Основы правовой работа Иванова М.А

избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях в соответствии со ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

251

6.2 Организация и содержание правовой работы в представительном органе местного самоуправления

Работа представительных органов детально регламентирована в положениях Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который «в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления».

Следует осветить вопрос о становлении позиции законодателя относительно численного состава представительных органов, история которого весьма интересен.

Так, например, в период существования централизованного государства, когда действовали Советы, считалось, что численность последнего (его многочисленность) способна более эффективнее выполнять работу и тем более Совет становился представительнее. Считалось, что численность позволяет большему количеству пройти «школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению». На практике же депутаты Советов выступали в качестве антуража, прикрытия партийного всевластия и государственного аппарата. Они не имели существенного значения в решении вопросов общественной жизни населения. При этом, чем выше была численность состава Советов, тем меньше была у них возможность реального рассмотрения вопросов и принятия решения по ним.

В Законе РСФСР о местном самоуправлении 1991 г. говорилось: число депутатов в Советах устанавливается законодательством РСФСР и республик в составе РСФСР о выборах. В Федеральном законе № 154-ФЗ 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указывалось, что численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Эти акты способствовали существенному уменьшению числа депутатов муниципалитетов. В то же время наметился значительный разнобой в количественном составе этих органов, ничем, по сути, не оправданный. Тогда субъекты Федерации, чтобы избежать крайностей, стали в своих законах о местном самоуправлении устанавливать минимальный состав членов представительных органов для обеспечения коллегиальности в их работе (Воронежская область) или предельную численность депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования (Саратовская область). Это помогло лишь частично. В разных регионах численность представительных органов различалась довольно существенно, причем объяснить это учетом местных условий и особенностей было невозможно. Вот почему федеральный законодатель пошел на установление минимальных нормативов численности представительных органов в

252

зависимости от численности населения муниципальных образований. Задача заключается в том, чтобы, с одной стороны, обеспечить представительный характер выборных коллегиальных органов, а с другой - гарантировать их работоспособность.

Надо иметь в виду, что широта представительности муниципальных коллегиальных выборных органов зависит не только и не столько от количества их членов, а от свободных и нефальсифицированных выборов, возможности избирателей выразить на этих выборах свою волю, послать в местную думу или совет своих истинных представителей. Территориальное сообщество многолико. Его общие интересы отражают или по крайней мере должны отражать интересы всех его членов - и богатых, и бедных, и "бюджетников", и тех, кто получает зарплату в частных структурах. При нынешней политической разобщенности общества, резком неравенстве материальных, экономических возможностей людей выработать подходы, отвечающие интересам разных социальных групп совсем не просто. Именно на муниципальном уровне, где люди вместе занимаются делами, в основе которых лежит общий интерес, они и могут вырабатываться прежде всего. Разумеется, если в муниципальном образовании не складывается элитная группировка (что нередко бывает, когда во главе этой группировки становится крупный предприниматель, на предприятиях которого работают многие избиратели, зависимые в силу этого от воли "хозяина", в том числе и на местных выборах).

Очень многое зависит от деловых качеств депутатов, их готовности и способности аккумулировать все разнообразие запросов членов территориальных коллективов. Но и количество депутатов имеет здесь немалое значение. Вот почему законодатель уделил значительное внимание выработке наиболее приемлемых нормативов численного состава представительных органов местного самоуправления.

Подход к определению численности представительных органов поселений и городских округов, с одной стороны, и муниципальных районов - с другой, имеет свои особенности. В первом случае минимальное количество депутатов представительного органа Федеральный закон № 131-ФЗ определяет в строгой зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Он устанавливает, что количество депутатов не может быть менее 7 - при численности населения менее 1000 человек; менее 10 - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; менее 15 - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; менее - 20 при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; менее 25 - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; менее 35 - при численности населения свыше 500 000 человек.

Такова численность представительного органа, избираемого на основе всеобщих выборов.

