Основы правовой работа Иванова М.А
.pdfконтроля осуществляется аппаратами палат Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.
По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания Российской Федерации в пределах своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, вправе:
1)поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания Российской Федерации разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;
2)предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений;
3)рассмотреть вопрос о доверии Правительству Российской Федерации;
4)освободить от должности в установленном федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации порядке лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены
кведению соответствующей палаты;
5)обратиться к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности;
6)обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации или Следственный комитет Российской Федерации.
Государственный орган, орган местного самоуправления, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты Федерального Собрания Российской Федерации по результатам осуществления парламентского контроля и в месячный срок или в срок, установленный палатой Федерального Собрания Российской Федерации, уведомить палату Федерального Собрания Российской Федерации о результатах рассмотрения предложений.
Контрольные вопросы для самопроверки
1 Определите понятие и сущность законодательной деятельности.
2 Каковы основные принципы законодательной деятельности?
3 Охарактеризуйте основные этапы и стадии законодательного процесса.
4 Что такое парламентский контроль и парламентское расследование?
201
5 Правовая работа в органах исполнительной власти
5.1 Общая характеристика роли исполнительной власти, понятие правительства и его положение в конституционно-правовых системах.
С точки зрения концепции разделения властей исполнительная власть – это власть по выполнению законов, по их реализации законными мерами, включая принуждение. Для этого необходимы организационные меры, распорядительная деятельность, издание нормативных и индивидуальных правовых актов. В современных условиях исполнительная власть всё чаще выступает как исполнительно-распорядительная, как организующая деятельность государства. Все эти аспекты составляют собственно управленческую деятельность государства. В исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями. Исполнение законов, являющееся по концепции правового государства главной функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления большой распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы граждан – защищает их, а порой и нарушает. Отсюда та тщательность, с которой в каждом демократическом государстве подходят к вопросам формирования, организации и ответственности органов исполнительной власти.
Для осуществления своих задач государственный аппарат, во-первых, должен иметь особые структуры, в том числе и «материальные придатки». Исполнительная власть обладает наиболее разветвлённой системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих в центре и на местах. Во-вторых, необходима исполнительная вертикаль. В отличие от законодательных и судебных органов государства, которые, конечно, связаны определённой субординацией (законы федерального парламента по предметам ведения федерации и по предметам совместного ведения обязательны для субъектов федерации, а вышестоящий суд вправе отменить решение нижестоящего суда), но не подчинены друг другу административно, органы исполнительной власти строятся в соответствии с принципом подчинённости. Они вправе обязывать подчинённые органы, указывая им, как следует действовать, как именно решать тот или иной вопрос и т.д.
Иерархия по подчинённости предполагает, что исполнительную власть возглавляет одно должностное лицо (монарх, президент) или один орган. В полупрезидентских республиках исполнительная власть может принадлежать правительству (ст.110 Конституции РФ) или и президенту, и правительству, но возглавляет её президент. Согласно Конституции РФ исполнительная власть
202
находится у Правительства, но практически основная роль в исполнительной власти принадлежит Президенту.
Правительство в любом государстве осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы жизни. Поэтому конституционно закрепить предметную компетенцию этого органа государственной власти в конституциях с исчерпывающей полнотой весьма затруднительно, вследствие чего она устанавливается только в общей форме.
Таково положение и РФ. В ст.114 Конституции РФ закреплён перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в заключении его говорится, что оно осуществляет и «иные полномочия», возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим, да и сами вопросы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязанностей государства (М.В.Баглай).
Однако нельзя забывать, что предметная компетенция Правительства РФ прямо вытекает из вопросов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст.71 и 72 Конституции РФ). Разумеется, Правительство РФ решает эти вопросы не единолично, а совместно с другими федеральными органами государственной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием) своими специфическими средствами и методами.
Компетенция Правительства РФ, установленная в ст. 114 Конституции РФ, конкретизирована в Федеральном конституционном законе (М.В.Баглай).
Правительство РФ – коллегиальный орган. Его постановления принимаются на заседаниях Правительства, коллегиях и ответственность Правительства - коллегиальная ( с Председателем в отставку уходит весь состав Правительства).
Основные задачи (отсюда и важнейшие функции Правительства):
1.Разрабатывать и представлять в Государственную Думу федеральный бюджет, обеспечить его исполнение, представлять Государственной Думе отчёт.
2.Обеспечивать единую финансовую, кредитную и денежную политику во всех сферах жизнедеятельности общества.
3.Осуществлять управление федеральной собственностью, государственным имуществом.
4.Осуществлять меры по безопасности граждан, охране собственности и общественного порядка.
5.Осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.
6.Обеспечивать единое правовое пространство, действие и верховенство Конституции РФ, федерального законодательства.
Правительство направляет и координирует деятельность госаппарата через министерства, департаменты и другие ведомства.
203
Участие в законодательной деятельности – другое важнейшее направление в работе правительства.
