§ 4. Коррупция

Экономические преступления являются исключительно значимой частью корыстной преступности. Аналогично положение коррупции и в структуре самих экономических деяний. Причем те особенности, которые характерны для экономической преступности (высокое общественное положение субъектов ее совершения; изощренно-интеллектуальные способы их действия; огромный материальный, физический и моральный ущерб, ими причиняемый; исключительная латентность экономических посягательств и снисходительное отношение властей к этой группе преступников), в коррупции доведены до апогея.

За последнее столетие о коррупции в мире написаны горы фундаментальных книг и статей, проведены сотни содержательных международных и национальных конференций, парламентских слушаний и «круглых столов», разработаны международные и региональные конвенции, руководящие принципы, типовые договоры, рекомендации о мерах предупреждения коррупции и борьбы с ней²²⁷. Посильный вклад в разработку этой проблемы пытался внести и автор этих строк путем осуществления собственных исследований, организации ряда оригинальных разработок российских криминологов и экономистов по грантам Московского исследовательского центра по проблемам организованной преступности и коррупции и проведения под эгидой Института государства и права РАН и названного центра пяти международных и российских конференций («круглых столов») по актуальным проблемам коррупции²²⁸. Автору даже пришлось принимать непосредственное участие в квазиэкспериментальном изучении изощренных коррупционных технологий Департамента муниципального жилья г. Москвы (его аббревиатуру «ДМЖ» народ расшифровал по-своему, объективно) при регистрации недвижимости через паразитические посреднические структуры, которых в Москве пруд пруди²²⁹.

Коррупцией озабочены и политики, и правоохранители, и ученые, и весь народ. Многие политические деятели разных стран с помощью пылких речей о борьбе с ней сделали блестящую карьеру. Поэтому сказать по этой проблеме что-либо абсолютно новое представляется почти невозможным. Тема заезжена вдоль и поперек. Но коррупция вновь и вновь, как зловещий феникс, возрождается на пути развития мирового сообщества, стран, народов, законодателей, правительств, правоохранительных органов и научных учреждений. Объяснение такой неиссякаемой национальной и мировой озабоченности очевидно: практических сдвигов в борьбе с коррупцией очень мало или почти нет как в мире в целом, так и в отдельных государствах, особенно в нашей стране. Между декларациями властей о их честности, стремлении беспощадно бороться с коррупцией и коррупционными реалиями существует огромная и все расширяющая пропасть, указывающая на непрекращающийся рост масштабов государственного лицемерия.

Российскую коррупцию очень условно можно разделить на мелкую (низовую, повседневную) и крупную (вершинную, элитарную). Между ними нередко существуют отношения взаимной зависимости, обусловленности и общности централизованного, патерналистского, иного организационного или социально-психологического характера. Первая повседневно высасывает материальное благосостояние людей, вторая неустанно заглатывает огромные куски государственной и частной экономики. А вместе они беспощадно разрушают правовые основы общества и государственную власть. Коррупция разных форм свидетельствует о полном безразличии государственных должностных лиц к общественной пользе, закону, народу. Она представляет собой симбиоз необоснованной монополии власти, дискреционных полномочий чиновников и отсутствия их жесткой правовой подотчетности и подконтрольности.

Элитарная коррупция характеризуется высоким социальным положением субъектов ее совершения; изощренно-интеллектуальными способами их действия; огромным материальным, физическим и моральным ущербом; исключительной латентностью посягательств; снисходительным, и даже бережным, отношением властей к этой группе преступников. Дело в том, что коррупционные действия «наверху», как правило, совершаются в очень сложных специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности, где непрофессионалу разобраться трудно. «Там» коррупция имеет высочайшую приспособительную способность, она непрерывно мимикрирует, видоизменяется, совершенствуется, самозащищается. Коррупция элитарная, имея особо скрытый и согласительный характер, в условиях доминирующей жесткой алчности и продажности властей взаимовыгодна и берущим, и дающим. И хотя страдают от нее и государство, и общество, но эти страдания как бы виртуальны, невидимы и опосредованы. Коррумпированная бюрократия умна, образованна, богата и имеет власть. Латентность своих действий — ее основная забота, которая строится на «классовой» взаимопомощи.

Коррупция, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают выгоду от незаконной сделки. Даже вымогательство взятки не всегда будет обжаловано, поскольку люди в различных странах не питают доверия к процессу борьбы с коррупцией. И для этого есть достаточно оснований, объективных и субъективных, отечественных и международных. Поэтому нигде нет сколько-нибудь полных или хотя бы репрезентативных данных об этом явлении, еще меньше виновных лиц, предстающих перед уголовным судом, и лишь единицам из них, причем самой низшей категории, назначается реальное уголовное наказание.

Ядром коррупции можно назвать взяточничество. Однако даже это деяние, кроме как в Белой книге о преступности в Японии, не значится ни в одном из ежегодников криминальной статистики ведущих стран мира. В США взяточничество учитывается по арестам подозреваемых и обнародуется лишь в общей графе «Все другие преступления»²³⁰. Выделить арестованных взяточников невозможно. В то же время в главах федерального законодательства страны «Дача взятки, подкуп и конфликты интересов» и «Публичные должностные лица и служащие» имеется более 10 норм, предусматривающих уголовную ответственность за различные формы взяточничества, а в 1989 г. был принят дополнительный закон о борьбе с коррупцией. Каждый штат имеет собственные законы, направленные на борьбу с коррупцией.

