нормах других статей ВК РФ.

Поскольку комментируемая статья содержит отсылочную норму к другим положениям Кодекса, раскроем их содержание. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 11 комментируемого Кодекса предусматривается использование водных объектов для:

- обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

- размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

- размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;

- размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;

- разведки и добычи полезных ископаемых;

- проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;

- подъема затонувших судов;

- сплава древесины в плотах и с применением кошелей;

- забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);

- организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.

В соответствии с ч. 3 ст. 11 водные объекты используются для:

- судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов;

- осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов;

- забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, термального водозабора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

- забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных (экологических) и (или) судоходных попусков (сбросов воды);

- забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств;

- воспроизводства водных биологических ресурсов;

- проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов;

- проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ;

- рыболовства, рыбоводства, охоты;

- осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

- санитарного, карантинного и другого контроля;

- охраны окружающей среды, в том числе водных объектов;

- научных, учебных целей;

- разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек;

- полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными;

- купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан в соответствии со ст. 6 комментируемого Кодекса.

5. Значение целевого использования водных ресурсов для регулирования водных отношений. Комментируемая статья дает основу для развития положений целевого использования в других нормах ВК РФ, конкретизирующих конструкцию целевого назначения использования и охраны водных объектов и их водных ресурсов.

5.1. Целевое назначение и право водопользования. На основании нормы комментируемой статьи в ст. 9 и главе 3 ВК РФ установлены основы целевого назначения, которые могут быть классифицированы по различным основаниям:

по способу пользования цели водопользования подразделяются на:

1) забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;

2) использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;

3) использование водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии;

по хозяйственно-целевому назначению они разделяются на цели питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; цели сброса сточных вод и (или) дренажных вод; цели производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава леса и иные предусмотренные комментируемым Кодексом цели.

Целевое водопользование играет важную роль как при возникновении, так и при прекращении права водопользования.

Особое значение имеют цели водопользования при возникновении оснований для прекращения права водопользования в случаях использования водных ресурсов в неразрешенных целях. В соответствии с частью 3 ст. 10 ВК РФ (см. комментарий к ст. 3) основанием принудительного прекращения права пользования водным объектом по решению суда признается его нецелевое использование.

5.2. Цели и договоры водопользования. Целевое назначение использования водных объектов также является основой содержания договоров водопользования. В соответствии с частью 1 ст. 13 договор водопользования должен содержать цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) в случаях, предусмотренных частью 1 ст. 11 комментируемого Кодекса.

5.3. Цели водопользования и решение о предоставлении водных объектов в пользование. На основе целей водопользования построена и система принятия решений о предоставлении водного объекта в пользование.

В соответствии со статьей 21 ВК РФ предоставление водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства осуществляется на основании решения Правительства РФ. В иных случаях, кроме предусмотренных в частью 1 ст. 21, предоставление водных объектов в пользование осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, предусмотренных частью 4 ст. 11 комментируемого Кодекса.

В соответствии со статьей 22 ВК РФ решение о предоставлении водного объекта в пользование должно содержать указание на цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) в случаях, предусмотренных частью 2 ст. 11 ВК РФ.

5.4. Цели водопользования и информационная база играют важную роль при формировании государственного водного реестра, который создается в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

6. Соотношение норм комментируемой статьи с другими нормами законодательства РФ. Различные нормы и правила, касающиеся использования водных объектов в целях, закрепленных в комментируемой статье, например, питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и иных видов водопользования, содержатся в актах не только водного, но и экологического, санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства о недрах <215>.

--------------------------------

<215> См. подробнее: ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; Руководящий документ РД 52.24.689-2009 "Рассмотрение и согласование проектов нормативов допустимого сброса вредных веществ в водные объекты", утвержденный Росгидрометом 10.11.2009; Постановление Правительства РФ от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей"; Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты"; Гигиенический норматив ГН 2.1.5.2738-10 "Предельно допустимая концентрация (ПДК) Оизопропилметилфторфосфоната (зарина) в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденный Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 03.09.2010 N 119; Гигиенические нормативы ГН 2.1.5.2307-07 "Ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19.12.2007 N 90; Гигиенические нормативы ГН 2.1.5.1315-03 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30.04.2003.

7. Иные цели, имеющие отношение к использованию водных объектов. С целями водопользования, закрепленными нормами комментируемой статьи, связан ряд смежных целей, которые необходимо достичь в процессе осуществления водохозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием водных объектов, закрепленных в отдельных нормах ВК РФ.

О целях информационной и контрольно-надзорной деятельности, в определенной степени связанных с целями водопользования, говорится в части 2 ст. 30 о государственном мониторинге водных объектов, в части 3 ст. 31 о государственном водном реестре, в части 1 ст. 32, где указано, что для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляется гидрографическое районирование территории Российской Федерации. Сами же схемы разрабатываются для достижения определенных целей (ч. 2 ст. 33), они должны содержать в себе целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем (п. 1 ч. 3 ст. 33, см. также ч. ч. 5 - 6 ст. 35).

Водохозяйственные балансы предназначены для достижения важных экономических, экологических и иных целей (п. 3 ч. 3 ст. 33). В п. 6 ч. 3 ст. 33 говорится и о целевых показателях уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия.

Статья 38. Виды водопользования

Комментарий к статье 38

1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех частей, две из которых дополнительно разбиты на пункты. Частью 1 комментируемой статьи устанавливаются виды водопользования. В части 2 приводятся характеристики водных объектов, на которых может осуществляться обособленное водопользование. В части 3 содержится закрытый перечень видов водопользования по способам его осуществления.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Целями в данном случае являются установление видов водопользования, осуществляемых на основе индивидуального использования водного объекта (обособленное водопользование), а также коллективного использования водного объекта различными субъектами правоотношений (совместное водопользование); определение характеристик водного объекта, для которого разрешается обособленное водопользование (ч. 2); определение видов водопользования по основанию изъятия водных ресурсов для осуществления водопользования.

Сфера действия чрезвычайно широка, так как комментируемая статья содержит обобщенные нормы, применяемые ко всем категориям водных объектов, ко всем видам и субъектам водопользования, а также охватывает широкий спектр правоотношений, возникающих в процессе водопользования - виды и способы водопользования.

Адресатами статьи являются физические и юридические лица, а также сотрудники органов государственной власти, осуществляющих государственное управление, контроль и надзор в сфере водопользования.

3. Основные понятия можно подразделить на категории.

К первой относятся такие гражданско-правовые понятия, как физические и юридические лица, государственная и муниципальной собственность, государственные и муниципальные нужды, содержание которых раскрывается в нормах гражданского законодательства Российской Федерации (см. комментарий к ст. ст. 24 - 27).

Другую категорию понятий составляют термины и понятия, обозначающие сферы и задачи деятельности (государственной, экономической).

3.1. Оборона страны и безопасность государства. Под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" <216>).

--------------------------------

<216> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 270.

3.2. Термин "безопасность" ("национальная безопасность") разъясняется как безопасность государства, общественная безопасность, экологическая безопасность, безопасность личности, а также иные виды безопасности, предусмотренные законодательством Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" <217>).

--------------------------------

<217> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.

3.3. Товарное рыбоводство в соответствии с частью 18 ст. 1 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <218> определяется как предпринимательская деятельность по содержанию и разведению, в том числе выращиванию, водных биоресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания, их добыче (вылову) с последующей реализацией уловов водных биоресурсов <219>.

--------------------------------

<218> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270.

<219> Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

3.4. О содержании понятий "водный объект", "водопользование" см. комментарий к ст. 1.

3.5. Изъятие водных ресурсов (забор водных ресурсов) - извлечение объема воды из водного объекта.

4. Эволюция развития нормативного регулирования видов водопользования. Исторически в водном законодательстве складывались различные классификации видов водопользования.

В соответствии с Водным кодексом РСФСР 1972 г. <220> существовало несколько способов классификации видов водопользования, построенной исходя из следующих признаков: по основному целевому назначению пользования водами, по способу осуществления водопользования, по техническим условиям водопользования, по условиям предоставления водных объектов в пользование, по основаниям возникновения права водопользования.

--------------------------------

<220> ВВС РСФСР. 1972. N 27. Ст. 692.

По способу пользования водами водопользование подразделялось на три группы: путем добычи воды из источника, путем использования водного объекта для сброса в него сточных вод или других веществ, путем использования, водного объекта как сферы производственной или культурно-оздоровительной деятельности без забора и сброса вод.

Т.Г. Калиниченко отмечает, что статья 22 ВК РСФСР различала общее водопользование, осуществляемое без применения сооружений или технических устройств, влияющих на состояние вод, и специальное водопользование, осуществляемое с применением таких сооружений или устройств, а также специальное водопользование, к которому в отдельных случаях могло быть также отнесено пользование водными объектами без применения сооружений или технических устройств, но оказывающее влияние на состояние вод.

Перечень видов специального водопользования устанавливался органами по регулированию использования и охране вод. По условиям предоставления водных объектов выделялось совместное и обособленное водопользование (ст. 33 ВК РСФСР). В соответствии со статьей 24 ВК РСФСР различалось первичное и вторичное водопользование. Водный кодекс 1995 г. не учел ранее существовавший опыт и установил иные классификации видов водопользования, основанные на гражданско-правовом видении водных отношений, нередко механически перенеся условия, указанные в Гражданском кодексе, на водные отношения <221>.

--------------------------------

<221> Подробнее см: Практический Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007. С. 240.

5. Обособленное водопользование. Комментируемая статья закрепляет два условия осуществления обособленного водопользования:

1) первым из них является нахождение водного объекта в собственности физического или юридического лица. Согласно части 2 ст. 8 ВК РФ, регламентирующей право собственности на водные объекты, в собственности физического или юридического лица могут находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего им на праве собственности. В соответствии с частью 3 указанной статьи право собственности на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.

Пруд, обводненный карьер могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Однако не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера (ч. 4 ст. 8);

2) другим условием осуществления обособленного водопользования является предоставление водного объекта или его части, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления товарного рыбоводства (ч. 2 комментируемой статьи).

Принудительное прекращение права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами (ч. 4 ст. 10).

6. Способы использования водных ресурсов.

Подразделение видов водопользования по способу изъятия водных ресурсов имеет значение для определения разрешенных видов водопользования на различных категориях водных объектов, а также условий заключения договоров водопользования. Норма, содержащаяся в части 3 комментируемой статьи, имеет значение для практического ее применения в связи с другими нормами ВК РФ. Важную роль в решении данных вопросов играют также цели водопользования (см. комментарий к ст. 37).

К примеру, в соответствии с частью 1 ст. 11 водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, на основании договоров водопользования предоставляются в пользование для:

1) забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;

2) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;

3) использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.

Между тем в соответствии с частью 3 указанной статьи не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для:

- забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод (п. 3);

- забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий (п. 4);

- забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды) (п. 5);

- забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств (п. 6).

Статья 39. Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов

Комментарий к статье 39

1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей, содержащих соответственно три и шесть пунктов. В части 1 перечисляются права собственников водных объектов и водопользователей при использовании водных объектов. В части 2 формируются их обязанности организационного, информативного и иного характера.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Целями в данном случае является обеспечение законопослушного поведения субъектов водопользования, защита их интересов с помощью наделения правами собственников водных объектов и водопользователей при использовании водных объектов, обеспечение экологических интересов государства путем установления обязанностей физических и юридических лиц, осуществляющих водопользование.

Содержание указанных прав и обязанностей должно обеспечивать положение статьи 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы охраняются и используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, а также положение статьи 36 Конституции РФ, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Сфера действия охватывает территорию Российской Федерации, включая ее территориальное море, в части тех водных объектов или их частей, которые находятся в собственности или предоставлены в пользование. Нормы статьи распространяются на поведение всех водопользвателей без каких-либо исключений по субъекту и видам водопользования.

Адресатами предписаний являются физические и юридические лица, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые в соответствии с законодательством являются собственниками водных объектов или водопользователями.

3. Основные понятия. В статье используется широкий перечень понятий, применяемых в Водном кодексе РФ, природоохранном, гражданском и градостроительном законодательстве. К их числу относятся: "собственники", "водопользователи", "водные объекты", "строительство", "гидротехнические сооружения", "вред окружающей среде", "чрезвычайные ситуации".

3.1. Собственники. Исходя из общего представления о собственнике, им является субъект права, которому принадлежат права пользования, владения и распоряжения определенным имуществом. Соответственно, собственником водного объекта является субъект права, который обладает указанными правами на водный объект. Общие положения о содержании права собственности определяются в гражданском законодательстве. Так, согласно части 1 ст. 209 ГК РФ от 30.11.1994 N 51-ФЗ <222> собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

--------------------------------

<222> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

3.2. Водопользователи - см. комментарий к ст. 1.

3.3. Водные объекты - см. комментарий к ст. 1.

3.4. Вред окружающей среде. Данное понятие определено в статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <223>, согласно которой вред окружающей среде рассматривается как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (см. также комментарий к ст. 69).

--------------------------------

<223> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

3.5. Строительство. В статье 1 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ <224> указано, что строительством является создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

--------------------------------

<224> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.

3.6. Гидротехнические сооружения. Данное понятие содержится в статье 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" <225>, согласно которой гидротехническими сооружениями являются плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов.

--------------------------------

<225> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

3.7. Чрезвычайные ситуации. Приведенное понятие определено статьей 1 Федерального закона от 12.12.1994 N 68-ФЗ <226> "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которой чрезвычайной ситуацией считается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

--------------------------------

<226> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

Аналогичное определение данного понятия приведено в статье 3 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений".

4. Особенности прав собственников водных объектов и водопользователей. Комментируемой статьей установлено право собственников и водопользователей самостоятельно осуществлять использование водных объектов; осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений, а также пользоваться иными правами, предусмотренными федеральным законами.

Использование водных объектов осуществляется различными способами, для различных целей и по основаниям права общего и специального природопользования. Так, ряд статей ВК РФ предусматривает возможность предоставления водных объектов в пользование неопределенному кругу лиц, которые могут быть водопользователями. Водопользователями признаются физические или юридические лица, которым предоставлено право пользования водным объектом (см. комментарий к ст. 1 ВК РФ).

Право пользования может быть предоставлено на основании норм права, непосредственно вытекающих из законодательства, или на основании актов правоприменения, а также на основании договоров. Ряд статей Кодекса дает право неопределенному кругу лиц пользоваться водными объектами. Например, статьей 6 ВК РФ предоставляется право пользования водными объектами общего пользования (см. комментарий к ст. 6). Способы использования водных объектов определены в части 3 ст. 38 ВК РФ (см. комментарий к ст. 38).

Строительство гидротехнических и иных сооружений осуществляется с учетом градостроительного законодательства, Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений", Федерального закона от 10.01.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <227>.

--------------------------------

<227> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142. См. также: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006.

В предусмотренных законодательством случаях одним из необходимых условий при строительстве гидротехнических сооружений является наличие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации гидротехнического сооружения <228>, в составе которой содержится декларация безопасности гидротехнического сооружения <229>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (под ред. М.М. Бринчука) включен в информационный банк.

<228> См. также: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М., 2010.

<229> О данном виде деклараций и значении иных деклараций в экологическом праве см.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. М.: Проспект, 2008. С. 297 - 300.

Строительство объектов может быть запрещено или ограничено в случае, если водный объект подпадает под действие режима особой охраны, который запрещает (ограничивает) строительство, если проектная документация не прошла необходимую экспертизу и т.п.

5. Обязанности собственников и водопользователей. Перечень обязанностей приведен в комментируемой статье более предметно, чем перечень прав.

5.1. Недопущение нарушения прав других. В обязанности собственникам и водопользователям вменяется не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде. Как уже было указано, данная обязанность определяется статьей 36 Конституции РФ. В комментируемой норме расширен состав субъектов: если в Конституции речь идет только о собственниках, то в ВК РФ к ним добавлены природопользователи.

5.2. Обязанность собственников и водопользователей по содержанию в исправном состоянии эксплуатируемых ими очистных сооружений и расположенных на водных объектах гидротехнических и иных сооружений.

Данная обязанность корреспондирует с обязанностями собственников и эксплуатирующих организаций гидротехнических сооружений, установленными в статье 9 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений". В ней закреплено, что указанные собственники и организации обязаны: систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения; обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения; развивать системы контроля за состоянием гидротехнического сооружения; обеспечивать проведение регулярных обследований гидротехнического сооружения; создавать финансовые и материальные резервы, предназначенные для ликвидации аварии гидротехнического сооружения; организовывать эксплуатацию гидротехнического сооружения и обеспечивать соответствующую нормам и правилам квалификацию работников эксплуатирующей организации и др.

Согласно статье 39 Федерального закона "Об охране окружающей среды" юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

При осуществлении эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов необходимо соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проведение мероприятий по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

5.3. Информационные обязанности при возникновении аварий и чрезвычайных ситуаций. В случае возникновения аварии или чрезвычайной ситуации на водном объекте собственники водных объектов и водопользователи обязаны проинформировать об этом органы местного самоуправления и уполномоченные органы исполнительной власти. Аналогичной обязанности Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не содержит.

Закон содержит отсылочную норму, согласно которой граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; выполнять установленные правила поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций (ст. 19).

Прямая обязанность закрепляется лишь в статье 14 данного Закона (лишь в отношении организаций), согласно которой организации обязаны (кроме прочего) предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций. Так, пунктом 4 Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.04.2002 N 240 <230>, организации обязываются немедленно оповещать в установленном порядке соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления о фактах разливов нефти и нефтепродуктов и организовывать работу по их локализации и ликвидации.

--------------------------------

<230> СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1569.

Порядок предоставления информации определяется в том числе на основе Постановления Правительства РФ от 24.03.1997 N 334 "О Порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <231>.

--------------------------------

<231> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1545.

Статья 8.5 Кодекса об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ <232> предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.

--------------------------------

<232> СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.

Пример.

Согласно описательной части Постановления ФАС Дальневосточного округа от 15.12.2010 N Ф03-8576/2010 в результате деятельности Федерального бюджетного учреждения - войсковая часть 96145 (ФБУ) при перекачке мазута с танкера на береговые емкости 9 филиала КБ МТО ТОФ произошел разлив мазута, часть вылилась в акваторию, при этом произошло загрязнение ледяного покрова и открытого водного пространства нефтепродуктами. О данном факте ФБУ известило начальника и оперативного дежурного флота в порядке, установленном Правилами охраны природной среды в Военно-Морском Флоте, утвержденными Приказом Главнокомандующего Военно-Морского Флота от 12.12.1990 N 320.

Управление Росприроднадзора по Камчатскому краю в ходе проведения оперативных мероприятий выявило факт разлива нефтепродуктов и привлекло ФБУ к административной ответственности по статье 8.5. КоАП, руководствуясь при этом нормами ст. 39 ВК РФ и Правилами организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, где указывается, что при авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах извещаются уполномоченные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. ФБУ данные требования не выполнило, в связи с чем и было привлечено к ответственности. Суд подтвердил данную позицию, признав ФБУ субъектом ответственности по ст. 8.5. КоАП.

Комментируемая статья, закрепляя обязанность по своевременному осуществлению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, обращается к собственникам и водопользователям. При разъяснении этой обязанности собственников водных объектов следует обратить внимание на два важных момента.

Первый состоит в определении своевременности, т.е. периода времени, после истечения которого данная обязанность считается (может считаться) неисполненной.

Второй заключается в установлении реальной необходимости и исполнимости мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах.

5.4. Своевременность проведения профилактических мер на водных объектах. Законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций включает органы государственной власти, местного самоуправления и организации. Физические лица (индивидуальные предприниматели) в систему не включены.

Согласно статье 14 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" организации, кроме прочего, обязаны: создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях; обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Как известно, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" при регулировании отношений, связанных с хозяйственной и иной деятельностью, преследуются цели, направленные на охрану окружающей среды для обеспечения экологической безопасности <233>. При этом требования в области охраны окружающей среды устанавливаются применительно к неопределенному кругу лиц (субъектов хозяйственной и иной деятельности). В числе такого рода требований установлено следующее:

--------------------------------

<233> См.: Комментарий в Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

1) обязанность разработки и реализации мероприятий по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду (ст. 34);

2) осуществление строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды (ст. 37);

3) запрет ввода в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды (ст. 38);

4) соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, с проведением мероприятий по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством (ст. 39) и др. при эксплуатация зданий, строений, сооружений и иных объектов.

5.5. Обязанности по учету. Собственники водных объектов и водопользователи ведут учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод и представляют полученные сведения в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в порядке, установленном Приказом Минприроды РФ от 08.07.2009 N 205 <234>.

--------------------------------

<234> БНА ФОИВ. N 39. 2009.

Регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами осуществляются в рамках проведения государственного мониторинга водных объектов, порядок проведения которого установлен Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 N 219 <235> Минприроды России.

--------------------------------

<235> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.

Статья 40. Защита конкуренции в области использования водных объектов

Комментарий к статье 40

1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех частей и устанавливает серию запретов в области использования водных объектов России, ориентированных на специфические, но имеющие более чем важное значение сферы деятельности. Так, в части 1 сформулирован общий запрет на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию в области использования водных объектов. В части 2 установлен ряд конкретных запретов, адресованных органам государственной власти, т.е. федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также организациям, уполномоченным осуществлять отдельные функции от их имени. Часть 3 носит отсылочный характер к подзаконным актам, которые регулируют установление государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Цели статьи заключаются в установлении правил по недопущению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в области использования водных объектов и обеспечении правопорядка и законности.

Сфера действия статьи распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции в области использования водных объектов.

Адресатами статьи являются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов, органы местного самоуправления, иные органы, осуществляющие использование водных объектов, физические и юридические лица - пользователи водных объектов, а также органы и лица, осуществляющие контроль и надзор как за соблюдением водного, так и антимонопольного законодательства, судей.

3. Основные понятия. Они, помимо общих терминов, обозначающих субъекта права и "сквозных" для всего ВК РФ (например, таких как "водные объекты и их использование" - см. комментарий к ст. 1), включают в себя ряд специальных понятий о защите конкуренции в рассматриваемой области: "монополистическая деятельность", "недобросовестная конкуренция", "экономическая концентрация".

3.1. Монополистическая деятельность - противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

Согласно статье 5 Закона РСФСР от 22.03.1991 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <236> запрещаются действия (бездействие) хозяйствующего субъекта (группы лиц), занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, в т.ч. такие действия (бездействие), как:

--------------------------------

<236> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.

а) изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или поддержание дефицита на рынке либо повышение цен;

б) навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора;

в) создание условий доступа на товарный рынок, обмена, потребления, приобретения, производства, реализации товара, которые ставят один или несколько хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другим или другими хозяйствующими субъектами (дискриминационные условия);

г) создание препятствий доступу на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам;

д) нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования;

е) установление, поддержание монопольно высоких (низких) цен; сокращение или прекращение производства товаров, на которые имеются спрос или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности их производства;

ж) необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) при наличии возможности производства или поставки соответствующего товара.

3.2. Недобросовестная конкуренция - нарушение общепринятых правил и норм конкуренции. При этом нарушаются законы и неписаные правила. Статья 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <237> трактует это понятие как "любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации".

--------------------------------

<237> СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.

Формы недобросовестной конкуренции установлены статьей 14 указанного выше Закона. Это:

- распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

- введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества товара;

- некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;

- продажа товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполнения работ, услуг;

- получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации, в том числе коммерческой тайны, без согласия ее владельца.

Во многих странах официально запрещен демпинг, тайный сговор на торгах и создание тайных картелей, ложная информация и реклама и другие методы недобросовестной конкуренции. В России существует специфический термин "административный ресурс", часто используемый в конкурентной борьбе. Под этим обычно понимается нарушение государственными должностными лицами своих полномочий, то есть коррупция.

3.3. Экономическая концентрация - это сделки, иные действия, осуществление которых оказывает влияние на состояние конкуренции. В соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" антимонопольными органами осуществляется государственный контроль над процессами экономической концентрации на территории Российской Федерации. Согласно указанным статьям, экономическая концентрация включает в себя следующие виды сделок и действий:

- создание, слияние и присоединение объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций);

- создание, слияние и присоединение коммерческих организаций;

- ликвидация и разделение (выделение) государственных и муниципальных унитарных предприятий;

- приобретение лицом (группой лиц) акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20% указанных акций (долей);

- получение в собственность или пользование одним хозяйствующим субъектом (группой лиц) основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта, составляющих более 10% балансовой стоимости его основных производственных средств и нематериальных активов;

- приобретение лицом (группой лиц) прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа;

- участие физического лица в исполнительных органах, советах директоров (наблюдательных советах) двух и более хозяйствующих субъектов.

4. История развития запретов. Комментируемая статья воспроизводит положения статьи 93 Водного кодекса 1995 г. "Антимонопольные требования в области использования водных объектов". Первые две части практически дословно дублируют текст утратившего силу Кодекса. В действующей редакции законодатель удалил ссылку на лицензию на водопользование, так как ныне действующий Кодекс не предусматривает разрешительного порядка в виде лицензирования в принципе.

5. Правовое регулирование.

Антимонопольное законодательство - это система нормативных правовых актов, направленных на преодоление негативных сторон монополизма, связанных с властью, позволяющей подавлять конкуренцию.

5.1. Источники антимонопольного законодательства. К ним, бесспорно, относятся:

1) Конституция РФ, которая гарантирует единство экономического пространства, свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8) и не допускает экономическую деятельность, направленную на монополизацию, недобросовестную конкуренцию (ст. 34);

2) Гражданский кодекс РФ (ГК РФ), который не допускает действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах; использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке (ст. 10);

3) Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ);

4) Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции";

5) Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <238>;

--------------------------------

<238> СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.

6) указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ;

7) нормативные правовые акты, принимаемые Федеральной антимонопольной службой в установленной сфере деятельности.

Наиболее значимым для применения комментируемой статьи является Федеральный закон "О защите конкуренции", который определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе: предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ. Но в то же время следует учитывать и предписания иных федеральных законов и конкретизирующих их актов подзаконного законодательства.

5.2. Ограничение конкуренции. Согласно части 17 ст. 4 Закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

6. Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляется антимонопольным органом в отношении деятельности, проводимой федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами. Функции антимонопольного органа осуществляет Федеральная антимонопольная служба.

В соответствии с Федеральным законом "О защите конкуренции" и Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 <239>, данная Служба выполняет следующие основные функции:

--------------------------------

<239> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

К полномочиям Федеральной антимонопольной службы также относятся:

1) возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства;

2) выдача в случаях, указанных в Федеральном законе "О защите конкуренции", хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний:

а) о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

б) о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

в) о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам;

г) о прекращении недобросовестной конкуренции;

д) о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства;

е) об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства;

ж) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства;

з) о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства;

и) о заключении договоров, об изменении условий договоров или о расторжении договоров в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство, либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией;

к) о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

л) об изменении или ограничении использования фирменного наименования в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство, либо в случае осуществления антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией;

м) о выполнении экономических, технических, информационных и иных требований об устранении дискриминационных условий и о предупреждении их создания;

н) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе об обеспечении в установленном федеральным законом или иными нормативными правовыми актами порядке доступа к производственным мощностям или информации, о предоставлении в установленном федеральным законом или иными нормативными правовыми актами порядке прав на объекты охраны промышленной собственности, о передаче прав на имущество или о запрете передачи прав на имущество, о предварительном информировании антимонопольного органа о намерении совершить предусмотренные предписанием действия;

3) выдача федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, перечисленных ниже, обязательных для исполнения предписаний:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

4) привлечение к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческих и некоммерческих организаций, их должностных лиц, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностных лиц государственных внебюджетных фондов, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации;

5) обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями:

а) о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации;

б) о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству;

в) об обязательном заключении договора;

г) об изменении или о расторжении договора;

д) о ликвидации юридических лиц в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством;

е) о взыскании в федеральный бюджет: дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

ж) о привлечении к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства лиц, допустивших такое нарушение;

з) о признании торгов недействительными;

и) о понуждении к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа;

6) участие в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства;

7) ведение реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35%. Порядок формирования и ведения реестра устанавливается Правительством Российской Федерации;

8) размещение на сайте антимонопольного органа в сети Интернет решений и предписаний, затрагивающих интересы неопределенного круга лиц;

9) определение доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией;

10) проведение проверки соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами и получение от них необходимых документов и информации, объяснений в письменной или устной форме, а также в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращение в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

11) осуществление в порядке, установленном Правительством РФ, контроля за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например на рынке электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары и т.д.

7. Обязанности субъектов водопользования.

