Strategicheskoe_prognozirovanie_mezhdunarodnykh_otnosheniy

Глава IX			481

Эти тенденции также привели к заинтересованности государственных структур к взаимодействию с новыми негосударственными игроками, в том числе, и путем образования сложных коалиций не только со СМИ, но и с различными акторами, проявляющими активность в интернете (вплоть до отдельных популярных блоггеров, влияние которых даже по формальному критерию числа подписчиков и «друзей» может приближаться к СМИ).

9.3.Новые тенденции во взаимодействии США

с негосударственными акторами во внешнеполитической сфере

Наиболее четко тенденции по росту взаимодействия государственных и негосударственных акторов в современной мировой политике проявляются в практике самых развитых и влиятельных государств мира, прежде всего, США и стран ЕС (а также ЕС как структуры, в целом). Именно на эти примеры взаимодействия государственных и негосударственных игроков обычно ориентируются и другие влиятельные державы современного мира. Поэтому опыт взаимодействия с негосударственными акторами во внешней политике ведущих западных государств, включая ключевые методы и сферы этого взаимодействия, может рассматриваться как наиболее репрезентативный, наиболее передовой. Он также может использоваться (разумеется, после соответствующего критического анализа и адаптации) и в практике российских ведомств.

Новые формы взаимодействия государственных структур США с негосударственными акторами стали возникать вследствие экономической глобализации и борьбы с терроризмом. Обе эти сферы достаточно четко связаны с двумя ключевыми элемента-

ми «жесткой силы» (hard power) — экономическим и военным442.

442 В западной литературе эти элементы достаточно явно противопоставляются нематериальной «мягкой силе». В российской литературе в «мягкую силу» иногда включают экономический компонент, что явно противоречит логике создателей теории «мягкой силы», в частности, Дж. Ная.

482			Стратегическое прогнозирование МО

В этом сказались две отличительные особенности США, наложившие свой отпечаток на военные и экономические аспекты жизни страны:

1.огромная роль бизнеса и частного предпринимательства во всех сферах жизни страны, сопровождающаяся развитием наиболее передовых технических средств и образцов организации;

2.роль США как военного лидера западного мира.

Такое преимущественное развитие элементов «жесткой силы»

при взаимодействии государства и негосударственных игроков предопределило сам характер американского «вклада» в эту сферу: особенно развивались инструментарные, технические аспекты взаимодействия государства и негосударственных акторов. В этой инструментарной, технической сфере США стали пионером в области налаживания взаимодействия государства и негосударственных акторов. Анализ этих достижений в плане развития прикладных инструментов важен потому, что, как показывает анализ

впредыдущем параграфе, они быстро стали заимствоваться всеми ведущими державами мира, в том числе, и азиатскими. В частности, представляют они интерес и для России.

Следует отметить, что при внедрении в практику новых методов взаимодействия государства и негосударственных структур возникали и определенные конфликты. Последние, в каком-то смысле, даже неизбежны, если речь идет о сфере военно-поли- тической, которая, по определению, государственно-центрична. В частности, во всех развитых странах уже привыкли к тому, что легальной монополией на насилие обладает только государство. Противоречия с этой моделью возникли при внедрении взаимодействия государственных и частных компаний на новой основе (путем «аутсорсинга» существенной части задач, возникающих

входе военных операций за рубежом, частным военным кампаниям). Непростое восприятие в обществе, даже американском,

привыкшем к свободному предпринимательству во всех сферах, деятельности частных военных компаний, показывает история компании «Блэкуотер»443. Несмотря на эти противоречия, как мы

443 Scahill Jeremy. Blackwater: The Rise of the World’s Most Powerful Mercenary Army. Washington, Nation Books 2007.

Глава IX			483

покажем ниже, именно военно-политическая сфера (в частности, проблематика «войны с терроризмом» и борьбы с другими новыми и нетрадиционными угрозами) была «драйвером», одним из основных стимулов для продвижения новых методов взаимодействия государства и негосударственных акторов.