Во Франции взяточничество «запрятано» в графе «Другие экономические и финансовые преступления», в Германии — в графе «Должностные преступления», в Англии и Уэльсе в числе подлежащих регистрации преступлений также нет сведений о коррупции чиновников, ответственность за которую может наступать по общему и статусному праву. В Японии эти сведения публикуются отдельной строкой, но не в числе учтенных преступлений, а в общем числе подозреваемых лиц, чьи дела были рассмотрены государственным обвинителем. В 1989 г, например, было выявлено 426 лиц, или 0,02 % от всех подозреваемых, а в 1992 г., соответственно, 392 и 0,01%.

В России общие сведения о коррупционных преступлениях публикуются. ГИЦ МВД РФ в 1993—1996 гг. отслеживал отдельно также коррупцию государственных служащих по их должностному положению. Однако эти данные вопреки требованиям Закона РФ «О государственной тайне» имели гриф «секретно». Власти не только с большой неохотой отдают «своих» коррупционеров правосудию, но и не желают обнародования статистических показателей. Аналогичная практика была еще в СССР.

По данным всех обзоров ООН, удельный вес взяточничества в 1970— 1990 гг. не превышал 1% в структуре 1 0 — 1 2 видов преступлений, отслеживаемых международным сообществом. В 1986—1990 гг. оно увеличилось в мире на 8 % . Иных данных в обзорах нет. Непосредственное обращение к ответам стран Северной Америки и Европы на вопросник ООН к Четвертому обзору которые автор получал как эксперт этого обзора, не изменили наши предположения. Некоторые страны (Канада, США, ФРГ и др.) вообще не заполнили графу о взяточничестве и коррупции (Bribery and/or corruption).

Большинство стран и территорий (Англия и Уэльс, Франция, Италия, Швеция, Греция, Швейцария, Испания, Финляндия и др.) привели сведения о лицах, привлеченных к уголовной ответственности за взяточничество или осужденных. И лишь некоторые государства (Болгария, Турция, Румыния, Польша, Норвегия, Израиль, Чехия, Австрия) сообщили о зарегистрированных полицией случаях коррупции. По этим данным, наиболее высокий ее уровень наблюдается в Румынии, Турции, Испании, Польше, Чехии, а самый низкий — в Англии и Уэльсе, где в 1986 г. не привлекался ни один человек, а в 1990 г. — всего один, но и тот не был осужден. В девяти странах из 18, представивших необходимые сведения, взяточничество в 1986—1990 гг. увеличивалось, а в остальных — уменьшалось.

Судя по данным Пятого, Шестого и Седьмого обзоров (1990—2000 гг.), положение с информацией о взяточничестве в мире не изменилось. Она осталась такой же скудной и неполной. Из развитых стран только Япония представляет в ООН сведения о взяточничестве. По этим данным в 1990 г. было зарегистрировано 190 случаев взяточничества, а в 2000 г. — 100, или 0,08 деяния на 100 тыс. населения. США, Англия и Уэльс, Франция, Германия и другие страны никаких данных о взяточничестве вообще не представляют. В списке государств, представляющих такие данные, значатся Россия, другие страны СНГ и Прибалтики, Восточной Европы и Азии. Согласно этим данным, создается впечатление, что в европейских и североамериканских странах взяточничества и других форм коррупции нет. Но это ложь в форме умолчания.

В связи с этим показателен случай, происшедший на Десятом конгрессе ООН (Вена, 2000 г.), где был распространен доклад Trasparency International о коррупции в мире, в котором Дания стояла на первом месте с показателем 10. Он означал отсутствие коррупции, а показатель 0 предполагал абсолютную коррупцию. Эксперт из Дании (скорее всего, независимый), выступая на пленарном заседании, сказал, что эти данные не правдивы. В Дании достаточно коррупции.

Возвращаясь к вопросу о коррупции в мире, по данным Седьмого обзора ООН (2000 г.), можно так ранжировать страны и территории по абсолютному числу взяточничества от большего к меньшему: Румыния — 11 729, Россия — 7 047, Индонезия — 5 743, Гонконг — 3 347, Украина — 2 273, Польша — 1 342, Республика Корея— 1 044, Республика Беларусь— 832, Казахстан— 461. Далее идут иные страны постсоветского пространства и других регионов, но с меньшими показателями. Если расположить названные страны и территории по более объективному признаку — коэффициенту на 100 тыс. населения, получится следующее: Румыния (52,4), Гонконг (49,2), Республика Беларусь (8,3), Россия (4,8), Украина (4,6), Польша (3,5), Казахстан (3,1) и т.д. При любом подходе у России известные соседи.

Учитывая, что официальные данные стран не дают возможности для сравнительных исследований коррупции в мире, обратимся к индексу восприятия коррупции (ИВК) Trasparency International. За десятилетний с лишним срок его исследования можно констатировать, что во всех странах, где проводилось наблюдение, коррупция, по мнению экспертов, в той или иной мере наличествует. Проанализируем ИВК в рамках некоторых стран СНГ за четыре года. Общее число стран, которые в эти годы подвергались изучению, составляло, соответственно, 99, 90,91,102 (1999-2002 гг.). (Табл. 9.)

Таблица 9

Индекс восприятия коррупции (ИВК) в некоторых странах СНГ (1999-2002 гг.)

Страна	1999 г .		2000 г.		2001 г.		2002 г.
	ИВК	место	ИВК	место	ИВК	место	ИВК	место
Россия	2,4	83	2,1	82	2.3	81	2,7	74
Украина	2,6	77	1 ,5	88	2,1	83	2,4	86
Беларусь	3,4	58	4,1	43	-	-	4,8	36
Казахстан	2,3	86	3,0	66	2,7	73	2,3	88
Азербайджан	1 ,7	96	1 ,5	87	2,0	84	2,0	95
Молдова	2,6	76	2,6	75	3,1	64	2,1	93
Узбекистан	1 ,8	95	2,4	79	2,7	74	2,9	69

Примечание. Значения ИВК: 10 — нет коррупции, страна занимает первое место; 0— коррупция максимальна; страна занимает последнее место в списке исследованных на предмет распространения коррупции государств.

