Контрольные вопросы к теме 6

1. Охарактеризуйте государственную службу как социальный институт, её особенности.

2. Охарактеризуйте государственную службу как правовой институт.

3. Назовите принципы государственной службы.

4. Дайте определение понятия «государственный орган».

5. Дайте определение и содержательное наполнение понятия «государственная должность».

6. Кто такой государственный служащий?

7. Назовите виды государственной службы.

8. Чем определяется правовой статус государственного служащего?

9. Охарактеризуйте понятие классифицированные государственные служащие.

10. Назовите классы государственных служащих в Республике Беларусь.

Тема 7. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе государственного управления Лекция 7. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе государственного управления

Основные понятия:

бюрократия; бюрократическое управление; концепция М.Вебера – В.Вильсона; рациональная бюрократия; коррупция; конфликты в сфере государственного управления; компромисс; сотрудничество.

Место и роль бюрократии в системе государственного управления

В буквальном переводе слово бюрократия означает господство конторы, власть аппарата управления, иными словами власть не народа, даже не конкретного человека, а должностной позиции.

Само по себе это слово не несет негативной нагрузки. Разного рода бюро, конторы, администрации существуют для управления общественными делами, для организации связи между участниками общественной жизни, между ними и обществом в целом.

Возникновение современной бюрократической системы управления было вызвано необходимостью решения важной исторической задачи – преодоления исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления, с ее пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общества.

Управленческие органы современной бюрократической системы, естественно, пользуются предоставленными им полномочиями и властью – тем социальным и правовым статусом, который они занимают как официальные представители соответствующих социальных образований и который в фундаментальном отношении выражается в достаточно широком наборе властных полномочий.

Властно-управленческие структуры принимают решения и проводят их в жизнь, при необходимости прибегая в рамках своих полномочий к средствам принуждения. Предполагается, что бюрократия стремится удовлетворять потребности самих управляемых, которые заняты другими делами – производством материальных и духовных благ, воспитанием нового поколения, охраной здоровья, своим профессиональным и личностным развитием, т.е. действует в интересах тех, кто уполномочил их управлять общественными делами.

Термин бюрократия иногда употребляют как синоним управления, администрирования. Подчас этот термин обозначает особый слой чиновников – управленцев, рационально организованную службу управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами, инструкциями и другими правилами. И это понятно: без слаженного, высокоорганизованного и четко работающего аппарата нельзя управлять обществом, руководить хозяйственным и культурным строительством. Там, где существует государственный аппарат, государственное и хозяйственное управление, бюрократия, аппарат всегда необходим. Невозможно отрицать нужду в специально подготовленных для управления общественными делами людей, признавая важность государства. Бюрократическое управление – это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний. «Бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы… Эти правила являются единственным средством обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола», – писал известный американский экономист Людвиг фон Мизес. Бюрократия как аппарат государственного управления обеспечивает стабильность и динамическое развитие социального организма.

Бюрократия – явление историческое. Эволюция взглядов в трактовке феномена бюрократии сегодня происходит в направлении сближения европейской и американской наук. Думается, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам – веберовскому, марксистскому, имперскому («азиатскому») и «реалистическому». Рассмотрим первую трактовку как наиболее разработанную в научном отношении и составившей фундамент современного понимания проблемы, а также практически государственного управления.

Концепция М. Вебера–В. Вильсона. В начале ХХ века М. Вебер, выдающийся немецкий ученый разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии цивилизации как переход от феодальных отношений к капиталистическим.

На смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно, поскольку сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное – во всем господствовал произвол лиц, решающих вопросы, а отсюда взятки, вымогательства, протекции. Исход дела решали богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

И вот в качестве альтернативы стала складываться иная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присуще их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобразовательных регламентированных процедур. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся:

• бюрократическая юрисдикция четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативным образом;

• иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

• вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, приказы и директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

• все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

В другом случае Вебер определил бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру и уделяющую главное внимание не дискреционным аспектам управления».

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Прекрасно владея научной методологией, он выделял инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные, признаки бюрократии.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце ХIХ века будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считают, для многих поколений американских администраторов учебником – («Study of administration»)) – был опубликован в 1887 году. Основные посылки теории Вильсона – наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организованная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие хорошей модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Вебер и Вильсон, придя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции: бюрократическая организация – технически самая совершенная из всех организационных форм. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, и этим ставит ее настолько же выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного.

