- •Академия управления при Президенте Республики Беларусь
- •Система открытого образования
- •Теория и методология государственного управления
- •Содержание
- •Тема 1. Понятие, сущность и предмет теории и методологии государственного управления 10
- •Тема 2. Методологические основы государственного управления 37
- •Тема 3. Система государственного управления 74
- •Тема 4. Становление и развитие теории государственного управления 94
- •Тема 1. Понятие, сущность и предмет теории и методологии государственного управления Лекция 1. Понятие, сущность и предмет теории и методологии государственного управления
- •Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма
- •Объективная необходимость, понятие, сущность и отличительные особенности государственного управления
- •Свобода и ответственность в государственном управлении
- •Виды и уровни государственного управления
- •Представительство интересов в государственном управлении
- •Предмет и задачи курса «Теория и методология государственного управления»
- •Контрольные вопросы к теме 1
- •Тема 2. Методологические основы государственного управления Лекция 2. Методологические основы государственного управления
- •Понятие и основные элементы методологии государственного управления
- •Субъекты и объекты государственного управления
- •Цели и задачи государственного управления
- •Функции государственного управления
- •Принципы государственного управления
- •Методы государственного управления
- •Контрольные вопросы к теме 2
- •Тема 3. Система государственного управления Лекция 3. Система государственного управления
- •Понятие и характеристика системы управления
- •Система государственного управления
- •Структура системы государственного управления
- •Прямые и обратные связи в системе государственного управления
- •Контрольные вопросы к теме 3
- •Тема 4. Становление и развитие теории государственного управления Лекция 4. Становление и развитие теории государственного управления
- •Основные этапы эволюции теории государственного управления
- •Американская научная школа государственного управления
- •Развитие теории государственного управления в Великобритании
- •Французская научная школа государственного управления
- •Развитие теории государственного управления в Германии
- •Контрольные вопросы к теме 4
- •Тема 5. Обеспечение государственного управления Лекция 5. Обеспечение государственного управления
- •Правовое обеспечение государственного управления
- •Информационное обеспечение государственного управления
- •Кадровое обеспечение государственного управления
- •Контрольные вопросы к теме 5
- •Тема 6. Государственная служба в системе государственного управления Лекция 6. Государственная служба в системе государственного управления
- •Государственная служба как публично-правовой институт
- •Правовой статус и классификация государственных служащих
- •Профессионально-культурное обеспечение государственной службы
- •Контрольные вопросы к теме 6
- •Тема 7. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе государственного управления Лекция 7. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе государственного управления
- •Место и роль бюрократии в системе государственного управления
- •Коррупция в системе исполнительной власти
- •Конфликты в сфере государственного управления
- •Контрольные вопросы к теме 7
- •Тема 8. Эффективность государственного управления Лекция 8. Эффективность государственного управления
- •Понятие и виды эффективности государственного управления
- •Критерии и показатели эффективности государственного управления
- •Оценка эффективности государственного управления
- •Контрольные вопросы к теме 7
- •Литература
- •Экзаменационные вопросы
- •Теория и методология государственного управления
- •220007, Г. Минск, ул. Московская, 17.
Субъекты и объекты государственного управления
Рассмотрение всего комплекса проблем теории государственного управления следует начать с анализа базовой категории – государства.
Из многих определений государства, которые встречаются в научной литературе можно выделить два. Первое характеризует государство в самом широком смысле: государство – высшая форма организации человеческих сообществ, политический союз людей, подчиненных единой верховой власти, форма организации, имеющая главную цель – выражение единой воли.
В соответствии со вторым пониманием, государство – это политико-правовой институт, система особого типа социальных институтов, образующая организацию политической власти.
В соответствии с этим определением государство является сложной общественно-политической системой, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления.
Различные стороны государства могут стать основанием для определения государства различными авторами.
Социолог понимают государство – как определенным образом организованное население, форму организации общества.
Политолог определяет государство – как высший элемент политической системы общества, механизм власти.
Правовед видит в государстве определенный нормативный порядок, организующий жизнедеятельность людей.
Однако, несмотря на большое количество определений государства, для управленца наиболее важным является рассмотрение государства как субъекта управления.
Прежде всего следует отметить, что в демократическом, правовом государстве, в котором мы живем, главным субъектом государственного управления является народ, выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. Государство, действуя от имени народа, создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления. Индивид или группа людей, представляющих тот или иной субъект управления, наделяются властными полномочиями принимать управленческие решения, оказывать волевое, интеллектуальное и нравственное влияние на других. Они воплощают активное, направляющее начало и выступают в качестве генератора идей, целевых установок и их материализации.
Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:
-
выражает интересы определенной социальной общнос- ти – народа, класса, социальной группы;
-
является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;
-
имеет присущие ему определенные функции;
-
обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компонент;
-
занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта, устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются государственные инвестиции.
Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом.
Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи.
Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.
Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.
Общество, с точки зрения теории управления, рассматривается как объект государственно-управляющего воздействия, т.е. управляемая система. Для конкретизации данного определения следует определиться с сущностью управляемых объектов (т.е. общества).
В научных публикациях зафиксировано несколько представлений об управляемых объектах государственного управления. Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и деятельность людей. Такой подход подвел к тоталитаризму. Обратные этому суждения вообще оставляют государство без управляемых объектов (неолиберализм).
Часто наряду с процессами и явлениями, протекающими в обществе, объектами государственного управления признавались территория, ее ресурсы, средства и орудия труда и другие вещественные элементы. Поэтому необходимо выделить, какими качествами они обладают.
1. Преимущество в практически осуществляемом управлении находится на стороне субъекта управления.
2. Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина», «человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.
3. Управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких организующих форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных полях.
4. Управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.
Исходя из человеческой сущности управляемых объектов (систем) можно выделить следующие свойства управляемых объектов:
-
Самоактивность управляемых объектов (систем), то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающей среды; в установлении с ней активного взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;
-
Целенаправленный характер, ориентация на конкретные предметы, явления, отношения, результаты;
-
Адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам социального бытия;
-
Самоуправление (социальное саморегулирование) своей жизнедеятельности и своего развития;
-
Зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.
Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких как, самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.
В управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:
-
человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;
-
коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;
-
общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.
В соответствии с основными сферами общества и указанными критериями управляемые объекты (системы) подразделяются на следующие видовые группы: экономические, социальные и духовные.
В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.
Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.
К духовно управляемым объектам относятся те организационные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-практическая.
Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов, имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие общества (гражданского) более предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.