В первую очередь речь идет об обязанности предоставлять информацию в антимонопольный орган.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона "О защите конкуренции" коммерческие и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями для рассмотрения заявлений и материалов о нарушении антимонопольного законодательства, дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществления контроля за экономической концентрацией или определения состояния конкуренции.

Юридическая ответственность за неисполнение данной обязанности. В соответствии со статьей 19.8 КоАП РФ непредставление ходатайств и уведомлений (заявлений) в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган или органы регулирования естественных монополий, если представление таких ходатайств и уведомлений (заявлений) является обязательным в соответствии с антимонопольным законодательством, законодательством о естественных монополиях, представление ходатайств и уведомлений (заявлений), содержащих заведомо недостоверные сведения, а равно нарушение установленных антимонопольных законодательством, законодательством о естественных монополиях порядка и сроков подачи ходатайств и уведомлений (заявлений) влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц, юридических лиц.

Непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган, сведений (информации), если представление таких сведений (информации) является обязательным в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, либо представление заведомо недостоверных сведений влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц, юридических лиц.

Статья 178 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции в виде штрафов или лишения свободы, а по квалифицированным составам - до семи лет лишения свободы <240>.

--------------------------------

<240> См: Комментарий к Уголовному Кодексу Российской Федерации / Под редакцией А.Э. Жалинского. М.: Городец, 2010 С. 553 - 556.

8. Особые требования. Информация, составляющая коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, представляется в антимонопольный орган в соответствии с требованиями, установленными федеральными законами. Такая информация не подлежит разглашению, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате разглашения антимонопольным органом либо его должностными лицами информации, составляющей коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации.

9. Осуществление государственного контроля за экономической концентрацией в области использовании водных объектов. Правовой основой указанного контроля является Постановление Правительства РФ от 08.04.2009 N 314 "Об утверждении Правил осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов" <241>.

--------------------------------

<241> СЗ РФ. 2009. N 15. Ст. 1843.

9.1. Круг лиц, предоставляющих информацию. Государственный контроль за экономической концентрацией в области использования водных объектов осуществляется Федеральной антимонопольной службой, которая должна быть уведомлена следующими субъектами:

а) лицом (группой лиц) о предоставлении ему (им) в установленном порядке в пользование части акватории водного объекта, если такое лицо (группа лиц) получает право пользования более чем 100 тыс. кв. метров акватории водного объекта, при условии что до этого получения такое лицо (группа лиц) не имело прав пользования частью акватории водного объекта или имело право пользования менее чем 100 тыс. кв. метров акватории этого водного объекта, - не позднее чем через 45 дней после даты осуществления таких сделок, иных действий;

б) лицом (группой лиц), которому (которым) предоставлено в пользование не менее чем 100 тыс. кв. метров акватории водного объекта, о получении в пользование части акватории водного объекта, если площадь акватории водного объекта, являющегося предметом сделки или взаимосвязанные сделок, иных действий, превышает 100 тыс. кв. метров акватории этого водного объекта, - не позднее чем через 45 дней после даты осуществления таких сделок, иных действий;

в) лицом (группой лиц) о приобретении голосующих акций акционерного общества лицом (группой лиц), распоряжающимся менее чем 50% голосующих акций этого акционерного общества, если в результате такого приобретения это лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 50% таких голосующих акций акционерного общества, владеющего правом пользования частью акватории водного объекта, площадь которого превышает размер, предусмотренный подпунктами "а" и "б" настоящего пункта, - не позднее чем через 45 дней после даты осуществления таких сделок, иных действий;

г) лицом (группой лиц), распоряжающимся менее чем 50% долей в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью, о приобретении долей в уставном капитале этого общества с ограниченной ответственностью, если в результате такого приобретения это лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 50% указанных долей общества с ограниченной ответственностью, владеющего правом пользования частью акватории водного объекта, площадь которого превышает размер, предусмотренный подпунктами "а" и "б" настоящего пункта, - не позднее чем через 45 дней после даты осуществления таких сделок, иных действий;

д) лицом (группой лиц) о приобретении им (ими) в результате одной или нескольких сделок (в том числе на основании договора доверительного управления имуществом, договора о совместной деятельности или договора поручения) прав, позволяющих определять условия осуществления лицом предпринимательской деятельности или осуществлять функции его исполнительного органа, если в результате такого приобретения это лицо (группа лиц) получает право контролировать лицо, владеющее правом пользования частью акватории водного объекта, площадь которого превышает размер, предусмотренный подпунктами "а" и "б" настоящего пункта, - не позднее чем через 45 дней после даты осуществления таких сделок, иных действий;

е) лицом (группой лиц) о слиянии или присоединении лиц, если в результате такого слияния или присоединения вновь созданное или реорганизованное лицо (группа лиц) получит право пользования частью акватории водного объекта, площадь которого превышает размер, предусмотренный подпунктами "а" и "б" настоящего пункта, - не позднее чем через 45 дней после даты слияния (присоединения).

9.2. Перечень предоставления сведений (документов). Одно из лиц, заинтересованных в осуществлении перечисленных сделок, иных действий, указанных выше (далее - заявитель), представляет в антимонопольный орган уведомление о совершении сделки, иных действий (далее - уведомление), а также:

а) в отношении юридического лица - копии учредительных документов, заверенные в установленном порядке, в отношении физического лица - данные документа, удостоверяющего его личность, с указанием фамилии, имени, отчества, серии и (или) номера документа, даты и места его выдачи, органа, выдавшего документ, по состоянию на дату представления уведомления;

б) копии следующих документов, заверенные в установленном порядке:

- договор водопользования - в случае, если право пользования водным объектом предоставлено в соответствии с договором;

- решение о предоставлении водного объекта в пользование - в случае, если право пользования водным объектом предоставлено в соответствии со статьей 21 Водного кодекса Российской Федерации;

в) сведения об основных показателях хозяйственной деятельности, основных покупателях (потребителях) продукции, работ (услуг), а также о закупках продукции, работ (услуг), сырья и комплектующих по формам, устанавливаемым антимонопольным органом;

г) копии документов, подтверждающих право на осуществление видов деятельности, если в соответствии с законодательством Российской Федерации для их осуществления требуются специальные разрешения;

д) перечень лиц, входящих в одну группу лиц с заявителем, с указанием оснований, по которым такие лица входят в эту группу, по форме, устанавливаемой антимонопольным органом;

е) перечень лиц, входящих в одну группу лиц с указанными в пункте 4 указанных Правил лицами, с указанием оснований, по которым такие лица входят в эту группу, по форме, устанавливаемой антимонопольным органом, или заявление в письменной форме о том, что заявитель такими сведениями не располагает.

В течение 30 дней с даты получения уведомления, документов и сведений, антимонопольный орган обязан рассмотреть уведомление и сообщить в письменной форме заявителю о принятом решении. При этом по результатам рассмотрения уведомления, документов и сведений, предусмотренных пунктом 6 указанных Правил, антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

а) о принятии к сведению уведомления, если сделка, иное действие, заявленные в уведомлении, не привели и не могут привести к ограничению конкуренции;

б) о продлении срока рассмотрения уведомления в связи с необходимостью его дополнительного рассмотрения, а также получения дополнительной информации для принятия предусмотренного подпунктами "а" или "в" настоящего пункта решения по результатам рассмотрения уведомления, если установлено, что заявленные в уведомлении сделка, иное действие могут привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения лица (группы лиц);

в) о принятии к сведению уведомления и одновременной выдаче заявителю предписания, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции", об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

10. Судебные решения. В случаях нарушения антимонопольного законодательства материалы рассматриваются в судебных органах.

Пример.

ФАС Поволжского округа было вынесено Постановление от 16.05.2011 по делу N А65-8870/2010 по иску Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан к Средневолжскому территориальному управлению Росрыболовства, г. Самара, к открытому акционерному обществу "Нижнекамскшина", г. Нижнекамск, о признании дополнительного соглашения от 17.08.2007 недействительным.

Согласно материалам дела, между Федеральным государственным учреждением "Средневолжрыбвод" (далее - ФГУ "Средневолжрыбвод") и ОАО "Нижнекамскшина" заключен договор от 16.12.2005 пользования рыбопромысловым участком в целях промышленного рыболовства сроком до 03.09.2007, в соответствии с которым ФГУ "Средневолжрыбвод" сдало, а ОАО "Нижнекамскшина" приняло в бесплатное пользование рыбопромысловый водоем, участок площадью 500 гектар Куйбышевского водохранилища: река Кама - 1575 - 1580 км по судовому ходу, берег от судового хода с прилегающими озерами, залив Лещевый, залив Тарханки (от устья 1,5 километра исключается бывший участок ИП Чупаева К.В.).

Дополнительным соглашением от 17.08.2007 указанный договор продлен до даты подписания договора с победителем конкурса на участок в пределах границ, определенных договором.

Полагая, что в действиях управления Росрыболовства имели место признаки нарушения ч. 1 ст. 15 и ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), антимонопольный орган обратился с исковым заявлением в арбитражный суд. Часть 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ запрещает федеральным органам исполнительной власти принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Статьей 16 Закона N 135 запрещены соглашения между федеральными органами исполнительной власти и хозяйствующими субъектами либо осуществление ими согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (в редакции, действовавшей на момент заключения дополнительного соглашения) (далее - Закон N 166-ФЗ) основанием для предоставления юридическому лицу рыбопромыслового участка является, в частности, договор пользования рыбопромысловым участком, заключенный между федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и юридическим лицом.

Согласно ст. 41 Закона N 166-ФЗ конкурсы на право заключения договора пользования рыбопромысловым участком организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. В соответствии с п. 3 ст. 39 Закона о рыболовстве договор, на основании которого юридическому лицу были предоставлены рыбопромысловые участки до вступления в силу данного Закона (до 03.01.2005), подлежит переоформлению без проведения конкурсов на право заключения договора пользования рыбопромысловым участком. Льготный порядок действовал до 01.01.2008.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2006 N 260-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и Земельный кодекс Российской Федерации" договор, на основании которого юридическому лицу согласно статье 39 Закона о рыболовстве был предоставлен рыбопромысловый участок, подлежит приведению в соответствии с требованиями ст. 18 этого Закона до 01.01.2008. Пунктом 4 ст. 18 Закона N 166-ФЗ (в редакции, действовавшей на дату рассмотрения спора) предусмотрено, что перечень рыбопромысловых участков, включающих в себя акватории внутренних вод Российской Федерации, в том числе внутренних морских вод РФ, и территориального моря РФ, утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Судами установлено, что договор пользования рыбопромысловым участком в целях промышленного рыболовства от 16.12.2005 сроком действия до 03.09.2007 между ФГУ "Средневолжрыбвод" и ОАО "Нижнекамскшина" заключен в порядке переоформления заключенного теми же лицами, что первоначальный договор от 13.10.2004.

В период заключения дополнительных соглашений к договору от 16.12.2005 указанный перечень рыбопромысловых участков на территории Республики Татарстан отсутствовал.

Перечень рыбопромысловых участков утвержден Приказом Министерства сельского хозяйства Республики Татарстан от 06.03.2008 N 113/2-пр. В связи с этим проведение конкурса на право заключения договоров пользования рыбопромысловыми участками на территории Республики Татарстан не могло быть осуществлено в период заключения дополнительного соглашения от 17.08.2007 к договору от 16.12.2005, так как отсутствовал предмет конкурса.

Таким образом, в действиях управления Росрыболовства по заключению дополнительного соглашения к договору отсутствовали признаки нарушения Закона N 135-ФЗ, выразившегося в предоставлении предпринимателю рыбопромыслового участка без проведения конкурса на право заключения договора пользования рыбопромысловым участком.

Федеральным законом от 06.12.2007 N 333-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 01.01.2008 внесены изменения в Закон N 166-ФЗ, в частности, статьи 39 - 41 Закона признаны утратившими силу, а также предусмотрено, что порядок подготовки и заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, форма примерного договора, порядок организации и проведения конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка устанавливаются Правительством РФ (ст. 33.3 Закона).

Постановлением Правительства РФ от 14.04.2008 N 264 "О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства и заключении такого договора" утверждены Правила организации и проведения конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства (далее - Правила). В соответствии с п. 3 указанных Правил организаторами конкурса на предоставление рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства в отношении водных биологических ресурсов внутренних вод РФ являются органы государственной власти субъектов РФ.

Решение о проведении конкурса принимают Федеральное агентство по рыболовству и органы государственной власти субъектов РФ. Следовательно, с апреля 2008 года полномочия по проведению конкурса и заключению договоров переданы органам государственной власти соответствующего субъекта РФ.

В нарушение требований ч. 1 ст. 65 и ч. 5 ст. 200 АПК РФ антимонопольный орган не представил доказательств наличия в действиях управления Росрыболовства нарушений, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению конкуренции хозяйствующих субъектов, осуществляющих добычу водных биологических ресурсов на территории Республики Татарстан. Таким образом, в действиях управления Росрыболовства отсутствуют признаки нарушения Закона N 135-ФЗ, выразившегося в предоставлении предпринимателю рыбопромыслового участка без проведения конкурса на право заключения договора пользования рыбопромысловым участком.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 16.06.2010 по делу N А65-3811/2010 решение и предписание управления от 18.12.2009 N 02-364/2009 признаны незаконными. В соответствии со статьей 69 АПК РФ выводы Арбитражного суда Республики Татарстан по делу N А65-3811/2010 имеют преюдициальное значение для рассмотрения спора.

Таким образом, судами сделан правильный вывод, что оспариваемое антимонопольным органом дополнительное соглашение от 17.08.2007 к договору пользования рыбопромысловым участком в целях промышленного рыболовства от 16.12.2005 соответствует требованиям закона, правовых оснований для признания его недействительным не имеется. Выводы судов основаны на имеющихся в деле документах, им не противоречат и в силу ст. 286 АПК РФ переоценке судом кассационной инстанции не подлежат, поскольку это выходит за пределы его компетенции.

При таких обстоятельствах у суда кассационной инстанции оснований для изменения либо отмены принятых судебных актов не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. ст. 286, 289 АПК РФ, ФАС Поволжского округа постановил кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан оставить без удовлетворения.

Статья 41. Приостановление или ограничение водопользования

Комментарий к статье 41

1. Общий обзор статьи. Она разделена на три части. В первой из них перечислены основания (по тексту - случаи) приостановления или ограничения водопользования. Эти основания носят экстремальный характер, недаром в тексте Кодекса употребляются термины "угроза", "причинение вреда". Список случаев (оснований) является открытым, поскольку в пункте 4 ч. 1 комментируемой статьи речь идет об "иных предусмотренных федеральными законами случаях".

Часть 2 комментируемой статьи, по сути, является отсылочной нормой (предложение 1), хотя во втором предложении и указывает субъектов принятия решения о приостановлении или ограничении водопользования, но при этом речь идет вновь об "иных случаях", т.е. ситуациях, не указанных непосредственно в ВК РФ и требующих обращения к смежному законодательству. Точно в таком же ключе сформулирована и норма части 3, в которой перечислены субъекты правового регулирования, обладающие правом установления ограничений водопользования.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Основная цель заключается в установлении правовых основ соблюдения прав водопользователей, которые в ходе своей деятельности должны иметь четкие ориентиры, свидетельствующие о возможностях (законных, но не произвольных), временно или постоянно ограничивающих их деятельность в целом или в отношении отдельных ее видов (направлений). По тексту комментируемой статьи ясно, что такого рода ограничения либо приостановления могут быть вызваны либо нестандартными ситуациями, либо по вине водопользователя, либо в иных случаях. Так или иначе, статья 41 ориентирована на достижение профилактического эффекта.

Сфера ее действия весьма широка, хотя, на первый взгляд, она ограничивается признаками нестандартных ситуаций (аварии, чрезвычайные ситуации, угроза), но упоминание в пункте 4 ч. 1 об иных случаях, безусловно, расширяет возможности применения статьи 41.

Адресатами комментируемой статьи является чрезвычайно широкий круг лиц. В него входят не только водопользователи, но и все те субъекты, которые, так или иначе, участвуют в предупреждении и ликвидации угроз причинения вреда жизни или здоровью человека, в связи с осуществлением водопользования, возникновением чрезвычайных ситуаций и т.п., а также субъекты исполнения контрольно-надзорных функций в области охраны окружающей среды, правоохранительные органы, их должностные лица, суды.

3. Основные понятия. Среди них такие термины, которые постоянно употребляются в тексте Кодекса - "водопользование" (см. комментарий к ст. ст. 24 - 27), а также понятия чрезвычайных ситуаций и аварий (см. комментарий к ст. ст. 30, 36 и др.).

4. Связь статьи с иными нормами Водного кодекса.

Отдельные статьи Кодекса также устанавливают некоторые особенности и ограничения водопользователей. Так, учитывая, что договором водопользования обязательно должен быть установлен объем забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта (см. комментарий к ст. 13), за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования, водопользователь обязан уплатить штраф в пятикратном размере ставки платы за пользование водным объектом, установленной договором.

Кроме того, в любом случае при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается производить забор (изъятие) водных ресурсов из водного объекта в объеме, оказывающем негативное воздействие на водный объект (ст. 60). Статья 61 устанавливает водопользователей, использующих водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, которые обязаны принимать меры по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Отдельная норма (см. комментарий ст. 6 ВК РФ) устанавливает запрет на забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на водных объектах общего пользования. В случае нарушения указанных норм начинают действовать нормы статьи 41 о приостановлении и ограничении права водопользования

5. Практические ситуации применения статьи 41 ВК РФ. При использовании акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей, на основании Договора водопользования также возможно приостановление или ограничение водопользования.

Статья 50, посвященная использованию водных объектов для рекреационных целей, устанавливает, кроме того, обязательность соблюдения правил использования водных объектов, устанавливаемых органами местного самоуправления в соответствии со статьей 6 ВК РФ, а также норм законодательства о градостроительной деятельности, при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации зданий, строений, сооружений для рекреационных целей, в том числе для обустройства пляжей. В случае несоблюдения положений законодательства также применяются нормы о приостановлении и ограничении права водопользования.

В случаях использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии основанием приостановления и ограничения права водопользования является требование об использовании водного объекта с учетом интересов других водопользователей и с соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 46 ВК РФ).

Приостановление и ограничение водопользования возможны и в случаях, когда водный объект предоставляется в пользование на основании решения уполномоченного органа власти. К ним относятся:

1) водопользование для сброса сточных вод и (или) дренажных вод (ст. 44);

2) водопользование для разведки и добычи полезных ископаемых (ст. 52);

3) водопользование для сплава леса в плотах и с применением кошелей (ст. 48) и др.

Статья 42. Основные требования к использованию водных объектов

Комментарий к статье 42

1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех частей. В части 1 предусмотрены требования к охране водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений и водных объектов, входящих в водохозяйственную систему. Часть 2 содержит запрет на изменение режима водного объекта, входящего в состав водохозяйственной системы, если это действие может привести к нарушению прав третьих лиц. Часть 3 закрепляет положение о необходимости сохранения условия естественного происхождения природного водоема или водотока при проведении работ по изменению или обустройству.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью является охрана водных объектов в ходе производственной деятельности на самых разных ее этапах.

Сфера действия статьи масштабна, так как охватывает большую часть экономики (хозяйствования), связанной с использованием водных объектов и воздействием на них. В то же время она ограничена по предмету гидротехническими сооружениями и водохозяйственными системами.

Адресатами предписаний, следовательно, являются лица, осуществляющие названные в тексте комментируемой статьи виды деятельности - технологические процессы.

3. Основные понятия. В статье содержится понятие "гидротехническое сооружение", не раскрываемое нормами ВК РФ, поскольку в основном эта сфера регулируется Федеральным законом 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений".

Указанный Закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, устанавливает обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.

В соответствии со статьей 3 указанного Закона к гидротехническим сооружениям относятся плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.

Понятие "водохозяйственная система" определяется в ст. 1 ВК РФ. В отличие от гидротехнических сооружений, водохозяйственная система непосредственно взаимодействует с водным объектом. Это подчеркивается и в одном из принципов водного законодательства, определяющем, что основа регулирования отношений в области использования и охраны водных объектов исходит из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему. Водохозяйственная система включается в водный объект и непосредственно связана с ним как, например, магистральный канал, водохранилище и т.д.

Вместе с тем в ВК РФ не дается четкого разграничения понятия водный объект, водохозяйственная система и гидротехническое сооружение, что на практике приводит к различным противоречиям.

О понятиях проектирования, строительства, реконструкции и эксплуатации см. комментарий к ст. 68.

4. Определение мест строительства гидротехнических сооружений. Для предоставления земельного участка с предварительным согласованием мест размещения объекта необходимо иметь в виду, что для каждой территориальной зоны в ходе градостроительного зонирования территории муниципального образования устанавливается градостроительный регламент, определяющий параметры и виды использования соответствующей территории. Поэтому существуют требования для строительства гидротехнических сооружений или водохозяйственных систем, исключающие негативное влияние на состояние окружающей среды.

Предполагаемое место их размещения может быть указано в документах территориального планирования (схемах территориального планирования или генеральных планах), утвержденных на соответствующем уровне власти, равно как и зона негативного воздействия такого объекта на окружающую среду (см., например, ч. ч. 6, 10 ст. 10 или ч. ч. 4, 8 ст. 19 ГрК РФ). Если эти объекты могут влиять на состояние водных объектов, при выборе мест строительства необходимо исходить из требований санитарно-эпидемиологического, земельного, экологического законодательства, согласовать выбор с органом государственного управления использованием и охраной водных объектов и т.д. Выбор земельного участка для последующего размещения на нем определенных гидротехнических сооружений и водохозяйственных систем иного объекта капитального строительства должен производиться с учетом требований законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, а также с учетом возможных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанного объекта (п. 1 ст. 35 Закона об охране окружающей среды).

Во избежание неблагоприятных последствий размещения хозяйственного и иного объекта экологическое законодательство предусматривает ряд требований и запретов.

Согласно ст. 60 ВК РФ при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации гидротехнических сооружений и при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов, должны соблюдаться нормативы допустимого воздействия на водные объекты, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Водное законодательство выделяет водоохранные зоны с особым эколого-правовым режимом (ст. 65 ВК РФ), в пределах которых устанавливаются прибрежные защитные полосы (там запрещается распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей).

При технико-экономическом обосновании проекта (ТЭО) проектирования гидротехнических сооружений и водных систем, влияющих на состояние вод, должны учитываться уровень научно-технического прогресса, предельно допустимые нагрузки на водные объекты, должны предусматриваться надежные и эффективные меры предупреждения и устранения загрязнения вод вредными отходами, их обеззараживание и утилизация, внедрение ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий и производств, рациональное использование водных ресурсов.

ТЭО и проекты на строительство и реконструкцию, влияющие на состояние водных объектов, проходят государственную экспертизу на предпроектную и проектную документацию, государственную экологическую экспертизу, а при необходимости - общественную экологическую экспертизу. Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию гидротехнических сооружений и водных систем, влияющих на состояние вод, представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству.

5. Строительство и реконструкция гидротехнических сооружений и водохозяйственных систем могут производиться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной предпроектной и проектной и государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими санитарными, строительными нормами и правилами.

Строительство и реконструкция не разрешаются до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре. Утвержденный проект или стоимость проектных работ не могут быть изменены в ущерб требованиям экологической безопасности. Меры по охране водных объектов и окружающей среды должны приниматься в ходе строительных работ.

6. Эксплуатация гидротехнических сооружений и водохозяйственных систем.

Ранее в статье 106 ВК РФ 1995 г. предусматривалось, что граждане и юридические лица при эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, обязаны принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов, и вредное воздействие вод. На собственников водохозяйственных систем согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ возлагается обязанность не наносить ущерба окружающей среде.

Охрана водных объектов при использовании водохозяйственных систем также выделяется отдельно в ч. 6 ст. 60 комментируемого Кодекса.

7. Законодатель воспрещает превращение естественного режима водотоков и водоемов в искусственный под предлогом их обустройства. Иными словами, обустройством нельзя назвать гидротехническое строительство с наполнением водохранилищ и проводкой каналов. Данные работы должны быть согласованы со всеми заинтересованными сторонами, а документация по ним должна пройти экологическую экспертизу. В настоящее время часть 2 ст. 42 не допускает при использовании водных объектов, входящих в водохозяйственные системы, изменение водного режима этих водных объектов, которое может привести к нарушению прав третьих лиц.

О понятии водного режима см. комментарий к статье 1.

8. Иные требования. Пункт 3 ст. 42 предусматривает, что работы по изменению или обустройству природного водоема или водотока проводятся при условии сохранения его естественного происхождения,

Статья 43. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения

Комментарий к статье 43

1. Общий обзор статьи. Она состоит из 4 частей и регламентирует порядок использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

В первой части комментируемой статьи определяются обязательные признаки поверхностных и подземных водных объектов, используемых в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, и устанавливается юридически значимое основание их статуса, а именно необходимость наличия санитарно-эпидемиологических заключений о их пригодности для указанных целей. Часть 2 является в целом отсылочной нормой и посвящена вопросам установления зон санитарной охраны для указанных категорий водных объектов. Но в то же время в ней устанавливаются основы ведения хозяйственной деятельности и отведения территории для различных видов строительства в зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения.

Часть 3 комментируемой статьи посвящена порядку использования подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и отсылает к законодательству о недрах. Часть 4 устанавливает случаи, в которых допускается использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно бытовым водоснабжением. При этом данная норма, по сути, является отсылочной к законодательству о недрах.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Основной целью комментируемой статьи является урегулирование порядка использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Однако ввиду важности предмета регулирования данной нормы представляется возможным выделить несколько дополнительных целей. Ими являются: охрана указанных водных объектов от истощения и нерационального природопользования, обеспечение населения водой для хозяйственно-бытовых целей и питья, обеспечение здоровья, безопасности граждан, а также регламентация правопорядка в сферах водных и санитарно-эпидемиологических отношений на территории России.

Сфера действия статьи распространяется на поведение, осуществляемое в процессе хозяйственно-бытового и питьевого водоснабжения, а также (в некоторых случаях) на отношения недропользования.

Адресатами статьи являются физические и юридические лица, контрольно-надзорные и правоохранительные органы, а также суды.

3. Основные понятия. К ним относятся: "водоснабжение", "загрязнение", "засорение", "подземные и поверхностные водные объекты", "санитарно-эпидемиологическое заключение", "зона санитарной охраны", "законодательство о недрах".

3.1. Водоснабжение - совокупность мероприятий и сооружений, обеспечивающих забор, подготовку, аккумулирование, подачу и распределение воды для нужд населения и промышленности <242>.

--------------------------------

<242> http://slovari.yandex.ru/~книги/Естественные%20науки/Водоснабжение

3.2. Загрязнение. Определение данного понятия целесообразно начать с определений загрязнения, применяющихся в естественных науках.

Одно из определений загрязнения в экологии звучит как "неблагоприятное изменение нашего окружения, являющееся полностью или в основном побочным результатом деятельности человека". Под загрязнением также понимается внесение в ту или иную экологическую систему несвойственных ей живых и (или) неживых компонентов, физических или структурных изменений, прерывающих или нарушающих процессы круговорота и обмена веществ, потока энергии с непременным следствием в виде снижения продуктивности или разрушения этой экосистемы <243>.

--------------------------------

<243> http://slovari.yandex.ru/dict/bezopasnost/article/bez/bez-0203.htm

Французский ученый Ф. Рамад определял загрязнение как "неблагоприятное изменение окружающей среды, которое целиком или частично является результатом человеческой деятельности, прямо или косвенно меняет распределение приходящей энергии, уровни радиации, физико-химические свойства окружающей среды и условия существования живых существ" <244>.

--------------------------------

<244> Передельский Л.В. Экология: Учебник. М.: Проспект, 2008. С. 231.

В словаре по естественным наукам приводится следующее определение загрязнения - привнесение в среду или возникновение в ней новых (нехарактерных для нее) физических, химических или биологических агентов, или превышение естественного среднемноголетнего уровня концентрации тех же агентов в рассматриваемый период <245>.

--------------------------------

<245> http://slovari.yandex.ru/dict/gl_natural/article/121/121_565.HTM

В науке различают следующие виды загрязнения окружающей среды:

1) химическое (тяжелыми металлами, пестицидами, СПАВ, пластмассами и т.п.);

2) физическое (тепловое, шумовое, радиоактивное, электромагнитное);

3) биологическое (биогенное, микробиологическое, чужеродными видами).