Судя по данным таблицы, наиболее низкий ИВК (3,4; 4,8) и лучшее место (58-е; 36-е) в списке стран СНГ занимает Республика Беларусь, далее следуют Узбекистан, Россия, Украина и др. Зависимость примерно такова: где власть более требовательна, там ниже ИВК и выше место. Опрашиваемые не обсуждают вопрос об уровне авторитарности в стране. Россия в 1999 г. занимала 83-е место с индексом 2,4, а в 2002 г., соответственно, 74-е и 2,7. Динамика положительная. Хотя реально и по данным официальной статистики никакого улучшения в стране не произошло. Но были существенные внешние политические сдвиги по вхождению России в мировое сообщество. Нашу страну смилостивились принять в некоторые международные организации. А для этого необходимы некоторые улучшения. Где тут причина и где следствие, разобраться трудно. По данным ИВК, Украина в 1999 г. менее подвержена коррупции, чем РФ, но криминологам известно, что уровень фактической коррупции в Украине намного выше, чем в России. В последние годы положение Украины по значению ИВК резко ухудшилось, хотя коррупционное поведение — явление исключительно инерционное, оно не может существенно измениться за год—два. Конечно, ИВК — это обобщенный результат субъективного восприятия, он может не соответствовать реалиям, а может отражать мнение, формируемое средствами массовой информации, слухами, оценками каких-то лиц, разразившимся коррупционным скандалом. В связи с этими и другими обстоятельствами автор критически оценивает ИВК²³¹.

Дело в том, что ИВК приобретает мировой авторитет и его значение отражается на отношении к стране, инвестиционных и иных внешнеэкономических связях (принятие в ВТО, исключение из списков ФАТФ и т.д.). Он строится на 3—12 опросах, т.е. на субъективных оценках людей. Вызывает сомнения не только уровень репрезентативности опросов. Результаты опроса, например, зарубежных предпринимателей о коррупции в той или иной стране могут зависеть от предыдущего индекса ИВК, на который они так или иначе ориентируются. А это, в свою очередь, сказывается на значении нового индекса. Таким образом, происходит процесс самодетерминации результатов выведения ИВК. И он становится инструментом управления в мире. Очень опасно, если ИВК и ранжир стран по нему будут зависеть от внешних политических веяний, где пока не преодолены тенденциозность и двойные стандарты²³².

Если же мы обратимся к ИВК 2002 г. по 102 странам, где производились опросы, то увидим, что практически все поражены коррупцией. 70 стран получили менее 5 баллов из 10 возможных. В Индонезии, Кении, Анголе, на Мадагаскаре, в Парагвае, Нигерии и Бангладеш, получивших менее 2 баллов, коррупция воспринимается как сильно распространенная. Страны с очень низким уровнем коррупции, чей балл составляет 9 и выше: Финляндия (1-е место), Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур и Швеция — преимущественно богатые государства. В Великобритании индекс 8,7 (10-е место), в США — 7,7 (16-е место), в Германии — 7,3 (18-е место), в Японии — 7,1 (20-е место), во Франции — 6,3 (25-е место), в Китае — 3,5 (59-е место), России — 2,7 (71-е место), Бангладеш — 1,2 (102-е место, последнее). ИВК 2002 г. дополняет индекс взяткодателей (ИВ), отражающий склонность компаний ведущих стран (территорий-экспортеров) давать взятки в развивающихся странах. Он показывает, что компании из России, Китая, Тайваня и Республики Корея имеют высокий уровень готовности давать взятки. Следом идут Италия, Гонконг, Малайзия, Япония, Франция и США²³³. При этом не следует забывать, что США первые в мире приняли закон о коррупции за рубежом²³⁴.

В России имеется еще один социолого-криминологический источник: исследования коррупции Фондом ИНДЕМ и Центром Trasparency International-R. ИНДЕМ, изучая коррупцию в России в 1999—2001 гг., пришел к выводу, что общая оценка суммы, выплачиваемой в течение года предпринимателями чиновникам, составляет в среднем 33,5 млрд долл. Это немного меньше доходной части федерального бюджета на 2001 г. Общие годовые затраты на взятки граждан в бытовой коррупции составляют 2 796 млн долл. Рейтинг коррумпированности 29 организаций различных видов, по оценкам предпринимателей и граждан, следующий: — политические партии (28 — оценка предпринимателей, — оценка граждан); — служба безопасности дорожного движения (соответственно, 29 и 28); Государственная Дума (соответственно, 27 и 27); — правоохранительные органы (соответственно, 26 и 26); — Совет Федерации (соответственно, 24 и 24), коммунальные службы (соответственно, 21 и 23); — средства массовой информации (соответственно, 22 и 17), — Правительство РФ (соответственно 17 и16); — вузы (соответственно, 14 и 15); — армия (соответственно, 15 и 14); — Администрация Президента РФ (соответственно, 16 и 13); — высшие суды (соответственно, 10 и 12) и т.д.²³⁵ Рассчитываются и региональные индексы в России²³⁶.

Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ и т.д. являются завуалированными формами коррупции.

