Раздел III. Жилые помещения, предоставляемые по договорам социального найма

Глава 7. Основания и порядок предоставления жилого

Помещения по договору социального найма

Комментарий к главе 7

Жилищная проблема в России - одна из острейших <1>.

--------------------------------

<1> Последние 10 - 15 лет жилищный фонд исчисляется в пределах 20% недвижимого имущества России. Вместе с тем к 1993 г. 11 млн. семей и одиноких граждан проживали в общежитиях, в коммунальных квартирах, по договору найма частного жилья; более 2 млн. семей - в ветхих и аварийных домах; 17 млн. семей имели менее 5 кв. м жилой площади на человека (Государственная целевая программа "Жилище", утв. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 20.06.1993 N 595) // САПП РФ. 1993. N 28. Ст. 2593.

По состоянию на 1 января 2005 г. в аварийном и ветхом жилье проживало 4,9 млн. человек; число семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, составляло 4,2 млн. Уровень обеспеченности жильем граждан в субъектах РФ ("разброс" большой) составлял: в Псковской обл. - 25,0; в Новгородской обл. - 24,2; в Московской обл. - 24,0 кв. м общей площади. Вместе с тем в Республике Ингушетия - 6,4; Республике Алтай - 15,6; Республике Тыва - 12,6 кв. м общей площади. По Российской Федерации этот уровень 20,5 кв. м.

Поэтому цель жилищной политики на новом этапе состоит в необходимости создать надежные правовые гарантии для реализации гражданами конституционного права на жилище в современных условиях.

Новый ЖК РФ обязывает органы государственной власти и местного самоуправления (в пределах их компетенции) обеспечивать условия для реализации гражданами права на жилище, в том числе путем предоставления им жилья из государственного и муниципального жилищных фондов по договорам социального найма. Хотя этот способ приобретения жилья сегодня стоит в ряду остальных (покупка жилья на вторичном рынке, строительство жилых домов и проч. развиваются все больше), но для малоимущих он остается единственно возможным.

Жилищные отношения, связанные с обеспечением граждан жильем по договору социального найма, занимают особое место. Статья 19 ЖК РФ определяет категории жилищного фонда, где применяется такой договор: это жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов социального использования, т.е. предназначенные для предоставления социально не защищенным гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Статья 49 ЖК РФ определяет, каким категориям граждан эти жилые помещения должны предоставляться.

Основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, содержатся в ст. 51, вопросы предоставления жилья - в ст. 57, 58 ЖК РФ.

Статья 49. Предоставление жилого помещения по договору социального найма

Комментарий к статье 49

1. Комментируемая статья развивает положение гражданского законодательства, согласно которому в государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования жилые помещения предоставляются по договору социального найма (ст. 672 ГК РФ).

Однако неслучайно в ГК РФ говорится о государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования, а в ЖК РФ - просто о государственном и муниципальном жилищных фондах. Дело в том, что законодатель не ограничивает использование этих фондов предоставлением жилья по договору социального найма. Оно может предоставляться и по договору коммерческого найма, что допускает ст. 19 ЖК РФ (см. комментарий к ней).

2. Предоставление гражданам жилья по договору социального найма в муниципальном жилищном фонде регулируется ч. 2 комментируемой статьи.

При этом должны быть соблюдены следующие условия:

а) признание гражданина малоимущим. Малоимущими граждан признают органы местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ. Учитывая компетенцию органов государственной и муниципальной власти, схема такого признания выглядит следующим образом:

порядок определения размера дохода и стоимости имущества (находящегося в собственности и подлежащего налогообложению) в целях признания граждан малоимущими устанавливают субъекты РФ (п. 3 ст. 13 ЖК РФ);

размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости указанного имущества в целях признания граждан малоимущими устанавливают органы местного самоуправления (п. 2 ч. 1 ст. 14);

б) признание гражданина нуждающимся в жилом помещении (см. комментарий к ст. 51);

в) проживание в данном населенном пункте.

Согласно ст. 52 Кодекса на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях граждане принимаются по месту своего жительства. Принятие на учет не по месту жительства может иметь место лишь в случаях и в порядке, установленных законодательством. Статьей 57 Кодекса установлено, что по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта).

Круг членов семьи определяется по ст. 69 (см. комментарий к ней).

3. Что касается признания граждан малоимущими, то хотелось бы обратить внимание на следующее.

Для столь трудоемкой работы - оценки доходов и стоимости имущества следует создавать специальные службы (комиссии) органов местного самоуправления, с привлечением представителей органов труда и социального развития, финансовых налоговых органов, органов опеки и попечительства и т.п. Нельзя возлагать данные обязанности на органы, которые учитывают нуждающихся и предоставляют жилые помещения. У них иные цели и задачи. Эти комиссии в своей работе должны будут руководствоваться величиной прожиточного минимума на душу населения, который определяется в соответствии с Федеральным законом от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" <1>. Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, определен Постановлением Правительства РФ от 20.08.2003 N 512 <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4904.