9.3.1.Новые тенденции взаимодействия правительства США и СМИ

Военные операции США и их союзников по «антитеррористической коалиции» в Афганистане и Ираке продемонстрировали резкое усиление роли частных масс-медиа в современных конфликтах444. В докладе группы американских и английских экспертов о трансформации военных операций отмечается, что уровень освещения военных операций в СМИ и сети интернет (виртуальный уровень) стал самостоятельным и чрезвычайно важным аспектом боевых действий445. В соответствии с этим два традиционно признанных наукой уровня боевых действий (стратегический и операционно-тактический) предлагается дополнить третьим, виртуальным уровнем. При этом стратегический и виртуальный уровень являются двумя пересекающимися сферами, а сфера их пересечения создает оперативно-тактический уровень.

Все оперативно-тактические действия в современных условиях могут быть освещены прессой и оказаться, таким образом, в виртуальном пространстве СМИ и сети интернет446. Весь ход операции, поэтому, в равной степени виртуален и реален, он происходит на поле боя и отражается в масс-медиа. События в их реальной (стратегической) глубине зачастую ускользают от общественного мнения, поэтому в виртуальном пространстве СМИ существует масса противоречивых оценок ситуации.

444Denis McQuail. On the Mediatization of War. A Literature Review. // The International Communication Gazette. Vol. 68(2). P. 107.

445Transformation of Military Operations on the Cusps. Workshop Report. — London. 14–15 July 2005.

446Gowing Nik. Real Time Crises: New Real Time Tensions. Report. Confl ict, Security and Development Research Programme of King’s College. — London.

26April 2005. — http://www.kcl.ac.uk/depsta/wsg/research/csdresch.html

484			Стратегическое прогнозирование МО

Поэтому две сферы — стратегическая (уровень объектиной реальности) и виртуальная (уровень ее отражения в СМИ) пересекаются лишь частично. Это дает широкие возможности для манипулирования общественным мнением, несмотря на то, что все события «оперативно-тактического» уровня освещаются СМИ. Аудитория СМИ может видеть картинку операции, но она не понимает стратегической сути событий. Поэтому военные могут через сотрудничество со СМИ навязать публике выгодную себе перспективу, сквозь которую видятся тактические события.

Другую причину возможности искажения восприятия ситуации аудиторией СМИ в начале военных кризисов осветили Мэттью Баум и Филипп Поттер447. Они применили к данной ситуации формулу соотношения спроса и предложения на рынке. В момент начала конфликта политические элиты обладают большим объемом информации о ситуации, тогда как аудитория не обладает практически никаким. Поэтому именно лидеры поставляют СМИ первичную информацию. В дальнейшем знание о ситуации аудитории увеличивается быстрее, чем информация, доступная лидерам. Поэтому последние теряют свою монополию. В случае, если лидеры навязали обществу мифы о причинах конфликта, последние разоблачаются (пример — ситуация с несуществующим химическим оружием, ставшая поводом для конфликта в Ираке). Однако возможность навязать общественному мнению изначальную структуру восприятия ситуации для властей достаточно ценна. Ведь именно в начале каждого события для большинства общества формируется структура его восприятия. Критически мыслящие люди, способные под влиянием новой информации пересмотреть свою позицию, в большинстве случаев не столь уж и многочисленны. Поэтому последующие разоблачения, как правило, влияют в меньшей степени на восприятие событий. И уж точно, даже если разоблачительные сообщения превысят какую-то критическую массу и изменят мнения большинства, они не смогут предотвратить

действия властей, они смогут лишь снизить репутацию последних постфактум. В частности, это имело место в ходе событий в Ираке.

447	Matthew A. Baum, Philip B. K. Potter. The Relationships Between Mass

Media, Public Opinion, and Foreign Policy: Toward a Theoretical Synthesis. // Annual Review of Political Science. 2008. 11. Pp. 42–51.

Глава IX			485

Вал разоблачительной информации о ситуации в Ираке и о причинах ввода туда американских войск привел со временем к резкому снижению репутации всей администрации Дж. Буша-младшего и лично президента. Однако в ходе самого вторжения в Ирак рейтинги руководства США были очень высокими, общественная поддержка внешней политики была обеспечена, что и требовалось. Разоблачения серьезно сказались на администрации уже во второй половине второго срока президентства Дж. Буша-младшего, когда для судьбы последнего они уже никакой роли не играли: бывший президент по традиции все равно отходит от активной политики.