Во втором случае Федеральный закон № 131-ФЗ определяет количество депутатов представительного органа муниципального района вне зависимости от численности населения района. Оно должно быть не менее 15 человек при

253

формировании представительного органа муниципального района. Первый - из глав поселений, входящих в состав муниципального района, а также из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимой от численности населения нормой представительства. В этом случае установить прямую зависимость количества депутатов от численности населения района трудно, поскольку представительство от избирателей здесь корректируется представительством от поселений.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Каким бы способом представительный орган ни был сформирован, он определенным образом структурируется, чтобы выполнять свои функции. Основа структуры Думы, собрания, совета обычно определяется в Уставе муниципального образования. Более подробно структура представительного органа описывается в его регламенте. В нее прежде всего входит председатель Думы (совета, собрания) и его заместитель председателя.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо является главой администрации - председатель представительного органа, избираемый этим органом из своего состава.

Председатель Думы представляет Думу в отношениях с федеральными органами государственной власти, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также юридическими, физическими лицами и общественными объединениями в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и законами субъекта Федерации:

-осуществляет организационное обеспечение деятельности депутатов и в целом Думы;

-созывает и ведет собрания Думы, подписывает принятые Думой решения;

-осуществляет руководство работой аппарата Думы, в том числе утверждает положение об аттестации сотрудников аппарата Думы;

-принимает и увольняет сотрудников аппарата Думы в соответствии с действующим трудовым законодательством;

-открывает и закрывает расчетные и текущие счета Думы и является распорядителем по этим счетам;

-издает распоряжения по вопросам своей компетенции, а также утверждает ими правила, положения, планы и иные нормативные акты;

-от имени Думы подписывает исковые заявления, направляемые в суд или арбитражный суд, в случаях, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации;

- осуществляет иные полномочия, предусмотренные уставом

254

муниципального образования и регламентом Думы.

Председатель представительного органа - депутат Думы избирается ею тайным голосованием. Кандидатуры на должность председателя выдвигаются депутатами. Каждый депутат имеет право на самовыдвижение. В ходе обсуждения кандидатур на должность председателя кандидаты выступают на собрании и отвечают на вопросы депутатов. Кандидаты вправе выступить с изложением своей позиции. Каждый депутат имеет право высказаться за или против кандидата, после чего обсуждение прекращается. Председатель Думы согласно уставам многих муниципальных образований считается избранным, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов.

Заместитель председателя Думы выполняет поручения председателя Думы и Собрания Думы, а в случаях отсутствия председателя Думы или невозможности выполнения им своих обязанностей выполняет функции и полномочия председателя Думы.

Для подготовки и решения организационных вопросов деятельности в крупных муниципальных образованиях создается совет представительного органа. В него входят председатель Думы, его заместитель, председатели комитетов Думы, председатель Счетной палаты, председатель комиссии по этике, руководитель аппарата Думы. Совет Думы созывается председателем Думы либо по требованию одной трети членов совета Думы.

Совет Думы утверждает проект повестки собрания Думы и определяет дату его проведения, разрешает иные вопросы организации работы Думы, отнесенные к его компетенции решениями Думы. Решение совета Думы принимается большинством голосов от числа присутствующих на совете Думы и оформляется в виде протокола, который подписывается председателем.

Для подготовки проектов решений на Собрание Думы, разработки предложений для Собраний Думы, подготовки заключений по вопросам, внесенным на рассмотрение Собрания Думы, контроля исполнения решений Думы, рассмотрения поступивших обращений граждан и организаций создаются комитеты Думы, ответственные и подотчетные Думе.

Дума вправе создавать также постоянные и временные комиссии и рабочие группы. Срок деятельности временных комиссий и групп определяется при их создании. Постоянные комиссии образуются на срок полномочий Думы. Полномочия постоянной комиссии могут быть досрочно прекращены по решению Думы.

Для организационного, правового, информационного и материальнотехнического обеспечения деятельности Думы, оказания помощи комитетам и депутатам Дума создает свой аппарат. Его возглавляет руководитель аппарата Думы, который назначается и освобождается от должности в соответствии с Положением, принимаемым Думой. Руководитель аппарата Думы подчиняется непосредственно председателю Думы и подотчетен Собранию Думы.

Постоянные комиссии являются главными рабочими органами Думы (Совета, Собрания). Их основные задачи заключаются в разработке

255

предложений для рассмотрения советом депутатов; подготовке заключений по вопросам, внесенным на рассмотрение совета депутатов; содействии депутатам совета депутатов, а также органам местного самоуправления в их работе по осуществлению решений совета; контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, по исполнению решений совета депутатов, по соблюдению федеральных и региональных законов; осуществлении контроля за рассмотрением и реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления, общественными организациями предложений и замечаний депутатов, высказанных на заседаниях совета депутатов, а также за выполнением предложений и замечаний избирателей по вопросам, относящимся к ведению совета депутатов.