Под видами загрязнений понимают также любые нежелательные для экосистемы антропогенные изменения:

- ингредиентное (минеральное и органическое) загрязнение как совокупность веществ, чуждых естественным биогеоценозам (бытовые стоки, ядохимикаты и т.д.);

- параметрическое загрязнение, связанное с изменениями качественных параметров окружающей среды (тепловое, шумовое, радиационное, электромагнитное);

- биоценотическое загрязнение, вызывающее нарушение в составе и структуре популяций живых организмов (направленная интродукция и акклиматизация видов и т.д.);

- стациально-деструкционное загрязнение, связанное с нарушением и преобразованием ландшафтов и экосистем в процессе природопользования (например, в результате добычи полезных ископаемых на морском дне).

Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <246> определяет загрязнение окружающей среды как поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду (т.е. наносит экологический вред). Из этого определения следует, что российский законодатель понимает под загрязнением процесс, приводящий к негативным последствиям (к изменениям свойств окружающей среды), а не процесс, который создает угрозу наступления таких последствий.

--------------------------------

<246> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; См. также: Комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

Однако следует заметить, что понятия загрязнения, предложенные учеными-экологами - значительно более емкие и описывают больше видов загрязнения, чем понятия, используемые правоведами.

3.3. Засорение. Основное отличие засорения от загрязнения заключается в том, что предметы материального мира, выступающие в качестве засоряющих элементов, не вступают во взаимодействие с компонентами природной среды, то есть не меняют их характеристики.

3.4. Санитарно-эпидемиологическое заключение (гигиенический сертификат, санитарно-гигиеническое заключение) - это документ, устанавливающий по результатам экспертизы соответствие (несоответствие) проектной и иной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12, 13, 15 - 28, 40 и 41 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <247>, и государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам. Форма заключения утверждена Приказом Минздрава РФ от 27.10.2000 N 381 "О бланках типовых документов, используемых центрами Госсанэпиднадзора" <248>.

--------------------------------

<247> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

<248> БНА. 2000. N 47.

3.5. Зона санитарной охраны - см. пункт 5 комментария к настоящей статье.

3.6. Законодательство о недрах согласно ст. 1 Федерального закона от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" <249> основывается на Конституции РФ и состоит из комментируемого Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<249> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

4. Характеристика водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Согласно части 1 комментируемой статьи для указанных целей могут использоваться только такие поверхностные и подземные водные объекты, которые защищены от загрязнения и засорения. Пригодность указанных объектов для обозначенных в комментируемой статье целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Водные объекты подлежат правовой охране от загрязнения и засорения. В статье 56 комментируемого Кодекса содержатся основные требования по защите водных объектов от указанных негативных воздействий (см. комментарий к ст. 56).

Признак пригодности. Согласно статье 19 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства (ч. 1).

Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие эксплуатацию централизованных, нецентрализованных систем питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также иных систем, обязаны обеспечить соответствие качества питьевой воды указанных систем санитарным правилам (ч. 2).

Непосредственно сами критерии пригодности водных объектов для использования в целях питьевого и (или) хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются санитарными правилами.

Санитарные правила введены в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26.09.2001 N 24 <250>. Указанным Постановлением устанавливаются Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества". Они определяют гигиенические требования к качеству питьевой воды, а также правила контроля качества воды, производимой и подаваемой централизованными системами питьевого водоснабжения населенных мест.

--------------------------------

<250> Российская газета. 2001. N 223.

Рассматриваемые санитарные правила предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, деятельность которых связана с проектированием, строительством, эксплуатацией систем водоснабжения и обеспечением населения питьевой водой, а также для органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Санитарные правила применяются в отношении воды, подаваемой системами водоснабжения и предназначенной для потребления населением в питьевых и бытовых целях, для использования в процессах переработки продовольственного сырья и производства пищевых продуктов, их хранения и торговли, а также для производства продукции, требующей применения воды питьевого качества.

Требования Санитарных правил должны выполняться при разработке государственных стандартов, строительных норм и правил в области питьевого водоснабжения населения, проектной и технической документации систем водоснабжения, а также при строительстве и эксплуатации систем водоснабжения.

Качество питьевой воды, подаваемой системой водоснабжения, должно соответствовать требованиям Санитарных правил.

Санитарные правила содержат разделы, посвященные гигиеническим требованиям и нормативам качества питьевой воды, контролю качества питьевой воды, а также три приложения:

1) Правила установления контролируемых показателей качества питьевой воды и составления рабочей программы производственного контроля качества питьевой воды (приложение 1);

2) Гигиенические нормативы содержания вредных веществ в питьевой воде (приложение 2);

3) Алфавитный указатель вредных веществ в питьевой воде, приведенных в приложении 2 (приложение 3).

При этом гигиенические требования к качеству питьевой воды при нецентрализованном водоснабжении, к качеству питьевой воды, производимой автономными системами водоснабжения, индивидуальными устройствами для приготовления воды, а также реализуемой населению в бутылях или контейнерах, устанавливаются санитарно-эпидемиологических правилами и нормативами "СанПиН 2.1.4.1116-02", введенных в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19.03.2002 N 12.

5. Зоны санитарной охраны для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Так, согласно части 2 комментируемой статьи зоны санитарной охраны устанавливаются в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Эта норма воспроизводит требования части 4 ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <251>.

--------------------------------

<251> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

В соответствии с частью 5 рассматриваемого Закона границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Пример.

Установлению зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения города Москвы посвящено Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2010 N 45 "Об утверждении СП 2.1.4.2625-10" <252>.

--------------------------------

<252> БНА. 2010. N 27.

Рассматриваемые санитарные правила определяют гигиенические требования к организации и санитарному режиму территории и акватории зон санитарной охраны (ЗСО) Московского водопровода. На основании рассматриваемых санитарных правил владельцем водопровода разрабатывается "Проект ЗСО Московского водопровода".

Согласно пункту 1.2.1 рассматриваемых Правил основной целью организации ЗСО является охрана от загрязнения и истощения источников централизованного питьевого водоснабжения, а также водопроводных сооружений и окружающей их территории, влияющей на санитарный режим источника водоснабжения.

В соответствие с пунктом 1.2.4 территория ЗСО относится к зоне ограниченного хозяйственного и градостроительного освоения, где не допускается размещение и развитие промышленного и крупного сельскохозяйственного производства, а развитие населенных мест и размещение новых объектов гражданского строительства ограничивается ассимиляционной способностью почв и водных объектов (их способностью к самоочищению).

5.1. Пояса зон санитарной охраны. Так, для ЗСО станций водоподготовки выделяют следующие виды поясов:

а) 1А пояс ЗСО (строгого режима) включает территорию и акваторию расположения водозаборов, площадок расположения всех водопроводных сооружений, сооружений гидроузлов и каналов, подводящих воду от водозаборов к площадкам водоочистных сооружений, где исключается всякая деятельность, не связанная с нуждами водопровода, в том числе и мероприятия по обезвреживанию осадков сооружений водоподготовки.

Назначение 1А пояса ЗСО - защита места водозабора, водозаборных, водопроводных и гидротехнических сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения (пункт 2.2.2 Правил);

1Б пояс ЗСО станции водоподготовки (строгого режима) включает часть акватории источника водоснабжения, притоков первого порядка и их прибрежных территорий в пределах, обеспечивающих постоянство состава воды в месте водозабора.

Назначение 1Б пояса ЗСО станции водоподготовки - защита акватории источника и прибрежной территории от антропогенного воздействия, оказывающего неблагоприятное влияние на постоянство состава воды у места водозабора (пункт 2.2.3 Правил).

б) Второй пояс (пояс ограничений) ЗСО станции водоподготовки включает акваторию источника водоснабжения и территорию первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, которая простирается по берегам водохранилищ, основных водотоков, а также по берегам притоков первого порядка.

Назначение второго пояса ЗСО станции водоподготовки - защита источника водоснабжения от биологического и химического загрязнения, поступающего с поверхностным и подземным стоком и с судов, находящихся в акватории пояса, а также обеспечение процессов самоочищения воды от имеющегося биологического загрязнения (пункт 2.2.4 Правил).

Для ЗСО гидроузлов также выделяют несколько видов поясов:

а) первый пояс ЗСО гидроузла (строгого режима) включает территорию гидротехнических сооружений и акваторию аванпорта гидроузла, где исключается всякая деятельность, не связанная с нуждами гидроузла (пункт 2.3.2 Правил).

Назначение 1 пояса ЗСО гидроузла - защита акватории источника и прибрежной территории от антропогенного воздействия, оказывающего неблагоприятное влияние на постоянство состава воды у плотины гидроузла, а также гидротехнических сооружений от случайного или умышленного повреждения (пункт 2.3.3 Правил).

б) второй пояс ЗСО гидроузла (пояс ограничений) включает акваторию источника водоснабжения и территорию первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, которая простирается по берегам водохранилищ, основных водотоков, а также по берегам притоков первого порядка, входящих в гидротехническую систему (пункт 2.3.4 Правил).

Назначение второго пояса ЗСО гидроузлов - защита источника водоснабжения от биологического и химического загрязнения, поступающего с поверхностным и подземным стоком и с судов, находящихся в акватории пояса, а также обеспечение процессов самоочищения воды от имеющегося биологического загрязнения (пункт 2.3.4 Правил).

5.2. Особенности осуществления антропогенной деятельности на территориях зон санитарной охраны. Согласно части 2 комментируемой статьи в указанных зонах осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Например, согласно пункту 4.1.1 рассматриваемых Правил в границах территории и акватории 1А пояса ЗСО станций водоподготовки допускается только деятельность, связанная с забором, подготовкой, хранением и подачей питьевой воды.

Не допускаются все виды строительства и хозяйственной деятельности, не имеющие непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений, в том числе прокладка трубопроводов различного назначения, объектов постоянного хранения и переработки твердых промышленных отходов (осадков очистных сооружений водопровода), размещение жилых и хозяйственно-бытовых зданий, рекреационных сооружений, проживание людей.

Согласно пункту 4.2.1 Правил на территории 1Б пояса ЗСО станций водоподготовки запрещаются все виды нового строительства. Не допускаются виды хозяйственной и иной деятельности, приводящие к микробному и химическому загрязнению почвы, грунтовых вод и воды источника, включая притоки первого порядка, в том числе ведение животноводства, применение ядохимикатов, размещение общественных гаражей и ангаров, складов, общественных пляжей.

В акватории 1Б пояса станций водоподготовки не допускается базирование и эксплуатация судов моторного и парусного флота, в том числе водных мотоциклов, кроме случаев проведения надзорных и инспекционных проверок уполномоченными органами.

В соответствии с пунктом 4.2.4 Правил, на территории 1Б пояса ЗСО станций водоподготовки допускается устройство набережных, строительство берегоукреплений и иные работы по благоустройству прибрежных территорий, при условии отсутствия отрицательного влияния на качество воды источника питьевого водоснабжения.

Согласно пункту 4.4.10 Правил пользование акваторией источника питьевого водоснабжения в пределах 2-го пояса ЗСО станций водоподготовки и гидроузлов для купания, туризма, водного спорта и рыбной ловли допускается в установленных местах (зонах рекреации) при соблюдении гигиенических требований к охране поверхностных вод ("СанПиН 2.1.5.980-00. 2.1.5. Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод. Санитарные правила и нормы"), а также нагрузки на территорию пляжа не более 1000 чел./га, на акваторию - не более 500 чел./га.

Как видно из приведенных примеров, законодательством установлены достаточно строгие ограничения на ведение деятельности в зонах санитарной охраны. Данные меры направлены на обеспечение безопасности населения, а также на сохранение водных ресурсов для настоящих и будущих поколений.

5.3. Надзор за соблюдением режима зон санитарной охраны. Согласно пункту 2.7 Правил государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением режима ЗСО, в том числе согласование документов по предоставлению земельных участков под строительство и реконструкцию, за выполнением предусмотренных санитарно-противоэпидемических мероприятий, а также контроль качества воды источников водоснабжения осуществляются в пределах:

- 1А и 1Б поясов ЗСО станций водоподготовки и 1 пояса гидроузлов - органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор в г. Москве;

- 2-го пояса ЗСО станции водоподготовки и 2-го пояса ЗСО гидроузлов - органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Московской, Тверской и Смоленской областях по территориальному принципу.

Согласно пункту 2.6 Правил граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе собственники, владельцы земельных участков, объектов и хозяйствующие субъекты, оказывающие (или способные оказать) отрицательное влияние на качество воды источников питьевого водоснабжения, несут ответственность за невыполнение санитарно-противоэпидемических мероприятий на территории и акватории зон санитарной охраны.

6. Использование подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Согласно части 3 комментируемой статьи порядок осуществления данного вида деятельности устанавливается законодательством о недрах.

Таким образом, использование подземных водных объектов для указанных целей должно осуществляться с соблюдением правил использования и охраны недр.

Основные требования по рациональному использованию и охране недр установлены статьей 23 Федерального закона от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Согласно пункту 11 указанной нормы наряду с другими к таким требованиям относится предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

В случае нарушения требований статьи 23 Закона "О недрах" право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

Отметим, что в соответствии со статьей 19 Закона "О недрах" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 10 Закона "О недрах" участки недр предоставляются в пользование для добычи подземных вод на срок до 25 лет.

Согласно пункту 3 ст. 10.1 Закона "О недрах" основанием возникновения права пользования участками недр для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр.

Согласно части 4 комментируемой статьи в случаях, если на территориях отсутствуют поверхностные воды, но при этом имеются в наличии достаточные ресурсы подземных вод, которые, в свою очередь, пригодны для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с законодательством о недрах допускается в исключительных случаях использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением (о целях водопользования см. комментарий к ст. 37).

Охрана подземных вод от загрязнения. Гигиенические требования к охране поземных вод от загрязнения содержатся в санитарных правилах СП 2.1.5.1059-01, утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 16.07.2001. Согласно пункту 1.2 указанных Правил их требования распространяются на подземные воды, используемые или потенциально пригодные к использованию для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и лечебных целей.

Субъектами исполнения Правил являются индивидуальные предприниматели и юридические лица, граждане, деятельность которых связана с проектированием, строительством и эксплуатацией объектов по добыче питьевых подземных вод, других хозяйственных и иных объектов, деятельность которых оказывает или может оказывать влияние на состояние подземных вод, а также организации, осуществляющие управление и контроль в области охраны подземных вод в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 1.3. Правил).

Рассматриваемыми правилами устанавливаются гигиенические требования по предотвращению такого воздействия хозяйственной или иной деятельности на подземные воды, которое может привести к ограничению использования этих вод для питьевых, хозяйственно-бытовых и лечебных целей, а также оказывать влияние на здоровье населения.

В пункте 2.2 рассматриваемых Правил устанавливаются критерии загрязненности подземных вод. Они считаются загрязненными при обнаружении динамических тенденций изменения состава и свойств воды, обусловленного проникновением загрязнений с поверхности почвы, из водотоков, смежных водоносных горизонтов, латерального подтока вод иного (относительно фона) минерального состава, а также обусловленного изменением условий питания и разгрузки, уровнем эксплуатируемого и первого от поверхности водоносных горизонтов.

Пункт 2.4. Правил устанавливает перечень мер, образующих систему, обеспечивающую санитарную охрану подземных вод. В этот перечень включены:

- гигиеническое нормирование состава и свойств подземных вод, используемых для питьевых и лечебных целей;

- организация и эксплуатация зон санитарной охраны (ЗСО) источников централизованного питьевого водоснабжения и округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

- регламентирование порядка представления в пользование недр для добычи полезных ископаемых (включая добычу питьевых вод), а также для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- регламентирование различных видов хозяйственной или иной деятельности, оказывающих влияние на состояние подземных вод (включая источники нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения), в том числе и на перспективу;

- санитарно-эпидемиологическая экспертиза технологий, проектов строительства, реконструкции объектов, прямо или косвенно влияющих на состояние подземных вод;

- привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации за нарушение санитарных норм и правил.

Пункт 3.1 Правил устанавливает перечень видов деятельности, при которых осуществляется санитарная охрана подземных вод. К ним относятся:

- буровые работы;

- добыча полезных ископаемых открытыми разрезами, карьерами и шахтным способом;

- орошение и удобрение сельскохозяйственных полей доочищенными сточными водами и их осадками;

- закачка в глубокие и продуктивные горизонты жидких отходов;

- организация и эксплуатация полигонов твердых бытовых отходов, промышленных отходов, хранилищ радиоактивных отходов, шламохранилищ, золоотвалов;

- прокладка магистральных продуктопроводов;

- организация и эксплуатация подземных хранилищ газа;

- осуществление хозяйственной и иной деятельности в пределах зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, лечебных подземных вод и округов санитарной охраны курортов;

- строительство гидротехнических сооружений, изменяющих условия питания и разгрузки подземных вод, и прочих видах хозяйственной и иной деятельности, оказывающих влияние на качество подземных вод (перечень открытый).

Государственный контроль за соблюдением рассматриваемых Санитарных правил осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (пункт 2.6 Правил).

Таким образом, из анализа законодательства можно прийти к выводу о том, что система мер охраны и использования водных объектов (пригодных для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения) достаточно четко и подробно регламентирует данный вид деятельности.

7. Трудности применения предписаний статьи, в первую очередь, связаны с отсылочным характером норм комментируемой статьи. Кроме того, проблемы возникают в связи с необходимостью поиска и анализа большого количества нормативного материала, регулирующего отношения в данной сфере.

8. Статистическая справка. По данным Государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 г.", ресурсный потенциал подземных вод России составляет 869,1 млн. куб. м/сут. Степень освоения разведанных месторождений подземных вод и их запасов пока остается низкой: из 6371 месторождения полностью или частично введено в эксплуатацию лишь 3315 (52%) месторождений. Эксплуатационные запасы подземных вод составляют 93,82 млн. куб. м/сут., в том числе по сумме категорий А + В + С1 - 82,47 млн. куб. м/сут.

В 2006 г. было добыто 25,0 млн. куб. м/сут. подземных вод, использовано 23,60 млн. куб. м/сут., в том числе: на хозяйственно-питьевое водоснабжение 16,40 млн. куб. м/сут. (69%), производственно-техническое водоснабжение - 6,65 млн. куб. м/сут. (28%), остальные 3% - на орошение земель и обводнение пастбищ.

По-прежнему велики потери при транспортировке воды в водопроводно-канализационной сети. При вертикальном дренаже и водоотливе извлечено 4,86 млн. куб. м/сут. подземных и шахтных вод, из которых 4,01 млн. куб. м/сут. сброшено в гидросеть без использования и 0,85 млн. куб. м/сут. израсходовано на технические нужды.

Использование подземных вод на хозяйственно-питьевое водоснабжение в расчете на одного человека в среднем по России составляет 114 л/сут., в том числе по федеральным округам (л/сут.): Северо-Западный - 44; Сибирский - 100; Приволжский - 101; Южный - 102; Дальневосточный - 104; Уральский - 107 и Центральный - 169. Доля подземных вод в балансе хозяйственно-питьевого водоснабжения, как и в прошлые годы, составляет 45%. Более 60% городов и поселков городского типа удовлетворяют потребности в питьевой воде, используя подземные воды, а около 20% из них имеют смешанные источники водоснабжения. В сельской местности доля подземных вод в хозяйственно-питьевом водоснабжении составляет 80 - 85%.

В результате извлечения и добычи подземных вод на отдельных территориях образовались крупные региональные депрессионные воронки значительных размеров (до 46 тыс. кв. км) со снижением уровня в центре до 55 - 100 м (города Москва, Санкт-Петербург, Брянск, Курск, Краснодар, Тихорецк).

На территории России, по данным государственного мониторинга состояния недр, выявлено 6118 участков загрязнения подземных вод, при этом более 70% участков загрязнения выявлены в грунтовых водоносных горизонтах, обычно не являющихся источниками питьевого водоснабжения населения. По экспертным оценкам, в целом по Российской Федерации доля загрязненных подземных вод не превышает 5 - 6% объемов их использования для питьевого водоснабжения населения.

Загрязнение 2407 участков (39% общего количества) связано с деятельностью промышленных предприятий, 841 участка (14%) - с сельскохозяйственной деятельностью, 707 участков (12%) - с коммунальным хозяйством, 521 участка (8%) - в результате подтягивания некондиционных природных вод при нарушении режима их эксплуатации, 588 участков (10%) - с деятельностью промышленных, коммунальных и сельскохозяйственных объектов (загрязнение подземных вод "смешанное"), а для 1054 участков (17%) источник загрязнения подземных вод не установлен. Основными загрязняющими веществами являются соединения азота (нитраты, нитриты, аммиак или аммоний - на 2501 участке), нефтепродукты (на 1767 участках), сульфаты, хлориды (на 1009 участках), тяжелые металлы (медь, цинк, свинец, кадмий, кобальт, никель, ртуть или сурьма - на 457 участках), фенолы (на 362 участках).

На 4262 участках (70%) загрязненность подземных вод составляет 1 - 10 ПДК, на 1312 участках (21%) изменяется в пределах 10 - 100 ПДК, на 544 участках (9%) превышает 100 ПДК.

Согласно нормативам СанПиН 2.1.4.1074-01 и ГН 2.1.5.2280-07 чрезвычайно опасной степени загрязнения подземных вод (I класс опасности загрязняющих веществ) подвержены 247 участков - 4% общего количества загрязняющих участков, высокоопасному (II класс) - 1005 участков - 16%, опасному (III класс) - 2551 участок - 42% и умеренно опасному (IV класс) - 1761 участок - 29%. Для 554 участков (9%) загрязнения подземных вод класс опасности по СанПиН 2.1.4.1074-01 и ГН 2.1.5.2280-07 не определен, или загрязняющие вещества отсутствуют в документе. Наибольшую экологическую опасность представляет загрязнение подземных вод на водозаборах питьевого водоснабжения, которое за период 1985 - 2007 гг. было отмечено на 2990 водозаборах, преимущественно одиночных эксплуатационных скважинах с производительностью менее 1,0 тыс. куб. м/сут.

На крупных водозаборах подземных вод, находящихся в ведении жилищно-коммунального хозяйства городов, как правило, организованы зоны санитарной охраны, в пределах которых в основном соблюдаются требования СанПиН 2.1.4.027-95 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого водоснабжения". На малых водозаборах в ряде случаев зоны санитарной охраны либо вообще не созданы, либо хозяйственная деятельность в пределах таких зон не соответствует требованиям указанного выше нормативного документа. Особенно часто отсутствие зон санитарной охраны наблюдается на водозаборах, сооруженных на участках с неоцененными запасами подземных вод. В результате отсутствия зон санитарной охраны на таких водозаборах нередко происходит загрязнение подземных вод. Кроме того, отмечаются случаи неудовлетворительного технического состояния водозаборных скважин <253>.

--------------------------------

<253> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 г.". М.: МПР, 2009. С. 34 - 36.

Приведем данные о состоянии поверхностных водных объектов по Государственному докладу "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 г.".

Пример.

Оценки качества воды Рыбинского водохранилища в створах выше и ниже г. Череповец ("загрязненная" и "очень загрязненная") не изменились по сравнению с 2007 г. К характерным загрязняющим веществам относились соединения меди, железа, трудноокисляемые органические вещества по ХПК, соединения марганца и фенолы. В верхней части бассейна наиболее загрязненными остались притоки Иваньковского и Угличского водохранилищ: реки Дубна, Лама, Сестра, Кунья; притоки Рыбинского водохранилища: р. Кошта, испытывающая влияние сточных вод ОАО "Северсталь" и ОАО "Аммофос". Вода вышеперечисленных водотоков оценивалась как "грязная". Качество воды Шекснинского водохранилища в черте г. Белозерск улучшилось (от "грязной" до "загрязненной"), что связано с некоторым снижением среднегодового (максимального) содержания соединений железа 3 ПДК против 4 ПДК в 2007 г. В черте с. Киснема зарегистрирована концентрация y-ГХЦГ, равная 0,008 мкг/куб. дм (при средней за год - 0,003 мкг/куб. дм). Из-за значительной заболоченности водосборного бассейна для Иваньковского водохранилища характерны высокие концентрации железа общего (до 5 ПДК), марганца (до 10 - 19 ПДК) и иона аммония (до 2 ПДК). Качество воды Иваньковского водохранилища оценено в диапазоне "очень загрязненная" - "грязная" <254>.

--------------------------------

<254> Там же. С. 24.

Статья 44. Использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод

Комментарий к статье 44

1. Общий обзор статьи. Она состоит из четырех частей. В части 1 содержится отсылочная норма о необходимости соблюдения требований законодательства Российской Федерации. В частях 2 и 3, разделенных на пункты, запреты сброса сточных и дренажных вод сформулированы по территориальному признаку и признаку экологической ценности. В части 4 сформулирована отсылочная норма о возможности ограничения или приостановления сброса сточных или дренажных вод, а также введения дополнительных, не указанных в ч. ч. 2 и 3, запретов.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель заключается в установлении повышенного уровня защиты особо ценных в экологическом отношении объектов и территорий, усилении ограничений хозяйственной деятельности при определении правового режима таких объектов и территорий.

Сфера действия статьи охватывает, с одной стороны, хозяйственную деятельность, в результате которой образуются сточные воды (коммунальное хозяйство, промышленное производство и проч.) или дренажные воды (сельскохозяйственное производство, перерабатывающая промышленность и т.п.), а с другой - функционирование находящихся на особом правовом режиме акваторий и территорий.

Адресатами статьи являются водопользователи (физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели), субъекты экологического управления, сотрудники администраций ООПТ, иные лица, участвующие в охране водных объектов особой ценности, работники природоохранных органов, осуществляющие контрольно-надзорные функции.

3. Основные понятия. Используемые в тексте комментируемой статьи термины и обороты обозначают место, способы, предметную сторону действий.

3.1 Водные объекты - см. комментарий к ст. 1.

3.2. Сточные воды - см. комментарий к ст. 1.

3.3 Дренажные воды - см. комментарий к ст. 1.

3.4. Водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы - см. комментарий к ст. ст. 49, 50.

3.5. Особо охраняемые водные объекты - см. комментарий к ст. 66.

3.6 Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения - см. комментарий к ст. 34.

3.7. Зоны и округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов - см. комментарий к ст. 49.

3.8. Рыбоохранные зоны - особо охраняемые территории, созданные с целью сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов <255>.

--------------------------------

<255> См.: Комментарий к Федеральному закону от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик (ч. 5. ст. 48).

3.9. Рыбохозяйственные заповедные зоны - водные объекты рыбохозяйственного значения или их участки, имеющие важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов <256>.

--------------------------------

<256> См.: Комментарий к Федеральному закону от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик (ч. 3.1 ст. 49).

3.10. Сброс - привнесение путем слива, выпуска, спуска (залпового или аварийного) сточных или дренажных вод в водные объекты через канализационные системы или иные приспособления с места образования таких вод, являющихся, по сути, отходами в жидкой форме.

4. Статистическая справка. Объем сточных вод, сброшенных в поверхностные водные объекты в 2009 г., составил 47,7 куб. км (2008 г. - 52,1 куб. км). К категории загрязненных отнесено 15,9 куб. км сточных вод (33% от общего объема).

Сброс загрязняющих веществ со сточными водами, тыс. т.

Загрязняющие вещества	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Нефтепродукты	3,7	4,6	3,1	3,1	2,5
Взвешенные вещества	359,4	327,7	311,9	291,8	254,1
Фосфор общий	23,4	23,3	22,6	22,1	19,3
Фенолы	0,04	0,04	0,03	0,03	0,03
СПАВ	2,3	2,3	2,1	2,2	1,9
Соединения меди	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Соединения железа	5,6	8,2	7,3	6,2	6,1
Соединения цинка	0,4	0,7	0,6	0,6	0,7

5. Связи норм статьи с иными предписаниями Водного кодекса РФ.

При толковании положений статьи 44 в литературе указывается, что в Водном кодексе РФ регулированию "использования водных объектов для целей сброса сточных или дренажных вод посвящены статья 1 (понятие "использование", "сточные воды", "дренажные воды", "водные объекты"), статья 5 (определяющая виды водных объектов), статья 11 (регулирующая представление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование, а в пункте 2 ч. 2 указывающая сброс сточных и дренажных вод), статьи 13 и 22 (о содержании правовых документов), статья 37 (упоминающая среди иных целей водопользования сброс сточных или дренажных вод), 38 (о видах водопользования), статья 39 (регулирующая права и обязанности собственников водных объектов и водопользователей), статья 55 и другие статьи главы 6 об охране водных объектов. Так, в статье 65 Водного кодекса РФ содержится запрет использования сточных вод для удобрения почв в пределах водоохранных зон" <257>.

--------------------------------

<257> См.: Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. С. 262.