Итак, в ходе последних конфликтов с участием США выявился интерес государства (в лице военных кругов) в специфических способах взаимодействия со СМИ. С другой стороны, структура распространения информации в начале военных конфликтов дает возможность реализовывать этот интерес. Это создало новый, чрезвычайно актуальный способ коалиционных взаимодействий государственных и негосударственных структур в информационном поле. Последний, по сути, превратился в новое, почти самостоятельное измерение военных действий.

9.3.2.Новые тенденции взаимодействия правительства США с бизнес сообществом

В США сложились устойчивые формы взаимодействия государства и крупного бизнеса, проявляющиеся в кадровом обмене между корпорациями и госаппаратом, а также в лоббизме различных законопроектов и финансовых ассигнований через Конгресс США. Государство также постоянно оказывало поддержку американским корпорациям на международной арене, в том числе путем организации госпереворотов и смещения неугодных режимов в различных странах, прежде всего, в Латинской Аме-

рике. Со временем эти взаимоотношения стали формализоваться. Первый Деловой Совет за международное понимание был создан еще в 1953 году. В дальнейшем его заменили другие структуры448.

448 Crocker Snow Jr. Public diplomacy practitioners: a changing cast of character. // Journal of Business Strategy. Vol. 27 No. 3 2006. P. 20.

486			Стратегическое прогнозирование МО

В 2000-е гг. можно зафиксировать новый этап во взаимодействии государства и бизнеса, характеризовавшийся особо активным заимствованием бизнес-практик в политике и военном деле. Причем импульсы в этом направлении проистекали от самого бизнеса. Так, например, в 2007 году организация «Бизнес за дипломатическое действие» выпустила доклад о роли делового сообщества во внешней политике государства. В докладе подчеркивается, что государственным структурам необходимо учиться у бизнеса умению исследовать настроения, доминирующие среди обществ других стран и адаптироваться под него. Также госструктурам желательно поучиться у фирм опыту продвижения собственного бренда на зарубежные рынки449.

Тенденция к взаимодействию внешней политики государства

ибизнеса, особенно, большого, очень широко проявились в период двух президентских сроков Дж. Буша-младшего. Именно в этот период можно зафиксировать новый этап такого взаимодействия, характеризовавшийся активным переносом бизнес-практик во внешнюю политику и в военную сферу. Среди причин этого можно упомянуть распространение неолиберальной экономической идеологии, которая считала, что частные компании во всех случаях лучше выполнят соответствующие функции, чем государственные структуры.

Кроме того, администрация Дж. Буша-младшего была очень тесно связана с крупным бизнесом и проводила, таким образом, его интересы. Зачастую, приватизация части функций государства

и«аутсорсинг» сопровождались лоббистскими скандалами450. Все эти тенденции быстро проявились и в дипломатической практике. В частности, сотрудничество государства с частными компаниями стало одним из основных элементов концепции «трансформационной дипломатии», предложенной госсекретарем США Кондолизой Райс451.

449Business for Diplomatic Action. America’s Role in the World: A Business Perspective on Public Diplomacy. October 2007. http://www.businessfordiplomaticaction.org/learn/articles/bdawhitepaper_oct07fi nal.pdf

450Scahill Jeremy. Blackwater: The Rise of the World’s Most Powerful Mercenary Army. Washington, Nation Books 2007.

451Condoleezza Rice. Private Sector Summit on Public Diplomacy. A Cooperative Initiative of the U. S. Department of State and the PR Coalition. 2007. http://72.32.147.97/pr_coalition/pdf/PrivSectorSummitPaper_4–5.pdf

Глава IX			487

Джеффри Пигман и Энтони Деос выделяют три формы взаимодействия внешней политики государства и бизнеса на современном этапе.

1.Выделение площадки для взаимодействия частного сектора и государств (например, Всемирный Экономический Форум в Давосе).

2.Совместная работа по продвижению бренда государства.

3.Использование коммерческих пиар-агентств для представительства интересов государств452.