<2> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3374.

Этим Постановлением определено, что при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи учитываются все виды доходов, полученных каждым членом семьи или одиноко проживающим гражданином в денежной и натуральной формах, в том числе:

все предусмотренные системой оплаты труда выплаты;

средний заработок, сохраняемый в случаях, предусмотренных трудовым законодательством;

доходы от реализации и сдачи в аренду недвижимого имущества, транспортных и иных средств и т.п.

Установление порядка определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими отнесено к компетенции субъекта РФ. Приведенные выше Федеральный закон и Постановление Правительства РФ могут служить ориентиром для решения этого вопроса. Можно в этом плане упомянуть также Федеральный закон от 05.04.2003 N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" <3>.

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1257.

4. Помимо указанных в ч. 2 комментируемой статьи существуют иные категории граждан, имеющих право на получение жилья (по договору социального найма) из федерального жилищного фонда и фонда субъектов РФ. При этом учетная норма, норма предоставления жилья и т.д. нередко значительно отличаются от положений ЖК РФ. Может быть предусмотрено также право на льготное получение жилья (см. комментарий к ст. 57).

Как и лицам, обозначенным в ч. 2 ст. 49, этим категориям граждан жилье может предоставляться из муниципального жилищного фонда при наличии следующих условий:

муниципальные органы в установленном порядке наделяются государственными полномочиями на предоставление таких жилых помещений;

жилье предоставляется в порядке, определенном ЖК РФ, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ.

5. Ранее правила учета граждан принимались на федеральном уровне. Они назывались "примерные", и на их основании субъекты РФ утверждали свои правила - с учетом местных условий.

По ЖК РФ к компетенции органов федеральной государственной власти отнесено:

определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (п. 4 ст. 12);

определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом (п. 6 ст. 12);

определение оснований предоставления жилья по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 7 ст. 12).

Органы государственной власти субъектов РФ в вопросах учета нуждающихся и предоставления жилых помещений определяют:

порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (п. 7 ст. 13);

порядок предоставления жилья по договорам социального найма категориям граждан, установленным соответствующим законом субъекта РФ (п. 5 ст. 13);

порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта РФ (п. 2 ст. 13).

Органы местного самоуправления решают вопросы:

ведения в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (п. 3 ч. 1 ст. 14);

предоставления в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (п. 5 ч. 1 ст. 14);

определения порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда (п. 4 ч. 1 ст. 14).

Учитывая новую схему предоставления жилых помещений, федеральные правила учета граждан больше не применяются.

6. Распоряжением Президента РФ от 06.07.1997 N 276-рп утверждены Правила учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и иных государственных служащих. Этот акт устарел и должен быть приведен в соответствие с ЖК РФ.

Согласно указанным Правилам на учет для улучшения жилищных условий принимаются обеспеченные общей площадью на одного члена семьи менее 15 кв. м (п. 5); жилые помещения предоставляются из расчета: на одного-двух человек - однокомнатная квартира; на двух-трех человек - двухкомнатная квартира и т.п.

Приведение данного акта в соответствие с ЖК РФ необходимо по следующим основаниям. Правилами предусматривается предоставление жилья по договору найма, и очереднику, согласившемуся на заключение договора найма жилого помещения, выдается ордер (п. п. 1, 10, 24, 25). Ордер, напомним, упразднен. Что касается договора найма жилого помещения, то он регламентируется в гл. 35 ГК РФ. Нормы же этой главы, в свою очередь, не предусматривают учета граждан в качестве нуждающихся, принятия решения о предоставлении жилья и т.д.

7. Определяемая в ЖК РФ нуждаемость в жилье служит основанием для вступления в члены ЖК и ЖСК. Согласно ст. 111 ЖК РФ категории граждан, указанных в комментируемой статье, имеют преимущественное право на вступление в жилищные кооперативы, организованные при содействии органов государственной власти (федеральных и субъектов РФ) или органов местного самоуправления.

Статья 50. Норма предоставления и учетная норма площади жилого помещения

Комментарий к статье 50

1. Нуждаемость в жилом помещении - одно из условий предоставления гражданам жилья по договору социального найма. В свою очередь, одним из оснований признания граждан нуждающимися является проживание в жилом помещении, размер которого менее учетной нормы на одного члена семьи. Так, наниматели жилых помещений по договору социального найма и собственники жилых помещений признаются нуждающимися в жилых помещениях, если обеспечение общей площадью на одного члена семьи менее учетной нормы (см. комментарий к ст. 51).

Учетная норма зависит от уровня обеспеченности граждан жильем в конкретном населенном пункте и устанавливается органом местного самоуправления. По ранее действовавшему ЖК РСФСР учетная норма устанавливалась субъектами РФ (п. 1 ст. 29), как и норма предоставления (ст. 40).