Постоянные комиссии руководствуются в своей деятельности уставом муниципального образования, регламентом представительного органа, а также решениями представительного органа, действующим федеральным и региональным законодательством.

Постоянные комиссии утверждаются советом депутатов на срок полномочий совета депутатов данного созыва в составе председателя и членов комиссии. Постоянные комиссии ответственны перед избравшим их советом депутатов и подотчетны ему.

Постоянные комиссии образуются по разным сферам и отраслям деятельности представительного органа. Например, представительный орган Волосовского муниципального района Ленинградской области создал постоянные комиссии по бюджету, налогам и собственности; по промышленности, транспорту и коммунальному хозяйству; по социальным вопросам; по сельскому хозяйству, охране природы и потребительскому рынку.

Постоянные комиссии при рассмотрении вопросов, относящихся к их компетенции, пользуются равными правами и несут равные обязанности. Они имеют право вносить на рассмотрение совета депутатов вопросы, относящиеся к компетенции постоянных комиссий. По вопросам, относящимся к их ведению, комиссии могут выступать с докладами и содокладами на заседаниях представительного органа. По вопросам, внесенным ими в представительный орган либо по вопросам, переданным комиссиям на предварительное или дополнительное рассмотрение, они выделяют своих докладчиков или содокладчиков.

По вопросам, относящимся к их компетенции, комиссии вправе заслушивать на своих заседаниях доклады и сообщения руководителей администрации, предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования. По приглашению постоянных комиссий руководители или представители указанных органов, предприятий и учреждений обязаны явиться на заседание комиссии и представить разъяснение по рассматриваемым комиссией вопросам. При этом постоянные комиссии заблаговременно извещают соответствующие органы и организации о

256

предстоящем рассмотрении вопросов. Постоянные комиссии вправе требовать от органов местного самоуправления, их должностных лиц, должностных лиц предприятий и учреждений необходимые материалы и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Указанные органы, должностные лица обязаны выполнять данные требования постоянных комиссий.

Должностные лица представительного органа, постоянные и временные комиссии, рабочие группы (они создаются при необходимости подготовки каких-либо вопросов), аппарат представительного органа - это все функциональные подразделения представительного органа. Но при определенных условиях - когда в составе депутатов находятся члены политических партий (что всегда случается, когда представительный орган избирается по пропорциональной или смешанной системе), депутаты - члены политических партий объединяются в соответствии со своей партийной принадлежностью в особые группы - фракции.

Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ, внесенным в Государственную Думу Президентом РФ, предусмотрено, что депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят в депутатские объединения (во фракции). Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты (депутат), избранные (избранный) в составе списка кандидатов политической партии (нерегионального отделения или иного структурного подразделения).

Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

В случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.

Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии и

257

вступивший в политическую партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.

Несоблюдение указанных требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий.

Помечать эту законодательную новеллу знаком "плюс" или "минус" рано. Надо посмотреть, как она скажется на практике. Главная опасность состоит в том, что деловое решение конкретных муниципальных дел может быть подменено политическими дискуссиями и словесными баталиями.

В последнее время эта формализованная внутренняя структура представительных органов дополнялась в некоторых муниципальных образованиях "информационными" формированиями, расширяющими коллегиальные начала работы этих органов и укрепляющими их связи с населением. Например, при Думе города Новоуральска (Свердловская область) создан совет общественных организаций в целях привлечения этих организаций к обсуждению и решению городских проблем. Совет участвует в формировании и реализации плана социально-экономического развития города, в разработке проектов решений (постановлений) городской Думы, в установлении диалога между обществом и властью, повышении общественной активности горожан. Совет представляет интересы общественности города, вносит предложения по проектам целевых программ в план социальноэкономического развития города, изучает мнения общественности о наиболее важных проблемах города и деятельности органов местного самоуправления, координирует и объединяет общественные организации города в обсуждении стратегического плана развития города Новоуральска.

Сравнивая регулирование организации и деятельности представительных органов Федеральным законом № 154-ФЗ и Федеральным законом № 131-ФЗ, можно сделать вывод о том, что Закон № 131-ФЗ повышает роль этих органов в системе органов местного самоуправления, укрепляя таким образом демократические начала муниципальной власти. Существенное значение в этом плане имеет расширение компетенции представительных органов, прежде всего их исключительной компетенции, т.е. компетенции, которая не может принадлежать в силу Закона другим органам местного самоуправления.

