Основы правовой работа Иванова М.А

самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».

А. Б. Смушкин пишет: «работа с письменными обращениями и обращениями, поступившими в форме электронного документа, как правило, осуществляется в следующей последовательности:

-прием и первичная обработка письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа;

-регистрация и аннотирование поступивших письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа;

-направление письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа, на рассмотрение;

-рассмотрение письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа;

-постановка письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа, на контроль;

-продление срока рассмотрения письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа;

-оформление ответов на письменные обращения и обращения, поступившие в форме электронного документа;

-предоставление справочной информации о ходе рассмотрения письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа;

-порядок и формы контроля за рассмотрением письменных обращений и обращений, поступивших в форме электронного документа».

Следует согласиться с предложенным определением обращения, данным С. А. Широбоковым: «обращениеэто волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы».

Храпанюк пишет: «По своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, т.е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий».

Выделяется три вида обращений: заявление, жалоба, предложение.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» «предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества»;

161

«заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц»;

«жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц».

Законом предусмотрены также сроки рассмотрения обращений граждан, который составляет 30 дней.

Статья 10 Федерального закона от 02.05.2006 года № 59-ФЗ регламентирует порядок рассмотрения граждан, включающий в себя как его непосредственное рассмотрение, так и направление подготовки ответа гражданину. С. Кенжаев, изучая категорию «рассмотрение обращений граждан», пишет, что это «действия уполномоченных на то должностных лиц, направленные на решение вопросов о том, подлежат ли обращения разрешению теми органами или организациями, в которые они поступили, или иными органами, в которые они должны быть направлены (с извещением об этом авторов обращений для разрешения другим адресатом). В последнем случае рассмотрение обращений предусматривает направление их руководителям тех органов и организаций, которые должны их разрешить». Далее автор указывает, что «разрешение же обращений, в свою очередь, представляет собой действия уполномоченных на то должностных лиц, направленные на проверку фактов, изложенных в обращении, установление обоснованности содержащихся в них просьб, требований и соображений, принятие мер по устранению и предупреждению установленных проверкой недостатков и нарушений законности, удовлетворению содержащихся в обращении просьб и требований, связанных с полным восстановлением нарушенных прав, свобод и законных интересов, извещению авторов обращений о принятых мерах».

Законом предусмотрена также такая форма обращений граждан как личный прием, предполагающий устное обращение гражданина непосредственно к руководителю организации или должностному лицу. Так, в соответствии со ст. 13 рассматриваемого Федерального закона «личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан».

А. Б. Смушкин в этой связи пишет: «в законодательстве может быть предусмотрена возможность записи на личный прием по телефону или по "электронной" очереди. Так, например, записаться в "электронную" очередь можно на сайте органов Росреестра. Во многих случаях для посещения государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц в назначенное ему (как правило, рабочее) время гражданин вынужден брать

162

отгул по месту работы. Согласовывая же с гражданином время посещения заранее, указанная проблема решается наиболее простым и доступным образом. В некоторых субъектах РФ выезд руководителей органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области "на места" является общепринятой практикой. Так, губернатор Орловской области своим распоряжением устанавливает графики приема граждан руководителями органов исполнительной государственной власти специальной компетенции области с выездом в муниципальные районы, городские округа. Информация о дне, часах, месте приема, лице, осуществляющем прием, должна быть доступной для граждан, в том числе располагаться при входе в здание или в фойе местной администрации муниципального района, городского округа».

Делопроизводство рассмотрения личных обращений граждан предусматривает «на каждого гражданина, обратившегося для личного приема в органы государственной власти, органы местного самоуправления или к должностному лицу, заводится карточка личного приема граждан. В этой карточке отражаются сведения о личности явившегося на прием гражданина, кратко излагается суть обращения, а также ответ на обращение. При личном обращении граждан в государственные органы лица, осуществляющие прием, помимо заполнения карточки личного приема, могут вести журнал приема граждан по типовой форме».

Законодательством устанавливается контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан, а также ответственность за нарушение Следует согласиться с С. А. Широбоковым, что «объективная необходимость введения ответственности за нарушение законодательства об обращениях граждан заключается в том, что само государство в ней заинтересовано для сдерживания чиновничьего беспредела, который процветает на всех уровнях власти. Отсутствие определения конкретных оснований ответственности законом приводит к той ситуации, когда государственный служащий, должностное лицо, представитель органов власти или местного самоуправления не знают, за что, в какой форме они могут быть привлечены к ответственности. Но именно наличие ответственности объективно предполагает и наличие гарантированной законности».

Таким образом, основная задача юриста, занимающегося работой с обращениями граждан. Как и в любом ином направлении он должен отслеживать последние изменения законодательства в этой сфере, а также неукоснительно следовать требованиям закона.