6. Проблемные ситуации и трудности применения предписаний статьи. Поскольку в ней установлен ряд запретов, чаще всего сложности возникают при определении того, насколько нормы Уголовного кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях РФ, а также законов субъектов Федерации отражают цели, смысл этих запретов, и в какой степени посягательства на водные объекты в виде запрещенных сбросов сточных или дренажных вод охватываются признаками составов экологических преступлений либо правонарушений (см. об этом комментарий к ст. 68). Значительные трудности возникают и в связи с необходимостью использовать смежное законодательство об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях, рыболовстве, санитарно-эпидемиологическое законодательство и др. Наконец, требуется устанавливать законность сбросов, осуществляемых в нарушение норм комментируемой статьи, по особым (исключительным) решениями уполномоченных органов.

7. Конкретизация положений статьи 44 в актах российского законодательства. Использование водных объектов для сброса сточных и (или) дренажных вод, как уже отмечалось, регламентируется во многих источниках права. Среди них Федеральные законы:

а) "Об охране окружающей среды", в котором устанавливается, что для предотвращения негативного воздействия на окружающую среду необходимо установление нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты <258>;

--------------------------------

<258> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

б) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии", в котором определено, что для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты <259>.

--------------------------------

<259> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

Использование водных объектов для сброса сточных и (или) дренажных вод регламентируется также в Постановлениях Правительства РФ:

а) от 30.12.2006 N 844, которым утверждены Правила подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование. В Правилах оговаривается, какие документы необходимы для предоставления водного объекта для сброса сточных или дренажных вод <260>;

--------------------------------

<260> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 295.

б) от 10.03.2009 N 223 "О лимитах (предельных объемах) и квотах забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод" <261>;

--------------------------------

<261> СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1318.

в) от 07.12.1996 N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения", в котором для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, запрещается сброс сточных и дренажных вод в водные объекты (за исключением сброса очищенных вод через специальные глубоководные выпуски) <262>;

--------------------------------

<262> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5798.

г) от 31.12.1995 N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" <263>, а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов.

--------------------------------

<263> СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 135.

8. Нарушения запретов. Основания и виды юридической ответственности в данном случае установлены административным, гражданским, уголовным законодательством Российской Федерации (см. комментарий к ст. ст. 68, 69). Незаконные сбросы представляют существенную опасность для водных биоресурсов, качества вод в водных объектах, здоровья людей, могут привести к возникновению очагов инфекционных заболеваний и т.п.

Имеется большое число инфекционных заболеваний, источником которых является главным образом загрязненная незаконными сбросами вода.

Например, в июле 2010 года в Нижегородской области причиной возникновения вспышечной инфекции с симптомами острого кишечного заболевания стало загрязнение одной из артезианских скважин, используемых для водоснабжения жилого микрорайона, стоками предприятия, находящегося в процедуре банкротства.

Статья 45. Использование водохранилищ

Комментарий к статье 45

1. Общая характеристика статьи. Она состоит из девяти частей, две из которых разбиты на пункты. В ней регулируются основные вопросы использования водохранилищ, определяется круг источников права и их содержание. В части 1 названы два вида нормативных актов: правила использования водных ресурсов водохранилищ и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ. В части 2 определяется предмет правового регулирования указанных нормативных актов. Здесь же сформулированы полномочия федерального органа исполнительной власти по установлению режима пропуска паводков и др.

В части 3 устанавливаются нормотворческие функции Правительства РФ по определению перечня водохранилищ, для каждого из которых разрабатываются правила использования. Часть 4 статьи утратила силу (в ней ранее предусматривалась возможность комплексного правового регулирования, т.е. объединения указанных выше двух разновидностей правил в единые правила использования водохранилищ). Часть 5 устанавливает способ определения порядка использования водохранилищ, не вошедших в Перечень, утвержденный Правительством РФ.

В части 6 раскрывается содержание правил использования водных ресурсов водохранилища, а часть 7 содержит указание на форму материалов, составляющих указанные правила. В частях 8 и 9 соответственно определяется содержание (необходимые сведения) правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ и форма входящих в них материалов.

В части 10 содержится норма, определяющая компетенцию Правительства РФ в сфере определения порядка разработки, согласования и утверждения правил использования водохранилищ.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Статья предназначена для упорядочения нормативно-правового регулирования использования водохранилищ, создания единой основы правопорядка с учетом специфических условий отдельных водохранилищ и водохозяйственных систем.

По сфере действия статья рассчитана на применение к отношениям, возникающим в связи с использованием особого объекта - водохранилищ. Учитывая значение водохранилищ в народном хозяйстве, обеспечении населения водой, роль водохранилищ в предупреждении чрезвычайных ситуаций и другие аргументы такого рода, следует признать, что комментируемая статья должна приниматься во внимание многими субъектами управления, хозяйствования, коммунально-бытового обеспечения, обеспечения безопасности населения и территорий.

Таким образом, адресатами являются как специальные субъекты - водопользователи, органы государственной власти применительно к отношениям по специальному природопользованию, так и неопределенный круг субъектов - применительно к отношениям по охране водохранилищ, соблюдению их правового режима.

3. Основные понятия. В первую очередь, это понятия "водохранилище", "каскад водохранилищ", "водохозяйственная система", "водные ресурсы", "гидроузел", "нормальный водоподпорный уровень", "зона сработки".

3.1. Водохранилище - искусственный водоем, предназначенный для хранения воды и регулирования стока и созданный, как правило, в русле реки или понижения земной поверхности с помощью устройства плотины, перемычки, иным способом, представляющий собой водный объект с практически стоячей водой, характеризующийся замедленным водообменом.

3.2. Нормальный подпорный уровень (НПУ) в соответствии с Санитарными правилами проектирования, строительства и эксплуатации водохранилищ, утвержденными Главным государственным санитарным врачом СССР 01.07.1985 N 3907-85, представляет собой наивысший проектный подпорный уровень верхнего бьефа, который может поддерживаться в нормальных условиях эксплуатации гидротехнических сооружений.

3.3. Зона сработки в соответствии с "Санитарными правилами проектирования, строительства и эксплуатации водохранилищ", утвержденными Главным государственным санитарным врачом СССР 01.07.1985 N 3907-85 - это территория чаши водохранилища, освобождающаяся от воды в результате сработки рабочей емкости водохранилища в периоды наименьшего стока реки, обычно в периоды летней и зимней межени.

3.4. Водохозяйственная система - см. комментарий к статье 1 ВК РФ.

3.5. Водные ресурсы - см. комментарий к ст. 1 ВК РФ.

3.6. Каскад водохранилищ. Данное понятие не содержится в законодательстве. Каскад как таковой представляет собой естественный или искусственный поток, низвергающийся уступами <264>. Таким образом, каскад водохранилищ представляет собой совокупность водохранилищ, расположенных по ниспадающей, и связанных водным режимом.

--------------------------------

<264> Ожегов С.И. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2009. С. 276.

3.7. Гидроузел - это комплекс гидротехнических сооружений, устройств <265>.

--------------------------------

<265> Там же. С. 121.

4. Правила использования водохранилищ. Они включают правила использования водных ресурсов водохранилищ, определяющие режим их использования, в том числе режим наполнения и сработки водохранилищ, и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ, определяющие порядок использования их дна и берегов.

В случае если режимы использования нескольких водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы исключают раздельное функционирование водохранилищ, разрабатываются правила использования указанных водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы.

Постановлением Правительства РФ от 22.04.2009 N 349 утверждено Положение о разработке, согласовании и утверждении правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ <266>, которое определяет порядок разработки, согласования и утверждения правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ.

--------------------------------

<266> СЗ РФ. 2009. N 18 (ч. 2). Ст. 2247.

Законодательством Российской Федерации предусмотрено наличие водохранилищ, в отношении каждого из которых правила использования разрабатываются индивидуально. Перечень водохранилищ (в том числе водохранилищ с емкостью более десяти миллионов кубических метров), в отношении которых разработка правил использования водохранилищ осуществляется для каждого водохранилища (нескольких водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы в случае, если режимы их использования исключают раздельное функционирование), установлен распоряжением Правительства РФ от 14.02.2009 N 197-р "О перечне водохранилищ" <267>.

--------------------------------

<267> СЗ РФ. 2009. N 8. Ст. 1032.

Разработка правил использования указанных водохранилищ осуществляется в соответствии с методическими указаниями по разработке правил использования водохранилищ, утвержденными Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Во исполнение требований законодательства принят Приказ Росводресурсов от 03.06.2009 N 118 "О мерах по реализации Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 N 349 "Об утверждении Положения о разработке, согласовании и утверждении правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ", предусматривающий следующие мероприятия:

п/п	Мероприятия	Ответственные исполнители	Срок исполнения
	Инвентаризация и анализ утвержденных (находящихся в разработке проектов) правил использования водных ресурсов водохранилищ (каскадов водохранилищ) и правил эксплуатации водохранилищ, включенных в перечень водохранилищ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 14.02.2009 N 197-р	Управление ресурсов вод и регулирования водохозяйственной деятельности	15 ноября 2009 г.
	Утверждение графика разработки (доработки), согласования и утверждения проектов правил использования водохранилищ, включенных в перечень водохранилищ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 14.02.2009 N 197-р	Управление ресурсов вод и регулирования водохозяйственной деятельности, территориальные органы и подведомственные федеральные государ- ственные учреждения Росводресурсов	декабрь 2009 г.
	Утверждение разграничения полномочий по разработке, согласованию и утверждению правил использования водохранилищ, включенных в перечень водохранилищ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 14.02.2009 N 197-р	Управление ресурсов вод и регулирования водохозяйственной деятельности	декабрь 2009 г.
	Разработка (доработка), согласование и утверждение проектов правил использования водохранилищ, включенных в перечень водохранилищ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 14.02.2009 N 197-р	Управление ресурсов вод и регулирования водохозяйственной деятельности, территориальные органы и подведом- ственные федеральные государственные учреждения Росводресурсов	2010 - 2014 годы по отдельно утвержденному графику

Приказом Росводресурсов от 31.05.2010 N 160 утвержден План-график разработки, согласования и утверждения правил использования водохранилищ на 2010 - 2014 годы.

Допускаются раздельная разработка, согласование и утверждение правил использования водных ресурсов и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ.

Порядок подготовки проекта правил. Для проектируемого (строящегося) водохранилища проект правил его использования разрабатывается заказчиком (застройщиком) строительства водохранилища одновременно с проектной документацией на его строительство. Заказчик (застройщик) строящегося водохранилища представляет в Федеральное агентство водных ресурсов проект правил использования этого водохранилища в срок не позднее 4 месяцев до подачи заявления о выдаче разрешения на ввод водохранилища в эксплуатацию.

Федеральное агентство водных ресурсов по результатам рассмотрения проекта правил использования водохранилища при необходимости включения этого водохранилища в перечень вносит в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации соответствующие предложения. Согласование и утверждение Федеральным агентством водных ресурсов правил использования указанного водохранилища осуществляются в соответствии с Положением о разработке, согласовании и утверждении правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ после его включения в перечень.

При поэтапном наполнении водохранилища до нормального подпорного уровня в соответствии с Положением о разработке, согласовании и утверждении правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ разрабатываются, согласовываются и утверждаются временные правила использования такого водохранилища.

Проекты правил использования для каждого из водохранилищ, включенных в перечень, подлежат согласованию Федеральным агентством водных ресурсов в установленном порядке с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральным агентством морского и речного транспорта (если водные ресурсы водохранилища обеспечивают условия судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации), Министерством энергетики Российской Федерации (при наличии гидроэлектростанций в составе гидроузлов, образующих водохранилища, или водохозяйственных систем, если режимы исключают раздельное функционирование).

Проекты правил использования водохранилищ для каждого из водохранилищ, включенных в перечень, также подлежат согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых располагаются такие водохранилища, в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 <268>.

--------------------------------

<268> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

5. Типовые правила использования водохранилищ. Использование водохранилищ, не включенных в перечень, осуществляется в соответствии с Типовыми правилами использования водохранилищ, утвержденными Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 24.08.2010 N 330 <269>.

--------------------------------

<269> Российская газета. 2010. 29 сентября.

В соответствии с данными Типовыми правилами осуществляется использование водохранилищ, не включенных в перечень водохранилищ (в том числе водохранилищ с емкостью более десяти миллионов кубических метров), в отношении которых разработка правил использования водохранилищ осуществляется для каждого водохранилища (нескольких водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы в случае, если режимы их использования исключают раздельное функционирование), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 197-р.

Типовые правила предназначены для использования уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации; собственниками гидротехнических сооружений, образующих водохранилища, и (или) эксплуатирующими такие гидротехнические сооружения организациями; водопользователями при использовании водных объектов в соответствии с заключенными договорами водопользования и решениями о предоставлении водохранилищ в пользование.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации реализуют требования указанных Типовых правил:

1) в процессе предоставления водохранилищ или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водохранилищ в пользование;

2) при осуществлении мер по охране водных ресурсов водохранилищ, включая установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос, поддержание надлежащего санитарного состояния водохранилищ, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением водохранилищ, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, в соответствии с перечнем таких водохранилищ, установленным Правительством Российской Федерации <270>;

--------------------------------

<270> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 N 2054-р // СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 335.

3) при осуществлении мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водохранилищ, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

Собственники гидротехнических сооружений, образующих водохранилища, и (или) организации, эксплуатирующие такие гидротехнические сооружения, выполняют требования Типовых правил в процессе эксплуатации таких гидротехнических сооружений (далее - ГТС) в соответствии с требованиями законодательства о безопасности гидротехнических сооружений.

6. Правила использования водных ресурсов. Водохранилища могут использоваться для одной или нескольких целей, предусмотренных ВК РФ. Использование водных ресурсов водохранилищ для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения приоритетно перед иными целями их использования.

Использование водопользователями водохранилищ, образованных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, осуществляется на основании договоров, заключенных между уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и водопользователями, и санитарно-эпидемиологических заключений, определяющих их соответствие санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Сброс сточных вод и (или) дренажных вод в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения запрещается в соответствии с пунктом 1 ч. 3 ст. 44 ВК РФ. Сброс сточных и (или) дренажных вод в границах второго и третьего поясов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения хозяйственными и иными объектами, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до введения в действие Водного кодекса Российской Федерации, допускается с соблюдением санитарных правил и норм в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <271>.

--------------------------------

<271> Статья 6.4 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418.

Водохранилища, образованные для целей технического водоснабжения промышленных и сельскохозяйственных организаций, водообеспечения объектов теплоэнергетики и производства электрической энергии, орошения земель сельскохозяйственного назначения, используются на основании договоров, заключенных между уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и водопользователями с учетом интересов иных водопользователей с соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов.

Использование водохранилищ для обеспечения технологических нужд теплоэнергетики и атомной энергетики в соответствии с частью 1 ст. 62 ВК РФ осуществляется с соблюдением температурных режимов водных объектов.

Использование водохранилищ для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами осуществляется с учетом интересов других водопользователей, соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, требований к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, требований о предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Использование водохранилищ, образованных в рыбохозяйственных целях и являющихся водными объектами рыбохозяйственного значения, для товарного рыбоводства, организации спортивного и любительского рыболовства, воспроизводства водных биологических ресурсов, осуществляется в соответствии с водным законодательством, законодательством о рыболовстве и охране водных биологических ресурсов, законодательством о животном мире.

Сброс в водохранилища, являющиеся водными объектами рыбохозяйственного значения, вредных веществ, предельно допустимые концентрации которых в водах водных объектов рыбохозяйственного значения не установлены, запрещается <272>.

--------------------------------

<272> См.: часть 2 ст. 47 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5270; 2006. N 1. Ст. 10; N 23. Ст. 2380; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 23; N 17. Ст. 1933; N 50. Ст. 6246; 2008. N 49. Ст. 5748.

В границах рыбоохранных зон и рыбохозяйственных заповедных зон, установленных в соответствии с законодательством, сброс сточных вод и (или) дренажных вод запрещается (см. комментарий к ст. 44).

Использование водохранилищ для рекреационных целей (отдыха, туризма, спорта) осуществляется при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта с учетом правил использования водных объектов, устанавливаемых органами местного самоуправления в соответствии с ВК РФ.

Использование водохранилищ рекреационного назначения в иных целях, предусмотренных ВК РФ, допускается с соблюдением санитарных правил и норм в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Использование водных ресурсов водохранилищ, образованных для обеспечения пожарной безопасности, в иных целях, предусмотренных ВК РФ, не допускается. Забор (изъятие) водных ресурсов для тушения пожаров допускается из любых водохранилищ без какого-либо разрешения, бесплатно и в необходимом для ликвидации пожаров количестве.

Водный режим водохранилищ, являющихся водными объектами рыбохозяйственного значения (ограничение объема безвозвратного изъятия поверхностных вод, обеспечение оптимального уровня воды и сбросов вод в рыбохозяйственных целях), устанавливается с учетом требований по обеспечению сохранения водных биоресурсов.

Обязанности водопользователей. Водопользователи при использовании водохранилищ обязаны:

- не допускать нарушение прав других водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде;

- содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные в акватории водохранилища гидротехнические и иные сооружения;

- информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водохранилищах;

- своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водохранилищах;

- вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водохранилищ и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водохранилищами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты учета и регулярных наблюдений в соответствии с требованиями водного законодательства.

Собственники и эксплуатирующие ГТС организации оповещают органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и водопользователей об изменениях водного режима водохранилища, в том числе при возникновении аварий на гидротехнических сооружениях и иных чрезвычайных ситуациях, в порядке, определенном законодательством о защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

7. Правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилища. Мероприятия по технической эксплуатации и благоустройству водохранилища осуществляются постоянно, в течение всего года.

При эксплуатации водохранилищ в зимний период времени собственники ГТС, образующих водохранилища, и (или) эксплуатирующие ГТС организации осуществляют мероприятия по предотвращению повреждений гидротехнических сооружений и берегов водохранилищ в результате ледовых воздействий.

В период установления ледяного покрова на акватории водохранилища, в целях быстрейшего образования сплошного ледяного покрова, предотвращения образования навалов льда перед гидротехническими сооружениями и на откосах водохранилищ, а также возникновением зажоров в нижнем бьефе, сброс воды из водохранилища уменьшается. При образовании ледяного покрова значительной толщины уровень воды в водохранилище необходимо держать постоянным, сбрасывая всю поступающую воду в нижний бьеф.

Минимально возможный уровень воды в водохранилище для зимних условий устанавливается с учетом обеспечения зимовки водных биологических ресурсов, обитающих в водохранилище. В случае если предшествующий летний период эксплуатации водохранилища сопровождался интенсивным развитием водной растительности, необходимо:

- ограничивать зимнюю сработку водохранилища;

- проводить мероприятия, направленные на увеличение концентрации растворенного кислорода в воде.

Ежегодно, за один месяц до прогнозируемого срока наступления весеннего половодья собственники ГТС, образующих водохранилища, и (или) эксплуатирующие ГТС организации осуществляют следующие мероприятия:

- проверяют состояние гидротехнических сооружений напорного фронта и береговой зоны водохранилища;

- проводят необходимый ремонт сооружений, конструкций и механизмов, обеспечивающих пропуск половодья;

- проверяют работу контрольно-измерительной аппаратуры (при наличии такой аппаратуры);

- апробируют работу затворов, подъемных механизмов и устройств автоматического управления;

- проверяют надежность электропитания подъемных механизмов затворов.

В случае выявления на гидротехнических сооружениях неисправностей, которые к началу периода половодья (летних паводков) устранить не представляется возможным, но при этом они могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации, принимаются меры по незаполнению водоема в период половодья или паводков.

При выпадении сильного дождя ливневого характера в период максимальных уровней воды в водохранилище водосбросные и водозаборные сооружения открываются для пропуска поступающей воды с учетом пропускной способности отводящего тракта.

С целью предупреждения зарастания акватории водохранилища и цветения воды уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации реализуются следующие мероприятия:

- высадка тростника;

- заселение водохранилища гидрофитами с обязательной уборкой (осенью) образующейся растительной массы;

- локальное изъятие иловых отложений;

- механическое изъятие избыточной биомассы водорослей из водохранилищ в местах их массовых скоплений;

- санитарная обработка после сработки водохранилища до отметки уровня мертвого объема.

В период сработки водохранилища перед началом половодья, а также в процессе пропуска половодья и паводков, при наличии благоприятного прогноза по водности года, собственники ГТС, образующих водохранилища, и (или) эксплуатирующие ГТС организации осуществляют мероприятия по очистке дна водохранилища от наносов (промыв водохранилища от наносов). Данные мероприятия проводятся при возможности создания в верхнем бьефе скорости течения, обеспечивающей размыв и транспортировку отложений наносов (не ниже 0,8 - 1,0 м/с).

При проведении промыва водохранилища от наносов максимально сокращаются перерывы в подаче воды по согласованию с иными водопользователями; скорости сработки и наполнения водохранилища обеспечиваются с учетом требований безопасности гидротехнических сооружений (обеспечения устойчивости откосов гидротехнических сооружений, а также берегов водохранилища); в случае работы гидротехнического сооружения в каскаде попуски в нижний бьеф необходимо осуществлять при условии обеспечения безопасности нижерасположенных гидротехнических сооружений; время и продолжительность промыва водохранилища заблаговременно согласовываются с водопотребителями, органами местного самоуправления, органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по рыболовству, Федерального агентства морского и речного транспорта и другими заинтересованными организациями. Непосредственно перед началом сброса воды из водохранилища указанные лица, органы и организации оповещаются о предстоящем промыве.

В случае значительного заиления водохранилища удаление наносов осуществляется механическим способом (земснарядами, землечерпалками).

К методам защиты берегов водохранилища от размыва и разрушений при сезонных колебаниях уровня воды и волновых воздействиях, а также предотвращений эрозии почв и развития овражной системы на территории, прилегающей к водохранилищу, осуществляемых уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, относятся:

1) уполаживание откосов, засев откосов специальными травами или одерновка поверхности естественным дерном;

2) укрепление склонов вяжущими материалами с пропиткой грунта битумной эмульсией с применением цемента, битумов, латексов, различных битумных эмульсий;

3) покрытие берега хворостяной выстилкой или плетнями, фашинами, деревянными креплениями;

4) отсыпка каменной наброски без подготовки ее основания и возведения дополнительных креплений на стыке ее с прибрежной отмелью;

5) отсыпка песчано-гравийной смеси с уклоном от 1,5 до 2° в сочетании с поперечными бунами из негабаритного камня;

6) намыв пологих песчаных пляжей;

7) планировка откосов высокого абразивного берега и укладка бетонных плит без подготовки основания;

8) укрепление откосов габионной кладкой;

9) облицовка разрушаемого места бетоном или железобетоном;

10) устройство специальных подпорных стенок;

11) систематический надзор, уход и ликвидация рытвин и промоин, образовавшихся после ливней и снеготаяния;

12) содержание и охрана существующих лесных насаждений и кустарников на склонах и прилегающих к водохранилищу территориях;

13) посадки специальных пород деревьев и кустарников;

14) засев разрушаемой территории укрепляющими травами;

15) систематический надзор, уход и ликвидация рытвин и промоин, образовавшихся после ливней и снеготаяния;

16) устройство на склонах специальных водоперехватывающих нагорных валов и каналов;

17) устройство в оврагах специальных сооружений (запруд, ступенчатых перепадов, быстротоков и т.д.).

Границы водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы водохранилища устанавливаются посредством специальных информационных знаков в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 10.01.2009 N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос" <273>.

--------------------------------

<273> СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 415.

Защита дна и берегов в нижнем бьефе от размывов обеспечивается собственниками гидротехнических сооружений или эксплуатирующими ГТС организациями подъемом затворов водосбросных отверстий с интервалом, не допускающим образования в нижнем бьефе высоких волн.

Собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация обеспечивает наличие документов, содержащих сведения о водохранилище, гидроузле и мерах по обеспечению безопасности гидротехнического сооружения, а также осуществляет ведение и хранение документации, в которую заносится информация о результатах наблюдений за режимом работы и состоянием водохранилища и гидротехнических сооружений, расположенных на водохранилище, и о работах, проводимых при эксплуатации водохранилища. Примерный перечень указанной документации приведен в приложении 1 к Типовым правилам использования водохранилищ, утвержденным Приказом Минприроды России от 24.08.2010 N 330.

Образцы документации, содержащей данные об основных параметрах водохранилища, характеристике водотока приведены в приложении 2 к Типовым правилам. Образцы документации, в которую заносится информация о результатах наблюдений за режимом работы и состоянием водохранилища и гидротехнических сооружений, расположенных на водохранилище, а также о работах, проводимых при эксплуатации водохранилища, приведены в приложении 3 к Типовым правилам.

8. Иные требования законодательства. Также законодательством установлены отдельные требования по использованию водохранилищ, к которым можно отнести требования по эксплуатации ирригационных водохранилищ и санитарные требования.

8.1. Эксплуатация ирригационных водохранилищ. Требования в указанной сфере сформулированы в Правилах эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, утвержденных Минсельхозпродом РФ 26.06.1998 <274>.

--------------------------------

<274> М.: Минсельхозпрод РФ, 1998.

Так, в процессе эксплуатации должны проводиться систематические визуальные и инструментальные наблюдения и исследования устойчивости тела и откосов плотины, динамики осадок и смещений сооружений; прочности и устойчивости крепления напорного откоса при воздействии на него волновой нагрузки и глубокой сработки водохранилища; состояния низового откоса при воздействии потока фильтрационных вод, условий появления выпора и суффозии грунта; волноустойчивости берегов водохранилища; притока воды и наносов в водохранилище, отбора и сброса воды из него; режима работы водозаборных, водовыпускных и водосбросных сооружений, их пропускной способности; санитарной обстановки в акватории водохранилища, на сооружениях и окружающей территории; динамики заиления водохранилищ и занесения подпертых бьефов и др.

В целях сохранения и увеличения полезного объема водохранилища, продления срока его службы необходимо принимать следующие меры по сокращению объемов заиления и занесения:

- пропуск паводковых расходов при минимально сниженных уровнях воды перед плотиной, что позволяет за счет повышения проточности сбрасывать транзитом в нижний бьеф часть донных и взвешенных наносов;

- гидравлические промывки отложившихся наносов путем периодического максимального снижения подпертого уровня и полного открытия промывных и сбросных отверстий плотины;

- борьбу с переработкой берегов и отложением ее продуктов в ложе водохранилища как активными способами - устройством волноломов, волнорезов и т.п., так и пассивными - креплением размываемых берегов;

- увеличение при определенных условиях полезной емкости за счет наращивания плотины, устройства парапетов и других мероприятий.

Режим наполнения и периодической сработки водохранилища устанавливается в зависимости от типа водохранилища (русловое, наливное, озерное) и его емкости (крупное - более 10 млн. куб. м, малое - 1 - 10 млн. куб. м, пруд - менее 1 млн. куб. м); типа регулирования стока (сезонное, годовое, многолетнее) и степени возможной и допустимой его зарегулированности (при сезонном регулировании); водности года (многоводный, средний, маловодный).

Темпы наполнения и опорожнения водохранилища определяются инструкцией по эксплуатации и не должны вызывать опасных деформаций тела плотины и сооружений, разрушений берегов, их креплений, защитных валов и дамб.

При эксплуатации водохранилищ, особенно крупных и средних, необходимо принимать оперативные меры по выявлению и недопущению опасного развития аварийных ситуаций.

При прогнозе интенсивных паводков следует произвести предпаводковую сработку части емкости водохранилища на величину объема ожидаемого притока воды.

По мере заиления и занесения водохранилищ и подпертых бьефов и связанным с этим увеличением длины кривой подпора и площади затопления и подтопления необходимо расширять объем эксплуатационных наблюдений и исследований уровней поверхностных и подземных вод в зоне выклинивания кривой подпора, особенно на средних и малых водохранилищах и подпертых бьефах низконапорных гидроузлов.

8.2. Санитарные требования к использованию водохранилищ. Они установлены Санитарными правилами проектирования, строительства и эксплуатации водохранилищ, утвержденными Главным государственным санитарным врачом СССР 01.07.1985 N 3907-85. Указанные Санитарные правила содержат требования к режиму работы водохранилищ, мероприятия по санитарной охране водных объектов в зоне влияния водохранилищ, требования к прогнозу качества воды водохранилищ и зон нижнего бьефа, к строительству и эксплуатации водохранилищ.

При водохозяйственном расчете режима работы водохранилища должны быть обеспечены уровни и расходы воды, гарантирующие бесперебойную работу питьевых водозаборов, благоприятные условия культурно-бытового водопользования населения в верхнем и нижнем бьефах, а также предупреждение образования анофелогенных водоемов.

При комплексном использовании водохранилищ создание требуемых санитарно-гигиенических условий в нижних бьефах обеспечивается специальными санитарными попусками. Величина минимального санитарного попуска должна быть не менее минимального среднесуточного расхода водотока в бытовом гидрологическом режиме летней и зимней межени года 95% обеспеченности.