Правда, в перечне исключительных полномочий представительных органов, установленных ч. 10 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ, нет пункта, содержавшегося в ст. 15 прежнего Закона, которая регламентировала статус представительных органов, о том, что представительный орган принимает общеобязательные решения по предметам ведения муниципального образования, предусмотренным уставом муниципального образования. Аналогичная норма содержится в другой статье нового Закона - в ст. 43, устанавливающей, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Федерации и уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения

258

на территории муниципального образования.

Перечень вопросов исключительной компетенции дополнен принятием устава муниципального образования и внесением в него изменений; определением порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определением порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определением порядка материальнотехнического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, принятием решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Если прежний Закон устанавливал шесть исключительных полномочий представительных органов, новый Закон определяет десять таких полномочий (включая упомянутое право принятия решений, устанавливающих обязательные для всеобщего исполнения правила). Эти десять полномочий - самые важные, определяющие функциональную характеристику представительных органов в главных чертах. Кроме них, в ряде статей Закона называются другие полномочия, которые тоже могут осуществляться только представительными органами. Выше назывались полномочия этих органов, связанные с определением порядка непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В статьях Закона, посвященных экономической основе местного самоуправления, устанавливаются полномочия представительных органов по установлению условий и порядка приватизации муниципального имущества (ч.3 ст. 51), установлению порядка формирования, размещения и исполнения муниципального заказа (ч. 3 ст. 54), определению порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска ценных бумаг (ст. 64), и др.

Федеральный закон № 154-ФЗ предусматривал возможность определения полномочий представительных органов, кроме тех, которые закреплялись в самом этом Законе, уставами муниципальных образований. Федеральный закон № 131-ФЗ говорит о том, что "иные полномочия" закрепляются не только в уставах муниципальных образований, но и в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации, а также федеральных законах. Таким образом, возможности самих муниципальных образований в распределении сфер деятельности представительных и других органов ограничиваются, вместе с тем появляются региональные и федеральные правовые гарантии расширения (не сужения) полномочий представительных органов и тем самым укрепления демократических основ решения вопросов местного значения.

Например, в соответствии со ст. 20, 24 и 32 нового Градостроительного кодекса схема территориального планирования муниципального района утверждается представительным органом муниципального района; генеральные планы поселения и городского округа, а также правила землепользования и застройки утверждаются представительными органами соответствующих муниципальных образований.

259

Что касается роли уставов муниципальных образований в определении компетенции представительных органов, в уставах разных муниципальных образований эта компетенция определяется по-разному. В одних уставах эта компетенция регламентируется шире и подробнее, чем в других. Причем общая тенденция состоит в расширении круга деятельности представительных органов. В этом отношении характерны Устав Волосовского муниципального района Ленинградской области, утвержденный 26 ноября 2007 г., и Устав Ипатовского муниципального района Ставропольского края, принятый 27 октября 2009 г.

В дополнение к исключительным полномочиям, установленным Федеральным законом № 131-ФЗ, Волосовский устав относит к полномочиям представительного органа муниципального района:

-принятие решения о проведении местного референдума;

-определение порядка назначения и проведения конференции граждан муниципального района;

-определение порядка назначения и проведения опроса граждан муниципального района;

-определение порядка организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории;

-определение срока проведения публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования о времени и месте проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний;

-принятие решений, связанных с изменением границ муниципального района, а также с преобразованием муниципального района;

-утверждение порядка использования муниципальных символов;

-утверждение структуры администрации по представлению главы администрации;

-утверждение положения об администрации муниципального района;

-утверждение условий трудового договора (контракта) для главы администрации;

-установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации в соответствии с действующим законодательством;

-принятие решения о присвоении органам местного самоуправления муниципального района статуса юридического лица;

-осуществление права законодательной инициативы в Законодательном собрании Ленинградской области;

-определение направлений использования капитальных вложений;

-установление в соответствии с законодательством цен и тарифов на товары и услуги, производимыеи оказываемые муниципальными предприятиями;

-определение в соответствии с законодательством условий приобретения

ипродажи, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждение перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требуют согласия совета депутатов;

260