Strategicheskoe_prognozirovanie_mezhdunarodnykh_otnosheniy

Глава IX Динамика развития

негосударственных акторов мировой политики

В иерархии основных участников международного взаимодействия, формирующих систему международных отношений и определяющих главные тренды ее развития, негосударственные акторы мировой политики играют все более значимую роль. При этом их круг к концу ХХ века заметно расширился и по всеобщему признанию включает сегодня НКО, СМИ, крупные партии, транснациональные компании, международные террористические организации и многое другое. Характерно, что негосударственные акторы выступают, с одной стороны, в качестве активной силы, влияющей на общую динамику международных процессов, а с другой являются объектом внешнего воздействия и манипулирования со стороны традиционных, прежде всего государственных акторов мировой политики.

Между тем, хорошо известно, что «обеспечить согласие» со стороны самих управляемых можно, только если удастся изменить мировоззренческую основу их поведения. Для этого нужны не только идеи и средства коммуникаций, прежде всего СМИ, но и соответствующие общественные институты, способные трансформировать общественное сознание других народов, как это было, например, на Украине в последние десятилетия, а до этого — в СССР и странах Восточной Европы. Поэтому роль общественных (негосударственных) институтов в формировании МО в XXI веке стала исключительно важной.

Отчасти это связано также с тем, что использование государственных институтов из-за разного рода рисков, во-первых, ограничено, а во-вторых, далеко не всегда эффективно. В целом ряде случаев (отсутствия отношений между государствами, открытой враждебности, состояния конфликта или войны, либо нежелания

чрезмерного риска) именно общественные институты играют уникальную роль фактора влияния на другое государство. Показательно

вэтой связи то противостояние, которое возникло в конце 2014 года

вкиберпространстве между США и КНДР, повлекшее за собой кратковременные отключения КНДР от глобального интернета. Согласно СМИ, проблемы с подключением были вызваны внешними атаками.

464			Стратегическое прогнозирование МО

Кроме того, ответственность за перебои в доступе к интернет в КНДР взяла на себя группа хакеров «Anonymous».

Источником противоречий стал фильм «Sony Pictures», в комичном и негативном свете представляющий главу КНДР, после выхода, которого в прокат компания подверглась кибернападениям со стороны КНДР, а фильм был изъят из проката. Данный инцидент, несмотря на некоторую надуманность его предпосылок, иллюстрирует значительный информационный потенциал США и готовность его использовать для защиты своих национальных интересов.

В том же 2014 году США наложили эмбарго на предоставление товаров и услуг населению Крыма, под действие которого подпадает и сфера информационных технологий. Одним из последствий может стать «интернет-блокада» Крыма в результате блокировки «Gmail», «Skype», закрытия доступа к «Firefox», «Google Chrome» или «Java».

Таким образом, геополитическое противостояние государств переносится в информационную сферу, а негосударственные акторы, такие как бизнес-структуры и общественные движения, выступают скорее в роли проводников государственных интересов, чем независимых игроков. Не случайно, в последней редакции Военной доктрины России было отмечено «смещение военных опасностей

винформационную сферу»419. Осознанию этой угрозы способствовали также разоблачения Э. Сноудена о масштабной слежке

винтернет-пространстве, осуществляемой спецслужбами США420.

9.1.Международные неправительственные организации как субъекты международных отношений

Несмотря на достаточно долгую по меркам науки о международных отношениях историю исследования негосударственных

акторов, единого теоретического подхода к их деятельности и роли

419Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ В. Путиным 26 декабря 2014 г. [Электронный ресурс]. URL : http://www.kremlin.ru/

420Зиновьева Е. «Балканизация» интернета [Электронный ресурс]. URL : http://www.mgimo.ru/ (дата обращения: 20.01.2015).

