24. Предвыборная программа

Предвы́борная кампа́ния (тж. избирательная кампания) — система агитационных мероприятий, осуществляемая кандидатами на выборные должности и их партиями в избирательной борьбе, после официального утверждения в качестве таковых, с целью обеспечить себе максимальную поддержку избирателей на предстоящих выборах.

В предвыборной кампании также участвуют различного рода группы поддержки, общественные организации, средства массовой информации и т. д. Основными формами (способами) агитации в ходе кампании являются проведение предвыборных собраний и митингов, печатание статей и памфлетов, расклейка предвыборных афиш и плакатов, выступления по радио и телевидению. Современные избирательные законы весьма подробно регламентируют проведение предвыборной кампании (сроки, порядок проведения и формы агитации, источники финансирования и др.).

До  проведения  анализа  из  чего  состоит  избирательная  кампания,  необходимо  провести различие между двумя сравнительно одинаковыми концепциями событий, которые обычно происходят одновременно  с  проведением  кампании:  так  называемые  организационные кампании или кампании по подготовке граждан и информационные кампании.

 

Под  организационными  кампаниями  или  кампаниями  по  подготовке  граждан подразумевается  кампания,  проводимая  государственными  властями  с  целью информирования граждан обобстоятельствах, которые окружают выборы и, в частности, по процедурам, которым должен следовать избиратель, не нацеливая избирателя голосовать так или иначе. Часто цель кампании непросто информационная, но также направлена на то, чтобы преодолеть  неучастие  в  выборах,  поощряя  граждан  к  участию  в  них,  хотя  некоторые избирательные законы запрещают такие цели.

 

Для того, чтобы это выполнить, государственные власти могут также использовать средства массовой информации, если они существуют, или прибегнуть к частным средствам массовойинформации. В таком случае, они также должны соблюдать скрупулезную нейтральность в проведении  выборов,  что  никоим  образом  не  означает,  что  они  должны  использовать  всесуществующие  средства,  а  отбор должен  производиться  в  соответствии  с  заранее определенными целями; и необходимо принимать во внимание, что это один из элементов, который намногоувеличивает стоимость избирательной кампании.

 

Эти кампании обычно продолжаются столько, сколько длится сама избирательная кампания и, поэтому, начинаются тогда, когда официально были названы имена кандидатов. Однако взаконодательствах,  где  требуется,  чтобы  граждане  зарегистрировались  заранее,  для  того чтобы  иметь  возможность  утвердить  свое  право  на  голосование,  обычно  проводитсяинформационная кампания до начала предварительной стадии.

 

Деликатная проблема, которую на практике очень трудно решить, -это различие между этой организационной  кампанией  -  нейтральной  по  определению,  и  информационными кампаниями, которые  проводятся  государственными  учреждениями  под  их  руководством, неизбежно ориентированные на поддержку перевыборов, которые совпадают с окончанием их мандата и,следовательно, избирательного периода.

 

Возможно, заранее трудно определить, в какой момент такие действия начнут сталкиваться с  принципами  объективности,  прозрачности,  плюрализма  и,  более  того,  нейтральностигосударственных властей, которые должны руководить избирательными процессами.

 

Следовательно,  решение,  принятое  в  наиболее  незыблемых  законодательствах  -  это запрещение поддержки голосования посредством проведения организационных кампаний и возложение  на избирательные  организации  специальной  контрольной  функции  за информационными  действиями  правительства,  внося  корректировки  в  их  проявления, которые  являются  явно пристрастными,  то  есть  тех,  которые  не  могут  никоим  образом рассматриваться  как  защита  общественного  интереса  или  обеспечение  обычной  работы государственных служб.

 

 

Избирательная кампания

 

Избирательная  кампания  может  быть  определена  как  ряд  законных  действий,  которые осуществляют кандидаты и их партии  в избирательной  борьбе,  после их официального утверждения  вкачестве  таковых,  с целью получить  голоса избирателей. Обычно  деятельность,  по крайней  мере,  частично  субсидируется,  будь  то  прямо  или  косвенно,  с  помощью государственных средств.  Но  данный  процесс  сбора  голосов  перед  выборами  должен проходить в соответствии с процедурами и руководствами, которые гарантируют равенство конкурентов, честностьпроцесса и нейтральность государственных властей. 