В связи с этим коррупция должна рассматриваться не только как правовое, но и как криминологическое и социальное явление, охватывающее совокупность общественно опасных деяний, как криминализированных, так и по различным причинам в нашей стране некриминализированных, но признанных преступными в мировой практике. Определений коррупции много. Не будем заниматься их обсуждением. Есть давнее краткое и емкое определение, которое используется в документах ООН и Совета Европы:

«Коррупция — это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп» - . И з него видно, что коррупция выходит за пределы взяточничества. При таком понимании по действующему российскому уголовному законодательству коррупционная преступность прямо или косвенно включает в себя значительный ряд деяний, предусмотренных в гл. 19, 21, 23 и 30 УК РФ: некоторые преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина (воспрепятствование осуществлению избирательных прав, фальсификация избирательных документов и другие формы «покупки» власти — политическая коррупция); преступления против собственности (присвоение или растрата и др.); преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (злоупотребления, коммерческий подкуп и т.п.); традиционные должностные преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного управления (злоупотребления, присвоение, взяточничество, служебный подлог и др.).

Аналогичная идея заложена в документе, подготовленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран. Он включает в коррупцию 1) кражу, хищение и присвоение государственной собственности должностными лицами; 2) злоупотребление служебным положением для получения неоправданных личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования официального статуса; 3) конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью. Критерием установления уголовной ответственности в этом случае предлагается не оценка общественной пользы принятого решения, что очень трудно сделать, а открытость процесса принятия решения: должностное лицо не вправе принимать решение без представления всей информации. Если это условие нарушено, то должностное лицо может быть признано виновным. К указанным видам присоединяется непредоставление информации о всех своих финансовых активах, обязательствах, связях при занятии должности, а также ежегодной отчетности. Причем санкции за них предлагаются не меньшие, чем за другие виды коррупции, чтобы нарушение было невыгодным. Особое внимание уделяется предоставлению информации о финансовой поддержке партий²³⁷.

Перечисленные виды коррупции не находят целостного отражения как в официальной криминальной статистике, так и в законодательстве. В последние годы реальное совершение коррупционных преступлений интенсивно росло не только количественно, но и качественно. При этом новые формы продажности чиновников практически не находят адекватного уголовно-правового и регистрационного отражения, о чем ставился вопрос на самом высоком уровне.

«Уже в годы реформы, при участии или непростительном бездействии органов государственной власти, — говорится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ на 1996 г., — появились новые способы перетекания богатства к избранным — перепродажа бюджетных ресурсов и льготных централизованных кредитов, уклонение от уплаты налогов и таможенных пошлин, присвоение чужих денег через механизм неплатежей, фактический захват пакетов акций, находящихся в федеральной собственности, и т.п.»²³⁸.

В условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии коррупция нигде не сводится к примитивным видам взяточничества и злоупотреблений, которые отражены в УК РФ. Ему, к сожалению, неведомы широко практикуемые в нашей стране коррупционные действия: коррупционный лоббизм; коррупционный фаворитизм; коррупционный протекционизм; коррупционный непотизм; тайные взносы на политические цели; взносы на в ы -боры с последующей расплатой государственными должностями; келейное проведение приватизации, акционирования, залоговых аукционов; представление налоговых и таможенных льгот; переход государственных должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов банков и корпораций; коррупция за рубежом; совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью и т.д. Именно эти виды коррупции, совершаемые в самых изощренных формах, причиняют основной вред государству, обществу и народу. Но именно они фактически остаются вне уголовно-правового контроля. Судя по всему, это было запланировано.

В 1995 г. Е.Т. Гайдар писал: «Сегодня мы можем подвести предварительный итог социально-экономическим переменам последних лет. Если постараться обобщить их в виде формулы, то ее можно представить как обмен власти на собственность (выделено автором. — ВЛ.) ...Россию у номенклатуры нельзя, да и не нужно отнимать силой, ее можно «выкупить»²³⁹. И этот «выкуп» осуществлялся странным образом. Американец В.Н. Бровкин доказательно утверждает, что МВФ, Мировой банк и крупнейшие банки Запада приняли самое деятельное участие в становлении коррупции в России. Реформаторы в России (в том числе американские советники) не были озабочены восстановлением производства. Главное — организовать получение денег в долг. Евробондов и прямых займов МВФ было мало. Проценты повысили, и допустили на рынок ГКО иностранные банки. МВФ был одним из авторов становления рынка ГКО для нерезидентов. Реформаторы, их друзья в привилегированных банках России и их партнеры на Западе выигрывали на диких процентах, которые платило российское государство, бравшее в долг все больше и больше. Шло обогащение немногих за счет роста национального долга. МВФ прикрывал этот грабеж, давая новые кредиты²⁴⁰. Важное суждение в этом отношении высказал ГА. Сатаров: «Трансплантация западных институтов осуществляется последние десятилетия в рамках новой формы международного бизнеса по экспорту институтов. Созданы специальные международные организации вроде МВФ или МБРР, которые активно ведут этот бизнес за кредиты, представляемые третьим странам. Кредитная кабала растет, а за то, что институты не прививаются на новой почве, никто не несет ответственности»²⁴¹.

Бывший председатель Комиссии Государственной Думы по проверке фактов участия должностных лиц в коррупционной деятельности А.Д. Куликов на одной из конференций откровенно рассказал о проверке этой комиссией «убийственных» коррупционных материалов на Президента РФ Б. Ельцина и членов его семьи, бывших председателей Правительства РФ В. Черномырдина и С. Кириенко, вице-премьеров Правительства РФ Е. Гайдара А. Чубайса, Б. Федорова, Б. Немцова, А. Лившица, А. Коха, Н. Аксененко, министров П. Авена, О. Давыдова, А. Починка, заместителей министров А. Вавилова, А. Кудрина, секретаря Совета Безопасности РФ И. Рыбкина исполнительного секретаря СНГ Б. Березовского, управляющего делами Президента РФ П. Бородина, заместителя председателя Госкомимущества РФ П. Мостового и других высокопоставленных лиц²⁴².