2. По договору социального найма жилое помещение предоставляется общей площадью на одного человека не менее нормы, устанавливаемой органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого уровня обеспеченности социальным жильем в данном населенном пункте.

Очевидно, что органы местного самоуправления должны также учитывать типы жилых помещений в жилищном фонде социального использования, состав семей, состоящих на учете нуждающихся в жилых помещениях, и проч.

Нормой предоставления согласно ч. 1 комментируемой статьи является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер предоставляемого жилья.

Что касается отдельных категорий граждан (см. п. 4 комментария к ст. 49), то для них федеральными законами, указами Президента РФ, законами субъектов РФ могут быть установлены иные нормы предоставления.

Кроме того, для этих категорий граждан федеральными законами, указами Президента РФ, законами субъектов РФ могут быть установлены другие учетные нормы.

3. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи размер учетной нормы не должен превышать размер нормы предоставления. Исходя из ее буквального толкования, гражданам может быть предоставлено жилье того же размера, которое у них было, что лишено какого-либо смысла.

Кроме того, ЖК РФ фактически предполагает предоставление жилых помещений по норме (см. комментарий к ст. 57), что практически невозможно. Необходим оптимальный "допуск" - возможные пределы предоставляемого жилья.

4. Закон о введении в действие Жилищного кодекса РФ признает значимость "нормы общей площади жилого помещения на одного человека". Ее необходимость обозначается ст. 679, 680, 685 ГК РФ, в которые вносятся соответствующие изменения (см. ст. 11). Вместе с тем это понятие в ЖК РФ не используется.

Статья 51. Основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма

Комментарий к статье 51

1. Признание граждан нуждающимися в жилье является одним из условий заключения с ними договора социального найма жилого помещения (см. комментарий к ст. 49). Основаниями для такого признания служат:

а) отсутствие жилья, которым гражданин вправе пользоваться как собственник, наниматель по договору социального найма или в качестве члена семьи собственника, нанимателя;

б) обеспеченность жильем менее учетной нормы;

в) неудовлетворительное состояние жилища;

г) состояние здоровья проживающих.

2. Все четыре основания нуждаемости перечислены в ч. 1 комментируемой статьи. По смыслу п. 1 этой нормы нуждающимися в жилье признаются: поднаниматели; лица, проживающие в служебном жилом помещении и общежитии; наниматели жилых помещений в домах и квартирах (комнатах), принадлежащих гражданам на праве собственности; наниматели по договору коммерческого найма и т.п. Причем ограничений такого характера, как обеспеченность жильем менее учетной нормы, нет.

3. В соответствии с п. 2 ч. 1 комментируемой статьи нуждающимися признаются граждане, обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы (ст. 50 ЖК РФ), являющиеся нанимателями жилых помещений по договору социального найма либо собственниками жилья, а также члены семей нанимателей и собственников.

4. Иные основания нуждаемости граждан в жилых помещениях (п. п. 3 и 4 ч. 1 ст. 51) не связаны с размером занимаемой площади и не требуют применения учетной нормы.

Так, п. 3 ч. 1 основанием признания граждан нуждающимися считает непригодность их жилья для проживания.

Согласно Положению о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания непригодным признается жилье: находящееся в ветхом состоянии; находящееся в аварийном состоянии; в котором выявлено вредное воздействие факторов среды обитания (см. комментарий к ст. 15).

5. Самостоятельное основание нуждаемости в жилых помещениях - проживание в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе одной из них есть больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно (п. 4 ч. 1).

Данное положение применяется и к нанимателям, и к собственникам жилых помещений, а также членам их семей. Условием его применения является отсутствие иного помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности.

Семьи, в составе которых есть такой больной, переселяются, главным образом, в интересах иных проживающих в квартире лиц.

Перечень соответствующих заболеваний установлен Постановлением Правительства РФ от 16.06.2006 N 378 <1>; кроме того, в данной сфере действует региональное законодательство.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 25. Ст. 2736.

6. По основаниям, предусмотренным ст. 51, нуждающимися в жилых помещениях должны признаваться лица, постоянно (как правило) проживающие в данном населенном пункте. Этот вопрос следовало бы рассмотреть в качестве условий обеспечения жильем по договору социального найма. Обоснованием такой позиции является положение ч. 4 ст. 1 ЖК РФ, согласно которому граждане, законно находящиеся на территории РФ, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Эта формулировка допускает возможность получения жилья по договору социального найма (наряду с прочими возможностями) неограниченное число раз (тогда как постановка на учет для получения жилья по такому договору производится по месту жительства, а иное возможно как исключение, см. комментарий к ст. 52).

Значимым фактором, позволяющим установить место жительства гражданина, является регистрация по месту жительства.