Исполнение законов – важнейшее направление деятельности Правительства. Как известно, исполнение требует от Правительства активных действий, связанных с претворением в жизнь обязывающих предписаний. Это весьма сложная задача, так как правительство призвано обеспечить здесь гарантированный результат. С этой целью правительство и его учреждения, ведомства принимают во исполнение законов свои акты, вырабатывают различные программы реализации закона, которые затем должны в самом точном, прямом смысле осуществиться, претвориться в жизнь, реализоваться в активной деятельности субъектов. Федеральное Правительство осуществляет надзор за тем, чтобы субъекты Федерации исполняли федеральные законы в соответствии с действующим правом.
Нормотворческая деятельность правительства тесно связана с исполнением законов. Различного рода нормативные акты, прежде всего постановления Правительства, принимаются по вопросам, входящим в его компетенцию.
Ещё одно из основных направлений Правительства РФ – составление и исполнение бюджета. Здесь инициатива и полномочия всецело принадлежат Правительству. По общему правилу различные правительственные структуры готовят проект федерального бюджета, его доходную и расходную части. Окончательный проект представляется на утверждение Правительства Министерством Финансов. Затем проект федерального бюджета направляется в парламент, который может вносить в него поправки и дополнения. Парламент утверждает проект закона о бюджете, представленный Правительством. После утверждения федеральный бюджет целиком выходит из сферы влияния парламента. Правительство может принимать меры по его корректировке. Исполнение бюджета полностью возлагается на Правительство и подчинённый ему административный аппарат.
Осуществление внешней политики – также одно из основных направлений деятельности Правительства. Федеральное Правительство представляет интересы страны в международных организациях; заключает международные договоры РФ в соответствии со своей компетенцией; регулирует внешнеэкономическую деятельность, осуществляет контроль в этой области.
204
5.2 Порядок деятельности Правительства Российской Федерации: организация заседаний, порядок внесения проектов решений, законопроектная деятельность
Правила организации деятельности Правительства Российской Федерации (далее - Правительство) по реализации его полномочий установлены в Регламенте Правительства Российской Федерации. Правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, а также правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами устанавливаются регламентами федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с типовым регламентом, утверждаемым Правительством.
Основные направления деятельности Правительства определяются Председателем Правительства.
Председатель Правительства РФ организует работу Правительства, ведет заседания Правительства, систематически проводит совещания с членами Правительства, руководителями государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств (далее - иные федеральные органы исполнительной власти), органов и организаций при Правительстве, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности Правительства, поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству, принимает решения по оперативным вопросам.
Председатель Правительства РФ систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства.
Заместители Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) рассматривают конкретные вопросы деятельности Правительства, координируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, обеспечивают исполнение ими решений Президента Российской Федерации и Правительства, участвуют при необходимости в заседаниях коллегий этих органов.
Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в части полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
Правительство в целях осуществления контроля за исполнением Конституции Российской Федерации, федеральных законов, международных
205
договоров Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и решений Правительства заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации (в пределах компетенции Правительства), а также руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в части полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций, принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, о внесении Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством, вносит Президенту Российской Федерации предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации.
В Правительстве подлежат рассмотрению проекты федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства, - проекты других актов, а также проекты заключений, поправок и официальных отзывов на проекты федеральных законов.
По поручению (указанию) Президента Российской Федерации, а также по предложениям членов Правительства, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, в Правительстве могут рассматриваться другие документы по вопросам, не требующим принятия соответствующих актов.
Рассмотрением в Правительстве проектов актов и других документов для целей настоящего Регламента является их рассмотрение на заседаниях Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, одного из заместителей Председателя Правительства или Заместителя Председателя Правительства - Руководителя Аппарата Правительства, а также рассмотрение Председателем Правительства или его заместителями на совещаниях или единолично.
Проекты актов и другие документы, указанные в п. 6 Регламента Правительства, могут вноситься на рассмотрение в Правительство членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной
206
власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, или лицами, исполняющими их обязанности. Проекты заключений, поправок и официальных отзывов Правительства на проекты федеральных законов могут вноситься на рассмотрение в Правительство статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Проекты актов по вопросам, отнесенным к ведению Правительственной комиссии по проведению административной реформы и Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, могут вноситься на рассмотрение в Правительство указанными Комиссиями.
Документы, подлежащие рассмотрению в Правительстве, вносятся должностными лицами, указанными в п.7 Регламента Правительства РФ, в форме документов на бумажном носителе, подписанных собственноручно руководителем федерального органа исполнительной власти, лицом, исполняющим его обязанности, или в виде электронных документов (за исключением случаев, когда документы содержат сведения, составляющие государственную тайну), подписанных этими должностными лицами с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.
Документы вносятся с соблюдением установленных требований информационной безопасности, а документы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, - также с соблюдением требований, установленных законодательством Российской Федерации о государственной тайне.
В Правительстве также рассматриваются поручения и указания Президента Российской Федерации, проекты актов и другие документы, направленные в установленном порядке в Правительство Администрацией Президента Российской Федерации.
Результаты рассмотрения в Правительстве проектов актов и других документов оформляются актами Правительства, протоколами заседаний Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, одного из заместителей Председателя Правительства или Заместителя Председателя Правительства - Руководителя Аппарата Правительства, протоколами совещаний у Председателя Правительства и его заместителей, резолюциями Председателя Правительства и его заместителей или подписанными ими другими документами.