Мероприятия по санитарной охране водных объектов должны быть направлены на ликвидацию и (или) предупреждение возможного появления источников загрязнения в целях обеспечения надлежащего качества воды водохранилищ, используемых или намечаемых к использованию для удовлетворения хозяйственно-питьевых и культурно-бытовых нужд населения.

Материалы, представляемые на согласование, должны содержать:

1) мероприятия по борьбе с загрязнением водных объектов производственными, хозяйственно-бытовыми, коллекторно-дренажными и сбросными водами мелиоративных систем, а также поверхностным стоком с территорий населенных мест и сельскохозяйственных земель;

2) мероприятия по борьбе с избыточным цветением воды, микроводорослями, зарастанием и др.;

3) мероприятия по борьбе со всплыванием торфяников;

4) мероприятия по регулированию наносного режима водохранилищ;

5) мероприятия, направленные на охрану грунтовых вод от загрязнения и истощения;

6) мероприятия по уменьшению площади мелководий с глубинами 2 м и менее;

7) мероприятия по предупреждению выплода гнуса, комаров, клещей;

8) противомалярийные мероприятия (в южной зоне - до 64° с.ш.), а также мероприятия по борьбе с распространением некоторых видов животных, являющихся переносчиками инфекционных и паразитарных заболеваний.

Условия отведения сточных вод в водные объекты в зоне влияния водохранилища в каждом отдельном случае подлежат согласованию с органами и учреждениями санитарно-эпидемиологической службы, органами по регулированию использования и охране вод и другими контролирующими органами в установленном порядке.

Водоемы-охладители, предназначенные для приема термальных вод ТЭЦ, ТЭС, АЭС, АТЭЦ и др., не должны иметь водосбросов в акваторию основного водохранилища. Водоемы-охладители вновь проектируемых ТЭЦ, ТЭС, АЭС, АТЭЦ и др., НПУ которых не превышают НПУ водохранилища, должны быть отделены от основного водохранилища глухими фильтрующими дамбами. Если НПУ водоема-охладителя выше НПУ основного водохранилища - дамбы должны быть нефильтрующими. Использование непосредственно акватории водохранилища в качестве водоема-охладителя ТЭЦ, ТЭС АЭС, АТЭЦ и др. запрещается.

Для предотвращения загрязнения, засорения и истощения вод на всех водных объектах в зоне влияния водохранилищ устанавливаются водоохранные зоны и прибрежные полосы.

Для оценки влияния на водные объекты действующих, строящихся и намечаемых к строительству предприятий, зданий и сооружений, расположенных в зоне влияния водохранилищ, а также оценки эффективности планируемых водоохранных мероприятий проектная организация разрабатывает прогноз качества воды по всей протяженности водохранилища, зоны нижнего бьефа, а также устьевых участков притоков, находящихся в подпоре, с обязательным включением всех существующих и перспективных пунктов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования населения.

К моменту заполнения ложа водохранилища, а также на каждый его этап должен быть выполнен весь комплекс запроектированных мероприятий, обеспечивающих достижение нормативных показателей качества воды водных объектов в зоне влияния водохранилища и благоприятные условия труда, быта и отдыха населения.

Предприятия, организации и учреждения, эксплуатирующие водоподпорные, водосбросные или водозаборные сооружения на водохранилищах, обязаны соблюдать режим наполнения и сработки водохранилищ, установленный правилами эксплуатации, составленными на основе хозяйственных расчетов.

Все водопользователи обязаны выполнять предусмотренные Правилами эксплуатации водохранилища водоохранные мероприятия, способствующие поддержанию здоровой санитарной обстановки в водоохранных зонах, зонах санитарной охраны, акватории водохранилища и качества воды в нем в соответствии с гигиеническими нормативами. Устройство выпусков и отведение сточных вод в водные объекты в зоне влияния водохранилищ без согласования с органами и учреждениями санитарно-эпидемиологической службы и другими контролирующими органами запрещается. Категорически запрещается водопой и выпас скота в зоне сработки водохранилища.

9. Судебная практика. Рассматривая споры о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения правил использования водохранилища, суд указал, что истец должен предоставить доказательства совершения ответчиком противоправных действий или бездействий, указать, какие нормативные акты, регламентирующие его деятельность по эксплуатации водохранилищ, или другие законы были им нарушены, то есть в чем выражается противоправность его деяний.

Так, суд отказал в удовлетворении требований о возмещении ущерба, причиненного в результате разлива рек (что, по мнению истца, вызвано неконтролируемым сбросом воды из водохранилищ Москворецкой водной системы), поскольку истцом не представлено надлежащих доказательств нарушения ответчиком требований ст. 45 Водного кодекса РФ, повлекших за собой причинение истцу убытков <275>.

--------------------------------

<275> Постановление ФАС Московского округа от 16.04.2010 N КГ-А40/3264-10 по делу N А40-83136/09-9-598.

Использование водохранилища, в том числе сброс сточных вод должны осуществляться с соблюдением требований законодательства.

Так, рассматривая исковое заявление Росприроднадзора о взыскании ущерба, причиненного водохранилищу <276>, суд установил, что выпуски ливневых сточных вод являются составной частью системы ливневой канализации железной дороги и вина ответчика в данном случае состоит в непринятии должных мер по обеспечению надлежащего качества сточных вод, сбрасываемых в водохранилище. Кроме того, поскольку владение и использование в хозяйственной деятельности сетей ливневой канализации осуществляется ответчиком, именно он должен нести ответственность, предусмотренную ст. 69 Водного кодекса РФ.

--------------------------------

<276> Постановление ФАС Уральского округа от 06.08.2009 N Ф09-5588/09-С4 по делу N А60-40048/2008-С7.

Таким образом, суд удовлетворил исковые требования Росприроднадзора о взыскании ущерба, причиненного водохранилищу.

Статья 46. Использование водных объектов для целей производства электрической энергии

Комментарий к статье 46

1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья состоит из двух частей. В первой указаны условия использования водных объектов - учет интересов иных водопользователей и обязательность соблюдения требований водного законодательства. Во второй (более конкретно сформулированной) устанавливается обязанность водопользователей и вводится ограничение их деятельности - приоритет питьевого и хозяйственного бытового водоснабжения.

2. Цель, сфера действия и адресаты статьи.

Цель состоит в том, чтобы определить требования эксплуатации водных объектов для производства электрической энергии.

Сфера действия норм рассчитана на достаточно широкое применение: по данным Государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды в 2009 году", в России водные объекты достаточно интенсивно используются, в том числе в целях выработки тепловой и электрической энергии.

Адресаты предписаний, собственно говоря, указаны в тексте комментируемой статьи: это лица, использующие водные объекты в целях производства электроэнергии. Положения статьи 46 должны учитываться также должностными лицами, осуществляющими контроль и надзор в данной области, иными водопользователями, чьи интересы могут быть затронуты при ненадлежащем исполнении требований закона.

3. Основные понятия. Некоторые понятия - "водопользователи", "водный объект" - раскрываются в статье 1 и других нормах комментируемого Кодекса. Остальные термины, используемые в статье, означают следующее.

3.1. Водохранилище - см. комментарий к ст. 45.

3.2. Режим сработки водохранилищ - суточное, сезонное или многолетнее изменение уровней воды в водохранилищах, связанное с перераспределением стока и водопотреблением. Зоной сработки называется территория чаши водохранилища, освобождающаяся от воды в результате сработки рабочей емкости водохранилища в периоды наименьшего стока реки (обычно в периоды летней и зимней межени).

В соответствии с пунктом 3.2.3 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации режимы сработки водохранилища перед половодьем и его последующего наполнения должны обеспечивать:

- наполнение водохранилища в период половодья до нормального подпорного уровня;

- благоприятные условия для сброса через сооружения избытка воды, пропуска наносов, а также льда, если это предусмотрено проектом;

- необходимые согласованные условия для нормального судоходства, рыбного хозяйства, орошения и водоснабжения;

- наибольший энергетический (топливный, мощностной) эффект в энергосистеме при соблюдении ограничений, согласованных с неэнергетическими водопользователями;

- регулирование сбросных расходов с учетом требований безопасности и надежности работы гидротехнических сооружений и борьбы с наводнениями.

4. Источники права. Комментируемая статья содержит положения, адресованные к пользователям (собственникам) гидроэнергетических сооружений и связанные с эксплуатацией гидротехнических сооружений, устанавливающие общеобязательность соблюдения требований рационального использования и охраны водных объектов, содержащихся в различных нормативных правовых документах: Федеральных законах от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" <277> и от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <278>; Постановлениях Правительства РФ от 13.08.1996 N 997 "Об утверждении требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи" <279>, от 27.02.1999 N 237 "Об утверждении Положения об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника" <280>, от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" <281> и от 21.11.2005 N 690 "Об утверждении Положения об охране судоходных гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования" <282>; Приказе Минэнерго России от 19.06.2003 N 229 "Об утверждении Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации" <283>; Постановлении Госгортехнадзора России от 12.01.1998 N 2 "Об утверждении Инструкции о порядке ведения мониторинга безопасности гидротехнических сооружений предприятий, организаций, подконтрольных Госгортехнадзору России" <284>; и др.

--------------------------------

<277> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

<278> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

<279> СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4290.

<280> http://pravo.levonevsky.org/bazaru09/postanovi/sbor27/text27097.htm

<281> СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 121.

<282> СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 5040.

<283> Российская газета. 2003. N 229.

<284> БНА федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 5.

Более подробно вопросы соблюдения требований рационального использования и охраны водных объектов, учет интересов различных водопользователей при использовании водных объектов для целей производства электрической энергии рассмотрены при комментировании части 2 статьи 62 комментируемого Кодекса.

5. Объект правового регулирования. Использование водных объектов для целей производства электрической энергии осуществляется в форме преобразования механической энергии потока воды в электрическую энергию, которая производится с помощью комплекса сооружений и оборудования, именуемых гидроэлектрической станцией (гидроэлектростанция, ГЭС).

ГЭС состоит из последовательной цепи гидротехнических сооружений, обеспечивающих необходимую концентрацию потока воды и создание напора, и энергетического оборудования, преобразующего энергию движущейся под напором воды в механическую энергию вращения, которая, в свою очередь, преобразуется в электрическую энергию.

Напор ГЭС создается концентрацией падения реки на используемом участке плотиной либо деривацией (отведение части энергии потока воды посредством устройства искусственного водотока) либо плотиной и деривацией совместно. По схеме использования водных ресурсов и концентрации напоров ГЭС обычно подразделяют на русловые, приплотинные, деривационные с напорной и безнапорной деривацией, смешанные, гидроаккумулирующие и приливные.

В русловых и приплотинных ГЭС напор воды создается плотиной, перегораживающей реку и поднимающей уровень воды в верхнем бьефе с некоторым затоплением долины реки.

Низкая себестоимость вырабатываемой на ГЭС электроэнергии (против значительных удельных капиталовложений на 1 кВт установленной мощности и продолжительных сроков строительства) и возобновляемость водных ресурсов обусловливают их активное использование в данной сфере.

Эксплуатация гидроэнергетических сооружений зачастую сопряжена с оказанием воздействия на естественные условия существования водного объекта и населяющих его растительного и животного мира (изменения гидрогеологических и гидрохимических условий, физико-химических параметров, температурного режима водного объекта и др.).

Требования к охране водного объекта предъявляются данной статьей в контексте сохранения качественных и количественных физико-технических (объема и скорости перемещения, массы) и физико-химических параметров водных объектов для производства электрической энергии и направлены на предотвращение загрязнения, засорения и истощения водных объектов, а в случае необходимости - на своевременную реализацию мер по ликвидации последствий указанных явлений.

При этом в рамках рассматриваемых правоотношений устанавливается обязательное соблюдение интересов водопользователей, использующих водные объекты:

- для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

- в качестве водохранилищ, сброса сточных и (или) дренажных вод;

- для сплава леса;

- для рыболовства и охоты;

- для разведки и добычи полезных ископаемых;

- для обеспечения пожарной безопасности;

- для целей водного и воздушного транспорта;

- для лечебных, оздоровительных и рекреационных целей (в том числе в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации).

Эксплуатация гидроэнергетических сооружений связана с оказанием воздействия (изменения гидрогеологических условий, химических параметров, температурного режима водного объекта и др.) на естественные условия существования водного объекта и прилегающие территории. Это прежде всего сопряжено с необходимостью накопления и подачи требуемой массы воды в течение определенного промежутка времени на агрегаты, преобразующие механическую энергию воды в электрическую; обеспечения условий непрерывности прохождения заданного потока воды во времени; системного или аварийного сброса избыточной водной массы (в целях обеспечения безопасности жизни и имущества граждан) и др.

В большинстве случаев непрерывность поступления воды в агрегаты обеспечивается с накоплением ее в водохранилищах.

6. Юридическая ответственность. В случае нарушения прав водопользователей и причинения вреда имуществу пользователей и собственников водных объектов, при несоблюдении требований рационального использования и охраны водных объектов, возможно наступление гражданско-правовой ответственности (ст. ст. 12, 1064 - 1079 и др. ГК РФ), а при наличии в действиях виновного лица состава противоправного деяния, установленного УК или КоАП, предусмотрено наступление уголовной (ст. ст. 246, 250, 257, 358 УК РФ) или административной ответственности (ст. ст. 8.13, 8.14, 8.15, 9.2. КоАП РФ) - см. комментарий к ст. 68.

7. Иные требования. Наполнение и опорожнение водохранилищ, бассейнов, каналов и напорных водоводов, а также изменение уровней воды, должны производиться постепенно, со скоростями (установленными местными инструкциями), исключающими появление недопустимо больших давлений за облицовкой сооружения, оползание откосов, возникновение вакуума и ударных явлений в водоводах (п. 3.1.13 вышеназванных Правил).

Пропуск воды через водосбросные сооружения должен осуществляться в соответствии с местной инструкцией и не должен приводить к повреждению сооружений, а также к размыву дна за ними, который мог бы повлиять на устойчивость сооружений. При пропуске высоких половодий превышение нормального подпорного уровня (НПУ) верхних бьефов гидроузлов допускается только при полностью открытых затворах всех водосбросных и водопропускных отверстий и при обязательном использовании всех гидротурбин. При уменьшении притока воды отметка уровня водохранилища должна снижаться до НПУ в кратчайшие технически возможные сроки.

8. Охрана водных объектов при их гидроэнергетическом освоении.

Проектирование гидроэлектростанции должно вестись на основе предварительно разработанных схем комплексного использования водных ресурсов речного бассейна, включающих природоохранные мероприятия и схемы энергетического использования водотока. Все вопросы размещения хозяйственных отраслевых объектов и объемов их водопотребления должны быть взаимоувязаны и согласованны. При отсутствии таких схем по какому-либо водотоку недопустимо проектирование и строительство частных объектов, использование водных ресурсов и освоение водосбора его бассейна.

Чрезвычайно остро стоит вопрос о сохранности пойм и пойменных земель, являющихся, с одной стороны, исходной базой естественного и культурного кормопроизводства, а с другой - естественным биохимическим барьером реки, так называемым фильтром-очистителем. Поэтому при проектировании гидроузлов и водохранилищ (выборе отметки НПУ, зеркала водохранилища и установлении площади затопления) немаловажное значение придается сохранению пойменных земель, участков и старопахотных угодий. Решение этих вопросов достигается технико-экономическим обоснованием (ТЭО) выбора створа ГЭС, защитой пойменных земель путем обвалования и посредством специальных выпусков ГЭС и гидроузлов.

Водотоки могут быть сохранены при рациональном и экологически обоснованном освоении их водосборов, особенно с учетом развития новой инфраструктуры на базе создаваемых гидроузлов. Еще на стадии проектирования производственных, сельскохозяйственных, коммунально-бытовых предприятий и объектов на водосборах водохранилищ, прилегающих к ним участках и притоках необходимо провести модельные имитационно-оптимизационные расчеты для установления допустимого вклада этих объектов в загрязнение водотока и обоснования их основных экологически приемлемых параметров.

В заключении на основе вышеизложенной информации при создании энергоузлов для гидроэлектростанции необходимо решить следующие экологические вопросы:

1) собрать и проанализировать экологическую информацию, в том числе экстремальную с учетом экологической надежности, безопасности и риска;

2) провести комплексную количественную оценку экологических последствий, выделить из них приоритетные (наиболее существенные), а также первичные (например, затопление земель), определяющие ряд последствий второго уровня;

3) разработать ликвидационные (природоохранные) мероприятия как по природному комплексу в целом, так и по отельными экологическим объектам на стадии ТЭО и при принятии общих инженерных решений (выбор створа, компоновка гидроузла, отметка НПУ и т.д.). При фиксированных общих решениях на стадии технического проекта выбор природоохранных мероприятий частного характера может производиться на основе локальной их оптимизации;

4) обратить особое внимание на выполнение в строительной практике всех намеченных в проектной документации природоохранных мероприятий;

5) постоянный учет и нормирование потребления и расходования водных ресурсов в пределах водосбора.

Четкое выполнение природоохранных мероприятий, несомненно, будет продвигать развитие гидроэнергетики, что потребует соответствующей перестройки проектирования, в первую очередь пересмотра схем использования рек, выбора подпорных отметок гидроузлов, и, самое важное, определения установленной мощности гидроэлектростанции.

Статья 47. Использование поверхностных водных объектов для целей водного и воздушного транспорта

Комментарий к статье 47

1. Общий обзор статьи. Она включает две части и посвящена регулированию водопользования для водного и воздушного транспорта. Данные нормы являются отсылочными и устанавливают, что регулирование использования водных объектов для указанных целей осуществляется иным отраслевым законодательством (о водном транспорте) и подзаконным актом в сфере воздушного транспорта.

2. Цель, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель - установить правила пользования поверхностными водными объектами для определенных нужд, а именно для перевозок грузов, пассажиров и их багажа, почтовых отправлений, буксировки судов и иных плавучих объектов, проведения поисков, разведки и добычи полезных ископаемых, строительных, путевых, гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ, лоцманской и ледокольной проводки, спасательных операций, осуществления мероприятий по охране водных объектов, защите их от загрязнения и засорения, подъема затонувшего имущества, санитарного и другого контроля, проведения научных исследований, учебных, спортивных, культурных и иных целей.

Сфера действия и адресаты статьи. Предписания данной статьи направлены на отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации. Соответственно, эти субъекты и являются адресатами норм комментируемой статьи.

3. Основные понятия. В статье используются всего несколько терминов, определяющих виды транспорта и элемент транспортной системы (пути сообщения).

3.1. Поверхностные водные объекты - см. комментарий к ст. 5.

3.2. Водный транспорт - один из видов транспорта, представляющий собой производственно-технологический комплекс с входящими в него организациями, осуществляющими судоходство и иную связанную с судоходством деятельность;

3.3. Воздушный транспорт - осуществляет перемещение (перевозку) людей и грузов воздушными судами (самолетами и вертолетами). Включает наземную инфраструктуру (сеть аэропортов с пассажирскими и грузовыми терминалами, авиаремонтные заводы), воздушные суда, а также сеть авиалиний и авиакоридоров. Основная функция воздушного транспорта общего пользования - перевозка пассажиров, побочная - перевозка срочных грузов и почты <285>;

--------------------------------

<285> География. Современная иллюстрированная энциклопедия. М., Росмэн. / Под ред. проф. А.П. Горкина. 2006.

3.4. Внутренние водные пути Российской Федерации (далее - внутренние водные пути) - естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в целях судоходства. Перечень внутренних водных путей утверждается Правительством РФ (распоряжение Правительства РФ от 19.12.2002 N 1800-р <286>).

--------------------------------

<286> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 5130.

4. Источники права. Часть 1 комментируемой статьи, как уже отмечалось, не устанавливает какие-либо правила использования поверхностных водных объектов в качестве путей сообщения, такое использование регулируется законодательством о водном транспорте. Это само по себе недостаточно для сохранения и восстановления водных объектов в связи с судоходной деятельностью.

Согласно статье 2 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 N 24-ФЗ <287> (КВВТ РФ) законодательство в области внутреннего водного транспорта РФ состоит из Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, комментируемого Кодекса, Кодекса торгового мореплавания РФ от 30.04.1999 N 81-ФЗ <288>.

--------------------------------

<287> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.

<288> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.

Между тем КВВТ РФ регулирует отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, и определяет их права, обязанности и ответственность. Такого рода отношения носят гражданско-правовой характер и, соответственно, нормативный правовой акт, регламентирующий данные отношения, не может предусматривать весь комплекс мероприятий по охране и восстановлению водных объектов при осуществлении этой деятельности.

Однако в Законе существует статья, посвященная использованию поверхностных водных объектов для целей водного транспорта, пользованию береговой полосой в пределах внутренних водных путей и земельными участками, используемыми или занимаемыми организациями внутреннего водного транспорта (ст. 10), которая гласит, что "в пределах внутренних водных путей, расположенных за пределами территорий поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу - полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях".

5. Особые условия пользования береговой полосой. Они устанавливаются Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 06.02.2003 N 71 "Об утверждении Положения об особых условиях пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации" <289>).

--------------------------------

<289> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 645.

Так, бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте имеют право:

1) пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2) устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационного оборудования;

3) осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе видимости береговых средств навигационного оборудования, а также для геодезического обоснования при съемках участков русел рек. Установка береговых средств навигационного оборудования и прокладка просек для обеспечения их видимости могут проводиться также за пределами береговой полосы в порядке, установленном лесным законодательством РФ и водным законодательством РФ;

4) использовать безвозмездно для проведения указанных в настоящем пункте работ грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы;

5) разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавучих объектов, погрузки, выгрузки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке;

6) разрешать строительство временных строений и проведение других необходимых работ в случаях непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами.

Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее. Не допускается использовать береговую полосу для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства.

Право пользования береговой полосой не распространяется на особо охраняемые природные территории, территории гидротехнических сооружений, земельные участки, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями, и на другие земли, предусмотренные земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Запрещается оставление на водных объектах и на береговой полосе в пределах внутренних водных путей безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние внутренних водных путей и береговой полосы и (или) затрудняющих их использование.

6. Ответственность за ущерб от загрязнения с судна нефтью или другими веществами. Главной природоохранной нормой данного акта является статья 121, предусматривающая ответственность за ущерб от загрязнения с судна нефтью или другими веществами, согласно которой судовладелец несет ответственность за ущерб от загрязнения с судна нефтью или другими веществами.

Ущерб от загрязнения с судна нефтью или другими веществами означает вред, который причинен жизни и здоровью людей или окружающей среде либо в результате причинения которого затруднено использование водных объектов. Указанный ущерб включает в себя расходы на принятие разумных мер, предпринятых любым лицом по предотвращению или ликвидации последствий происшествия, которое могло вызвать либо вызвало утечку или сброс с судна нефти или других веществ, и убытки, связанные с осуществлением таких мер.

Возмещение вреда, причиненного окружающей среде в результате ее загрязнения, осуществляется добровольно либо на основании решения суда или арбитражного суда в установленном порядке.

В случае если ущерб от загрязнения с судна нефтью или другими веществами вызван их утечкой или сбросом более чем с одного судна, владельцы этих судов несут ответственность за причиненный ущерб пропорционально степени вины каждого из них, если не докажут, что имеют право на освобождение от ответственности на основании комментируемой статьи.

Степень вины судовладельцев устанавливается государственной речной судоходной инспекцией бассейна. В случае если ущерб не может быть разумно разделен между виновными судовладельцами, они несут солидарную ответственность.

7. Использование водных объектов для целей водного транспорта. Во исполнение части 2 комментируемой статьи было принято Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 N 882 "Об утверждении Правил использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов" <290>, согласно которому использование водных объектов для взлета, посадки воздушных судов (в том числе с обустройством на акватории водного объекта посадочных площадок и аэродромов, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов), кроме разового взлета, разовой посадки, осуществляется на основании и условиях договора водопользования, заключаемого в установленном порядке (см. комментарий к ст. 16), и в соответствии с требованиями правил охраны жизни людей на водных объектах, утвержденных органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<290> СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 650.

Использование водных объектов для разового взлета, разовой посадки, в том числе при проведении аварийно-спасательных работ и для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оказания врачебной помощи, доставки почтовых грузов в труднодоступные или отдаленные местности и в других подобных случаях, не требующее обустройства акватории водного объекта и ее разметки для взлета, посадки воздушных судов, осуществляется в соответствии с требованиями правил охраны жизни людей на водных объектах.

8. Иные источники права. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14.12.2006 N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" <291> утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации после их согласования с территориальным органом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, Министерством природных ресурсов и экологии РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

--------------------------------

<291> СЗ РФ. 2006. N 51. Ст. 5469.

Согласование осуществляется в срок не более 1 месяца.

Статья 48. Использование водных объектов для сплава древесины

Комментарий к статье 48

1. Общая характеристика статьи. Она состоит из двух частей.

В первой устанавливается обязанность водопользователей, осуществляющих сплав леса, по очистке водных объектов от затонувшей древесины. Это требование имеет важное экологическое значение, поскольку затонувшая древесина вызывает процессы гниения, негативно влияет на качество водных объектов и водные биоресурсы, препятствует судоходству и т.п.

Во второй части устанавливается запрет на осуществление некоторых видов (способов) сплава леса. Этот запрет направлен на предотвращение засорения водных объектов древесиной и также имеет существенное эколого-правовое значение.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Наиболее очевидной является цель охраны водных объектов от засорения и наступления иных негативных последствий этого. Предписания статьи направлены также на обеспечение правомерного использования водных объектов, обеспечение безопасности судоходства и других видов водопользования, охраны водных биоресурсов, включая места нереста, путей миграции рыбы, кормовых запасов. Дополнительно они предназначены и для экономного использования лесных ресурсов, снижения потерь добытой древесины при ее сплаве.

Учитывая масштабы добычи лесных ресурсов, протяженность рек, по которым сплавляется древесина, отсутствие в ряде регионов иной транспортной сети или экономическую нецелесообразность ее создания, следует признать, что сфера применения комментируемой статьи весьма широка, и распространяется на те водные объекты, по которым осуществляется сплав древесины. Ее предписания рассчитаны на должностных лиц, собственников, владельцев, арендаторов предприятий и организаций, осуществляющих добычу и транспортировку лесных ресурсов, а также должностных лиц контрольно-надзорных природоохранных органов.

3. Основные понятия. Они раскрывают сущность обязанностей и запретов, характеризуя действия по сплаву древесины, его виды, применяемые средства и способы.

Таким образом, помимо общих понятий "водопользователь", "водный объект" (см. комментарий в статье 1) в статье использован ряд специальных терминов: "сплав", "судовая тяга", "молевой сплав", "затонувшая древесина". Эти термины раскрываются в подзаконных нормативно правовых актах.

3.1. Сплав древесины - означает ее перемещение по водным путям.

3.2. Древесина (затонувшая) - отсоединившиеся от плота, кошеля либо сброшенные (снесенные) с баржи, иного плавучего средства бревна, их связки, иные лесоматериалы, погрузившиеся в воду или опустившиеся на дно водного объекта, а также прибившиеся к берегам водного объекта.

3.3. Очистка водного объекта предполагает подъем затонувшей древесины со дна водного объекта, извлечение ее из воды, удаление с берегов водного объекта.

3.4. Сроки очистки. В комментируемой статье использован термин "регулярно". Его можно трактовать по-разному: очистка производится по мере накопления затонувшей древесины; сезонно - по окончании периода сплава леса, то есть осенью, либо в начале периода сплава леса, то есть весной.

3.5. Молевой сплав древесины - транспортирование не связанных между собой бревен по течению рек.

3.6. Сплав леса без судовой тяги - означает транспортировку древесины без соединения ее с буксирующим судном, то есть самоходно.

4. История развития нормы. Запреты и ограничения на молевый и некоторые другие способы сплава леса были введены в отечественное водное (экологическое) законодательство достаточно давно, поскольку их применение начало наносить ощутимый ущерб. Так, еще в 1970-х годах были приняты постановление Совета Министров СССР и другие акты, запрещающие молевый сплав леса <292>.

--------------------------------

<292> См.: Сборник нормативных актов по охране природы / Под ред. В.М. Блинова. М.: Юридическая литература, 1978.

5. Обязанности пользователей. В части 1 комментируемой статьи установлена обязанность водопользователей, осуществляющих сплав леса, регулярно производить очистку водных объектов от затонувшей древесины. В соответствии с пунктом 9 ч. 2 ст. 11 для осуществления сплава леса в плотах и с применением кошелей водопользователь должен получить решение о предоставлении водного объекта в пользование (см. комментарий к ст. ст. 11, 21).

Согласно статье 22 ВК РФ в таком решении должны быть указаны цели, виды и условия использования водного объекта или его части. Одним из условий, по нашему мнению, должна быть обязанность регулярной очистки водного объекта от затонувшей древесины. Это соответствует и общим положениям об обязанностях водопользователей при использовании водных объектов: по пункту 6 ч. 2 ст. 39 ВК РФ они должны "выполнять иные предусмотренные комментируемым Кодексом, другими физическими законами обязанности". Сказанное подтверждается при обращении к лесному и экологическому законодательству.