Подтверждением данной позиции служит Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 N 123-О <2>. По мнению Суда, условие о наличии регистрации по месту жительства направлено на обеспечение справедливого распределения жилья, на предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлением о постановке на учет по улучшению жилищных условий, а также на защиту прав и законных интересов собственников жилищного фонда, иных граждан. В силу этого введение такого условия не может рассматриваться как не согласующееся с положениями ст. 17, 19, 27 и 40 Конституции РФ.

--------------------------------

<2> СЗ РФ. 2002. N 31. Ст. 3159.

7. Часть 2 комментируемой статьи предписывает определять уровень обеспеченности общей площадью жилого помещения исходя из суммарной общей площади всех жилых помещений, имеющихся у гражданина и (или) членов его семьи, занимаемых по договору социального найма и (или) принадлежащих им на праве собственности.

Законодатель не ограничивает в этом случае учет жилья лишь имеющимся в данном населенном пункте. Таким образом, учету подлежат все помещения, включая находящиеся в других населенных пунктах.

Статья 52. Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Комментарий к статье 52

1. Согласно общему правилу жилье по договорам социального найма предоставляется гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Исключение составляют случаи, установленные ЖК РФ. Это в первую очередь касается категорий граждан, предусмотренных ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, которым жилые помещения предоставляются вне очереди. Сюда же относятся случаи, когда жилой дом разрушен (уничтожен) в результате стихийного бедствия и т.п.

2. На учет для получения жилья принимается либо вся семья, либо один или несколько членов семьи (например, образовавший свою семью сын нанимателя жилого помещения).

Граждане, в установленных случаях сохраняющие право на жилое помещение по месту жительства (временное отсутствие), могут быть признаны нуждающимися и приняты на учет по месту жительства (сохраняемого помещения). Данная позиция основана на положениях ст. 71 ЖК РФ, согласно которой временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи или всех этих граждан не влечет за собой изменения их прав и обязанностей по договору социального найма.

3. Граждане принимаются на учет на основании заявлений, поданных в соответствующий орган по месту жительства (см. комментарий к ст. 51). Учет не по месту жительства возможен только в случаях и в порядке, установленных законодательством (см. комментарий к ст. 58).

Недееспособные граждане принимаются на учет по заявлениям их законных представителей (родителей, опекунов, попечителей).

Для постановки на учет необходимы документы, подтверждающие право гражданина на признание его нуждающимся в жилье (определение семьи в качестве малоимущей; условия проживания в занимаемом помещении; непригодность помещения для проживания; размер занимаемой площади и проч.).

Как правило, такие документы имеют утвержденную форму (например, медицинское заключение о заболевании выдается соответствующей службой лечебно-профилактического учреждения).

Лица, принятые на учет нуждающихся, подлежат регистрации в учетных документах (специальная книга учета, специальная форма списков очередников). Процедура зачисления на учет (выдача расписки в получении документов, жесткие сроки рассмотрения заявления о принятии на учет и сопутствующих документов - ч. 4 и 5) свидетельствует о придании данному порядку большого значения; это существенная позиция законодательства.

Нормы ЖК РФ в части порядка и условий постановки на учет нуждающихся в жилых помещениях включают немалое число действовавших ранее норм, а они достаточно четко и детально регламентировали указанные вопросы.

Принятое решение согласно ч. 6 ст. 52 и ч. 3 ст. 54 ЖК РФ обязательно доводится до сведения заявителя: в случае положительного решения - выдачей соответствующего документа, в случае отрицательного - письменным сообщением (решение об отказе).

4. На учете нуждающихся в жилых помещениях могут состоять лишь те, кто признан таковыми по правилам ст. 49 Кодекса. Если гражданин имеет право состоять на учете по нескольким основаниям (ст. 49), такой гражданин может быть принят на учет по одному из оснований (по своему выбору) или по всем основаниям.

5. Частью 7 комментируемой статьи предусмотрено, что порядок ведения органом местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях устанавливается законом субъекта РФ.

Хотелось бы обратить внимание на Постановление Совета Министров РСФСР от 31.07.1984 N 335, принятое в связи с введением в действие Жилищного кодекса РСФСР. Этим Постановлением были утверждены Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР.

Примерные правила во всех подробностях обозначали процедуру постановки на учет нуждающихся в жилье: подача заявления с необходимыми приложениями к нему; сроки рассмотрения заявления; ведение книги учета; формирование учетного дела, которое содержит все необходимые документы, являющиеся основанием постановки на учет, и проч., а также процедура снятия с учета.

Данные Примерные правила могли бы быть использованы при подготовке порядка ведения учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях (ч. 7).

6. Особого разговора заслуживают Методические рекомендации (по определению порядка учета нуждающихся в жилье и предоставления жилых помещений по договору социального найма), утв. Приказом Министерства регионального развития РФ от 25.02.2005 N 18 <1>.