Американское государство и американский бизнес изначально

были среди глобальных лидеров в плане развития всех трех форм, однако в дальнейшем соответствующие распространились по миру. Одной из форм такого распространения стал наем американских пиар-агентсв для продвижения интересов государств, в том числе, и имеющих сложные отношения с США (например, частная компания Capitol Links является представителем интересов Республики Сербской453). Однако американские власти имеют возможность законодательно блокировать такого рода работу агентств, с теми государствами, с которыми США находятся в прямом конфликте. Поэтому речь здесь идет не только о продвижении интересов других государств в США, но и о продвижении внешнеполитических интересов США. По ряду оценок другие государства тратят не менее 150 миллионов долларов в год на работу американских компаний, специализирующихся в сфере связей с общественностью454.

Очень большую роль в организации деятельности американских военных к настоящему времени стала играть передача части функций (включая снабжение, охрану, сервис, и т. п.) от армии частным компаниям (аутсорсинг). Этот процесс не был бесконфликтным, он сопровождался сопротивлением со стороны общества. Одним из крупнейших подрядчиков в этой сфере стала компания «Блэкуотер», подвергшаяся многочисленным разоблачениям

452Geoffrey Allen Pigman, Anthony Deos. Consuls for Hire: Private Actors, Public diplomacy. // Place Branding and Public Diplomacy. 2008. Vol. 4, 1. P.

453Geoffrey Allen Pigman, Anthony Deos. Consuls for Hire: Private Actors, Public diplomacy. // Place Branding and Public Diplomacy. 2008. Vol. 4, 1. P.

454Yasin Al-Yasin, Ali A. Dashti. Foreign Countries and U. S. Public Relations Firms: The Case of Three Persian Gulf States. // Journal of Promotion Management, Volume 14, Issue 3 & 4 2008. P. 355.

488			Стратегическое прогнозирование МО

в СМИ455. Как мы покажем ниже, аутсорсинг фактически применяется и в сотрудничестве государства и общественных организаций (правда, он может принимать в этой сфере более тонкие формы, например, проявляться в форме грантового финансирования).

В рамках операций в Ираке и Афганистане огромную роль сыграли негосударственные структуры456. Последние включают в себя как различные некоммерческие организации (правозащитные, благотворительные, просветительские), так

ибизнес-структуры (фирмы, занимающиеся различными видами охранной деятельности). Все эти организации стали ключевыми союзниками американского государства в борьбе с такими новыми вызовами и угрозами безопасности, как терроризм. При этом возникла практика «отбора» наиболее «ответственных»

и«общественно полезных организаций» и взаимодействия официальных структур с ними, в том числе, путем передачи им бюджетных средств для решения государственных задач.

Важную роль в сотрудничестве государственных и негосударственных структур (как коммерческих, так и НГО) сыграл опыт, полученный США в ходе операций по постконфликтному восста-

455См., например: Scahill Jeremy. Blackwater: The Rise of the World's Most Powerful Mercenary Army. Washington, Nation Books, 2007.

456Davidson L.W., Hayes M. D., Landon J. J. Humanitarian and Peace Operations: NGOs and the Military in the Interagency Process. — Wash., 1996; De Ruiter A. J. C. Civil-military Cooperation: Core Business in (Future) Peace Support Operations. — Carlisle Barracks: U. S. Army War College, 1999; Gibson C. P., Snider D. M. Explaining Post-Cold War Civil-Military Relations: A New Institutionalist Approach. Project on U. S. Post-Cold War Civil-Military Relations Working Paper № 8. — Cambridge (Mass.): Harvard Univ., John M. Olin Institute for Strategic Studies, 1997; Gregor W. J. Toward a Revolution in Civil-Military Affairs: Understanding the US Military in the Post-Cold War Period. Project on U. S. Post Cold-War Civil-Military Relations Working Paper № 6. — Cambridge (Mass.): Olin Institute for Strategic Studies, Harvard Univ., 1996; London J. J., Hayes R. E. National Approaches to Civil-Military Coordination in Peace and Humanitarian Assistance Operations. — Vienna (Virg.).: Evidence Based Research, Inc., 1996; Weiss Т. О. Learning from Military-Civilian Interactions in Peace Operations // International Peacekeeping. — 1999. — Summer. — V. 6. — № 2. — P. 112–128; Zandee D. Civil-Military Interaction in Peace Operations // NATO Review. — 1998. — Spring. — V. 47. — № 1. — P. 10–13; Williams M. CivilMilitary Relations and Peacekeeping. Adelphi Paper № 321. — L., 1999.