В отношении некоторых из перечисленных должностных лиц проводились прокурорские проверки и даже возбуждались уголовные дела, но никто из них не понес никакого наказания. Хотя только на пути контроля новых коррупционных технологий, совершаемых высшими должностными лицами, можно разорвать порочные криминальные круги: деньги — власть — деньги, собственность — власть — собственность.

Громкие разоблачения в коррупционной деятельности высших должностных лиц в разных странах (в том числе в так называемых цивилизованных и богатых) не сходят с полос газет и экранов телевизоров, но они (особенно в нашей стране), как правило, заканчиваются традиционными газетными и телерадиошумами, которые получили оправдательный ярлык «компромат», что при переводе на современный русский язык означает кем-то проплаченную ложь, на которую не следует реагировать. Реакция наступает только «под ковром».

В реальной жизни на основе «права» решаются совсем другие задачи. В 1992—1993 гг. по закрытому решению Правительства РФ частными лицами было приватизировано 60% акций «Газпрома» (1% акций стоил в те годы примерно около 1 млрд долл.). Один из чиновников купил 210 млн акций по цене 10 обесцененных рублей за акцию. Газета «Известия» пыталась выяснить, перепечатав материал из французской «Монд», об огромном состоянии «главного газовика» — председателя Правительства РФ В. Черномырдина, и тут же была фактически ликвидирована. Назначенный в ноябре 1994 г. председателем Комитета по управлению имуществом В. Поливанов, подготовил докладную записку о коррупционной приватизации. Кроме распродажи «Газпрома» в ней говорилось о покупке 51% акций «Уралмаша» одним лицом, о продаже автозавода им. Лихачева в 250 раз дешевле его реальной стоимости, а Красноярского алюминевого завода — по цене в 300 раз ниже стоимости²⁴³. Докладная имела последствия: через три дня Поливанов был уволен с этой должности.

Разрушительную роль в процессе приватизации играли около 30 американских советников из Гарвардского университета. Особое влияние на председателя Госкомимущества А. Чубайса оказывали профессор Андрей Шлейфер и кадровый сотрудник ЦРУ Джонатан Хэй, который был назначен старшим советником Госкомимущества РФ. В 2004 г. американский суд присяжных признал бывшего эмигранта из Советского Союза А. Шлейфера виновным в том, что он в целях личной выгоды злоупотребил служебным положением, когда работал консультантом Госкомимущества РФ, занимаясь незаконной предпринимательской деятельностью, используя деньги правительства США. Ущерб, который он причинил США, американские прокуроры оценили в 136 млн долл. Ущерб, причиненный чубайсовской приватизацией под руководством американских консультантов, неисчислим. Было продано почти 60% всего имущества, за которые в бюджет поступил 1 трлн руб. Для сравнения, маленькая Венгрия в пересчете на тогдашние российские рубли выручила порядка 3 трлн руб., продав 30% своего имущества. Группа американских специалистов, возглавляемая А. Шлейфером и Д. Хэйем, занималась занижением оценки приватизируемых предприятий, которые на правительственные деньги приобретали и сами консультанты. Были случаи, когда американцы скупали целые оборонные заводы, перевозимые затем с инженерами и технической документацией в США²⁴⁴.

Напрашивается вывод: коррупция в нашей стране стала нормой, а не исключением, в том числе среди политической, правящей и экономической элиты. А это означает, что правоохранительные органы, сами погрязшие в мздоимстве, с одной стороны, слабы бороться с институциональной коррупцией, с другой — подчинены в этих делах не только и не столько закону. Могучий конгломерат (бюрократия — бизнес — организованная преступность), получивший название «железный треугольник», живет только по своим законам.

Налицо мировой парадокс: все говорят и даже кричат о разрушительной и растущей коррупции, миллионы людей стонут от ее повседневного и беспощадного гнета, а официальная криминальная, судебная и особенно пенитенциарная статистика (как мировая, так и национальная) свидетельствуют о единичных случаях доказанной продажности. Если судить по обзорам преступности в ООН и официальным сборникам криминальной статистики различных стран, то сколько-нибудь полных и объективных данных о коррупции нет ни в одном государстве мира. Поэтому в отношении учтенной («наказанной») коррупции как нигде к месту приемлем афоризм «есть ложь, есть большая ложь и есть статистика».

Если бы реальная коррупция в мире соответствовала статистическому отражению взяточничества, не было бы той международной озабоченности, которая проявилась в последнее время. А она огромна. Перечислим лишь некоторые мероприятия.

В 1989 г. по эгидой ООН был проведен международный семинар по проблеме коррупции в сфере государственного управления в Гааге (Нидерланды), результаты которого послужили серьезной предпосылкой рассмотрения этой проблемы на Восьмом конгрессе ООН. Препровождая проект резолюции этому конгрессу, ЭКОСОС высказал следующую рекомендацию: «Поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и группы лиц, в высшей степени важно, чтобы все государства: а) рассмотрели адекватность своего уголовного законодательства, включая процессуальные нормы, чтобы реагировать на все виды коррупции, и соответствующие санкции, которые обеспечат надлежащее сдерживание; Ь) разработали административные механизмы и механизмы регулирования для предупреждения коррупции и злоупотребления властью; с) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц; d) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции, и е) применили экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции»²⁴⁵.