6. Специфика запретов. В части 2 комментируемой статьи установлены два запрета - один, ограниченный целями использования водного объекта и характером способа сплава леса, другой - общий и абсолютный.

Первый запрет касается сплава леса без судовой тяги на водных объектах, используемых для судоходства. Он ориентирован преимущественно на обеспечение безопасности судоходства и предотвращение аварий и чрезвычайных ситуаций, бедствий на водных путях.

В российском и международном праве широко используется понятие "бедствие на море или водном пути", охватывающее чрезвычайные происшествия, имеющие место только в акваториях (водном пространстве), вне зависимости от их правового статуса и связанные с угрозой (риском) для безопасности людей, окружающей среды (водных объектов и водных биоресурсов), законных видов водопользования. Такое бедствие может быть вызвано различными причинами: от столкновения судов или иного навигационного инцидента до затопления судна, древесины, попадания иных предметов, материалов и отходов, угрожающих разрушением или повреждением судна или его безопасному плаванию (см. Кодекс поведения при аварийном загрязнении трансграничных внутренних вод 1991 г., Кодекс внутреннего транспорта РФ от 07.03.2001 и др. акты).

Запрет молевого сплава является абсолютным ввиду высокой общественной опасности (см. также комментарий в ст. 68), поскольку он фактически является неуправляемым и бесконтрольным.

Статья 49. Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей

Комментарий к статье 49

1. Общий обзор статьи. Она состоит из одной части и не подвергалась изменениям с момента принятия ВК РФ. В ней установлено, во-первых, правило, согласно которому водные объекты могут использоваться для лечебных и оздоровительных целей. Указание на цели водопользования в комментируемой статье дополняет положения ст. 37 ВК РФ, которая не содержит указания на лечебные и оздоровительные цели водопользования (см. комментарий к ст. 37).

Во-вторых, комментируемая статья содержит отсылочную норму к положениям законодательства Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах в части регулирования отношений по использованию водных объектов для специальных целей (лечебные и оздоровительные).

2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний.

Целью статьи является установление правил, являющихся специальными по отношению к общим положениям ВК РФ об использовании водных объектов в случаях их использования в лечебных и оздоровительных целях.

Сфера регулирования комментируемой статьи подлежит определению во взаимосвязи с положениями законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Так, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <293> сфера регулирования законодательства ограничивается отношениями, возникающими в связи с использованием и охраной водных лечебных ресурсов.

--------------------------------

<293> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.

Специфической особенностью действия нормативных правовых актов в указанной сфере является то, что в соответствии с частью 2 ст. 2 указанного Федерального закона законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах регулирует отношения, возникающие в связи с использованием и охраной природных лечебных ресурсов как в пределах курортных зон, имеющих статус особо охраняемых природных территорий, так и вне их границ. Имущественные отношения в указанной сфере могут регулироваться гражданским законодательством лишь постольку, поскольку иное не установлено федеральными законами.

Адресатами предписаний комментируемой статьи является широкий круг участников водных отношений, использующих или намеревающихся использовать водные объекты в оздоровительных или лечебных целях. В него входят органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные регулировать водные отношения, принимать решения о предоставлении прав пользования водными объектами и осуществлять надзор за соблюдением правил их использования.

3. Основные понятия. К ним относятся такие понятия, как "водный объект", "природные лечебные ресурсы", "лечебно-оздоровительные местности", "курорты", "законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей".

3.1. Водный объект - см. комментарий к ст. 1.

3.2. Природный лечебный ресурс. Согласно статье 1 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" к природным лечебным ресурсам относят "минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха". Соответственно, для лечебных и оздоровительных целей могут использоваться водные объекты, содержащие минеральные воды, лечебные грязи, рапу лиманов и озер, а также обеспечивающие лечебный климат и другие условия, способствующие лечению и профилактике заболеваний.

Лечебные свойства водных объектов и обеспечиваемых ими лечебных и оздоровительных факторов утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения, на основании научных исследований и многолетней практики.

Понятие природного лечебного ресурса, сформулированное в статье 1 указанного Федерального закона, является традиционным для отечественного законодателя, поскольку придание природному ресурсу (или его части) статуса лечебного зависит от формально-юридических обстоятельств, а именно от признания его таковым в установленном порядке <294> (см. ст. 48 ВК РСФСР 1972 г.).

--------------------------------

<294> См.: Постановление Правительства РФ от 07.12.1996 N 1426 "Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5799.

Следует, однако, учитывать, что понятие природного лечебного ресурса по смыслу Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ также подразумевает обеспечение условий для отдыха, то есть рекреации (см. комментарий к ст. 50).

3.3. Лечебно-оздоровительная местность и курорт. Территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения, является лечебно-оздоровительной местностью (ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ). Освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, является курортом (ст. 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ).

Совокупность всех выявленных и учтенных природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, а также курортов и курортных регионов (районов) <295> составляет курортный фонд Российской Федерации.

--------------------------------

<295> Курортный регион (район) - территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны.

В соответствии с частью 3 ст. 4 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" лечебно-оздоровительные местности и курорты являются объектами особой охраны.

3.4. Законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Согласно статье 2 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" такое законодательство основывается на положениях Конституции РФ. Оно включает:

1) непосредственно указанный Федеральный закон;

2) принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации;

3) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Общие положения об использовании водных лечебных ресурсов содержатся в главе III Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ. При этом вопросы управления в указанной сфере относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это находит отражение в актах федеральных органов исполнительной власти и нормативных правовых актах субъектов РФ.

4. Развитие законодательства. Глава XI Водного кодекса РСФСР 1972 г. "Пользование водными объектами для лечебных, курортных и оздоровительных целей" предусматривала первоочередное использование водных объектов для лечебных и курортных целей. Однако приоритет такого использования устанавливался только для водных объектов, отнесенных в установленном порядке к категории "лечебных" (ст. 48). Использование указанных водных объектов для иных целей допускалось в исключительных случаях по разрешению органов, уполномоченных в сфере регулирования использования и охраны вод "по согласованию с соответствующими органами здравоохранения и управления курортами".

Исходя из содержания главы XI ВК РСФСР 1972 г., под использованием водных объектов в курортных и оздоровительных целях подразумевалось и их использование для отдыха и спорта (ст. 49), любительского и спортивного рыболовства (ст. 50), плавания на маломерных судах (ст. 51).

В Водном кодексе РФ 1995 г. (ст. 136) было сохранено положение о первоочередном использовании "водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы" для целей здравоохранения в порядке, установленном законодательством РФ о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. В соответствии со статьей 65.1 ВК РФ 1995 г. с 2007 г. полномочиями по выдаче разрешений на использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения населения или иных целей наделялись субъекты Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации должны были согласовывать свои решения со специально уполномоченными федеральным органами исполнительной власти (органом, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования и охраны водного фонда, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления курортами). В случае если решение касалось использования подземных водных объектов, то дополнительно требовалось согласование федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере управления государственным фондом недр.

На сегодняшний день порядок использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для лечебных и оздоровительных целей определяется законодательством Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

5. Правовой статус и классификация лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ курорты и лечебно-оздоровительные местности могут быть федерального, регионального и местного значения. Порядок и условия пользования находящимися в их границах лечебными природными ресурсами, в том числе водными, регулируются органами власти соответствующего уровня. Информация о них подлежит включению в государственный Реестр курортного фонда Российской Федерации <296>. Согласно пункту 2 Порядка ведения Государственного реестра в него включается следующая информация:

--------------------------------

<296> Приказ Минздравсоцразвития РФ от 06.08.2007 N 522 "О ведении государственного Реестра курортного Фонда Российской Федерации" // БНА РФ. 2007. N 45.

- о лечебно-оздоровительных местностях и курортах федерального, регионального и местного значения;

- о находящихся на их территориях природных лечебных ресурсах (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний);

- о санаторно-курортных организациях независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности в части работ (услуг), выполняемых при осуществлении санаторно-курортной помощи.

В соответствии с пунктом 5.2.101 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации <297> данный Государственный реестр уполномочено вести указанное Министерство.

--------------------------------

<297> Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.

Пример.

В соответствии с пунктом 13 Положения о курорте федерального значения Ессентуки <298> вопросы владения, пользования и распоряжения природными лечебными ресурсами курорта Ессентуки находятся в совместном ведении Российской Федерации и Ставропольского края. Природные лечебные ресурсы используются в лечебно-оздоровительных целях в санаторно-курортных организациях курорта Ессентуки, а также для промышленного розлива минеральных вод в пределах утвержденных эксплуатационных запасов и в соответствии с законодательством Российской Федерации. В соответствии с пунктом 14 указанного Положения минеральные воды и лечебные грязи курорта Ессентуки предоставляются в пользование на основании лицензий в соответствии с законодательством Российской Федерации <299>.

--------------------------------

<298> Постановление Правительства РФ от 17.01.2006 N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах" // СЗ РФ. 2006. N 4. Ст. 387.

<299> См. также: Постановление Правительства РФ от 17.01.2006 N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах" // СЗ РФ. 2006. N 4. Ст. 387; Постановление Правительства РФ от 26.08.2000 N 634 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Зеленоградск" // СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3658; Постановление Правительства РФ от 26.08.2000 N 633 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное" // СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3657; Постановление Правительства РФ от 31.10.1999 N 1204 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Белокуриха" // СЗ РФ. 1999. N 45. Ст. 5430; Постановление Правительства РФ от 31.10.1999 N 1203 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Нальчик" // СЗ РФ. 1999. N 45. Ст. 5429.

Некоторые субъекты Российской Федерации устанавливают основы правового регулирования в указанной сфере посредством принятия законов на уровне соответствующего субъекта. Например, статьей 19 Закона Московской области от 23.07.2003 N 96/2003-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <300> определен порядок признания территорий лечебными местностями и курортами регионального и местного значения. В городе Санкт-Петербурге был принят специальный закон, устанавливающий особенности разграничения полномочий в сфере управления лечебно-оздоровительными местностями и курортами и их лечебными ресурсами <301>.

--------------------------------

<300> Вестник Московской областной Думы. 2003. N 12.

<301> Закон Санкт-Петербурга от 30.10.2009 N 464-90 "О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Санкт-Петербурга" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2009. N 27.

При регулировании вопросов использования природных ресурсов лечебно-оздоровительных местностей и курортов субъекты РФ тем не менее не должны выходить за пределы своих полномочий.

Пример.

Законом Челябинской области от 25.11.1996 "О природных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Челябинской области" были установлены нормы и правила пользования природными лечебными ресурсами, лечебно-оздоровительными местностями и курортами, предусмотрены полномочия субъекта Российской Федерации по выдаче разрешения на их использование. Решением суда заявление в части признания недействующими положений указанного Закона было удовлетворено, поскольку данные вопросы находятся в компетенции Правительства РФ <302>.

--------------------------------

<302> Определение Верховного Суда РФ от 30.03.2001 N 48-Г01-06.

Следует учитывать, что частные вопросы использования и охраны водных лечебных ресурсов могут регламентироваться нормативными правовыми актами, которые регулируют отношения в области использования и охраны недр, безопасности жизнедеятельности. Так, например, Правила разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей <303> разработаны с учетом Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <304>.

--------------------------------

<303> Постановление Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 N 72 "Об утверждении "Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей" // Российская газета. 2003. N 118.

<304> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.

В соответствии с частью 6 ст. 27 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" до 1 июля 2014 года на территории муниципального образования города-курорта Сочи положения закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля за предоставлением гостиничных услуг, услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания, за соблюдением соответствия их классификации гостиниц и (или) иных средств размещения, за осуществлением мониторинга выполнения договоров, заключенных правообладателями гостиниц и иных средств размещения с автономной некоммерческой организацией "Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи" и т.д. <305>.

--------------------------------

<305> Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

В соответствии с частью 1 ст. 15 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ санаторно-курортные организации, осуществляющие лечебный процесс, имеют статус лечебно-профилактических организаций и функционируют на основании предоставленной в соответствии с законодательством РФ лицензии на осуществление медицинской деятельности. Соответственно, деятельность таких организаций регулируется нормативно-правовыми актами в сфере медицинского обслуживания населения и положениями санитарно-эпидемиологического законодательства.

При применении положений комментируемой статьи следует также учитывать, что большинство курортов и лечебно-оздоровительных местностей получили свой статус задолго до принятия комментируемого ВК РФ, в основном в советский период. В соответствии с частью 3 ст. 5 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <306>, водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании решений Правительства РФ или решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие Водного кодекса РФ, сохраняют права долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров.

--------------------------------

<306> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.

6. Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей. Содержание данного понятия не разъясняется в ВК РФ. Системное толкование положений законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах позволяет отнести к такому использованию следующие виды деятельности:

- предоставление водных ресурсов, отнесенных к лечебным, для лечения и профилактики заболеваний, а также в целях отдыха;

- добыча, подготовка, использование минеральных вод и грязей (в том числе промышленный розлив минеральных вод, пакетирование лечебных грязей).

Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целях в соответствии с действующим законодательством носит разрешительный характер, поскольку осуществляется на основе лицензий. Анализ комментируемой статьи в совокупности с положениями статьи 50 ВК РФ наталкивает на мысль о том, что законодатель намеренно разграничил содержание использования водных объектов для лечебных (оздоровительных целей) и для целей отдыха (см. комментарий к ст. 50).

7. Связь с другими статьями. В соответствии с частью 3 ст. 11 ВК РФ не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод.

Однако при применении части 3 ст. 11 ВК РФ следует учитывать два обстоятельства.

Во-первых, физические лица, юридические лица приобретают право пользования подземными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах (ч. 3 ст. 9 ВК РФ). Во-вторых, границы подземных водных объектов устанавливаются в соответствии с законодательством о недрах (ч. 6 ст. 5 ВК РФ). Соответственно, часть 3 ст. 11 ВК РФ следует понимать следующим образом: заключение договора водопользования и принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование не требуется для пользования поверхностным водным объектом.

В соответствии с частью 4 ст. 43 ВК РФ на территориях, на которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с законодательством о недрах допускается в исключительных случаях использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением, в том числе для лечебных и оздоровительных целей.

8. Охрана водных лечебных ресурсов. Для обеспечения защиты и сохранения природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов с прилегающими участками от загрязнения и преждевременного истощения устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны (см. комментарий к ст. 64).

В соответствии со статьей 44 ВК РФ запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы и отнесенные к особо охраняемым водным объектам (ч. 2). В соответствии с частью 3 ст. 44 ВК РФ запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах:

1) зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

2) первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

3) рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон.

В целях экономического стимулирования рационального природопользования водных лечебных ресурсов Правительством РФ установлен повышающий коэффициент 2 для исчисления ставок платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления платы в границах курортов и лечебных местностей <307>.

--------------------------------

<307> Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.

За нарушение установленного порядка использования лечебных водных ресурсов виновные лица могут быть привлечены к дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством (см. комментарий к ст. 68).

9. Проблемные ситуации и трудности применения. Некоторые специалисты отмечают сложности, связанные с терминологической несогласованностью нормативных правовых актов, регулирующих вопросы использования лечебных, в том числе водных ресурсов.

На сегодняшний день в соответствии с пунктом 4 ст. 1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <308> указанный Закон не распространяется на отношения, связанные с применением мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха (см. п. 1 Федерального закона от 01.05.2007 N 65-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" <309>, которой из числа объектов технического регулирования исключены требования к охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха).

--------------------------------

<308> СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5140.

<309> СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2293.

Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, указанные объекты обоснованно изъяты из сферы действия Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <310>. Почва, атмосферный воздух, водные объекты не являются результатом человеческой деятельности. Их характеристики безопасности определяются природно-климатическими, геологическими и иными факторами, действующими на соответствующей геотории (т.е. территории, акватории и аэротории) и часто не зависящими от человеческой деятельности. Вместе с тем известно, что на эти объекты влияет и человеческий фактор. Поэтому изъятия, приведенные в пункте 4 ст. 1 Закона, не означают, что из сферы технического регулирования выведены все вопросы экологической безопасности.

--------------------------------

<310> СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5140.

Что касается таких объектов, как "водные объекты курортов", "водные объекты, отнесенные к местам туризма и массового отдыха", изъятых из сферы действия Федерального закона "О техническом регулировании", то здесь имеется неясность. Дело в том, что в действующем законодательстве не содержатся указанные понятия, поскольку Водный кодекс РФ оперирует терминами "водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы", "водные объекты, используемые для рекреационных целей" (в том числе для отдыха, туризма, спорта и др.) - ст. 49 и др.

Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" также не содержит понятий, используемых Законом о техническом регулировании. По мнению А.Ф. Ноздрачева, это означает, что содержание объектов, изъятых из сферы действия указанного Закона, нуждается в определении, поскольку "разграничение сфер применения законодательства об экологической безопасности и законодательства о техническом регулировании должно быть осуществлено на более четких основаниях и, очевидно, в рамках природоохранного законодательства" <311>.

--------------------------------

<311> Ноздрачев А.Ф. Техническое регулирование - это самостоятельная и в высшей степени ответственная сфера административного законодательства // Административное право. 2008. N 3. С. 11 - 28; N 4. С. 11 - 20.

10. Статистическая справка. С момента принятия Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" курортами федерального значения были признаны Ессентуки (4973 га), Железноводск (9314 га), Кисловодск (7183 га), Пятигорск (9674 га), Зеленоградск (6059,4 га), Светлогорск-Отрадное (8023 га), Белокуриха (23651,1 га), Нальчик (363,35 га).

Статья 50. Использование водных объектов для рекреационных целей

Комментарий к статье 50

1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей. Первая часть расшифровывает понятие "рекреационные цели", которое охватывает отдых, туризм и спорт. В ней также предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по установлению правил пользования водных объектов в порядке, установленном статьей 6 ВК РФ. Вторая часть содержит правило, согласно которому развитие и эксплуатация инфраструктуры, предназначенной для использования водных объектов для рекреационных целей, осуществляются в соответствии с водным и градостроительным законодательством.

2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний.

Целями комментируемой статьи являются уточнение полномочий органов местного самоуправления в сфере водных отношений, а также определение особенностей регулирования в сфере развития и эксплуатации инфраструктуры, используемой для рекреационных целей.

Сфера действия статьи ограничена целями, заявленными в части 1, и распространяется на отношения, возникающие в сфере использования водных объектов в рекреационных целях, в том числе отдыха, туризма и спорта. С учетом положений статей 6, 49 и 51 положения комментируемой статьи применимы исключительно к использованию в рекреационных целях водных объектов общего пользования в случаях, если это не связано с рыбалкой, охотой и использованием водных объектов в лечебно-оздоровительных целях.

Адресатами предписаний являются, в первую очередь, органы местного самоуправления, органы государственной власти в сфере регулирования водных отношений, водопользователи, которые организуют или намереваются организовывать использование водных объектов в рекреационных целях (в том числе связанных с развитием и эксплуатацией объектов инфраструктуры).

3. Основные понятия. К ним относятся общие для комментируемого Кодекса понятия ("водный объект", "использование водных объектов" - см. комментарий к ст. 1; "водное законодательство" - см. комментарий к ст. 2; "органы местного самоуправления" - см. комментарий к ст. 6), а также специфические для комментируемой статьи понятия ("рекреационные цели", "отдых", "спорт", "туризм", "обустройство пляжей").

3.1. Рекреационные цели (отдых, туризм, спорт). Под отдыхом в русском языке понимается время для восстановления сил, свободное от каких-либо занятий, работы <312>. Отдых с точки зрения медицины означает состояние покоя или такого рода деятельность, которая снимает утомление и способствует восстановлению работоспособности. Различают три вида отдыха: ежедневный (в том числе сон), еженедельный (выходные дни) и ежегодный (периоды отпуска). <313> Отдых, туризм и спорт являются взаимопроникающими понятиями, поскольку туризм и занятия физической культурой являются разновидностями активного отдыха <314>.

--------------------------------

<312> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1984. С. 414.

<313> См. подробнее: Популярная медицинская энциклопедия. М.: Сов. энциклопедия, 1987. С. 428 - 429.

<314> Указ. соч. С. 616 - 617.

В свою очередь, туризм может осуществляться в рекреационных или спортивных целях. Так, например, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" <315> туризм - это временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания. Туризм может быть и видом спорта (например, альпинизм, спортивное ориентирование и т.п.).

--------------------------------

<315> СЗ РФ. 1996 N 49. Ст. 5491.

Следует также учитывать, что спорт может быть как любительским (осуществляемым для рекреационных целей, то есть как средство отдыха от основной деятельности), так и профессиональным.

В соответствии с Федеральным законом от 04.12.2007 N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <316> спорт - это сфера социально-культурной деятельности как совокупность видов спорта, сложившаяся в форме соревнований и специальной практики подготовки человека к ним (ст. 2).

--------------------------------

<316> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.

Спорт подразделяется на массовый и профессиональный. Указанный Федеральный закон помимо спорта отдельно выделяет такой вид деятельности, как физическая культура - это часть культуры, представляющая собой совокупность ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания, физической подготовки и физического развития.

Организация спортивных мероприятий и занятий физической культурой может сопровождаться созданием спортивных сооружений на водных объектах (например, водные стадионы, места хранения плавательных средств, используемых для проведения спортивных соревнований) и поддержанием их функционирования, либо осуществляться без таковых (например, заплывы на открытой воде). При этом граждане могут самостоятельно заниматься физической культурой и спортом на водных объектах с учетом действующих ограничений.

3.2. Обустройство пляжей. Под пляжем в русском языке понимается отлогий берег, удобный для купания и солнечных ванн <317>. На сегодняшний день нормативно закреплено понятие лечебного пляжа. Согласно СанПиН 4060-85 "Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации" <318> под лечебным пляжем понимается "участок побережья естественного или искусственного водоема (моря, озера, водохранилища, реки) с прибрежными водами, оборудованный и пригодный по санитарно-гигиеническим, геологическим и физико-географическим показателям для проведения лечебно-профилактических процедур и купаний под контролем медицинского персонала".

--------------------------------

<317> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1984. С. 464.

<318> http://www.stroyplan.ru/docs.php?showitem=8624

Лечебные пляжи подразделяются по характеру грунта на песчаные (размер песчинок от 0,1 до 1 мм), гравийные или ракушечниковые (от 1 до 10 мм), галечные (от 10 до 100 мм), валунные (более 100 мм), смешанные (содержащие песок, галечник, валуны. По степени благоустройства и оборудованию - на лечебные пляжи высшей, первой и второй категорий.

Вместимость лечебных пляжей принимается при санаториях для взрослых: малая - до 1000 мест, средняя - от 1000 до 3000 и большая - более 3000 мест. При санаториях для родителей с детьми - до 500 мест, при детских санаториях, санаториях для подростков и санаторных пионерских лагерях - до 600 мест. При расчете необходимой площади пляжа для санаторно-курортных учреждений различного профиля необходимо учитывать коэффициенты одновременного пребывания больных на пляже (от коечной вместимости санаториев): санатории для взрослых на бальнеоклиматических и грязеклиматических курортах - 0,6; санатории для взрослых на климатических курортах - 0,8; санатории для родителей с детьми - 1,0; санатории для детей и подростков, санаторные пионерские лагеря - 1,0.

При устройстве лечебных пляжей следует исходить из минимально допустимых норм на 1 место: специализированных (для больных с нарушениями опорно-двигательного аппарата) - 8 - 12 кв. м; морских - 5 кв. м; озерных и речных - 8 кв. м; детских - 5 кв. м. При этом протяженность береговой полосы на 1 человека на пляже, при ширине пляжной полосы 25 метров и более, должна составлять не менее 0,2 м, площадь водной поверхности на море и реке - не менее 5 кв. м, в пресноводных непроточных и малопроточных водоемах (озера, водохранилища) - не менее 10 кв. м.

Необходимые мероприятия по безопасности и охране жизни людей на лечебных пляжах осуществляются организациями, в ведении которых находятся пляжи.

Следует отметить, что на сегодняшний день уполномоченным органом в области организации физической культуры, спорта и туризма утверждена Система классификации пляжей <319>, которая тем не менее применяется на добровольной основе.

--------------------------------

<319> Приказ Ростуризма от 05.09.2006 N 119 "Об утверждении Системы классификации пляжей" // БНА РФ. 2006. N 44.

4. Развитие законодательства. Статья 49 Водного кодекса РСФСР 1972 г. "Порядок пользования водами для отдыха и спорта" предусматривала возможность пользования водными объектами для отдыха и спорта "без особого на то разрешения". Для массового отдыха водные объекты могли использоваться в местах, установленных исполнительными комитетами Советов народных депутатов по согласованию с органами, осуществляющими государственный санитарный надзор, охрану рыбных запасов, общества спасания на водах, а на судоходных и лесосплавных путях - по согласованию с органами, регулирующими судоходство и лесосплав.

Для обеспечения организованного массового отдыха и развития спорта водные объекты полностью или частично могли предоставляться "в обособленное пользование государственных и общественных организаций". Статья 143 Водного кодекса РФ 1995 г. "Использование водных объектов для рекреации" предусматривала аналогичный (согласовательный) порядок использования водных объектов в рекреационных целях.

Принятие действующего ВК РФ ознаменовало разграничение пользования водными объектами общего пользования для личных нужд (в рекреационных целях) и организованное использование водных объектов при посредничестве субъектов, наделенных соответствующими правами и обязанностями.

В комментируемую статью изменения вносились лишь однажды. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 14.07.2008 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <320> из части 2 комментируемой статьи было исключено слово "размещение". Указанное изменение связано с приведением нормативных правовых актов в соответствие с Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ <321>, в котором закреплены и систематизированы правила территориального зонирования, в том числе предусмотрено создание зон рекреационного назначения.

--------------------------------

<320> СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418.

<321> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

В соответствии с частью 11 ст. 35 указанного Кодекса в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

5. Связь с другими статьями. По общему правилу (часть 1 ст. 11 ВК РФ) водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей на основании договоров водопользования.

Особым образом регулируется использование для рекреационных целей водохранилищ. В соответствии со ст. 45 ВК РФ такое регулирование может осуществляться типовыми правилами использования водохранилищ (ч. 1 ст. 45 ВК РФ) или индивидуально для каждого водохранилища (нескольких водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы в случае, если режимы их использования исключают раздельное функционирование (ч. 3 ст. 45 ВК РФ). Правительством РФ утверждается перечень водохранилищ, для которых устанавливаются индивидуальные правила использования. Такие планы утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ (см. комментарий к ст. 45).

В соответствии с Типовыми правилами использования водохранилищ <322> их использование для рекреационных целей (отдыха, туризма, спорта) осуществляется при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта с учетом правил использования водных объектов, устанавливаемых органами местного самоуправления в соответствии с ВК РФ. Использование водохранилищ рекреационного назначения в иных целях, предусмотренных ВК РФ, допускается с соблюдением санитарных правил и норм в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

--------------------------------

<322> Приказ Минприроды РФ от 24.08.2010 N 330 "Об утверждении типовых правил использования водохранилищ" // РГ. 2010. N 219.

6. Субъекты водопользования для рекреационных целей. Водопользователей, использующих водные объекты для рекреационных целей, следует разделить на 2 группы:

а) субъекты, осуществляющие организацию использования водных объектов для рекреационных целей (массовый отдых, спортивные мероприятия, туризм);

б) субъекты, использующие водные объекты для личных нужд.

Действительно, в соответствии с частью 1 ст. 11 ВК РФ акватория водных объектов предоставляется для рекреационных целей на основании договора водопользования. Решения о предоставлении водного объекта в пользование принимаются в случаях, если водопользование осуществляется для организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов (ч. 2 ст. 11 ВК РФ).

В соответствии с частью 3 ст. 11 ВК РФ не требуется разрешительных документов на водопользование для осуществления в том числе плавания маломерных судов, разового взлета и посадки воздушных судов, рыболовства, охоты, купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан. При этом только рыбалка, охота, купание и иные виды отдыха не связаны с необходимостью оборудования причалов и стоянок. На последние распространяются правила части 2 ст. 11 ВК РФ.

Соответственно, положения части 1 комментируемой статьи распространяются в основном на такие виды отдыха, как купание и отдых на пляже (см. комментарий к ст. 6).

Положения части 2 комментируемой статьи затрагивают в основном права и обязанности субъектов, предоставляющие гражданам услуги посредством развития инфраструктуры, предназначенной для организации отдыха, спорта и туризма. Соответственно, такие субъекты приобретают право пользования на основе договоров, заключаемых по результатам аукционов в соответствии со статьей 16 ВК РФ (см. комментарий к ст. 16) и Постановлением Правительства РФ от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" <323>.