--------------------------------

<1> Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2005. N 6 (ч. II).

К сожалению, документ содержит ряд погрешностей. Основной (главной) его рекомендацией должно быть неукоснительное соблюдение норм Жилищного кодекса РФ. Однако в Методических рекомендациях допускаются искажения ряда норм, предлагаются позиции, не основанные на положениях ЖК РФ. Так, п. 25 предусматривает в качестве основания снятия с учета нуждающихся приобретение гражданами жилья за счет бюджетных средств. Тогда как согласно п. 4 ч. 1 ст. 56 ЖК РФ основанием снятия с учета является получение в установленном порядке бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения. При этом перечень ст. 56 является закрытым.

Согласно ст. 15 Кодекса объектом жилищных прав является изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания. Непонятно, почему в п. 37 Методических рекомендаций такие требования должны зависеть от "условий данного населенного пункта".

В п. 41 Методических рекомендаций содержится обязанность нанимателя жилого помещения сдать его наймодателю (при освобождении помещения) "в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации". Однако подобная обязанность в ЖК РФ не обозначена - ее предусматривают Правила пользования жилыми помещениями.

Статья 53. Последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий

Комментарий к статье 53

1. Комментируемая статья не дает возможности встать на учет гражданам, которые намеренно ухудшили свои жилищные условия, в течение 5 лет с момента совершения этих намеренных действий.

Однако из смысла статьи не ясно, какие действия могут послужить основанием для применения ее норм. Кроме того, далеко не всегда можно установить намеренность действий, ухудшающих жилищные условия.

С учетом положений ч. 8 ст. 57 (см. комментарий к ней) речь может идти о сознательном ухудшении жилищных условий, например в связи с обменом.

Однако ст. 73 ЖК РФ, определяющая условия, при которых обмен жилыми помещениями не допускается, не содержит в качестве такого условия существенное ухудшение жилищных условий, в результате чего граждане становятся нуждающимися в жилье. Статья 72 ЖК РФ предусматривает необходимость соблюдения при обмене требований ст. 70 ЖК РФ, а та, в свою очередь, не исключает ситуации, когда жилищные условия были сознательно ухудшены (согласно ч. 1 ст. 70 наймодатель может запретить, следовательно, может и разрешить вселение граждан в качестве членов семьи нанимателя, хотя после этого общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи составит менее учетной нормы).

Кроме того, ст. 81 ЖК РФ дает нанимателю жилого помещения по договору социального найма право получить жилье меньшего размера взамен занимаемого. Примечательно, что данная статья не содержит такого ограничения, как невозможность предоставить ему жилье в размере, позволяющем признать семью нуждающейся.

2. Региональные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в ряде случаев содержали определенные ограничения для постановки на учет, главным образом, в случаях намеренного ухудшения жилищных условий, например в связи с разделом жилого помещения, обменом, отчуждением жилья. Так, п. 23 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, утв. Постановлением Мосгордумы от 31.01.2001 N 12, предусматривал, что при ухудшении гражданами жилищных условий (путем обмена, раздела жилого помещения, отчуждения жилого помещения и проч.), в результате чего на каждого проживающего стало приходиться менее учетной нормы, они подлежат постановке на учет по истечении 5 лет после этого.

Статья 54. Отказ в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Комментарий к статье 54

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит закрытый перечень случаев, когда гражданам может быть отказано в принятии на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях:

не представлены необходимые документы (см. комментарий к ст. 52);

представлены документы, которые не подтверждают право состоять на учете нуждающихся в жилых помещениях;

не истек предусмотренный ст. 53 ЖК РФ срок.

Решение об отказе должно содержать основания с обязательной ссылкой на один из предусмотренных данной статьей случаев.

Решение может быть обжаловано в судебном порядке.

2. Поскольку перечень случаев отказа в постановке на учет является закрытым, это исключает возможность произвольного лишения гражданина права на получение жилья по договору социального найма.

Статья 55. Сохранение за гражданами права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Статья 56. Снятие граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Комментарий к статьям 55, 56

1. В соответствии со ст. 55 граждане сохраняют право состоять на учете нуждающихся в жилых помещениях до получения жилья. Снять их с учета можно только по обстоятельствам, которые исчерпывающим образом перечислены в комментируемой статье.

2. Граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае:

1) подачи ими заявления о снятии с учета.

Такое обращение по месту учета нуждающихся может быть вызвано самыми разными причинами: от обмена на большее по размеру помещение до выезда за границу на постоянное место жительства;

2) утраты гражданином оснований, дающих ему право получить жилье по договору социального найма. Так, существенное улучшение материального статуса семьи может послужить основанием снятия с учета, поскольку размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи (ст. 49 ЖК РФ), исключает их из категории "малоимущие".