Обращения в Правительство, не предусмотренные п. 6 Регламента Правительства РФ или внесенные руководителями органов, не указанными в п.7 и 8 Регламента Правительства РФ, направляются Аппаратом Правительства в органы государственной власти и органы местного самоуправления для рассмотрения и принятия решений в соответствии с их полномочиями.
Обращения в Правительство, содержащие предложения о принятии федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и
207
Правительства, других решений Правительства, направляются в федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, в соответствии со сферами ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Указанные органы проводят проработку обращений, принимают в пределах своей компетенции соответствующие решения, при необходимости вносят в Правительство в установленном порядке проекты актов, по которым требуется решение Правительства, и о результатах рассмотрения информируют заявителей.
О результатах рассмотрения предложений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, внесенных в установленном порядке законодательными (представительными) или исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующие органы информируются федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, в срок не более 1 месяца с представлением в Правительство копии ответа.
Обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных организаций, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, с соответствующим заключением Аппарата Правительства не позднее чем в 10-дневный срок представляются Председателю Правительства или заместителям Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей).
Обращения, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, направляются на рассмотрение в Администрацию Президента Российской Федерации.
Обращения, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, подведомственных федеральным министерствам, направляются Аппаратом Правительства соответствующим федеральным министрам.
Обращения, содержащие информацию о действиях (бездействии) руководителей федеральных органов исполнительной власти, содержащих признаки преступления или административного правонарушения, направляются в соответствующие государственные органы для принятия решения в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.
Акты Правительства, протоколы заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, резолюции Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства по рассмотренным в Правительстве документам оформляются и рассылаются Аппаратом Правительства.
208
Контроль исполнения поручений, содержащихся в актах Президента Российской Федерации и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, резолюциях Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства, организуется Аппаратом Правительства. Аппарат Правительства прекращает контроль исполнения поручений на основании решений, принимаемых Председателем Правительства, его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей) или Заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства, о чем информирует исполнителей.
Доступ средств массовой информации к информации о деятельности Правительства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим вопросы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.
Информация о вопросах, рассматриваемых в Правительстве, направляется Аппаратом Правительства органам государственной власти, органам местного самоуправления и другим организациям в соответствии с федеральными законами, актами Правительства и указаниями Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) и Заместителя Председателя Правительства - Руководителя Аппарата Правительства.
Поступившие на рассмотрение в Правительство документы, а также принятые по ним решения до их опубликования в установленном законодательством Российской Федерации порядке относятся к материалам, содержащим служебную информацию.
Положения Регламента Правительства, определяющие порядок взаимоотношений Правительства и федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, распространяются на Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" и Государственную корпорацию по космической деятельности "Роскосмос", если иные правила не установлены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства.
Планирование заседаний Правительства Российской Федерации Рассмотрение вопросов на заседаниях Правительства планируется, как
правило, на полугодовой период. План заседаний Правительства на очередной период включает в себя перечень основных вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях Правительства, с указанием по каждому вопросу даты его рассмотрения и федеральных органов исполнительной власти, ответственных за подготовку вопроса.
Федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, не позднее чем за 1 месяц до начала
209
очередного планируемого периода представляют в Правительство разработанные на основе требований федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации, программ и планов деятельности Правительства, поручений Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства предложения по внесению ими материалов на заседание Правительства, содержащие:
а) наименование вопроса и краткое обоснование необходимости его рассмотрения на заседании Правительства;
б) общую характеристику и основные положения вопроса; в) форму предлагаемого решения; г) перечень соисполнителей;
д) дату рассмотрения на заседании Правительства; е) указание на наличие или отсутствие необходимости рассмотрения
вопроса Экспертным советом при Правительстве Российской Федерации (далее - Экспертный совет).
На основе предложений, указанных в п. 22 Регламента Правительства РФ, в течение первой половины месяца, предшествующего очередному периоду планирования, Заместитель Председателя Правительства - Руководитель Аппарата Правительства формирует проект плана заседаний Правительства на очередной период.
Проект плана заседаний представляется Председателю Правительства. По решению Председателя Правительства проект плана может быть внесен для обсуждения на заседание Правительства.
План заседаний утверждается Председателем Правительства. Решение об изменении утвержденного плана в части содержания вопроса и срока его рассмотрения принимается Председателем Правительства по мотивированному предложению ответственного за подготовку вопроса руководителя федерального органа исполнительной власти.
Рассмотрение на заседаниях дополнительных (внеплановых) вопросов осуществляется по решению Председателя Правительства РФ.
Порядок подготовки и проведения заседаний Правительства Российской Федерации
Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденному плану в определенный день недели, но не реже 1 раза в месяц.
Внеочередные заседания Правительства проводятся по решению Председателя Правительства.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, на которые возложена подготовка соответствующих материалов для рассмотрения на заседаниях Правительства, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Материалы по вопросам, включенным в план заседаний Правительства, представляются не позднее чем за 14 дней до определенной планом даты рассмотрения вопроса.
Вопросы, не предусмотренные планом заседаний Правительства, включаются, как правило, в проект повестки очередного заседания,
210