Контрольные вопросы для самопроверки

1Охарактеризуйте договорную работу юридической службы.

2Какова роль юриста в обеспечении кадровой работы?

3В чем суть участия юриста в деятельности по разрешению налоговых

споров?

163

4 Определите направления деятельности юриста организации во взаимоотношениях с органами публичной власти.

4 Правовая работа в органах законодательной власти

4.1 Законотворческая деятельность как одно из основных направлений деятельности юриста

Правотворческая деятельность государства, как справедливо отмечает Л.В. Смирнягин, «есть, прежде всего, перевод объективных законов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую форму». «Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения» По сути, являясь основным, начальным звеном механизма правового регулирования, правотворчество (правотворческая деятельность) начинается тогда, когда необходимость нововведений назрела и их направление уже предопределено самим общественным развитием. На данном этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы, и в этом смысле правотворчество представляет собой деятельность государства, в результате которой в правовую систему вливается новый элемент – нормативный правовой акт. Выражаясь иными словами, нормативный правовой акт - это завершающее звено, итог правотворческой деятельности, посредством которой осуществляется формирование правовой системы страны. Поскольку закон является одним из основных видов нормативных правовых актов, то и деятельность по созданию, изменению, прекращению действия (отмене) законов, законотворческая деятельность (законотворчество), представляет собой один из основных видов правотворческой деятельности (правотворчества).

На необходимость выделения законотворчества в качестве самостоятельного вида правотворческой деятельности указывают многие исследователи. В частности, проф. М.Н. Марченко называет правотворчество законотворчеством, при этом он справедливо обращает внимание на то, что законотворчество представляет собой разновидность правотворчества. По мнению В.М. Платонова, «законодательная деятельность есть одна из основных форм правотворчества, наиболее распространенная в Российской Федерации, правом осуществления которой наделены высшие представительные органы Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народ - носитель и единственный источник государственного суверенитета».

«Поскольку к закону предъявляются более высокие юридические требования: он регулирует более значимые общественные отношения, чем иные нормативные правовые акты; он обладает высшей юридической силой; ему не

164

должны противоречить иные нормативные правовые акты, естественно, складывается положение, что законотворчество - это самостоятельная, более сложная юридическая деятельность по созданию таких видов нормативных правовых актов, как законы», - отмечает в своей научной статье, посвященной вопросу понятия правотворчества, проф. А.И. Бобылев. В свою очередь проф. В.М. Сырых по этому поводу также пишет, что «в силу особой значимости законов в правовом регулировании общественных отношений деятельность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид правотворческой деятельности государства – законотворчество».

Если рассматривать правотворческую деятельность (правотворчество) с точки зрения образующих ее организационных действий, то она вполне охватывается понятием «правотворческий процесс» и в этом смысле представляет собой «систему юридически установленных процедур деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан, направленную на создание, изменение, прекращение действия (отмену) нормативных правовых актов и выражающуюся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования».

Обычно правотворческий процесс понимают исключительно как процедуру официального прохождения проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе и, следовательно, выделяют такие стадии, как правотворческая инициатива, обсуждение проекта нормативно-правового акта, его принятие (одобрение), подписание, опубликование и вступление в законную силу. Однако некоторые исследователи, например А.Г. Братко и В.В. Лазарев, наряду со стадией правотворческой инициативы выделяют, в частности, такие, как «решение компетентного органа о необходимости разработки проекта нормативно-правового акта и включение его в план законопроектных работ; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата».

Представляется, что с методологической точки зрения наиболее удачным и верным является широкое понимание правотворческого процесса, подразумевающее включение в его содержание также процессуальной деятельности по подготовке и обсуждению проекта нормативно-правового акта, которая предшествует процедуре официального внесения проекта на рассмотрение компетентного правотворческого органа (т.е. стадии правотворческой инициативы). На основании указанного подхода к пониманию правотворческого процесса строится классификация его стадий, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Пиголкиным. Так, авторы выделяют следующие стадии двух основных этапов правотворческого процесса.

«Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые

165

непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных стадий: принятие официального решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

Второй - официальное возведение государственной воли в норму права: На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на рассмотрение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование».

Полагаем, что перечисленные стадии присущи всем видам правотворческой деятельности, в том числе и законотворчеству.