К утрате оснований относится и улучшение жилищных условий (приобретение иного жилья в собственность, выбытие из жилого помещения члена семьи, обмен и т.п.).

В то же время получение жилья в общежитии либо заключение договора поднайма, коммерческого найма снятия с учета не влекут; проживание на данных условиях является, напротив, основанием для постановки на учет (см. ст. 51 ЖК РФ).

Неправомерные действия должностных лиц выражаются в принятии на учет лиц, не подлежащих согласно ЖК РФ постановке на учет для получения жилья (ст. 54);

3) выезда к новому месту жительства в другое муниципальное образование. Что касается перемены адреса в пределах городской черты Москвы и Санкт-Петербурга, то очередность на получение жилья сохраняется (если перемена места жительства не повлекла за собой улучшения жилищных условий, т.е. если не отпали основания для признания граждан нуждающимися в жилье);

4) получения гражданами в установленном порядке бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения;

5) предоставления гражданам в установленном порядке земельных участков для строительства жилого дома;

6) представления не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в жилом помещении (завышение числа членов семьи, проживающих на данной площади; искажение сведений о состоянии здоровья членов семьи; незаконное получение документа о праве на льготное обеспечение жильем и т.п.).

3. Решение о снятии с учета нуждающихся в жилых помещениях должно содержать основания и обязательную ссылку на случай, послуживший причиной снятия с учета. Решение может быть обжаловано в судебном порядке.

4. Статья 6 Закона о введении в действие Жилищного кодекса РФ устанавливает, что граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г., сохраняют право состоять на учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с учета по основаниям, предусмотренным п. п. 1, 3 - 6 ч. 1 ст. 56, а также если отпали основания, которые до введения в действие ЖК РФ давали им право получить жилье по договору социального найма.

5. Поскольку перечень, предусмотренный ст. 56, является закрытым, снятие граждан с учета по иным основаниям недопустимо.

Статья 57. Предоставление жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Комментарий к статье 57

1. В соответствии с комментируемой статьей жилье по договорам социального найма предоставляется гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет. Иными словами, очередность предоставления жилья совпадает с хронологической последовательностью учета граждан как нуждающихся в жилых помещениях.

2. Жилые помещения муниципального жилищного фонда предоставляются по решению соответствующего органа местного самоуправления. Такие решения служат основанием заключения договора социального найма.

Практически данная норма исключила понятие "ордер на занятие жилого помещения", существование которого противоречило нормам ГК РФ (раньше договор социального найма заключался на основании такого ордера).

В решении о предоставлении жилья устанавливается срок заключения договора социального найма; по этому договору наймодатель обязан передать нанимателю жилое помещение во владение и пользование для проживания (ст. 49 ЖК РФ).

3. Заключение договора социального найма позволяет говорить о заселении гражданином предоставленного ему жилья, в чем заинтересован наймодатель. Дело в том, что согласно ч. 3 ст. 153 ЖК РФ до заселения жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов расходы на содержание жилья и коммунальные услуги несут соответственно органы государственной власти и местного самоуправления (или управомоченные ими лица).

В соответствии с Типовым договором социального найма наймодатель обязан передать нанимателю свободное от прав иных лиц и пригодное для проживания жилое помещение в 10-дневный срок с момента подписания договора (п. 5).

4. Предоставляемое жилое помещение должно:

быть изолированным от смежных жилых и нежилых помещений (см. комментарий к ст. 62);

отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам (см. комментарий к ст. 15);

быть благоустроенным (применительно к условиям данного населенного пункта). Благоустройство жилья характеризуется оснащенностью его водопроводом, центральным отоплением, снабжением газом и т.п. (см., в частности, комментарий к ст. 15);

быть юридически и фактически свободным. Иными словами, у него не должно быть законных пользователей (например, в случае временного выбытия с сохранением права пользования жильем); оно не должно быть фактически занятым лицами, не имеющими права им пользоваться (например, в случае проживания поднанимателя, когда наниматель выехал из этого помещения, т.е. договор найма расторгнут). Лица, занявшие жилое помещение с нарушением установленного порядка, подлежат выселению;

находиться в черте соответствующего населенного пункта, являющегося местом жительства гражданина (см. комментарий к ст. 51), и быть общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления (см. комментарий к ст. 50).

Комнаты по договорам социального найма могут предоставляться только в случаях заселения освободившихся помещений в коммунальной квартире (ч. 4 ст. 59 ЖК РФ).

В то же время комната (комнаты) может быть предоставлена по договору социального найма в связи с выселением по основаниям, предусмотренным ст. 89 ЖК РФ. Согласно ч. 2 этой статьи, если наниматель и члены его семьи до выселения занимали квартиру или не менее чем две комнаты, наниматель соответственно имеет право получить квартиру или жилое помещение, состоящее из того же числа комнат, в коммунальной квартире (см. также ч. 2 ст. 58 ЖК РФ).