Глава IX			489

новлению в Афганистане и Ираке457. В США для интеграции усилий по постконфликтному восстановлению было создано Управление государственного координатора по реконструкции и стабилизации (Office of the State Coordinator for Reconstruction and Stabilization), координирующее усилия всех федеральных ведомств и негосударственных структур.

Сходные тенденции взаимодействия государства и общественных структур проявились далеко за пределами чисто военной сферы. В США широкое распространение получила практика финансирования ряда программ в сфере публичной дипломатии из бюджета. Деньги выделяются в федеральном бюджете, затем проводится конкурс неправительственных организаций, среди которых выбирается оператор программ. Пример Freedom House (формально независимой исследовательской организации, на 80% финансируемой федеральным правительством США458) показывает, что важные информационно-пропагандистские функции также могут являться объектом аутсорсинга. Причем, эта организация была создана еще в 1941 г. супругой Президента США Рузвельта Элеонорой, так что данную тенденцию трудно назвать совсем новой459.

В целом, рассматривая общие тенденции во взаимодействии государственных и негосударственных структур во внешней политике США в эпоху глобализации, можно отметить следующее:

—США стали пионером в области налаживания взаимодействия государства и негосударственных акторов во многих сферах, в частности, в сфере военно-политической.

457Transformation of Military Operations on the Cusps. Workshop Report. — London. 14–15 July 2005; Binnendijk Hans and Stuart Johnson, eds. Transforming for Stability and Reconstruction Operations. NDU Press. — April 2004. Executive Summary. — Chapters 4–7; Arnas Neyla, Charles L. Barry and Robert B. Oakley. Harnessing the Interagency for Complex Operations, Defense and Technology Paper. NDUCTNSP. — August 2005; Millen Raymond A. Afghanistan: Reconstituing a Collapsed State, Strategic Studies Institute, U.S. Army War College. — April 2005; Ward Celeste. The Coaltion Provisional Authority’s Experience with Governance in Iraq: Lessons Learned. United States Institute of Peace Special Report # 139. — May 2005.

458Freedom House 2006 Annual Report. Р. 24. http://www.freedomhouse. org/uploads/special_report/49.pdf

459freedomhouse.org: About Us. http://www.freedomhouse.org/template. cfm?page=2

490			Стратегическое прогнозирование МО

—Американцы стали налаживать такое взаимодействие во всех сферах (включая даже аутсорсинг в военной сфере). Причем, зачастую, несмотря на скандальные ситуации, типа проблем

симиджем частных военных компаний, именно военно-по- литическая сфера (в частности, проблематика «войны с терроризмом» и борьбы с другими новыми и нетрадиционными угрозами) была «драйвером», основным стимулом для продвижения новых методов взаимодействия государства

инегосударственных акторов.

—Наибольшие достижения США — в плане развития разного рода прикладных инструментов проведения политики государства через негосударственных акторов. Это связано

сконцентрацией на элементах «жесткой силы» государства, проводимых (в виде «умной силы») через негосударственные структуры. Эти достижения в плане развития прикладных инструментов затем заимствуются всеми ведущими державами мира. В частности, представляют они интерес и для России.

9.3.3.Взаимодействие правительства США с негосударственными акторами в военно-политической области

Активизация новых вызовов и угроз в третьем тысячелетии привела к тому, что в США была выдвинута концепция «операций переходного типа»460. В ее рамках в современной военной науке была создана новая концепция взаимодействия государственных и негосударс-

460 Transformation of Military Operations on the Cusps. Workshop Report. — Norfolk, Virginia. 14–15 March 2005. См. также: Military Operations Research Society. Warfare Analysis and Complexity. Workshop Report. — Johns Hopkins University, Maryland. 15–17 September 1997; Naval Studies Board, National Research Council, Modeling and Simulation, Volume 9 of Technology for the United States Navy and Marine Corps, 2000–2035; Becoming a 21st Century Force, National Academy Press. — Washington (DC), 1997; Waldrop, M. Complexity, the Emerging Science at the Edge of Order and Chaos. — New York, 1992; James, Major Glenn E. Chaos Theory: The Essentials for Military Applications. — Newport, Rhode Island, 1996; Wood John R. Experimenting for Operations on the Cusps. — RUSI Journal, August 2005.