Идея подразделения правотворческого процесса на два относительно самостоятельных этапа - предпроектный (начинается с момента (стадии) принятия официального решения о подготовке проекта нормативно-правового акта) и проектный (начинается с момента (стадии) официального внесения подготовленного проекта на рассмотрение соответствующего правотворческого органа) - присутствует во взглядах многих исследователей данной проблемы, например таких, как Ю.А. Тихомиров, С.С. Алексеев, А.В. Мицкевич, С.В. Поленина, С.В. Бошно. При этом С.В. Бошно совершенно обоснованно пишет о том, что «ключевая роль в процессе создания будущей правовой нормы принадлежит соответствующему правотворческому органу, который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношений и которому, в конечном счете, только и принадлежит право принятия окончательного нормотворческого решения. Это различие, общее для всех разновидностей (видов) правотворчества, имеет особое значение применительно к процессу создания законов». В свою очередь проф. С.В. Поленина отмечает, что если первый (предпроектный) этап характеризуется наличием «множества предварительных вариантов «решений», которые принимаются с той или иной степенью научной обоснованности всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормоустанавливающего значения, то второй (проектный) этап, собственно говоря, и есть не что иное, как законодательный процесс». И с этим следует согласиться.

Достаточно широко суть законодательного процесса понимает проф. Б.А. Страшун, когда утверждает, что законодательный процесс, как юридическое понятие, необходимо четко ограничивать от такого общесоциального понятия, как законотворческий процесс.

Рассматривая понятие законодательного процесса, Б.А. Страшун толкует его, с одной стороны, как порядок деятельности по созданию законов, а с другой - как непосредственно саму деятельность, направленную на создание законов и осуществляемую компетентными государственными органами в установленных формах. В свою очередь законотворческий процесс представляет собой общесоциальное явление, охватывающее деятельность

166

различных органов и лиц не только в ходе подготовительных работ, а также на различных стадиях законодательного процесса, но и в дальнейшем, включая оценку его эффективности и возможную последующую корректировку.

Втакой деятельности активно участвуют не только перечисленные в нормативно-правовых актах субъекты законодательного процесса, но и другие органы и лица, которые никакими специально зафиксированными в законе правами не обладают. Сообразно этому в отличие от законодательного процесса законотворческий процесс дает лишь модель закона, которая затем дорабатывается в соответствии со строго регламентированными законодательными процедурами и превращается в конкретный по содержанию

ичетко определенный по юридической форме нормативно-правовой акт государства, имеющий высшую юридическую силу и обязательный к исполнению всеми субъектами права.

Несколько иначе понимает значение терминов «законодательный процесс» и «законотворческий процесс» проф. А.Н. Кокотов. «...Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит технология (процедура) производства законов, то в термине «законотворческий процесс» « проявляется интеллектуально созидаемое начало анализируемой деятельности». Очевидно, что в отличие от Б.А. Страшуна, который выделяет и рассматривает в одном понятии одновременно два присущих ему свойства (значения), А.Н. Кокотов стремится искусственно разъединить и рассмотреть в качестве разных понятий (терминов) взаимосвязанные свойства одного и того же явления - законодательного процесса, - суть которого и эффективность действия проявляются именно в неразрывном единстве формы (процедуры, порядка) и содержания (непосредственно самой деятельности по созданию, изменению, прекращению действия (отмене) законов). Тем самым А.Н. Кокотов сужает значение термина «законодательный процесс», выделяя в нем исключительно процедурную (формальную) сторону деятельности по созданию законов.

Вэтой связи следует полностью согласиться с мнением проф. В.Д. Горобца о нецелесообразности градации законодательного процесса на порядок (процедуру) деятельности по созданию законов и саму эту деятельность, ибо «в их единстве состоит сущность законодательного процесса. В конечном счете А.Н. Кокотов признает, что «в деятельности по созданию законов в равной мере важны как процессуальная форма, так и интеллектуальное начало».

Всвою очередь исследователь И.В. Ижуткина рассматривает законодательный процесс не как процедурное (процессуальное) явление, но прежде всего как «совокупность действий и отношений, реализуемых в результате взаимодействия государственных органов власти с законодательным органом, обладающим исключительным правом осуществлять законодательную власть».

Таким образом, законодательный процесс представляет собой наиболее полно урегулированный правовыми нормами проектный этап законотворческого процесса, связанный с деятельностью компетентных органов государства, направленной на создание, изменение, прекращение

167

действия (отмену) нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов и осуществляемой в строго регламентированном порядке и в особой процессуальной форме.

Применительно к федеральному законодательному процессу России наиболее верное и юридически корректное определение, как представляется, дает исследователь В.Г. Ткаченко, характеризуя законодательный процесс как «урегулированную нормами парламентского права процедуру по внесению законопроектов субъектами права законодательной инициативы, их рассмотрению и принятию (одобрению) Государственной Думой, одобрению Советом Федерации, а также подписанию, обнародованию главой государства и опубликованию».

Некоторые исследователи понимают федеральный законодательный процесс России исключительно как порядок принятия законов, подразумевая под принятием закона положительное голосование, которое завершает законодательную процедуру в парламенте - Федеральном Собрании Российской Федерации - и вбирает в себя как принятие (одобрение) закона Государственной Думой, так и его одобрение Советом Федерации.