5. Если у гражданина, подлежащего обеспечению жильем по договору социального найма, есть жилое помещение на праве собственности, площадь этого помещения учитывается при определении размера жилья, предоставляемого по договору социального найма. Порядок определения общей площади жилья, предоставляемого по договору социального найма, устанавливается в этих случаях законодательством субъектов РФ.

6. В соответствии с ч. 8 ст. 57 органы, предоставляющие жилье по договору социального найма, должны учитывать действия и сделки граждан с жилыми помещениями, в результате которых уменьшился размер жилых помещений или произошло их отчуждение.

7. Комментируемая статья устанавливает категории граждан, имеющих право получить жилое помещение вне очереди.

В п. 1 ч. 2 ст. 57 указаны граждане, жилье которых в установленном порядке признано непригодным для проживания, если оно не подлежит ни ремонту, ни реконструкции.

Подобное положение содержалось в ст. 37 ЖК РСФСР. Однако по сравнению с этой нормой круг случаев обеспечения жильем по основанию непригодности расширен.

Так, если по ЖК РСФСР вне очереди обеспечивались жильем граждане, жилище которых стало непригодным в результате стихийного бедствия (т.е., как правило, аварийным), то ЖК РФ не связывает непригодность только со стихийными бедствиями. Она может наступить и вследствие, например, неграмотного содержания жилищного фонда.

В Положении о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания речь идет о жилье, находящемся в ветхом, аварийном состоянии, а также домах, в которых выявлено вредное воздействие факторов среды обитания.

Уточнение, содержащееся в п. 1 ч. 2 комментируемой статьи (жилые помещения ремонту и реконструкции не подлежат), подчеркивает определенное техническое состояние жилья, т.е. законодатель имеет в виду такое жилье, которое не может стать пригодным для проживания даже в результате капитального ремонта.

На практике могут возникнуть вопросы и в отношении жилых домов индивидуального жилищного фонда. В частности, подлежат ли собственники этих домов обеспечению жильем, если дом пришел в непригодное состояние (и подлежит сносу) либо уничтожен, например, в результате пожара.

Государство (муниципалитет) берет на себя обязанность решать вопросы "расчетов" с собственником только при сносе жилого дома в связи с отводом земель для государственных или общественных нужд (см. комментарий к ст. 32).

Если земельный участок не изымается для указанных нужд, собственник дома сам изыскивает способ решения проблемы с жильем в связи с приведением дома в непригодное состояние. Согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, а под этим бременем понимаются, прежде всего, поддержание дома в надлежащем состоянии и его ремонт.

В то же время собственник индивидуального дома, ставшего непригодным в результате чрезвычайных обстоятельств, может быть обеспечен жильем, если состоит на учете нуждающихся в жилых помещениях. Если же собственник не был очередником на получение жилья, то в рассматриваемом случае можно обратиться к ст. 95 ЖК РФ. Согласно п. 3 этой статьи жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания граждан, единственное жилье которых стало непригодным в результате чрезвычайных обстоятельств. А далее следует обратиться к п. 1 ч. 1 ст. 51 (см. комментарий к ней).

8. Вторая категория граждан, имеющих право получить жилье вне очереди, - дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (п. 2 ч. 2 комментируемой статьи). Круг этих лиц установлен Федеральным законом от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.

Вместе с тем непонятно исключение из перечня ст. 57 детей-сирот, пребывающих у родственников (такой случай в числе прочих предусматривался ст. 37 ЖК РСФСР).

9. Наконец, в п. 3 ч. 2 ст. 57 предусматривается внеочередное обеспечение жильем граждан, страдающих тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний (Перечень заболеваний устанавливается Правительством РФ - см. п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ).

Следует отметить, что данная категория граждан подлежала обеспечению жильем в первоочередном порядке (ст. 36 ЖК РСФСР) и при его предоставлении руководствовались Списком заболеваний, дающих право лицам, страдающим этими заболеваниями, на первоочередное получение жилой площади, утв. Приказом Минздрава СССР от 28.03.1983 N 330.

Вместе с тем напомним, что по ранее действовавшему законодательству эта категория граждан, кроме права на льготное обеспечение жильем, имела право на дополнительную площадь. Правда, по смыслу ст. 58 ЖК РФ (ч. 2) повышенная норма предоставления им жилья компенсирует это утраченное право, но не в полной мере.

Однако ограничение размера такой площади не позволяет (в ряде случаев) создать этим лицам условия проживания, необходимые по характеру их болезни. Вспомним, что Постановлением Правительства РФ от 28.02.1996 N 214 <2> был утвержден Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты (утратило силу - см. Постановление Правительства РФ от 21.12.2004 N 817).

--------------------------------

<2> СЗ РФ. 1996. N 10. Ст. 954.