Суммируя описание веберовской модели, можно выделить три ее главных «идеологических» постулата:

• бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику;

• это – наилучшая из всех возможных организаций;

• важнейшее ее достоинство – независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Взгляд Карла Маркса. Бюрократия по Марксу это негативное явление. Он, по существу, отождествлял бюрократию, определенного рода организацию и аппарат, необходимые для осуществления функции управления с бюрократизмом – косностью, волокитой, канцелярщиной, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей¹.

Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксистских пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным, т.е. интересом власти и конкретного чиновника – «присвоение государства» чиновником, и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума, и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии, и корпоративность, своекорыстие этой иерархии, и карьеризм как образ ее жизни, и ее притязания на монопольную компетентность, и формализм. Наиболее ярко характеризует марксистское видение бюрократии распространение на нее его знаменитой категории отчуждения.

Имперская («азиатская») модель. Поскольку эта модель свое полное воплощение получила в азиатских империях ее можно назвать и «восточной» и рассмотреть на примере ее классической формы – бюрократии китайской. Китайская модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего, система экзаменов на возможность получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Отсутствие в древнем и средневековом Китае права частной собственности на землю в европейском смысле, император (Сын не- бес – единственный собственник всех земель страны), подданные, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Собственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, для придания высшей легитимности существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров – как окружающих ее звезд и созвездий. Отсюда и задачей бюрократии считалось не служение общественным интересам, а смягчение негативных последствий от действий в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть сына небес.

Вся пресловутая система экзаменов на возможность получения должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы вне зависимости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет – вплоть до ХХ в.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было отсутствие возможности у чиновников осознать себя самостоятельной политической силой. Чиновники оказались на положении императорских лакеев. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Эти механизмы в своей изощренности просто уникальны. Любопытно, что некоторые их аналоги обнаруживаются и в других деспотических системах, опиравшихся на бюрократию (скажем, в сталинской).

Известный китаевед Л.С.Переломов¹, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет, в сущности, близкий изложенному набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме – политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

1. систематическое обновление аппарата;

2. равные возможности для чиновников;

3. четкая градация внутри самого правящего класса;

4. унификация мышления чиновничества;

5. цензорский надзор;

6. строгая личная ответственность чиновника.

Как видим, система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной и имела большой запас прочности. Это свидетельствует, прежде всего, о понимании реальной опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.

Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, правильнее назвать ее как псевдобюрократию. Для европейских империй характерен смешанный вариант, поскольку деятельность государственных чиновников еще со времен древнего Рима рассматривалась не только как служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как «полуимперский» вариант.

Российская специфика. В России сочетались различные варианты «имперской» модели: до ХVIII в. доминировала смесь византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал элементы китайского образца, в частности в сборе налогов. Таким образом, преломившись через золотоордынскую призму, пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в эту модель добавились элементы, заимствованные от европейского абсолютизма, т.е. от «полуимперского» варианта. С ХIХ в., особенно со второй его половины – со времён реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом «имперская» модель государевой службы все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

На современном этапе в странах западной демократии, по сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Конструкция Вебера послужила основой для развития административных наук ХХ столетия. «Формальная» («классическая») школа, сконцентрировавшая усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-х годов параллельно начала складываться «школа человеческих отношений», которая сделала акцент на организации как человеческой системы, так и на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Однако, упор, либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации, по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель ближе к формальной школе, поэтому ее движение в сторону «реалистической» трактовки бюрократии, произошло в первую очередь путем включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но первоначально без принципиального переосмысления самой модели в целом.

Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии была осознана в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, самые значительные в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 50-60-е годы. Однако с позиции сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной.

Служащий по-прежнему рассматривался лишь как «винтик» административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Однако это было интересно лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, как и прежде, сомнению не подвергалась.

Другой, во многом действительно альтернативный подход появился лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух того во многом революционного для Запада времени, они подвергли фундаментальной критике претензии доктрины, изображавшей бюрократию высшей формой решения проблем современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» (responsive) администрации, полицентризма, «плоских» структур. Произошел некий синтез старого и нового подходов, в практическом плане во многом воплотившийся в США в административной реформе 1978 г. и в последующих шагах уже республиканской администрации, направленных на децентрализацию управления, приближение его к людям и их нуждам при сохранении достоинств основанных на веберовских постулатах формальных подходов организации. Сходные изменения произошли в 80-90-е годы ХХ века в ряде европейских стран. Наиболее ярким представителем альтернативного подхода является американский исследователь Г. Саймон.