Конгресс рассмотрел подготовленное секретариатом ООН руководство «Практические меры борьбы с коррупцией», доработанный вариант которого был опубликован²⁴⁶, и принял резолюцию «Коррупция в сфере государственного управления»²⁴⁷. В ней обоснованно отмечалось, что проблемы коррупции носят всеобщий характер и оказывают пагубное влияние на экономику стран, подрывая эффективность правительственных решений, наносят ущерб состоянию морали, расшатывают доверие граждан к правительству и разрушают принцип справедливого и беспристрастного правосудия. Конгресс рекомендовал разработать проект международного кодекса поведения для государственных должностных лиц, с тем чтобы представить его Девятому конгрессу. Все эти вопросы потом были рассмотрены Генеральной Ассамблеей (резолюция 45/107 от 14 декабря 1990 г.), ЭКОСОС и другими организациями ООН. К ним обращались совет Организации экономического сотрудничества и развития (ОСЭР), Программа ООН по международному контролю над наркотиками, организовавшая форум по борьбе с коррупцией в Претории (Южная Африка), и семинар стран Восточной и Центральной Африки в Энтеббе (Уганда), где серьезно был поставлен вопрос о коррупции в международных сделках.

В феврале 1995 г. Совет Европы, куда Россия в настоящее время входит, созвал междисциплинарную группу по проблеме коррупции. Эта проблема также рассматривалась Организацией американских государств, Европейским союзом, Европейской комиссией и другими международными объединениями. Коррупция являлась одной из важных тем специальных заданий Девятого конгресса ООН (Каир, 1995 г.), где при обсуждении всего комплекса вопросов был обсужден и одобрен проект международного кодекса поведения государственных должностных лиц²⁴⁸. На заседании отмечалось, что коррупция проникла в экономику, политику, во все сферы общественных отношений, что она вышла за рамки национальных границ и приобрела глобальные масштабы, что дела о коррупции, поступающие в суды, представляют собой верхушку айсберга. Для борьбы с коррупцией предлагалось расширение гласности, свободы для средств массовой информации, независимости уголовного правосудия, а также ужесточения контроля за деятельностью чиновников. Было высказано аргументированное мнение о том, что на пороге XXI в. человеческое общество вынуждено будет придерживаться принципа «демократия в интересах ответственности» взамен бытующего «демократия в интересах богатства».

В 1999 г. Совет Европы принял обстоятельную Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, а в 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла фундаментальную Конвенцию ООН против коррупции. Обе конвенции Россия подписала, но по состоянию на конец 2004 г. их не ратифицировала и тем более не реализовала в национальном законодательстве. Кроме того, Совет Европы принял конвенцию о гражданской ответственности за коррупцию. Огромная роль в предупреждении коррупции принадлежит гражданско-правовому, экономическому, финансовому, бюджетному, валютному, налоговому, таможенному, пограничному, миграционному, экологическому, санитарному, административному контролю. В законодательстве этих отраслей права часто кроются существенные коррупциогенные возможности, в связи с чем такие законы именуют коррупциогенными. Журналисты изобрели даже новый термин «взяткоемкость закона», т.е возможный объем коррупции, обеспеченный законом. Например, общеизвестно, что некоторые законы позволили организовать многомиллиардный коррупционный передел собственности с помощью судов и судебных исполнителей. Даже новый Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», принятый в 2002 г., специалисты оценивают так: «...его взяткоемкость в несколько миллиардов долларов в год! Его принятие увеличит количество принимаемых чиновниками взяток на несколько миллиардов долларов»²⁴⁹. Проблема борьбы с коррупциогенным законодательством нашла полную поддержку у специалистов цивилистических отраслей права²⁵⁰.

Международное сообщество, озабоченное транснациональной коррупцией, рекомендует ввести в национальное законодательство также уголовную ответственность за подкуп за рубежом. Первой страной, которая ввела ее, были США. После разоблачения случаев взяток в 1977 г., которые выплачивались крупными корпорациями США за получение иностранных заказов, был принят Закон об иностранной коррумпированной практике (Foreign Corrupt Practices Act)²⁵¹. Санкции — штраф до 2 млн долл. для корпораций и до 5 лет тюремного заключения для физических лиц. Особое распространение это деяние имеет в международной торговле самолетами, кораблями, вооружением, боевой техникой, нефтепродуктами, а также при заключении контрактов на военное и гражданское строительство, где нет стандартных цен, но давно существуют таксы комиссионных для должностных лиц разных уровней.

Поданным неправительственной организации Transparency International, 5% от 100 тыс. долл. могут заинтересовать старшее должностное лицо, а от 100 млн долл. — главу государства, тогда как для корпорации 5% от суммы сделки считается смехотворно низкой ценой комиссионного вознаграждения²⁵². Естественный монополист — российская компания «Росвооружение», например, берет по 10 и даже по 20% комиссионных²⁵³. Специальная комиссия Организации экономического сотрудничества и развития разработала рекомендации, касающиеся борьбы с международной коррупцией²⁵⁴. И это соответствует усилиям Совета Европы и Международной торговой палаты, которые рекомендовали принять меры международного характера в качестве решающих средств борьбы с коррупцией²⁵⁵.

В международных документах есть множество других важнейших положений и рекомендаций, не только уголовно-правовых, но и процессуальных, административных, гражданско-правовых, организационных, которые актуальны для России, где нет необходимых законодательных норм, а у государственных должностных лиц есть огромные дискреционные полномочия. В силу этого они действуют практически в абсолютно неправовом пространстве. В России нет необходимых норм в законе о государственной службе, нет закона о борьбе с коррупцией, с трудом принятый закон о легализации преступно нажитых средств почти не работает, нет независимых структур борьбы с коррупцией, а самое главное, нет политической воли в различных ветвях власти для организации этой борьбы на уровне мировых стандартов. Только через эти «нет» и можно уяснить реальный уровень и тенденции коррумпирования российской бюрократии, которая разрастается со скоростью злокачественной опухоли, инфильтрируя здоровые островки государственной службы.