--------------------------------

<323> СЗ РФ. 2007. N 17. Ст. 2046.

В соответствии с пунктом 1 указанного Постановления право на заключение договора водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, приобретается на аукционе в случаях, когда договором водопользования предусматриваются разметка границ акватории водного объекта, размещение на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений, а также в случаях, предусматривающих иное обустройство акватории водного объекта.

7. Нормирование воздействия. В соответствии с пунктом 1 ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <324> водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

--------------------------------

<324> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 14. Ст. 1650.

В соответствии со статьей 6.2 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <325> до утверждения в соответствии со статьей 35 ВК РФ нормативов допустимого воздействия на водные объекты, но не позднее чем до 1 января 2015 года нормирование содержащихся в сбросах сточных вод и (или) дренажных вод веществ и микроорганизмов осуществляется на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ и микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.

--------------------------------

<325> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 23. Ст. 2380.

Нормируемые виды воздействий по видам пользования <326>

--------------------------------

<326> Приказ МПР РФ от 12.12.2007 N 328 "Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты" // Российская газета. 2007. N 62.

Вид пользования	Нормируемое воздействие
	Привнос химических и взвешен- ных веществ	Привнос радиоактив- ных веществ	Привнос микроор- ганизмов	Привнос тепла	Сброс воды	Изъятие водных ресурсов
использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей	+		+			+
размещение причалов	+		+	+
размещения стационарных и (или) плавучих платформ	+		+	+	+	+
работы, связан- ные с изменением дна и берегов водных объектов	+	+	+	+	+	+
организованный отдых детей, а также организованный отдых ветеранов, пожилых людей и инвалидов	+		+		+	+

В соответствии с пунктом 1 ст. 51 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" главные государственные санитарные врачи и их заместители наделяются полномочиями принимать в установленном законом порядке меры по приостановлению использования водных объектов в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).

8. Требования к проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию и эксплуатации зданий, строений, сооружений, предназначенных для рекреационных целей. Общие требования в области охраны окружающей среды установлены статьями 34 - 37 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <327>, а также ст. ст. 55, 56, 60 - 61 комментируемого Кодекса (см. комментарий к ним). Специальные требования содержатся в многочисленных санитарных правилах и нормах, руководствах, инструкциях, руководящих документах и т.п. <328>. Правила, содержащиеся в таких документах, относительно обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, экологической безопасности, в том числе водных объектов, подлежат применению в полном объеме.

--------------------------------

<327> См. комментарий к ним: Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

<328> См., например: СНиП II-71-79 "Нормы проектирования. Оздоровительные учреждения и учреждения отдыха". М., 1979; ВСН 23-75 "Инструкция по планировке и застройке курортов и зон отдыха". М., Госгражданстрой, 1977; Руководство по проектированию санаториев для подростков. ЦНИИЭП КТК. М., Стройиздат. 1980; Указания по проектированию санаториев для родителей с детьми. Союзкурортпроект. М., 1973; Рекомендации по проектированию детских санаториев. ЦНИИЭП КТК. М., Стройиздат, 1976.

9. Проблемные ситуации и трудности применения. Ряд проблем связан с тем, что понятия отдых, туризм и спорт являются настолько емкими, что могут предполагать использование самых разных аппаратов, приспособлений и устройств, обращение с которыми регулируется отраслевым законодательством (например, транспортным). Так, использование акваторий для плавания маломерных судов, взлета и посадки летательных аппаратов и других механизмов (независимо от целей пользования) является предметом регулирования отраслевых нормативных правовых актов.

Например, в соответствии с Правилами использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов <329>, юридическое лицо, физическое лицо или индивидуальный предприниматель при использовании водных объектов для взлета, посадки воздушных судов:

--------------------------------

<329> Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 N 882 "Об утверждении Правил использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов" // СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 650.

а) осуществляют взлет, посадку воздушных судов таким образом, чтобы не создавать препятствий водопользователям, осуществляющим пользование водным объектом на основаниях, установленных законодательством Российской Федерации, и ограничений их прав, а также помех и опасности для судоходства и людей;

б) обязаны знать и соблюдать требования правил охраны жизни людей на водных объектах и установленные органами местного самоуправления правила использования водных объектов для личных и бытовых нужд, а также выполнять предписания должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, действующих в пределах предоставленных им полномочий;

в) руководствуются законодательством РФ, в том числе об особо охраняемых природных территориях, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о водных биоресурсах, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах, устанавливающим, в частности, соответствующие режимы особой охраны для водных объектов, отнесенных к особо охраняемым водным объектам; входящих в состав особо охраняемых природных территорий; расположенных в границах зон, округов санитарной охраны водных объектов - источников питьевого водоснабжения; расположенных в границах рыбохозяйственных заповедных зон; содержащих природные лечебные ресурсы; расположенных на территории лечебно-оздоровительной местности или курорта в границах зон округа их санитарной охраны;

г) принимают меры по охране используемых для взлета, посадки воздушных судов водных объектов, предотвращению их загрязнения и засорения, в том числе вследствие аварий и иных чрезвычайных ситуаций, а также охране водных биологических ресурсов, других объектов животного и растительного мира, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

д) соблюдают иные требования, установленные водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

При использовании водных объектов для взлета, посадки воздушных судов запрещаются:

а) сброс в водные объекты, захоронение в них и на территории их водоохранных зон и прибрежных защитных полос отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации воздушных судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов), радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

б) размещение на водных объектах и на территории их водоохранных зон и прибрежных защитных полос объектов хранения авиационного топлива и горюче-смазочных материалов, ремонта и заправки воздушных судов без их оборудования средствами предотвращения загрязнения и засорения водных объектов, локализации и ликвидации последствий аварий и иных чрезвычайных ситуаций, а также контрольно-измерительной аппаратуры для обнаружения и ликвидации утечек нефтепродуктов и иных загрязняющих веществ;

в) снятие и самовольная установка оборудования и средств обозначения участков водных объектов (акватории), установленных на законных основаниях.

Однако наибольшее количество проблем возникает с применением положений статьи 6 комментируемого Кодекса относительно свободного использования объектов общего пользования для личных нужд (в том числе для купания).

Пример.

ОАО "Санаторий им. М.В. Фрунзе" является санаторно-курортной организацией и осуществляет медицинскую деятельность в соответствии с лицензией на осуществление медицинской деятельности. Береговая полоса, расположенная по адресу город Сочи, ул. Курортный проспект, 85, является лечебным пляжем. Санаторий имеет Паспорт лечебного пляжа ОАО "Санаторий им. М.В. Фрунзе", утвержденный в том числе и администрацией города Сочи. Паспортом утверждена предельная емкость пляжа санатория - 550 человек. Санаторий установил забор, препятствующий доступу неограниченного круга лиц к водному объекту общего пользования.

Администрации города Сочи обратилась с иском к санаторию об устранении препятствий в круглосуточном доступе неограниченного круга лиц к объекту общего пользования - береговой полосе объекта Черное море путем демонтажа металлического забора, возведенного в Хостинском районе города Сочи, Курортный проспект, 87.

Суды установили, что в соответствии со статьей 49 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются для лечебных и оздоровительных целей в порядке, установленном Федеральным законом от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.

Суды исходили из того, что положениями Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", санитарных правил СанПиН 4060-85 "Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации" установлены обязательные требования к лечебным пляжам и их использованию, введено ограничение на их посещение и использование. Санаторию при использовании лечебного пляжа, оборудованного для проведения лечебно-профилактических процедур и купаний под контролем медицинского персонала, необходимо организовать ограждение и пропускной режим с целью в том числе организации сохранности оборудования пляжа. При таких обстоятельствах суды отказали в удовлетворении заявленных требований <330>.

--------------------------------

<330> Определение ВАС РФ от 05.08.2010 N ВАС-7095/10 по делу N А32-38708/2009-15/550.

С учетом изложенного, следует полагать, что установленное статьей 6 право беспрепятственного пользования гражданами береговой линией водных объектов общего пользования для личных нужд (в том числе отдыха) не является безусловным.

Статья 51. Использование водных объектов для целей охоты

Комментарий к статье 51

1. Общий обзор статьи. Статья состоит из одной отсылочной нормы к водному законодательству и законодательству в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Целью в данном случае является регулирование такой важной отрасли хозяйства, как охота, упорядочение ее осуществления на водных объектах.

Сфера действия нормы охватывает поведение, ограничиваемое двумя признаками - водная охота и пространство, т.е. водными объектами.

Адресатами статьи являются не только лица, занятые добычей охотничьих ресурсов, но и должностные лица органов контроля и надзора за соблюдением водного и экологического законодательства.

3. Основные понятия. Кроме "сквозных" для всего комментируемого Кодекса понятий водных объектов (см. комментарий к ст. 1) и водного законодательства (см. комментарий к ст. 2) в статье используются такие термины, как "охота", "охотничье хозяйство", заимствованные из законодательства об охоте.

Охота - деятельность, связанная с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой.

Охотничьи ресурсы - объекты животного мира, которые используются или могут быть использованы в целях охоты.

4. Правовое регулирование охоты. Охота и охотничья деятельность регулируются Федеральным законом от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <331> и рядом подзаконных нормативных актов.

--------------------------------

<331> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735. См. также: Комментарий к Федеральному закону "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

Участки водных объектов, их части и прилегающие территории, служащие местом обитания зверей и птиц, отнесенных к объектам охоты, могут быть использованы для ведения охотничьего хозяйства.

К объектам животного мира, отнесенным к объектам охоты, обитающим в непосредственной близости от водного объекта или на его акватории, относятся млекопитающие - бобры, выдра, енот-полоскун, ондатра, водяная полевка; водоплавающие птицы - гуси, казарки, утки, коростель, камышница, лысуха, чибис, турухтан, травник, улиты, мородунка, веретенник, кроншнеп, бекас, дупел, гаршнеп, вальдшнеп и др.

Для традиционных нужд коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока к упомянутым объектам охоты также могут быть отнесены: гагары, бакланы, поморники, чайки, крачки, чистиковые, кроме видов, подвидов и популяций, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и Красные книги субъектов Федерации.

4.1. Регулирование добычи охотничьих ресурсов, в том числе установление нормативов в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Порядок проведения охоты регулируется законодательством, целью которого является не допустить бесконтрольное уничтожение диких животных и обеспечить безопасность окружающих.

Современное законодательство различных стран преследует следующие цели: нормирование добычи полезной дичи в интересах ее сохранения, контроль за популяцией (истребление) хищных животных и птиц, соблюдение требований общественной безопасности и прав частных собственников, иногда также извлечение финансовой выгоды. Нормативы в области охоты устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации <332>.

--------------------------------

<332> См.: Приказ Минприроды РФ от 30.04.2010 N 138 "Об утверждении нормативов допустимого изъятия охотничьих ресурсов и нормативов численности охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях" // Российская газета. 2010. N 138. 25 июня.

4.2. Утверждение правил охоты. Следует отметить, что охота является одним из видов пользования животным миром и в соответствии с законодательством Российской Федерации регулируется специальными правилами. Правила охоты являются основным документом, который определяет порядок проведения охоты, и каждый охотник обязан четко знать и выполнять установленные правилами требования. На территории России правила устанавливаются отдельно в каждом субъекте на основании Типовых правил охоты в Российской Федерации. В настоящее время действуют Правила "О добывании объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты", утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.01.2009 N 18 <333> (далее - Правила). Данные Правила не распространяются на отношения, связанные с добыванием объектов животного мира, которые находятся на особо охраняемых природных территориях, а также добывание которых осуществляется в целях регулирования их численности, научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных и эстетических целях.

--------------------------------

<333> В ред. Постановления Правительства РФ от 25.02.2009 N 171 // СЗ РФ. 2009. N 18. Ст. 509.

4.3. Выдача разрешения на охоту. Добывание объектов животного мира в целях любительской и спортивной охоты ведется с соблюдением Правил в охотничьих угодьях в соответствии с разрешением, выдаваемым:

- общественными охотничьими организациями, другими юридическими и физическими лицами - для охоты в угодьях, в которых охотничье хозяйство ведется этими общественными охотничьими организациями, другими юридическими и физическими лицами;

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, - для охоты в иных охотничьих угодьях.

4.4. Субъекты на добывание объектов животного мира:

а) граждане Российской Федерации, получившие охотничий билет в установленном Министерством сельского хозяйства Российской Федерации порядке. Добывание объектов животного мира осуществляется в целях любительской и спортивной охоты до 1 июля 2011 г. гражданами Российской Федерации, имеющими членские охотничьи билеты, выдаваемые общественными охотничьими организациями в установленном порядке, в том числе членские охотничьи билеты, выданные ранее в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.07.1993 N 728 "О любительской и спортивной охоте в Российской Федерации";

б) иностранные граждане, получившие разрешение на добывание объектов животного мира в установленном Министерством сельского хозяйства Российской Федерации порядке.

4.5. Добывание объектов животного мира. Добывание объектов животного мира, изъятие которых из среды их обитания не требует лицензии, производится на основании охотничьего билета с соблюдением норм, квот и лимитов добывания объектов животного мира, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, в сроки добывания объектов животного мира, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10.01.2009 N 18 <334>.

--------------------------------

<334> СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 509.

4.6. Сроки охоты. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, по согласованию с МПР России вправе осуществить корректировку сроков добывания объектов животного мира в пределах 2 недель раньше или 2 недель позже установленных сроков с учетом изменения сроков миграции и воспроизводственных циклов животных в связи с изменением климатических условий в конкретном году.

Граждане, принадлежащие к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, к этническим общностям, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, и их объединения имеют право осуществлять добывание объектов животного мира на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности в течение календарного года.

5. Установление границ охотничьих угодий на водных объектах. Данная процедура осуществляется на основании Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 06.08.2010 N 306 "Об утверждении требований к описанию границ охотничьих угодий" <335>.

--------------------------------

<335> БНА федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 39.

Описание границ охотничьих угодий начинается с северо-западной точки. Затем последовательно описываются сначала северная, затем восточная, затем южная и последней - западная границы. Отрезки границ выбираются исходя из конфигурации территории на местности, но их общий вектор должен соответствовать указанной стороне света.

Северная граница описывается с запада на восток, восточная - с севера на юг, южная - с востока на запад, западная - с юга на север.

Описание конечной точки отрезка каждой границы должно соответствовать описанию начальной точки следующей границы и так слева направо от северо-западной точки до возвращения к ней. Описание границ охотничьих угодий без использования навигационных приборов возможно только по четко видимым на местности и долго сохраняющимся ориентирам: береговым линиям или фарватерам внутренних постоянных и внешних водоемов.

При описании границ охотничьих угодий, проходящих вдоль водотоков, указываются названия водотоков и ориентиры выхода границы охотничьего угодья на водоток (устье, исток, для судоходных рек - километр, согласно лоции), направление границы относительно течения водотока, берег (правый или левый), по которому проходит граница или линия разделения водотока (фарватер, среднее течение). При наличии на водотоках островов указывается, по какому берегу острова (правому или левому) проходит граница охотничьего угодья.

Если наименование ориентира имеет несколько вариантов названий в разных источниках (картах, планах), то при его упоминании в первый раз используется любое наименование, а все остальные наименования указываются в скобках. При последующих упоминаниях используется только то наименование, которое в первый раз было использовано как основное (перед скобками).

Не допускается при описании границ использовать формулировку: "...и далее по границе охотничьего угодья" или "...с охотничьего угодья". Смежные границы охотпользователей должны быть прописаны по единым ориентирам.

Все ориентиры, используемые при описании границ охотничьих угодий, должны быть указаны на схеме (карте), являющейся неотъемлемой частью описания.

6. Пользование участками водных объектов для нужд охотничьего хозяйства.

Для использования водных объектов в целях охоты и охотничьей деятельности не требуется заключение договора водопользования (см. комментарий к ст. 11).

Статья 51.1. Использование водных объектов для целей рыболовства

Комментарий к статье 51.1

1. Общий обзор статьи. Новая статья, состоящая из одной нормы, имеет отсылочный характер к законодательству о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов <336>.

--------------------------------

<336> См.: Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

2. Цель, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью данной статьи является регулирование рыболовства на водных объектах.

Сфера действия - непосредственно все процессы, связанные с рыболовством на водных объектах. Адресаты статьи - любые лица, осуществляющие пользование водными биологическими ресурсами, законодатели, лица, контролирующие соблюдение норм закона и т.д., а также все, кто интересуется проблемами использования и охраны водных биоресурсов.

3. Основные понятия заимствованы из законодательства о рыболовстве.

3.1. Рыболовство - общее определение для всех видов рыболовства, предусмотренных Законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Оно разъясняется как деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов, а также в отдельных случаях - как деятельность по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. Тем самым понятие "рыболовство" охватывает не только изъятие водных биоресурсов из среды обитания, но и оборот добытого. Из данного определения видно, что понятие рыболовства значительно шире понятия вылова (добычи) водных биоресурсов.

3.2. Рыбное хозяйство - собирательное понятие, включающее в себя рыболовство и сохранение водных биоресурсов, рыбоводство, производство и реализацию рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. Дополнительным термином, нуждающимся в рассмотрении, является понятие сохранение водных биоресурсов, под которым следует понимать перечень мер, направленных на поддержание или увеличение численности тех или иных видов водных биоресурсов.

3.3. Законодательство о рыболовстве и сохранении биоресурсов. Правовую основу данной сферы составляет Федеральный закон Российской Федерации от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", ряд иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

4. Правовое регулирование рыболовства. Рыболовство (включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих) по статье 34 Федерального закона "О животном мире" является одним из способов пользования животным миром <337>. Основу законодательства о водных биологических ресурсах составляет Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <338>, в соответствии с которым рыболовством признается деятельность по добыче водных биоресурсов, осуществляемая в форме изъятия из среды обитания объектов рыболовства, перечень которых утверждается Росрыболовством России.

--------------------------------

<337> См.: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

<338> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5270.

Законодательством о водных биологических ресурсах устанавливаются следующие виды рыболовства:

- промышленное и прибрежное рыболовство;

- рыболовство в научно-исследовательских, контрольных, учебных и культурно-просветительских целях;

- рыболовство в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов;

- любительское и спортивное рыболовство;

- рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России.

Правила рыболовства утверждаются отдельно для каждого рыбохозяйственного бассейна. Согласно Закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" устанавливаются следующие рыбохозяйственные бассейны: Азово-Черноморский, Байкальский, Волжско-Каспийский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный, Западно-Сибирский, Западный, Северный.

4.1. Структура правил рыболовства. В правилах рыболовства устанавливаются:

- виды разрешенного рыболовства;

- нормативы, включая нормы выхода продуктов переработки водных биоресурсов, в том числе икры, а также параметры и сроки разрешенного рыболовства;

- ограничения рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства;

- требования к сохранению водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства.

В качестве примера стоит привести Правила рыболовства для Байкальского рыбохозяйственного бассейна, утвержденные Приказом Росрыболовства от 07.04.2009 N 283 <339> (в ред. Приказа Росрыболовства от 22.09.2009 N 846).

--------------------------------

<339> Российская газета. 2009. N 92.

Данными Правилами установлены: промышленное рыболовство, рыболовство в культурно-просветительских целях, любительское и спортивное рыболовство, рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

К числу запретных для добычи (вылова) видов водных биоресурсов в Байкальском рыбохозяйственном бассейне относятся: осетровые виды рыб; нельма; валька (за исключением водных объектов рыбохозяйственного значения, расположенных на территории Забайкальского края); линь; таймень (за исключением водных объектов рыбохозяйственного значения бассейнов рек Енисей и Лена, расположенных на территории Иркутской области); ленок в бассейне озера Байкал и в водных объектах рыбохозяйственного значения, расположенных на территории Республики Бурятия; байкальская нерпа, включая щенков-кумутканов.

Также запрещается:

а) применение: тралов; драг; аханов; снюрреводов, мутников; кошельковых неводов; "зыбок" (подъемников), "кривд"; скипастей (ставных речных неводов), за исключением добычи (вылова) отнерестившегося (покатного) омуля байкальского в водотоках, впадающих в озеро Байкал; заездков ("черезовиков");

б) установка (использование): ставных неводов на расстоянии между ними: в озере Байкал - менее 1,5 км, в других озерах и водохранилищах - менее 0,5 км; ставных и плавных (дрифтерных) орудий лова на расстоянии менее 1,5 км от стационарных неводных тоней; сетей и закидных неводов на расстоянии менее 1 км от ставных неводов.

Установлен перечень районов, в которых установлен запрет на добычу водных биоресурсов. Так, запрещается в течение года осуществлять добычу (вылов) водных биоресурсов:

1) в дельте реки Селенга, включая часть указанной реки, ее протоки (в том числе протоки Лобановскую, Северную, Колпинку, Колпиную и Среднее устье), рукава, а также старицы, озера и прибрежную зону озера Байкал, на участке, ограниченном:

- с юга и запада - прямой исходной линией, соединяющей точки с координатами: 52°14' с.ш. - 106°31' в.д. (остров Кондаковский) и 52°21' с.ш. - 106°20' в.д. (акватория озера Байкал);

- с востока - прямой исходной линией, соединяющей точки с координатами: 52°14' с.ш. - 106°31' в.д. (остров Кондаковский) и 52°23' с.ш. - 106°40' в.д. (акватория озера Байкал);

- с севера - линией, равноудаленной на расстоянии 1,5 км от береговой линии озера Байкал, соединяющей вышеуказанные точки с координатами: 52°21' с.ш. - 106°20' в.д. и 52°23' с.ш. - 106°40' в.д.;

2) в реках Фролиха, Правая и Левая Фролиха, Ширильды и их притоках, в озере Фролиха, губе Фролихинская;

3) в Чивыркуйском заливе озера Байкал на участках, ограниченных:

а) прямой исходной линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону залива точки мысов Горячинский (Змеевый), Онгоконский, Фертик, и линией, проходящей вдоль береговой линии озера и соединяющей указанные точки мысов Фертик и Горячинский (Змеевый);

б) прямой исходной линией, соединяющей наиболее удаленную в сторону залива точку мыса Безымянный с северной оконечностью острова Бакланий, далее линией, проходящей вдоль береговой линии восточной части острова Бакланий до его южной оконечности, далее прямой линией до наиболее удаленной в сторону залива точки мыса Иркана и далее линией, проходящей вдоль береговой линии до указанной точки мыса Безымянный;

в) прямой исходной линией, соединяющей наиболее удаленную в сторону залива точку мыса Курбулик с южной оконечностью острова Малый Кылтыгей (Голый), далее линией, проходящей вдоль береговой линии западной части острова Малый Кылтыгей (Голый) до его северной оконечности, далее прямыми линиями, последовательно соединяющими наиболее удаленные в сторону залива точки мысов Онгоконский и Курбулик;

- в Баргузинском заливе озера Байкал от мыса Черный до мыса Билютинский в прибрежной зоне шириной 5 км, отмеряемой от береговой линии;

- в реке Ангара ниже плотин Иркутской, Братской и Усть-Илимской ГЭС на протяжении 3 км по всей ширине реки Ангара;

- в озерах Даватчан, Леприндокан, Большой Намаракит, Кулинда, Верхнекичерское;

- в реке Борзя в пределах Ононского района Забайкальского края;

- в Богучанском водохранилище;

- в Иркутском водохранилище, за исключением рыболовства в культурно-просветительских целях.

4.2. Нормативы добычи. Рыболовство осуществляется согласно квотам. Слово "квота" латинского происхождения <340>, в русском языке имеет значение "доля, норма чего-нибудь допускаемого" <341>. Таким образом, квота предполагает нормирование. Под добычей понимается изъятие водных биологических ресурсов из среды обитания.

--------------------------------

<340> Quota (среднелат.) - часть, приходящаяся на каждого. См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 225.

<341> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 242.

Основы нормирования при изъятии компонентов природной среды установлены Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <342>. В силу пункта 1 ст. 26 указанного Закона нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - это нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.

--------------------------------

<342> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. См. также: Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

В соответствии с пунктом 2 ст. 26 закреплен, по существу, покомпонентный принцип нормирования изъятия в соответствии с положениями актов природоресурсного законодательства. Основными источниками регулирования в этой сфере являются ЗК РФ <343>, ВК РФ <344>, ЛК РФ <345>, Федеральные законы: от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" <346>, от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <347>, от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <348>, от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <349> и Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" <350>.

--------------------------------

<343> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. См. также: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006

<344> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. См. также: Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007.

<345> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. См. также: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под. ред. О.И. Крассова. М.: Норма, 2007.

<346> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. См. также: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

<347> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.

<348> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.

<349> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222. См. также: Комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.

<350> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Нормирование изъятия является одной из мер охраны животного мира в соответствии со статьей 17 Федерального закона "О животном мире". Специальные правила могут устанавливаться для добывания (изъятия из среды обитания) объектов животного мира по территориальному признаку или по другим основаниям сугубо юридического плана.

В комментируемом законе нормирование изъятия не упоминается, однако квоты добычи являются разновидностью нормирования изъятия. В соответствии с пунктом 13 ст. 1 квота добычи (вылова) водных биоресурсов - это часть общего допустимого улова водных биоресурсов, определяемая в целях осуществления рыболовства.

5. Рыбопромысловые участки. Под рыбопромысловым участком понимается акватория, на которой осуществляется добыча (вылов) различных водных биоресурсов. Согласно части 1 комментируемой статьи данная территория состоит из акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части.

Границы рыбопромыслового участка. В соответствии с частью 2 комментируемой статьи рыбопромысловый участок формируется в определенных границах для осуществления промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства, товарного рыбоводства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также для организации любительского и спортивного рыболовства.

Границы рыбопромыслового участка определяются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. Приказ Росрыболовства от 22.04.2009 N 338 "Об утверждении Порядка определения границ рыбопромысловых участков" <351> устанавливает процедуру определения границ рыбопромысловых участков, включающих в себя акватории внутренних вод Российской Федерации, в том числе внутренних морских вод Российской Федерации, и территориального моря Российской Федерации. Данный документ не распространяется на пруды и обводненные карьеры, в которых все рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения находятся в собственности граждан и юридических лиц.

--------------------------------

<351> Российская газета. 2009. N 124.

Определение границ рыбопромысловых участков осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, нормативными правовыми актами Государственного комитета РФ по рыболовству, Федерального агентства по рыболовству и других федеральных органов исполнительной власти.

Границы рыбопромыслового участка устанавливаются в пределах акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части.

Определение границ рыбопромысловых участков осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учетом предложений научно-исследовательских организаций и (или) федеральных государственных учреждений - по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов, находящихся в ведении Росрыболовства, территориальных управлений Росрыболовства, при участии территориальных органов других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, муниципальных образований и общественных объединений.

Для определения границ рыбопромысловых участков орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации может создавать комиссию. Состав и порядок деятельности комиссии определяется соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В состав комиссии включаются представители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), природоохранных и научных организаций.

Границы рыбопромысловых участков устанавливаются по точкам, указанным в географических координатах. Количество таких точек не может быть меньше трех и зависит от формы площади рыбопромыслового участка.

С целью уточнения границы рыбопромысловых участков могут определяться:

- для прудов, обводненных карьеров, озер и водохранилищ в пределах всей акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части и могут выражаться в единицах площади (в гектарах) и (или) в единицах расстояния (длины и ширины в метрах), а также части акватории, границы которой устанавливаются в точках, описанных в географических координатах;

- для рек - шириной, ограничиваясь левой и правой береговыми линиями водного объекта рыбохозяйственного значения, а также длиной русла, выражаемой в метрах. Допускается установление границы рыбопромыслового участка реки от береговой линии и вглубь водного объекта рыбохозяйственного значения. По согласованию с Росрыболовством допускается описание границ речных рыбопромысловых участков не в географических координатах, а в расстояниях (в метрах) от устья к верховью реки с учетом географического рельефа местности;

- для внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации (морей) - по береговой линии, определяемые двумя и (или) более географическими координатами и вглубь моря, определенные двумя и (или) более географическими координатами, при этом и длина, и ширина участка должны составлять не менее 1000 метров каждая.

Допускается определение границ рыбопромыслового участка, включающего в себя всю акваторию озера или водохранилища, в виде географического названия конкретного водного объекта.

Длина рыбопромыслового участка водных объектов рыбохозяйственного значения определяется по береговой линии водного объекта рыбохозяйственного значения. Береговая линия в пределах границ водного объекта рыбохозяйственного значения определяется:

- во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод, - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом (река, ручей, канал, озеро, обводненный карьер), по нормальному подпорному уровню воды (пруд, водохранилище), по границе залежи торфа на нулевой глубине (болото);

- во внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального прилива.