 

Давайте проанализируем каждый из данных элементов отдельно:

 

Субъекты избирательной кампании

 

Строго  говоря,  конкуренты  на  выборах,  официально  таковыми  названные,  являются единственными  субъектами,  которые  могут  проводить  избирательную  кампанию.  Однако такаяформальная концепция сталкивается с реальностью избирательных процессов повсюду в  мире,  так  как  организации,  такие  как  профсоюзы,  ассоциации  работодателей,  группы граждан, средства  массовой  информации  и  даже  знаменитые  личности  совсем  чуждые политике,  публично  выражают  свою  поддержку  отдельным  кандидатам,  собирая  для  них голоса  перед выборами,  то  есть,  они  физически  осуществляют  действия,  относящиеся  к  избирательной кампании.

 

Так как демократическим законодательствам невозможно наложить ограничения на свободу выражения,  что  будет  означать  предотвратить  появление  заявлений,  сделанных  этими группами,даже более того, тогда, когда народ призывают выражать свое мнение, обычные процедуры  сравнительного  права,   ограничивающие кампанию  до ее  ведения  только конкурентами  на выборах,  должны  интерпретироваться  скорее  так,  что  они и только они получат государственные субсидии или преимущества для выполнения этих действий.

 

Другая  проблема,  которая  также  является  общей,  -  это  запрещение  членам  организаций, имеющим  посреднические  функции  при  проведении  процесса,  тем  кто,  следовательно, должен оставаться  нейтральным  (члены  избирательных  организаций,  органов юриспруденции  и  т.д.)  участвовать  в  избирательной  кампании,  так  как  они  могут подействовать устрашающе наостальных избирателей (вооруженные силы и полиция).

 

Законность  данного  ограничения  для  тех,  чьи  основные  права  затрагиваются,  может  быть защищена,  поскольку  эти  права  специально  предопределены  в  Конституции  или  Законе,вследствие  их  функций  обеспечения  полновесных  демократических  выборов.  Вследствие этого,  нарушение  этих  прав  не  может  влечь  за  собой  только  лишение  государственногофинансирования  и  быть  единственным  следствием,  но  оно  должно  сопровождаться уголовными или дисциплинарными санкциями. 

 

Временные ограничения

 

Тесно  связанной  с  идеей,  что  избирательная  кампания  проводится  формальными, официально  названными  кандидатами,  является  концепция  определения  установленного периода времени,обычно между объявлением конкурентов компетентными организациями и  днем  перед проведением  голосования,  поэтому  избирательные  законы  обычно подчеркивают  запрещение проведения  массовых  митингов  любой  кампанией,  включая распространение пропагандистских материалов, после этого момента времени.

 

Длительность  избирательной  кампании  как  таковой  колеблется  между  двумя  и  четырьмя неделями.  Принцип  равенства  требует,  чтобы  он  был  одинаков  для  всех  кандидатур,  иособый  пример  представляет  российская  избирательная  кампания,  имеющая  различную продолжительность по времени.

 

Так называемый "период размышлений", который становится все дольше и дольше и делает необходимым  завершение  кампании,  по  крайней  мере,  за 24  часа  до  начала  голосования, обычноне вызывает особых проблем, поскольку его цель ясна и является многосторонней: избежать  параллельного  проведения  кампании  и  процедур  голосования  и  позволить конкурентам  взять что-то  типа  "перерыва  от  организационных  вопросов"  до  перехода  к следующему этапу.

 

Однако,  запрещения  намного  более  проблематичны  в  течение  периодов  до  формального объявления кандидатур, особенно с того момента, когда объявляются выборы. Похожей наанализируемую  проблему,  когда  мы  разбирали  вопрос  о  субъектах  кампании,  на  данном этапе  является  проблема,  что  эти  процедуры  не  могут  интерпретироваться  как аннулирование конституционных  функций  политических  партий  и,  в  общем,  свободы выражения.  По  данной  причине,  в  законодательствах,  где  выражено  такое  запрещение, имеется  тенденция толковать  его  чрезвычайно  формальным  образом,  идентифицируя  с запрещением  сбора  голосов  до  проведения  выборов,  но  не  по  поводу  любого  другого мероприятия,  проводимого партией,  поскольку  формально  не  требуется  проведение голосования. 