Обратимся к Федеральному закону от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»²⁵⁶, который с большими трудностями разрабатывался и принимался около пяти лет. В его ст. 11 и 12 определены важные ограничения для чиновников, связанные с государственной службой, и обязанности ежегодного представления ими сведений об имуществе. Из 12 пунктов ограничений в 10 предусматриваются меры, предупреждающие коррупцию. Но этот закон распространялся только на государственные должности категорий «Б» и «В». Вне его юрисдикции оставались государственные должностные лица категории «А», руководители законодательной и исполнительной власти, депутаты, министры, судьи и многие другие высокие чиновники различных уровней. А предусматриваемый контроль за имущественным положением касался только самих должностных лиц и не распространялся на их близких родственников, тогда как хорошо известно, что приобретаемую собственность коррупционеры оформляют не на себя.

Общеизвестно, что основанием власти является ее авторитет. У нас эта пирамида перевернута: основанием авторитета должностных лиц служит сама власть. Она, как сильнейший магнит, притягивает к себе людей определенной социальной направленности: корыстных, циничных, лицемерных и бессовестных. Может быть, прав Ф. Искандер, считающий базисом общества не экономику, а совесть²⁵⁷. При этом не следует, правда, забывать, что честность и совестливость чиновника определяются честностью и совестливостью системы власти. Более того, честность чиновника, попавшего в систему коррумпированной власти, является большим риском для его карьеры и даже для жизни. С волками жить, по-волчьи выть.

Давно осознано, что и в автократических, и в демократических странах народом управляло, управляет и будет управлять меньшинство. Вопрос лишь в том, какое это меньшинство, какова степень его совестливости, продажности и социального контроля над ним, и далее — каков уровень коррупции правящей элиты, каковы коррупционные технологии и условия их реализации и какова реакция на коррупцию в обществе и государственных структурах? Одним из важных признаков реальной, а не «фасадной» демократии является реальная зависимость власти от голосов избирателей. С древних времен говорят: «Глас народа — глас божий». У нас же он пока является гласом вопиющего в пустыне. Концентрированным примером этого могут служить собранные А.И. Солженицыным по всей России высказывания простых людей о нашей жизни и власти²⁵⁸.

Классификация и объем коррупционных действий, предлагаемых в международных документах, не совсем согласуются с традиционным пониманием этого явления в российском уголовном праве, но они, к большому сожалению, не расходятся с современной коррупционной практикой должностных лиц в России. Отечественная коррупция интенсивно срастается с другими экономическими преступлениями и организованной преступностью. Рыночная экономика, разгосударствление собственности, прямые международные торговые, промышленные и иные связи открыли неограниченные возможности для коррупционеров. Как совокупный результат монополии власти должностных лиц, их широких дискреционных полномочий при отсутствии открытости, подотчетности и подконтрольности коррупция закономерно ведет к олигархии и авторитаризму. Это вызывает тревогу даже за рубежом²⁵⁹.

Некоторые специалисты уголовного права, выросшие на идеях социалистического кодифицированного законодательства 60-х гг., не желают вникать в современные коррупционные реалии, когда многие формы продажности должностных лиц при использовании рыночных отношений вышли за пределы устоявшихся представлений, когда должностные лица «волей» переходного периода освободились не только от общественного, партийного, но и от правового государственного контроля, когда их изощренное мздоимство и казнокрадство стали основной и перспективной статьей дохода на временных и неустойчивых государственных должностях, институированного порочным российским деловым обычаем. Рассматривая коррупцию в виде традиционной взятки (пакета с деньгами), они полагают, что борьба с ней вполне достаточна была на основе норм УК РСФСР²⁶⁰. Опыт принятия специальных комплексных законов прямого действия о борьбе с коррупцией в других странах игнорируется. Такой подход, естественно, находит поддержку у коррумпированных чиновников.

Приведем лишь один пример. В мире общепризнано, что государственное должностное лицо после увольнения со службы в течение установленного периода должно получить разрешение правительства, прежде чем принять приглашение на работу в частном секторе или начать заниматься коммерческой деятельностью, имеющей отношение к его прежней должности²⁶¹. В некоторых странах, например в США, в значительной мере запрещена или ограничена даже оплачиваемая научная и преподавательская деятельность государственных служащих²⁶². В России сменилось более 30 министров экономики, финансов, других министров экономического блока, заместителей председателя Правительства РФ, большинство из которых буквально на следующий день после увольнения с государственной должности занимали руководящие посты в крупных коммерческих банках, компаниях и концернах. За какие заслуги их принимали на столь почетные и денежные должности, вопрос риторический. Можно ли их привлечь к ответственности за взяточничество? Нет. Но в демократических странах сам факт такого поведения рассматривается как коррупционный.

Нынешние проблемы борьбы с коррупцией стали более или менее очевидными уже в начале 90-х гг. К этому времени был проведен ряд научных конференций²⁶³ и подготовлено несколько проектов о борьбе с надвигающейся коррупцией, представленных в Верховный Совет СССР. С распадом Союза все они почили в бозе. Острота проблемы от этого не уменьшилась, поэтому работа над ней продолжилась в России. Президентом РФ был издан Указ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», предписывавший некоторые запреты для служащих аппарата (они не касались государственных должностных лиц), провозглашавший представление деклараций о доходах. Указ был шагом в правильном направлении, но он мало что решал и практически не исполнялся. В это же время продолжалась работа над более 10 вариантами проекта закона о борьбе с коррупцией. Один из них был официально опубликован и принят Верховным Советом РФ в 1993 г. Президенту РФ (а скорее, его окружению) закон показался слишком строгим, и он вернул его на доработку. Но Верховный Совет был разогнан.