Глава IX			465

на мировой арене не сложилось, что в значительной степени обусловлено разнообразием НПО, представленных на мировой арене. Даже среди акторов, традиционно относимых к международным НПО (МНПО), различие с точки зрения размеров, истории, сфер деятельности, идеологических и культурных установок, организационной структуры и статуса очень велико.

Внастоящее время наиболее широкое международное признание получило определение МНПО, данное в резолюции ГА ООН 1296 (XIV) от 23.05.1968 г., согласно которой МНПО считается «любая международная организация, не учрежденная на основе межправительственного соглашения»421. В Ежегоднике международных организаций понятие МНПО конкретизируется через перечисление ее основных признаков: отсутствие целей извлечения прибыли, признание, по крайней мере, одним государством или наличие консультативного статуса при ММПО, получение денежных средств более чем из одной страны422.

ВЕвропейской конвенции о признании правосубъектности ММПО выделяются три признака: некоммерческая цель деятельности, создание в соответствии с внутренним актом какого-либо государства, осуществление деятельности, по меньшей мере, в двух государствах423.

Исследователями был предпринят ряд попыток выделить различные категории неправительственных объединений, основанные на их целях, направлениях и методах деятельности, организационных особенностях и т. д. Так, например, Т. Риссе предлагает следующую классификацию негосударственных акторов — с точки зрения организационной структуры (формальные организации и сети); а также с точки зрения цели — ставящие

421Цит. по Международные отношения: теории, конфликты, движения, организации. Издание 2-е, переработанное и дополненное. / Под ред. Цыганкова П. А. — М. : Альфа-М, Инфа-М, 2007. С. 166.

422Цит. по Молчанов С. Н. О международной аккредитации общественных организаций (информационно-аналитический обзор). // Международное агентство культурно-правовой информации, 2007. — http://www. culturallaw.ru/accreditation.pdf

423Цит. по Международные отношения: теории, конфликты, движения, организации. Издание 2-е, переработанное и дополненное. / Под ред. Цыганкова П. А. — М. : Альфа-М, Инфа-М, 2007. С. 166.

466			Стратегическое прогнозирование МО

целью достижение собственного благосостояния («группы интересов») и достижение «общего блага» (экологические, правозащитные объединения). При этом автор подчеркивает, что речь идет не о четко разграниченных категориях, а о континууме, в котором наряду с «идеальными» моделями существует множество промежуточных вариантов.

А. Н. Михеев отмечает, что в последние годы наметился рост числа МНПО, организованных по сетевому признаку. Это проявляется в увеличении количества связей МНПО между собой и с другими акторами. Он также обращает внимание на увеличение количества так называемых «организаций особой формы» — разного рода фондов, информационных сетей, а также «временных структур» — то есть тех, которых он относит к категории распределенных организаций. Эти тенденции нашли отражение и в сфере управления интернетом, хотя они и не «играют на руку» МНПО.

В целом среди негосударственных акторов можно выделить следующие группы.

1.Политические, общественные и иные организации и объединения, в особенности националистического или религиозного толка, которые в зависимости от своих возможностей могут решать частные или общенациональные задачи — от создания

«очагов инакомыслия» до повстанческих групп.

2.Средства массовой информации, обладающие либо корреспондентской сетью, либо открыто работающие на территории противника. Особенное значение в этой связи имеют средства глобального интернета.

3.Институты образования, прежде всего высшего, которые фактически монополизированы западной ЛЧЦ.

4.Частные фирмы, компании, фонды и ассоциации, управляемые государством.

Увеличение количества сетевых и неформальных организаций

осложняет переговорные процессы МНПО как с другими акторами международных отношений (в первую очередь ММПО и государствами), так и между собой. В результате, отсутствует единая позиция МНПО по ряду вопросов, и подобные организации не рассматриваются как серьезный партнер в рамках международных переговоров, в частности ВВУИО и ФУИ.