В этом смысле внимание акцентируется на том, что законодательный процесс ограничивается лишь принятием законов парламентом, тогда как подписание и обнародование законов остаются за его рамками и считаются прерогативой внепарламентских органов.

По мнению же других авторов, законодательный процесс есть строго регламентированная процедура создания закона, которая включает в себя ряд законодательных процедур, начиная с внесения законопроекта на рассмотрение парламента и заканчивая опубликованием и вступлением в силу принятого закона. Следовательно, подписание и обнародование закона главой государства являются частью общей законодательной процедуры. Аналогичного мнения придерживается и проф. Б.Н. Габричидзе, справедливо отмечая, что законодательный процесс - это строго регламентированный порядок внесения законопроектов, их рассмотрения, принятия, подписания и опубликования законов.

Как и любой юридический процесс, законодательный процесс может быть объективно разделен на стадии. При этом под стадиями законодательного процесса принято понимать относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу создания закона.

Однако разделение законодательного процесса на отдельные стадии требует предварительного решения вопроса о критериях названного разделения. По мнению проф. А.Н. Кокотова, таковыми являются три основных критерия:

1) выделение в законодательном процессе последовательного ряда частных целей, без достижения которых невозможен конечный результат - введение в действие нового закона или отказ от его принятия;

168

2)переход законопроекта (закона) от одних участников процесса к

другим;

3)оформление такого перехода соответствующими процессуальными решениями.

Исходя из указанных критериев, А.Н. Кокотов в федеральном законодательном процессе России выделяет следующие стадии: законодательную инициативу; принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе; предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой; направление Государственной Думой принятого ею закона в Совет Федерации; принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; пленарное рассмотрение закона Советом Федерации; направление закона Президенту Российской Федерации; рассмотрение закона Президентом Российской Федерации на предмет его подписания или отклонения (возвращения без рассмотрения); обнародование (опубликование) закона; вступление закона в силу.

«Отдельные стадии, - отмечает проф. А.Н. Кокотов, - также могут внутренне подразделяться на этапы на основе тех же самых критериев». Так, пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой осуществляется, как правило, в трех чтениях, разделяемых еще и этапами подготовки законопроекта к каждому из них. С другой стороны, близкие друг к другу стадии законодательного процесса объединяются в циклы. Например, все стадии прохождения законопроекта в Государственной Думе соединяются воедино с целью принятия закона, а все стадии прохождения закона в Совете Федерации - с целью одобрения закона. Такое укрупненное деление помогает не потерять в череде отдельных стадий общую логику развития законодательного процесса.

В свою очередь проведенный нами анализ положений Конституции Российской Федерации (ст. 104-108, 134-137), Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации позволяет сделать вывод о наличии в федеральном законодательном процессе России следующих четырех основных стадий:

1)внесение законопроекта в Государственную Думу и предварительное его рассмотрение профильным комитетом Государственной Думы;

2)рассмотрение законопроекта и принятие (одобрение) закона Государственной Думой;

3)одобрение закона Советом Федерации;

4)подписание закона Президентом Российской Федерации и его обнародование.

В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ 1993 г. конституционными участниками (субъектами) федерального законодательного процесса России

169

являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ.

Таким образом, очевидно, что Конституция РФ предоставляет реальную возможность участия в федеральном законодательном процессе как главе государства, так и трем ветвям государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. При этом мотивы наделения правом законодательной инициативы именно этих органов государственной власти и должностных лиц объясняются вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач. Что же касается общественных организаций и отдельных граждан, то они вправе вносить на рассмотрение Государственной Думы свои законопроекты и (или) поправки к ним исключительно через специально уполномоченных на то субъектов, указанных в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.

Как справедливо отмечают исследователи В.А. Сивицкий и Е.Ю. Терюкова, «от порядка принятия иных нормативных актов законодательный процесс отличается особой сложностью, в нем отчетливо выделяются и подробно регламентируются отдельные законодательные процедуры. Особый порядок принятия закона предопределен той важностью, которую имеет этот нормативный акт для нормальной жизни общества и государства».

На наш взгляд, сложность федерального законодательного процесса России, жестко заданная последовательность его стадий, предоставление права законодательной инициативы довольно широкому, но четко очерченному (закрытому) кругу субъектов, обязательность точного соблюдения всеми участниками законодательного процесса нормативно установленных законодательных процедур призваны обеспечить, во-первых, своевременное отсеивание случайных, недостаточно проработанных и не имеющих четкого предмета правового регулирования законопроектов и, во-вторых, принятие действительно базовых, приоритетных и компромиссных законов, отражающих интересы различных социальных групп или хотя бы явно им не противоречащих.

4.2 Основные принципы законодательной деятельности юриста

Законотворческий процесс - это не только особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на основополагающих принципах, образующих его логические основы.

170