Государственная Дума — палата нового парламента продолжила работу над законопроектом. Он прошел международную экспертизу. 12 декабря

1994 г. закон о борьбе с коррупцией был принят. Но Совет Федерации его отверг. Судя по заключению, членам Совета Федерации, являющимся руководителями (хозяевами) субъектов РФ, особенно не понравились публичное декларирование доходов государственными должностными лицами и финансовый контроль над доходами не только их самих, но и членов семей. Путем превратного толкования Конституции РФ они сочли это нарушением своих прав и свобод.

Финансовый контроль за доходами должностных лиц и членов их семей существует во всех цивилизованных странах. Это нашло отражение и в ст. 8 упоминавшего нами Международного кодекса поведения государственных должностных лиц. В ней говорится: «Государственные должностные лица... сообщают сведения обо всем имеющемся у них личном имуществе, активах и обязательствах, а также сведения об имуществе, активах и обязательствах супруга (супруги) и/или других иждивенцев»²⁶⁴. Государственные должностные лица в России, легко воспринимая западные свободы для себя, оценивают правовой демократический контроль за своей деятельностью и поведением как возвращение к тоталитаризму.

После доработки Федеральный закон «О борьбе с коррупцией» был принят Государственной Думой 22 ноября и одобрен Советом Федерации 9 декабря 1995 г. Но Президент РФ вновь вернул его. В своем письме от 22 декабря

1995 г. он высказался против включения в субъекты коррупционных правонарушений помощников должностных лиц категории «А», категорически возражая против того, чтобы меры финансового контроля распространялись не только на государственных служащих, но и на их супругов, чем, как он полагает, нарушается ч. 1 ст. 23 Конституции РФ и ст. 12 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», где, как уже говорилось, обязанность представления сведений о доходах возлагалась только на самого служащего. Круг замкнулся.

Апелляция к ч. 1 ст. 23 Конституции РФ некорректна. В ней говорится: «Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени». Оправдывая неадекватное российской криминологической ситуации и международной практике решение, помощник Президента РФ по правовым вопросам М. Краснов приводит «самый сильный научный аргумент»: имеющиеся в законе положения способны породить рецидивы тридцать седьмого года²⁶⁵. Несостоятельными предполагаются и другие возражения Президента РФ, изложенные в письме о наложении вето на рассматриваемый закон²⁶⁶.

Обратимся к фактам. В п. 2 Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» и ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и творческой, лично или через доверенных лиц заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении акционерными обществами и т.д. Однако был издан Указ Президента РФ от 16 ноября 1992 г. «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий», в котором дан список 10 важнейших отраслей промышленности, где разрешается поручать на контрактной основе представлять интересы государства в совете директоров должностным лицам органов государственной власти за соответствующее вознаграждение. В связи с этим в совет директоров АО «Восточная нефтяная компания», например, вошли заместитель министра финансов РФ Самусев, начальник главного управления Госкомимущества Белоусов, первый заместитель министра топлива и энергетики РФ Филин и др. Аналогичная картина в ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания», нефтяной компании «Роснефть», «Российской угольной компании», Тюменском нефтяном научно-технологическом центре и т.д.²⁶⁷ И это не единичные случаи. Во всех акционерных обществах, образованных с участием государства, его представляют госслужащие. В 93% это служащие министерств и ведомств. К примеру, в Миноборонпроме из 389 представителей государства 333 работали в самом министерстве, занимая посты от главного специалиста до заместителя министра²⁶⁸. Сращивание государственных служащих с предпринимательством в цивилизованных странах расценивается как прямая коррупция. Такое сращивание запрещает и российское законодательство, но на вершинах власти соответствующие нормы бездействуют.

К настоящему времени сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, о массовой коррупции государственных должностных лиц в России говорится на каждом шагу, в том числе в коридорах власти, а в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1996 г. даже жестко осуждались промедление и нерешительность в борьбе с ней²⁶⁹, а с другой — год откровенно тормозится, главным образом федеральными властями, принятие основополагающих антикоррупционных законов.

Объяснить указанный парадокс можно словами президента Уганды Мусевени, которые он произнес на открытии конференции Африканского руководящего форума по проблемам коррупции, состоявшейся в Энтеббе в декабре 1994 г. : «Реальная проблема заключается в том, что в Африке лица, призванные обеспечивать соблюдение законности, сами нуждаются в надзоре, и это явно представляет собой порочный круг. Если наше высшее руководство не имеет морального авторитета, весьма трудно искоренить коррупцию, а, к сожалению, именно наверху воровство происходит в подлинно крупных масштабах. Для борьбы с коррупцией на таком уровне морального воздействия недостаточно. Нам необходимы юридические санкции и обеспечение соблюдения законов о коррупции. Если такие санкции в отношении коррупции не существуют, они должны быть введены. Проблема... состоит в том, что коррумпированные руководители, являющиеся также законодателями, не принимают законы для борьбы с коррупцией, поскольку тем самым они создавали бы проблемы для самих себя»²⁷⁰. Аналогичные слова были сказаны Генеральным прокурором РФ Ю. Скуратовым: «Не исключено, что принятию закона о борьбе с коррупцией противодействовали именно те, кто мог стать первыми объектами его применения»²⁷¹. Стремление Генерального прокурора РФ проявить самостоятельность и как-то обеспечить борьбу с коррупцией в высших эшелонах власти вынудили их подготовить убийственный для него телекомпромат «о человеке, похожем на генпрокурора», «заснятом» пьяным в обществе проституток. Коррумпированные руководители сбросили его. И он был не первой жертвой борьбы с коррупцией.

Динамика преступности и судимости по некоторым коррупционным деяниям во время перестройки и рыночных реформ до принятия УК РФ была противоречивой. (Табл. 10.)

Таблица 10