Глава IX			467

Чаще всего эксперты рассматривают МНПО как организации гражданского общества, действующие на международном уровне, а в ряде случаев даже в глобальном масштабе. Однако ими не исчерпывается вся совокупность МНПО, действующих на международной арене. Так, в сфере управления интернетом, где негосударственные акторы традиционно были наиболее активны, спектр МНПО — участников особенно широк. Среди всего множества МНПО, участвующих в управлении интернетом следует выделять две подгруппы: организации гражданского общества и специализированные организации «интернет-сообщества».

По мнению С. Карновитца, деятельность МНПО наиболее эффективна в ходе создания новых областей международного права, или разработки новых межправительственных соглашений424. МНПО также участвуют в интерпретации положений международного права или же могут в ряде случаев контролировать выполнение государствами или иными акторами взятых на себя обязательств в рамках того или иного международного режима. ММПО и государства сами очень редко участвуют в поиске информации относительно соблюдения правил международных режимов. Как правило, для этих целей они привлекают МНПО, которые лучше информированы, и обладают ресурсами мобилизации электората страны-нарушителя, что зачастую позволяет правительству пересмотреть свою позицию по тому или иному вопросу425.

Кроме того, МНПО могут стимулировать создание новых ММПО, или же выполнять ряд функций в сотрудничестве с межгосударственными акторами. Все большее число МНПО становятся консультативными членами ММПО, выступая в качестве экспертов по определенным вопросам. Это объясняется тем, что в ряде случаев МНПО лучше информированы, обладают информацией «с места событий» и могут оказывать влияние на формирование общественного мнения. В этом случае представители НПО получают возможность выйти на международную арену и заявить

424Charnovitz S. Nongovernmental Organizations and International Law // The American Journal of International Law. — 2006. — № 2 (100). — P. 348– 372. — http://links.jstor.org/sici?sici=0002–9300%28200604%29100%3A2%3C 348%3ANOAIL%3E2.0.CO%3B2–1

425Dai X. International institutions and national policies. — N.Y.: Cambridge University Press, 2007. — 187 p.

468			Стратегическое прогнозирование МО

о своей позиции на весь мир. Так, в ООН сегодня существует целая система предоставления консультативного и ассоциированного статуса НПО426.

Таким образом, МНПО выполняют множество различных функций на международной арене, при этом надо отметить, что их функции более узкие, чем у ММПО, а возможности влияния на международные процессы незначительны.

В соответствии с традиционным подходом к исследованию роли МНПО в мировой политике, они изучались исключительно в их отношениях с государствами и межгосударственными организациями и преимущественно рассматривались как глобальные «группы интересов» или «группы давления», которые «скорее добиваются результата путем изменения политики правительства, чем путем прямых действий».

Однако в последние годы многие исследователи стали рассматривать негосударственные образования в качестве самостоятельных акторов, принимающих собственные решения и осуществляющих деятельность независимо от государств. Это касается, в первую очередь, организаций, предоставляющих разнообразные услуги, в особенности так называемых «транснациональных движений за социальные перемены», проводящих самостоятельную, независимую от органов власти (а часто и противодействующую им), образовательную, правозащитную и другую деятельность. Однако и организации, не вовлеченные напрямую в практическую деятельность по изменению ситуации, могут влиять на политические процессы в мире не только путем лоббирования государственных органов.

Как отмечает П. Уопнер, МНПО могут также «оказывать влияние на ценности, поведение и коллективный выбор больших групп людей» (например, призывая не приобретать экологически вредные товары или продукцию определенной фирмы или страны) и, таким образом, опосредованно оказывать давление

на властные структуры, поскольку значение принимаемых ими решений в такой ситуации уменьшается. Во многих случаях, как указывает, например, эксперт Фонда Карнеги П. Дж. Симмонс,

426 Лебедева М. М. Новые транснациональные акторы	и изменение поли-
тической системы мира. // Космополис. — 2003. — № 1	(3). С. 28–38.

Глава IX			469

негосударственные акторы способны де-факто устанавливать новые нормы и стандарты, которые впоследствии подвергаются кодификации в виде государственных законов или межгосударственных соглашений427.