Исходя из анализа «историко-географического» развития бюрократии, можно выделить азиатскую традицию ее развития: с многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной: континентальную и англо-американскую.

В ХХI в. «азиатская форма» вошла в несколько модифицированном варианте. В современных государствах в общей системе власти и организации управления обществом положен не только традиционный «восточно-волевой» принцип, но и принцип «рационально-рутинно-бюрократический». В тех современных обществах, где в системе государственного управления господствует волевой и рутинно-бюрократический принципы, бюрократия действует своеобразно: существуют своего рода законы и регламентирующие инструкции, но они не соблюдаются или соблюдаются в таком объеме, в каком соответствуют определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том, что якобы должно быть. Конституционные нормы регулируют не организационно-правовые вопросы деятельности государства, а политико-идеологические отношения в обществе. При такой постановке дела государственное управление, как и прежде, не имеет более или менее четко ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено – ему подлежит все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей и т.д. Управление организацией перерастает в управление обществом на основе инструкций и законов.

Рассмотрим континентальную и англо-американскую традиции развития бюрократии.

Принципиальное различие двух названных западных традиций состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позже, чем возникла бюрократия и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (отметим парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, «по определению» вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к «чиновникам из Вашингтона», стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с «реалистической» трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур (бюрократизму) неверно. Аппарат управления сам по себе есть бюрократический аппарат. Бюрократия представляет собой, во-первых, совокупность служащих аппарата управления, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений, согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный, «рутинный» характер деятельности. Другими словами, люди и органы, входящие в бюрократический аппарат, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с людьми, с другой – с «канцелярией» (законами, инструкциями, справками, постановлениями, отчетами). Аппарат, вовлеченный в систему формальных и неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде, и поэтому бюрократия далеко не всегда способна определить свой тип, а также и форму функционирования (действия). Ее место и роль в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы и политического режима и в определенной степени производны от них. Бюрократия – это лишь часть (хотя и одна из важнейших) политической системы и политического режима.

Итак, без бюрократии, сосредоточившей в своих руках исполнительную власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия). Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство» администрации и политики, но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков (СССР, социалистическая восточная Европа). Обозначаются названные виды управления близкими по значению терминами – «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство».

Следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления (рациональная бюрократия), то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и власти (иррациональная бюрократия). Поэтому предстоит решать сложную задачу: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе и одновременно бороться с бюрократизмом.

Рациональная бюрократия – имманентное свойство любой системы управления. Организация работы государственного аппарата неизбежно должна быть формалистичной, т.е. бюрократической. Пока существует аппарат управления, будет и бюрократия. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо подготовленного и слаженного аппарата, нет и управления.

Демократизируя систему управления, мы лишаем бюрократизм благоприятной среды, в которой он размножается и процветает. Отсюда борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и духовного обновления. Нельзя сводить борьбу к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления. Не затронув глубинных основ бюрократизма, добиться ничего не удастся.

Принципиальное значение имеет идея выборности народа, которая отвергается бюрократически-авторитарной системой. Идеи самоуправления в корне противоречат аппаратно-бюрократическим интересам. Ведь самоуправляемость народа ставит под угрозу существование бюрократизма как особого привилегированного и обособленного от народа сословия. Именно поэтому сторонниками тоталитарного режима идея самоуправления народа объявляется анархо-синдикалистской и ошибочной.

Самоуправление – такое участие граждан в управлении, которое определяет их решающие влияние на решение задач местного значения, исходя из интересов не чиновников, а населения его исторических и местных традиций. И не только через органы местного самоуправления, но и посредством политических и общественных организаций, их органов.

Но самоуправление не сводится лишь к передаче государственных функций общественным органам, а осуществляется через сочетание государственного и общественного самоуправления с постепенной утратой аппаратом монополии на принятие управленческих решений. Самоуправленческие начала сужают сферу действия бюрократизма, предполагают возрастание значимости саморегуляции отношений между людьми. Известно, что до октября 1917 года в России многие функции самоуправления выполняли земства (на уездном и губернском уровне).