Необходимость предоставления дополнительной площади в виде отдельной комнаты обусловлена тем, что из-за некоторых видов тяжелых заболеваний недопустимо проживание в одной комнате с лицами, страдающими этими заболеваниями.

10. Представляется уместным уделить некоторое внимание институту дополнительной площади.

Как уже отмечалось, ЖК РФ не содержит положений в части права граждан на дополнительную площадь. Вместе с тем Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 122) предусматривается определение перечня заболеваний для решения вопроса о предоставлении лицам, страдающим ими, дополнительной площади.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Статьей 14 Закона N 122 введена новая редакция п. 3 ст. 19 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" <2>: "Судьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются в соответствии с нормами, установленными законодательством Российской Федерации, отдельными жилыми помещениями с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь в размере 20 кв. м или в виде отдельной комнаты..."

--------------------------------

<2> Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.

Право на дополнительную площадь предусматривается также для сотрудников органов внутренних дел. Причем говорится, что порядок предоставления "дополнительной площади или дополнительной комнаты и ее размеры устанавливаются законодательством Российской Федерации" (ст. 21 Закона N 122).

11. Коснемся и вопроса упразднения другого института жилищного законодательства - первоочередного обеспечения жильем. Статья 36 ЖК РСФСР содержала большой перечень категорий граждан, имеющих право на получение жилья в таком порядке. Ряд законов предусматривает право определенных категорий граждан на получение жилья в первоочередном порядке (в т.ч. и в отношении некоторых категорий, указанных в ст. 36 ЖК РСФСР). Это, в частности, Закон РФ от 15.01.1993 N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы"; Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции".

Вместе с тем в упомянутые выше Законы вносятся изменения, которые касаются жилищных проблем этих граждан.

Федеральный закон от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" <1> дополнен ст. 23.2, согласно которой Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по обеспечению жилыми помещениями граждан, вставших на учет до 1 января 2005 г., с выделением на эти цели субвенций из федерального бюджета. Законом N 122 и Федеральным законом от 29.12.2004 N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" <2> в Федеральный закон "О ветеранах" внесены изменения (в ст. 14, 15, 16 и др.), согласно которым обеспечение жильем инвалидов, участников Великой Отечественной войны и др., вставших на учет до 1 января 2005 г., осуществляется в соответствии со ст. 23.2 Федерального закона "О ветеранах", а вставших на учет после 1 января 2005 г., - в соответствии с жилищным законодательством.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.

<2> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 25.

Постановлением Правительства РФ от 29.12.2004 N 866 "О порядке обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении "Маяк", и приравненных к ним лиц" <3> установлено, что основной формой обеспечения жильем этих лиц является предоставление им субсидий на приобретение жилого помещения.

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. II). Ст. 111.

При этом из числа категорий граждан, имеющих право на первоочередное обеспечение жилыми помещениями (ст. 36 ЖК РСФСР), "выпадают" отдельные категории, в частности учителя, многодетные матери, семьи при рождении близнецов.

Отмена права ряда категорий граждан на получение жилья в первоочередном порядке вступает в противоречие с положениями ст. 55 Конституции РФ. Этот вопрос рассматривался ранее, однако представляется необходимым еще раз обратить внимание на следующие обстоятельства.

Бесспорно, совершенствование жилищного законодательства требует решения вопроса об упорядочении жилищных льгот, в частности, по предоставлению жилых помещений в льготном порядке.

Однако правомерна ли позиция об отмене таких льгот без какой-либо компенсации? Основательны опасения, что это в определенной степени снизит доверие к государству и его Конституции. Согласно ст. 2 Конституции РФ "признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".

Вряд ли следует говорить о нарушении в данном случае ст. 40 Конституции РФ, провозглашающей право на жилище, речь идет только о льготных основаниях обеспечения жильем.

Вместе с тем ч. 1 ст. 55 Конституции РФ установлено, что перечисление в Конституции РФ основных прав (к которым относится и право на жилище) и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, а следующая затем ч. 2 ст. 55 устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

В связи с изложенным уместно упомянуть Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2003 N 415-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону" <1>. Конституционный Суд РФ отметил следующее: "Внося в действующее правовое регулирование изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности, вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и недопустимости произвольных конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 162.

Данные позиции можно отнести и к вопросу о праве на дополнительную площадь.

Статья 58. Учет законных интересов граждан при предоставлении жилых помещений по договорам социального найма

Комментарий к статье 58

1. Комментируемая статья обязывает органы, предоставляющие жилые помещения по договорам социального найма, учитывать законные интересы граждан.

В ч. 1 статьи говорится, что заселение одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, допускается только с их согласия. Данная норма не ограничивает возможность получения жилья (комнаты) возрастом членов семьи, как это предусматривалось ст. 41 ЖК РСФСР (не допускалось заселение одной комнаты лицами разного пола старше 9 лет, кроме супругов).