П. А. Цыганков полагает, что ряд МНПО могут функционировать как влиятельные международные акторы, и при этом располагают достаточными ресурсами, чтобы воздействовать на государства и ММПО в важных сферах международной жизни. В качестве примера можно привести действия Международного олимпийского комитета, и Международной федерации ассоциаций пилотов гражданской авиации428. По мнению ряда исследователей, МНПО являются более независимыми, чем национальные государства, вынужденные преследовать определенный национальный интерес. Таким образом, МНПО могут отстаивать «глобальную точку зрения». С данным утверждением можно поспорить — так зачастую МНПО могут выступать в качестве ширмы для проведения в жизнь интересов тех или иных влиятельных акторов (будь то бизнес-структуры или государства) на международной арене.

Негосударственные акторы международных отношений в разных странах имеют совершенно различные векторы развития, которые задают принципиально разные возможные траектории эволюции всей системы международных отношений. В этой связи интересно проследить некоторые существенные тенденции в эволюции отдельных типов акторов, в частности, транснациональных компаний, НКО, СМИ, политических партий и движений.

Так, уже во второй половине XX века наметилась достаточно четкая тенденция к формированию транснациональных корпораций (ТНК) и их выходу в систему международных отношений в качестве самостоятельных акторов, зачастую, не менее влиятельных, чем даже небольшие государства. К началу XXI века эта тенденция только укрепилась. Более того, состоялся активный

427Цит. по Михеев А. Н. Принятие внешнеполитических решений в условиях развития новых информационных технологий: роль международных неправительственных организаций: Диссертация канд. полит.наук: 23.00.04 / МГИМО МИД России. — М., 2005. — 195 с.

428Международные отношения: теории, конфликты, движения, организации. Издание 2-е, переработанное и дополненное. / Под ред. Цыганкова П. А. — М.: Альфа-М, Инфа-М, 2007. — 319 с.

470			Стратегическое прогнозирование МО

вход ТНК (в виде частных военных компаний) в сферу военнополитических отношений на мировой арене. Можно предположить, что тенденция влияния ТНК на международную обстановку будет

идалее усиливаться.

Сдругой стороны, эта тенденция не приведет к превращению ТНК в полностью независимых игроков, чьи действия могут противостоять политике своих опорных государств. Скорее всего, ТНК будут стремиться оказывать больше влияния на проведение правительственного курса своих государств и использовать государственные ресурсы для достижения своих целей на международной арене. В то же время увеличение общего числа ТНК и их ресурсов влияния в ключевых странах мира, скорее всего, приведет

квзаимному уравновешиванию их противоречивых устремлений. Поэтому степень влияния ТНК на политику ведущих государств будет зависеть от их способности создавать коалиции по интересам

сучастием других ТНК.

В период до 2040 года также продолжится усиление влияния СМИ на международную политику. Особенно это касается глобальных и крупных региональных СМИ, то есть тех из них, которые выходят за границы собственных государств и оказывают влияние на другие страны и народы. События, происходящие в реальности, будут утрачивать свое значение, в то время как будет увеличиваться роль интерпретации этих событий со стороны СМИ. По существу уже сейчас отчетливо наблюдается тенденция по превращению «виртуального пространства» СМИ в ключевое измерение военно-политических конфликтов.

Осознание этой новой роли глобальных и региональных СМИ все более овладевает умами не только профессиональных журналистов, но и работников государственного управления, политиков, представителей бизнеса и экспертов. На этой почве начинает проявляться тенденция к созданию эффективных коалиций между СМИ и государственными структурами в реализации общенаци-

ональных задач. Таким образом, можно ожидать, что СМИ превратятся из инструмента информирования общества в инструмент формирования общественного сознания. Причем, не стихийным путем, отражая превалирующие в элите того или иного общества настроения, а путем целенаправленного, сознательного и управляемого воздействия на общество.