Допускается определение границ рыбопромысловых участков на прудах, обводненных карьерах для их включения в перечень рыбопромысловых участков органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае, если указанные водные объекты рыбохозяйственного значения находятся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По результатам определения границ рыбопромысловых участков подготавливаются следующие материалы:

- географические карты и (или) схемы водных объектов, с нанесенными границами рыбопромысловых участков;

- список водных объектов рыбохозяйственного значения (или их частей), с указанием границ;

- в случае необходимости - научные обоснования;

- протокол Комиссии по определению границ рыбопромысловых участков.

Указанные материалы в обязательном порядке используются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации при формировании перечня рыбопромысловых участков соответствующего субъекта Российской Федерации.

При этом стоит отметить, что, как правило, использование рыбопромысловых участков является многоцелевым. Именно поэтому исходя из положений части 3 комментируемой статьи рыбопромысловый участок может использоваться в одной или нескольких из указанных в пункте два целей.

6. Ограничения и запреты. В целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования Росрыболовством России в отношении рыболовства могут быть установлены ограничения в виде:

- запрета (закрытия) рыболовства в определенных районах промысла и в отношении отдельных видов водных биоресурсов;

- минимального размера и веса добываемых водных биоресурсов;

- видов разрешаемых орудий и способов добычи водных биоресурсов;

- размера ячеи, конструкции орудий добычи водных биоресурсов;

- объема и состава водных биоресурсов, добыча которых допускается одновременно с добычей водных биоресурсов, указанных в разрешении на вылов водных биоресурсов (разрешенный прилов);

- распределения районов промысла между группами судов, различающихся по орудиям добычи водных биоресурсов, типам и размерам;

- периодов промысла для групп судов, различающихся орудиями добычи (вылова) водных биоресурсов, типами и размерами;

- количества и типов судов, которые могут осуществлять промышленное рыболовство одновременно в одном районе промысла;

- минимального объема добычи (вылова) водных биоресурсов на одно промысловое судно;

- времени выхода в море рыбопромысловых судов для осуществления промышленного рыболовства;

- периода рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения;

- иных установленных законами ограничений.

Также запрещается добыча редких и находящихся под угрозой исчезновения, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красную книгу субъекта Российской Федерации видов водных биоресурсов.

В исключительных случаях вылов упомянутых объектов водных биоресурсов допускается на основании разрешений на добычу, цели и порядок выдачи которых определен в Правилах добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.01.1997 N 13 <352>.

--------------------------------

<352> СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 385.

Статья 52. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых

Комментарий к статье 52

1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей и регулирует порядок использования водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых. Первая часть содержит норму, отсылающую к иным статьям комментируемого Закона, а также к законодательству Российской Федерации о недрах. Это обусловлено тем, что данная деятельность регулируется многими законами и подзаконными актами. Вторая часть комментируемой статьи посвящена вопросам добычи торфа и других полезных ископаемых, залегающих на территориях, покрытых болотами. В ней содержится важное положение об обязанности рекультивации болота или его части после окончания его использования в целях добычи полезных ископаемых.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной ее целью является установление правовых основ осуществления использования водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых, в качестве дополнительной цели можно указать охрану водных объектов, в частности болот, от истощения и т.п.

Сфера действия комментируемой статьи распространяется на отношения, возникающие при использовании водных объектов для добычи и разведки полезных ископаемых, таким образом, в нее включаются как отношения водопользования, так и недропользования.

Адресатами статьи являются лица, использующие водные объекты для разведки и добычи полезных ископаемых, контрольно-надзорные и правоохранительные органы, суды.

3. Основные понятия. К ним относятся: "водный объект", "полезные ископаемые", "разведка полезных ископаемых", "добыча полезных ископаемых", "торф", "болото", "режим водного объекта", "материал техногенного происхождения", "рекультивация", "обводнение", "искусственное заболачивание".

3.1. Водный объект - см. комментарий к ст. 1.

3.2. Полезные ископаемые - это минеральное сырье, природные минеральные образования земной коры неорганического и органического происхождения, которые могут быть эффективно использованы в сфере материального производства. По физическому состоянию полезные ископаемые делятся на твердые (угли ископаемые, руды, нерудные полезные ископаемые), жидкие (нефть, минеральные воды) и газообразные (газы природные, горючие и инертные газы) <353>.

--------------------------------

<353> http://slovari.yandex.ru/~книги/БСЭ/Полезные%20ископаемые

3.3. Разведка полезных ископаемых. Это совокупность работ для выявления и геолого-экономической оценки запасов минерального сырья в недрах. Состоит из трех главных стадий: предварительной, детальной и эксплуатационной <354>.

--------------------------------

<354> http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc3p/250194

3.4. Добыча полезных ископаемых - это процессы извлечения твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых из недр Земли с помощью технических средств <355>.

--------------------------------

<355> http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_geolog/1802

3.5. Торф - горючее полезное ископаемое, образующееся в процессе естественного отмирания и неполного распада болотных растений в условиях избыточного увлажнения и затрудненного доступа воздуха. Торф представляет собой продукт первой стадии углеобразовательного процесса. Торф используется в качестве удобрения, топлива, сырья химической промышленности <356>.

--------------------------------

<356> http:// slovari.yandex.ru/ C,PsCbC"/ P-CГC,PuCГC,PIPuPSPSC<Pu%20PSP°CГPэPe/ PyPsCbC"

3.6. Болото - участок земной поверхности, постоянно или большую часть года насыщенный водой и покрытый специфической болотной растительностью. Соответствующая экосистема характеризуется накоплением в верхних горизонтах субстрата мертвых неразложившихся растительных остатков, со временем превращающихся в торф. Болота возникают при зарастании озер, в результате переувлажнения почвы, при неглубоком залегании грунтовых вод и т.д. Различают верховые, низинные и переходные болота. По преобладающей растительности различают лесные, кустарничковые, травяные, моховые болота; по микрорельефу различают бугристые, плоские и выпуклые болота <357>.

--------------------------------

<357> http://slovari.yandex.ru/~книги/Естественные%20науки/Болото

3.7. Режим водного объекта (водный режим) - см. комментарий к ст. 1.

3.8. Материал техногенного происхождения. К ним относятся материалы, имеющие неорганическое происхождение, созданные человеком в процессе осуществления различных видов деятельности.

3.9. Материалы естественного происхождения - это материалы органического происхождения, образующиеся без участия человека.

3.10. Рекультивация - искусственное восстановление плодородия почвы и растительного покрова после техногенного нарушения природы (например, открытые горные выработки). При рекультивации земель различают два этапа: рекультивацию техническую и рекультивацию биологическую <358>.

--------------------------------

<358> http://dic.academic.ru/dic.nsf/ecolog/926

3.11. Обводнение - совокупность гидротехнических мероприятий по обеспечению водой безводных и маловодных районов для культурно-бытовых и хозяйственных целей <359>. Например, выработанные торфяники, возникшие после подземных разработок, часто заполняют водой и превращают в пруды.

--------------------------------

<359> http:// slovari.yandex.ru/ обводнение/ Естественные%20науки/ Обводнение

3.12. Искусственное заболачивание.

Заболачивание в широком смысле - это процесс образования болота на переувлажненных участках земной поверхности вследствие затрудненного стока, подъема уровня подземных вод или изменения режима испарения <360>.

--------------------------------

<360> http:// slovari.yandex.ru/ %20заболачивание/ Естественные%20науки/ Заболачивание

Под искусственным заболачиванием следует понимать образование болот в результате специальной деятельности человека.

4. Порядок и основания использования водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых. Согласно части 1 комментируемой статьи использование водных объектов для указанных целей осуществляется в соответствии с комментируемым Законом, а также законодательством Российской Федерации о недрах.

Здесь в первую очередь следует обратить внимание на то, что в процессе осуществления добычи и разведки полезны ископаемых водные объекты могут подвергаться негативному воздействию, поэтому при ведении такой деятельности должны соблюдаться нормы по охране водных объектов, установленные Водным кодексом РФ. Отметим, что согласно статье 1 Федерального закона от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Особого внимания также заслуживает статья 11 комментируемого Закона, регулирующая порядок предоставления водных объектов в пользование (осуществляемое на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование).

Согласно пункту 6 ч. 2 этой статьи водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование. При этом согласно части 3 ст. 11 не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек (см. комментарий к ст. 11).

Говоря о подземных водных объектах, отметим, что они включаются в предмет отношений, регулируемых как комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 5) - охране подземных водных объектов посвящена ст. 59, - так и законодательством Российской Федерации о недрах. Так, согласно преамбуле Федерального закона "О недрах" сфера его действия распространяется, в частности, на отношения, возникающие в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

5. Особенности использования болот в целях добычи торфа и других полезных ископаемых. Согласно части 2 комментируемой статьи в процессе добычи торфа и других полезных ископаемых в результате полной или частичной выработки торфа, полной или частичной замены его материалами естественного или техногенного происхождения, в том числе подстилающими болото отложениями, болото либо его часть может утрачивать режим водного объекта. Также в этой части закреплена обязанность лиц, занимающихся добычей полезных ископаемых, после окончания использования болота или его части провести рекультивацию данного объекта, которая должна быть выполнена преимущественно путем обводнения и искусственного заболачивания.

Одной из основных целей рекультивации болот является предотвращение торфяных пожаров, которые являются видом лесных пожаров, при которых горит слой торфа и корни деревьев. Лесные пожары подразделяют на верховые, низовые и почвенные (торфяные). Пожар распространяется со скоростью до нескольких метров в сутки. Часто торфяные пожары представляют собой стадию развития низовых пожаров, либо переходят в низовой пожар при раздувании их ветром. При выгорании почвы под деревьями последние беспорядочно падают.

Торф может самовозгораться, если его влажность меньше 40%. В период массовых пожаров 2010 г. влажность торфа оценивалась в 28 - 30%.

По мнению специалистов, обводнение ранее осушенных торфяников способно предотвратить их дальнейшее возгорание. Заместитель директора Государственного гидрологического института В. Вуглинский предлагает ликвидировать ранее выкопанные дренажные канавы и мелиоративную сеть. Заместитель декана почвоведения МГУ В. Гончаров считает, что требуется перенять западный опыт по двустороннему регулированию водного режима (в зависимости от наличия засухи или обилия влаги пропускать нужное количество воды, чтобы избегать высыхания или затопления земель). По его данным, в Голландии таким образом регулируется влажность 80% торфяных земель, а в Финляндии - 100% <361>.

--------------------------------

<361> См.: http://www.kartravel.ru/oxota.html.

Также отметим, что болота как ценный природный объект подлежат особым мерам правовой охраны. В частности, согласно статье 57 комментируемого Закона загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами запрещаются. Осушение либо иное использование болот или их частей не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей этих болот, других водных объектов и к истощению вод (см. комментарий к ст. 57).

6. Связь предписаний статьи с иными нормами. Как отмечает О.Л. Дубовик, нормы комментируемой статьи непосредственно связаны с нормами следующих статей главы 6 "Охрана водных объектов":

- статей 1 и 5, в которых даны основные понятия и определены виды водных объектов;

- статьи 11, устанавливающей, что для разведки и добычи полезных ископаемых требуется решение о предоставлении водного объекта в пользование, и, соответственно, с другими нормами, регулирующими содержание и порядок принятия такого решения;

- статьи 35, устанавливающей нормативы воздействия на водные объекты;

- статьи 39, регламентирующей права и обязанности собственников водных объектов и водопользователей;

- статьи 57, регламентирующей охрану болот; и некоторыми иными статьями.

7. Трудности применения. Они в первую очередь связаны с отсылочным характером нормы и заключаются в необходимости поиска соответствующих предписаний как в комментируемом законе, так и в законодательстве Российской Федерации о недрах.

8. Статистическая справка. По заявлению заместителя главы Правительства Московской области Н. Пищева, на обводнение и строительство основных гидротехнических сооружений и другие работы в 2012 - 2013 годах Подмосковью требуется 200,5 млрд. рублей. И это пока предварительные цифры.

По его словам, всего до 2013 года нужно обводнить 65 тыс. га торфяников. Пока обводнено 6 тысяч га, в этом году предстоит обводнить 22 тысячи га <362>.

--------------------------------

<362> См.: http:// www.mk.ru/ social/ article/ 2011/ 05/ 27/ 592877-rossiya-opyat-igraet-s-ognem.html.

Статья 53. Использование водных объектов для обеспечения пожарной безопасности

Комментарий к статье 53

1. Общий обзор статьи. Она содержит важные положения и состоит из двух частей. В первой из них устанавливаются безоговорочные условия использования водных объектов для обеспечения пожарной безопасности (по видам водных объектов - "любые", по количеству изъятой воды - "необходимое", по платности - "бесплатно", по правовому оформлению - "без какого-либо разрешения"). Хотя в статье не оговариваются условия времени (сроков) и субъектов, следует полагать, что забор воды для обеспечения пожарной безопасности может быть осуществлен любым лицом в любое время.

Во второй части сформулирован запрет использования водных объектов, предназначенных для обеспечения пожарной безопасности, в иных целях. Тем самым установлен приоритет обеспечения пожарной безопасности по сравнению со всеми иными целями водопользования, в том числе по сравнению с обеспечением питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, поскольку степень опасности для жизнедеятельности людей в данном случае наиболее высока и требует незамедлительной ликвидации.

2. Цель, сфера действия и адресаты статьи.

Цели комментируемой статьи состоят в создании правового основания для использования водных объектов как необходимого источника воды при ликвидации и предупреждении пожаров, спасении людей и имущества.

Сфера действия. Предписания комментируемой статьи рассчитаны на их безоговорочное применение в случаях возникновения пожаров или создания угрозы их возникновения и распространения. Пожарная безопасность должна быть обеспечена всеми возможными способами, в том числе и наличием запасов воды для ликвидации источников возгорания, пожаров, снижения ущерба. Именно поэтому никто не вправе использовать водные объекты, предназначенные для обеспечения пожарной безопасности, в других - пусть даже очень важных - целях, а сам процесс использования с юридической точки зрения не ограничивается никакими условиями. Поэтому сфера действия предписаний статьи распространяется на поведение субъектов, участвующих в предупреждении и ликвидации пожаров.

Адресатами статьи являются все собственники и пользователи водных объектов, которые могут быть использованы для обеспечения пожарной безопасности, а также работники органов пожарного надзора и природоохранных органов.

3. Основные понятия. Это понятия "забор (изъятие)", "водные ресурсы" (см. комментарий к ст. 1), "пожарная безопасность".

Пожарная безопасность - состояние защищенности населения, объектов национальной экономики и иного назначения, а также окружающей природной среды от опасных факторов и воздействий пожаров.

4. Правовое регулирование обеспечения пожарной безопасности. Соответствующие требования устанавливаются в Законе Российской Федерации от 21.12.1994 N 69-Ф3 "О пожарной безопасности" (с послед. изм. и доп.), а также в подзаконных актах (стандартах, правилах, инструкциях и пр.). Они обеспечивают состояние защищенности от пожаров, т.е. неконтролируемого горения, причиняющего (могущего причинить) вред жизни и здоровью людей, системам жизнеобеспечения, материальный ущерб имуществу, экологический вред и другие негативные последствия.

5. Юридическая ответственность. Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за нарушение требований пожарной безопасности (ст. 219), а также за уничтожение или повреждение лесных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем (ч. 1 ст. 261) или путем поджога (ч. 2 ст. 261) <363>.

--------------------------------

<363> См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Э. Жалинского. М.: Городец, 2010. С. 675 - 676, 814 - 815.

Аналогичные нормы содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. ст. 8.32 "Нарушение правил пожарной безопасности в лесах", 20.4 "Нарушение требований пожарной безопасности") <364>.

--------------------------------

<364> См.: Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общей ред. Н.Г. Салищевой. 7-е издание. М.: Проспект, 2011.

6. Статистическая справка. Согласно официальной статистике МЧС России за 2010 год произошло 179 тыс. 98 пожаров, что на 4,5% меньше чем в прошлом году, при которых погибло 12 тыс. 983 человек (уменьшение по сравнению с прошлым годом составило 6,9%).

На пожарах получили травмы 13 тыс. 67 человек. Специализированными службами было спасено 84 тыс. 548 человек и материальных ценностей на сумму более 44,6 млрд. рублей. Снижение количества пожаров и погибших при них людей, по сравнению с прошлым годом, зарегистрировано на территориях всех федеральных округов <365>.

--------------------------------

<365> http://www.mchs.gov.ru/stats/detail.php?ID=213801

Статья 54. Использование водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации

Комментарий к статье 54

1. Общий обзор статьи. Статья состоит из двух частей. В первой части содержится положение об установлении порядка использования водных объектов в целях обеспечения жизнедеятельности и защиты среды обитания коренных малочисленных народов. Во второй части закреплено право указанных народов на использование водных объектов для традиционного природопользования.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Целями являются правовое обеспечение прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока по водопользованию, защита исконной среды их обитания и традиционного образа жизни этих народов. Положения статьи развивают норму статьи 69 Конституции Российской Федерации <366>, согласно которой Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

--------------------------------

<366> СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Сфера действия статьи распространяется на ту часть территории Российской Федерации и ее территориальное море, в отношении тех водных объектов или их частей, которые необходимы для поддержания традиционной жизнедеятельности коренных малочисленных народов, а также распространяется на поведение физических и юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, которое соответствует установленным в законодательстве положениям либо противоречит им.

Адресатами являются лица из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, их общины, физические и юридические лица, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые в соответствии с законодательством наделены правами и несут обязанности, связанные с охраной и использованием водных объектов, которые используются или могут быть использованы коренными малочисленными народами для традиционного природопользования.

3. Основные понятия. В статье используются следующие понятия: "использование водных объектов", "коренные малочисленные народы", "традиционное проживание", "традиционная хозяйственная деятельность", "исконная среда обитания", "традиционный образ жизни", "традиционное природопользование".

3.1. Использование водных объектов - см. комментарий к ст. 1.

3.2. Коренные малочисленные народы. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 20.07.2000 N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <367> коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации признаются народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

--------------------------------

<367> СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.

Во исполнение названного Закона распоряжением Правительства РФ от 17.04.2006 N 536-р <368> был утвержден Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, в котором приводится закрытый перечень таких народов. Определение народов и закрепление их в указанном Перечне осуществляется на основе приведенного понятия "коренные малочисленные народы", основными признаками которого являются:

--------------------------------

<368> СЗ РФ. 2006. N 17. Ст. 1905.

- необходимость проживания на территориях традиционного расселения своих предков;

- сохранение традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов;

- численность не менее 50 тысяч человек;

- осознание себя самостоятельными этническими общностями.

В зависимости от наличия или отсутствия указанных признаков перечень народов может пополняться либо сокращаться. В настоящее время насчитывается 40 наименований коренных малочисленных народов.

Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока Российской Федерации

Наименование коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации	Наименование субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают коренные малочисленные народы Российской Федерации <369>
Алеуты	Камчатский край
Алюторцы	Камчатский край
Вепсы	Республика Карелия, Ленинградская область
Долганы	Красноярский край, Республика Саха (Якутия)
Ительмены	Камчатский край, Магаданская область
Камчадалы	Камчатский край
Кереки	Чукотский автономный округ
Кеты	Красноярский край
Коряки	Камчатский край, Чукотский автономный округ, Магаданская область
Кумандинцы	Алтайский край, Республика Алтай, Кемеровская область
Манси	Ханты-Мансийский автономный округ, районы Тюменской области, Свердловская область, Республика Коми
Нанайцы	Хабаровский край, Приморский край, Сахалинская область
Нганасаны	Красноярский край
Негидальцы	Хабаровский край
Ненцы	Ямало-Ненецкий автономный округ, Ненецкий автономный округ, районы Архангельской области, Красноярский край, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Коми
Нивхи	Хабаровский край, Сахалинская область
Ороки (ульта)	Сахалинская область
Орочи	Хабаровский край
Саамы	Мурманская область
Селькупы	Ямало-Ненецкий автономный округ, районы Тюменской области, Томская область, Красноярский край
Сойоты	Республика Бурятия
Тазы	Приморский край
Теленгиты	Республика Алтай
Телеуты	Кемеровская область
Тофалары (тофа)	Иркутская область
Тубалары	Республика Алтай
Тувинцы - тоджинцы	Республика Тыва
Удэгейцы	Приморский край, Хабаровский край
Ульчи	Хабаровский край
Ханты	Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, районы Тюменской области, Томская область, Республика Коми
Челканцы	Республика Алтай
Чуванцы	Чукотский автономный округ, Магаданская область
Чукчи	Чукотский автономный округ, Камчатский край
Чулымцы	Томская область, Красноярский край
Шорцы	Кемеровская область, Республика Хакасия, Республика Алтай
Эвенки	Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Республика Бурятия, Иркутская область, Забайкальский край, Томская область, Тюменская область
Эвены	Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Камчатский край
Энцы	Красноярский край
Эскимосы	Чукотский автономный округ, Камчатский край
Юкагиры	Республика Саха (Якутия), Магаданская область

--------------------------------

<369> В утвержденном Перечне наименование субъекта РФ не приводится. В данном случае наименование субъекта РФ приведено из Единого перечня коренных малочисленных народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 N 255.

3.3. Традиционный образ жизни. Согласно статье 1 Федерального закона от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <370> данное понятие рассматривается как исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.

--------------------------------

<370> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.

3.4. Исконная среда обитания. В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" исконной средой обитания малочисленных народов считается исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни.

3.5. Традиционная хозяйственная деятельность. В федеральном законодательстве это понятие не раскрыто. Рассматриваемое понятие можно определить как исторически сложившуюся хозяйственную деятельность, осуществляемую коренными малочисленными народами в местах своей традиционной жизнедеятельности. Содержание данного понятия можно определить по видам рассматриваемой деятельности. Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 N 631-р <371>.

--------------------------------

<371> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2493.

К числу видов указанной деятельности относится: животноводство, в том числе кочевое (оленеводство, коневодство, яководство, овцеводство); переработка продукции животноводства, включая сбор, заготовку и выделку шкур, шерсти, волоса, окостенелых рогов, копыт, пантов, костей, эндокринных желез, мяса, субпродуктов; разведение зверей, переработка и реализация продукции звероводства; рыболовство (в том числе морской зверобойный промысел) и реализация водных биологических ресурсов; промысловая охота, переработка и реализация охотничьей продукции; земледелие (огородничество), а также разведение и переработка ценных в лекарственном отношении растений; заготовка древесины и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд; собирательство (заготовка, переработка и реализация пищевых лесных ресурсов, сбор лекарственных растений); добыча и переработка общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд; строительство национальных традиционных жилищ и других построек, необходимых для осуществления традиционных видов хозяйственной деятельности.

3.6. Места традиционного проживания. Данное понятие в законодательстве также не раскрыто. Его можно определить как территории, на которых в течение определенного исторического периода осуществляют свою жизнедеятельность коренные малочисленные народы. Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден названным выше распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 N 631-р.

Места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности в указанном распоряжении определены путем обозначения конкретных муниципальных районов, городских округов и населенных пунктов. Представляется не совсем удачным обозначенный распоряжением подход в части определения мест традиционного проживания границами населенных пунктов. Места проживания и хозяйственной деятельности рассматриваемых народов выходят за территории конкретных населенных пунктов, в частности, например, при осуществлении охоты, рыболовства и пр.

При заключении данных мест в границы населенных пунктов (сел, поселков) малочисленные народы получают право на традиционное природопользование только в границах населенного пункта.

3.7. Традиционное природопользование коренных малочисленных народов. Данное понятие содержится в статье 1 Федерального закона от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <372> (применительно к указанным народам), согласно которой под таким природопользованием понимается исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Однако этот Закон устанавливает данное понятие применительно к отношениям, связанным с образованием, охраной и использованием территорий традиционного природопользования.

--------------------------------

<372> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

В свою очередь, под указанными территориями в Законе понимаются особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами. Таким образом, понятие, приведенное в Законе, не может автоматически применяться к положениям комментируемой статьи, так как обеспечивает специальную область отношений коренных малочисленных народов. Представляется нежелательным применение данного понятия в комментируемой статье. Целесообразнее заменить его на понятие "традиционный образ жизни" или включить в Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" понятие "традиционное природопользование".

4. Порядок использования водных объектов. Согласно комментируемой статье в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливается порядок использования водных объектов в целях обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов.

Пример.

В соответствии с Порядком использования водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на территории Тюменской области в целях обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов, утвержденном Постановлением Правительства Тюменской области от 24.02.2009 N 41-п, определено, что коренные малочисленные народы Севера, общины малочисленных народов, а также лица, которые относятся к малочисленным народам, постоянно проживают в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и для которых традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления, вправе безвозмездно пользоваться водными объектами в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на территории Тюменской области. Не требуется заключение договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера.

При использовании водного объекта одновременно лицами, не являющимися представителями коренных малочисленных народов, и лицами из числа таких народов, устанавливается приоритет использования в пользу последних. Так, в указанном Порядке говорится, что использование гражданами водных объектов для личных и бытовых нужд в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера осуществляется с учетом интересов этих народов.

Некоторые субъекты Российской Федерации прямо устанавливают приоритетное право для коренных малочисленных народов и лиц, к ним относящихся, по использованию водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования <373>. В Порядках зачастую устанавливается и режим охраны водных объектов, который, по сути, дублирует режим, установленный в ВК РФ.

--------------------------------

<373> См: Постановление Правительства Республики Бурятия от 03.12.2007 N 385.

Пример.

Согласно пункту 4 Порядка использования водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на территории Забайкальского края, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Забайкальского края от 30.11.2009 N 12-Н\П, водные объекты, находящиеся в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, подлежат охране от загрязнения и засорения в соответствии с водным законодательством, в том числе запрещается:

1) сброс в водные объекты отходов производства и потребления, сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты;

2) захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, в том числе затопление выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов);

3) проведение на основе ядерных и иных видов промышленных технологий взрывных работ, при которых выделяются радиоактивные и (или) токсичные вещества.

5. Право на традиционное природопользование. В части 2 комментируемой статьи закреплено право лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, и их общин на использование водных объектов для традиционного природопользования в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Как было уже указано, федеральное законодательство не раскрывает понятия традиционного природопользования в отношении всех мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.

Сформулированное в Федеральном законе "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" понятие традиционного природопользования может быть применимо только в отношении образованных территорий традиционного природопользования.

При толковании понятия традиционного природопользования применительно к комментируемой статье принципиальным является один вопрос: должно ли традиционное природопользование обязательно обеспечивать неистощительное природопользование? Из общего принципа охраны окружающей среды и природопользования следует, что любой вид природопользования должен осуществляться рационально. В таком случае любая деятельность, в том числе и традиционная, должна основываться на принципе рационального природопользования.

Термин "неистощительное использование" применяется в ЛК РФ применительно к лесам - возобновляемому природному ресурсу. Но как применить данный термин к использованию невозобновляемых природных ресурсов, например полезных ископаемых? В данном случае возможно лишь рациональное их использование. Представляется не вполне удачным включение в комментируемую статью термина "традиционное природопользование" в связи с отсутствием определения его понятия. Полагаем, что под традиционным природопользованием в статье следует понимать исторически сложившиеся способы использования природных ресурсов, осуществляемые коренными малочисленными народами и их общинами при условии соблюдения принципа рационального природопользования.

6. Проблемные ситуации. В настоящее время законодатель в число субъектов, ведущих традиционный образ жизни, включил только коренные малочисленные народы. Статья 69 Конституции РФ закрепила положение, гарантирующее обеспечение прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. На международном уровне центральным документом по обеспечению прав коренных народов является Конвенция N 169 Международной организации труда "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", в которой Россия не участвует.

На сегодняшний день ратифицированным Россией документом в области обеспечения традиционного образа жизни коренного населения является Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) <374>. В ней указано, что участники Конвенции признают большую и традиционную зависимость многих местных общин и коренного населения, являющихся хранителями традиционного образа жизни, от биологических ресурсов, и желательность совместного пользования на справедливой основе выгодами, связанными с использованием традиционных знаний, нововведений и практики, имеющих отношение к сохранению биологического разнообразия и устойчивому использованию его компонентов, и в соответствии со своим национальным законодательством обеспечивают уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, которые имеют значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, способствуют их более широкому применению с одобрения и при участии носителей таких знаний, нововведений и практики, а также поощряют совместное пользование на справедливой основе выгодами, вытекающими из применения таких знаний, нововведений и практики.

--------------------------------

<374> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254.

Следует особо отметить, что Конвенция специально не оговаривает, что коренное население должно быть малочисленным. Таким образом, в соответствии с основным ратифицированным Россией международным документом, затрагивающим вопросы традиционного образа жизни, должны предоставляться определенные права для всего коренного населения (в том числе народов) и местных общин. Однако в настоящее время законодатель данную норму развил лишь в отношении коренных малочисленных народов.