Ключевое направление преодоления бюрократизма – последовательный переход к новой системе экономических отношений, основанный на принципах свободного рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм собственности и хозяйствования, создающих не иллюзорные, а реальные стимулы экономического и социального прогресса. Радикальная экономическая реформа может и должна сформировать экономический механизм, оптимально сочетающий централизм и автономию, позволяющий управлять интересами через интересы. Только социально ориентированный рынок стимулирует индивидуальную инициативу и предпринимательство. Только он защищает производителей от излишнего государственного вмешательства.

Расширение товарно-денежных отношений и цивилизованного рынка как регуляторов сужает роль и значение административных методов управления. Социально ориентированная рыночная экономика органически сочетается с демократической политической системой, характеризующейся свободной конкуренцией сил, прямыми, равными, альтернативными выборами на всех уровнях, сменяемостью кадров в оптимальных масштабах, научно обоснованной кадровой политикой. Обеспечение демократических свобод имеет высокую самостоятельную ценность и поэтому должно быть важной задачей при выработке экономической политики.

В условиях экономической реформы происходит формирование мелкого предпринимательства. Новаторской роли мелкого бизнеса способствует его антибюрократическая сущность: отсутствие иерархических связей, требующих бесконечных согласований и разрешений, демократические отношения, существующие внутри мелких предприятий между собственниками и персоналом. Как правило, собственники непосредственно участвуют в жизни своих предприятий.

Задачу обновления нашего общества не решить без ярких, талантливых, самобытных предпринимателей, без становления «среднего класса». Ценности и мотивы предпринимательской деятельности должны стать достоянием всех управленцев. Речь идет о широком распространении предпринимательской культуры с ее акцентом на автономию и независимость, свободу деловой активности, с культом процветания и успеха, самореализации личности в ходе ведения «своего дела».

Основные политические аспекты антибюрократической демократизации включают: создание эффективного плюралистического механизма управления на основе демократического выявления, согласования и реализации интересов всех слоев общества; превращение общественных организаций в самодеятельные объединения; реальное и решающее участие трудящихся в осуществлении власти.

Если в экономике для успешного развития производственных отношений необходима экономическая демократия, то в политике общество не сможет развиваться без демократии политической, которая понимается не только в виде прав и свобод, но и как гражданская ответственность, строгое соблюдение закона, самоконтроль и самодисциплина.

Духовно-культурные основы преодоления бюрократизма – это прежде всего, создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека, для свободного состязания умов и талантов. Только такая свобода обеспечит наличие широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости. В демократическом обществе человек превратится в высшую и универсальную ценность, а всемерное возвышение личности станет самоцелью развития.

Многие полагают, что главным противником обновления общества является аппарат, чиновничество. Отсюда следует усилить критику аппарата и его работников.

Государственный аппарат – это вторичное явление. Представляя мощную иерархическую систему, он может и часто в действительности приводит к сверхцентрализации управления, к фактической узурпации власти в государстве. Поэтому для государственного аппарата первостепенное значение имеет последовательное проведение в жизнь (на деле, а не на словах) принципов независимости и разделения власти «по горизонтали» на представительную (законодательную), исполнительную и судебную и «по вертикали» на республиканскую, власть и власть местного самоуправления. В таком случае известное ограничение каждой из властей формирует предпосылки того, что ни одна из них не встанет над всеми и не подавит собой общество. Для того, чтобы аппарат («бюрократия») нормально функционировал, необходимо обеспечение высокого уровня его профессионализма и квалификации, деловых, моральных качеств.

Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, отсутствием продуманной системы работы с кадрами во всех звеньях общественного организма, диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня идеологизированным подходом к кадрам; в-третьих, отсутствием до последнего времени социальной востребованности компетентности, профессионализма, в том числе специалистов с хорошими знаниями и области экономики, права, социологии, управления персоналом и культурологов.

Страна нуждается в новом поколении профессионалов-управленцев современной формации, причем с учетом всей структуры должностей как по их уровням, так и по содержанию деятельности. При этом речь идет о дифференциации работников-управленцев не только по занимаемым должностям разного уровня в разных звеньях аппарата, а, прежде всего, по их деловым и личностным качествам, по тому, какие свойства своей души вкладывают они в работу, чем руководствуются в жизни.

Успешной борьбе с бюрократизмом может и должна способствовать система социального оппонирования чиновничеству и аппарату в целом. Однако социальное оппонирование аппарату ни в коем случае не следует толковать как нечто в целом антиаппаратное. Аппарат управления был и остается необходимым, без него – анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо сочетание государственного управления с механизмами социальной саморегуляции. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что эффективность государственного управления практически невозможна, если оно не дополняется, не уравновешивается механизмами социальной саморегуляции, гражданской активности, общественного контроля. Такой системой социального оппонирования государственной власти может стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.

Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество государственных и негосударственных организаций (движений). Оно исключает какое-либо их противостояние и осуществляется с помощью представительной демократии, посредством реализации принципа разделения властей и их сбалансированности, утверждения рациональных механизмов плюрализма идей, исключения сверхконцентрации власти у какой-либо личности или социальной группы.

Именно гражданское общество разрушает монополию на власть, уравновешивает государственную власть с властью частных лиц и независимых организаций.

Практика показывает, чем сильнее гражданское общество, в котором индивиды чувствуют себя вполне свободными и не испытывают за свое благополучие страха, тем незаметнее роль государства и чиновничества, ибо в таком случае они функционируют строго в рамках закона и не вмешиваются в повседневную жизнедеятельность людей. И, наоборот, чем слабее, неразвитее гражданское общество, тем более «вольно» чувствует себя государство. При этом оно, как правило, злоупотребляет своей репрессивной стороной, созидательная же хиреет.

Люди вынуждены общаться с государством постоянно. Оно все время что-то регламентирует, разрешает или запрещает. Нам же сейчас нужно государство-защитник, государство-партнер, государство-посредник, то есть государство с заметно меньшими распорядительными, фискальными, командными функциями. Дело госаппарата – выработка стратегии, определение приоритетов, стимулирование активности граждан, защита прав и личной безопасности человека, неприкосновенность частной собственности, защита внутреннего порядка и границ, забота об экологии, образовании, здравоохранении, науке, культуре, помощь бедным и нетрудоспособным.

Нам еще предстоит формировать гражданское общество как разветвленную сеть независимых от государства общественных отношений и институтов, выражающих волю и защищающих интересы граждан. Учитывая низкий уровень политической и гражданской культуры населения и ожесточенное сопротивление его становлению бюрократизма, можно предположить, что процесс формирования гражданского общества в нашей стране будет весьма длительным и во многом болезненным.

Политической ипостасью гражданского общества выступает правовое государство. Это понятие родилось на волне борьбы с абсолютизмом и деспотической властью в Европе. Оно означало стремление оградить человека от произвола и насилия со стороны власти.

Для тоталитарных режимов, как известно, характерно государство, сильное своей репрессивной стороной, с доминированием карательных органов. Нам же нужна новая государственность, которая должна быть твердой, прочной, способной реально обеспечить конституционные права и свободы граждан, надежно защитить людей от преступной среды, дать правовые гарантии тем, кто самостоятельно способен обеспечить себя, оказать помощь нуждающимся и нетрудоспособным.

Многие люди в нашей республике все еще с опаской и недоверием смотрят на правоохранительные органы и органы правосудия, как, впрочем, и на другие государственно-бюрократические органы. Очень часто они ассоциируются не с соблюдением прав и охраной достоинства человека, а с унижением, обвинительной тональностью, а нередко и с попранием его прав и свобод.

Правовое государство может успешно развиваться лишь вместе с гражданским обществом. Допустить мысль о том, что можно сначала построить правовое государство и лишь после этого – свободное гражданское общество, или наоборот – очередное заблуждение. Заблуждение, могущее привести к тяжелым ошибкам, к повторению прежних неудач. Диалектика возникновения гражданского общества, правового государства и преодоления бюрократизма такова, что их формирование и развитие должны быть процессами синхронными, однонаправленными и одинаковыми по темпам.

Правовое же государство как гарант преодоления бюрократизма предполагает:

• демократичность и открытость законодательного процесса;

• отчетность перед народом исполнительно-распорядительных органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства личной причастности к решению общегосударственных задач;

• независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса в обществе, совершенствование процессуального законодательства, строгое соблюдение презумпции невиновности, норм правосудия и права на защиту;

• создание профессионально подготовленного, динамичного, современного аппарата управления, формируемого на конкурсной основе, подконтрольного в рамках закона представительным органам и общественности.

В правовом государстве исключается диктатура какого-либо класса, партии, группировки или управленческой бюрократии. Допускается лишь одна диктатура – диктатура закона и законности.

В правовом государстве должна существовать равная правовая ответственность как гражданина перед государством, так и государства перед гражданином. Основная идея правового государства – подчинение публичных властей и всех граждан закону.