 

Иная  проблема  возникает  в  системах,  где  называются  кандидатуры  в  зависимости  от  степени  выполнения  ими  специфических  требований  (например,  в  российском законодательстве),что вызывает очень нежелательную кампанию разной длительности для различных  политических  групп.  Это,  несомненно,  технический  недостаток  в законодательстве, который, с другойстороны, легко преодолим.

 

Так как то,  что  является  целью  данных  правил  не  может  быть  ограничением  деятельности политических  групп,  а  только  определение  временного  периода,  в  течение  которого  такаядеятельность  будет  получать  государственные  субсидии,  одно  должно  быть  ясно:  это не касается  запрещения  деятельности,  а  просто  утверждения,  что  они  не  будут субсидироваться, что  приводит  нас  к  определению  длительности  кампании  как  периода времени, в течение которого конкуренты будут получать государственную помощь. В этом отношении,  его длительностьдолжна также быть скорректирована, принимая во внимание фактор  стоимости,  хотя,  как  правило, можно  сказать,  что  чем меньше  развита  страна,  тем дольше и, следовательно, болеедорогими должны стать избирательные кампании.

 

Определение избирательных кампаний в рамках своих субъектов, а также их длительности,  привело  к  появлению  деятельности,  за  которую  участники  избирательного  процесса получают государственные  взносы,  прямо  или  косвенно,  или  подвергаются специальному государственному  контролю.  Поэтому,  мы  проанализируем,  какие государственные преимущества  обычно получают конкуренты, участвующие в выборах,  и  на  каких  условиях.

 

Однако  необходимо  заранее  подчеркнуть,  что  одним  из  наиболее  важных  элементов,  для того,  чтобы  выборы  прошли  свободно  и  справедливо,  является  существование избирательной кампании,  которая  обладает  всеми  этими  характеристиками,  чтобы,  таким образом, обеспечить адекватное формирование воли народа, которая будет выражена в день проведения выборов.Также очевидно, что степень равных возможностей для конкурентов и соответствующей  нейтральности  государственных  властей,  которая  достигается  в  каждой избирательной кампании, вбольшой  степени  зависит от общего демократического уровня, достигнутого  в  данной  стране  и,  в  действительности,  от  ее  простых  механизмов,  которые гарантируют фундаментальныеправа и разделение полномочий.

 

Но, при крайних проявлениях пристрастной конкуренции, когда ставится на карту вопрос о  преемственности  власти,  избирательные  процессы  обостряют  искушение  воспользоватьсягосударственными полномочиями,  на  благо  тех,  кто  временно  ими  обладает.  Это  то,  что должно,  соответственно,  быть  отражено  в  специальных  усилиях  избирательных организаций  и органов  юриспруденции  для  достижения  полного  осуществления  данного равенства возможностей.

 

Помощь помимо финансовой помощи

 

Помещения и рекламное пространство

 

Свободное  использование  публичных  помещений  для  избирательных  мероприятий  и  для размещения  рекламных  материалов  разными    кандидатами  -  это  обычная  практика  вбольшинстве  избирательных    процессов.   С  демократической  точки  зрения  такое  размещение  отвечает  строгим  критериям равноправия  по  отношению  к  кандидатам    или  может  быть основано  на  разумных,  объективных,  заранее  установленных  различиях, определяющих    неравные    отношения    между    ними,   например,  вследствие  голосов, полученных  партией  на последних  всеобщих  выборах.  Такие  операции  выполняются  или контролируются избирательными организациями, чтобы гарантировать равные возможности в процессе выборов.

  

Пространство в средствах информации

 

Вот вариант предыдущего параграфа, который  приобретает  чрезвычайное значение, так как средства  массовой  информации  используются  все  больше  и  больше  при  избирательныхкампаниях,  что  дало  толчок  к  тщательному  регулированию  в  большинстве  последних выборных  процедур.   Эта  тема  стала  объектом  постоянного  внимания  и  мониторинга    во  время избирательных  процессов.  Следующие  принципы  должны  лечь  в основу  такого регулирования:

• Бесплатный доступ к средствам массовой информации для всех кандидатов.

• Нейтральность  информации,  предоставляемой  средствами  массовой  информации, заключающаяся не только во времени и пространстве,  отводимом  избирательной компании, но и винформационных    программах  в  целом.   Избирательные  организации  должны контролировать это в плане содержания и подачи  новостей.

• Соблюдение политического плюрализма, так чтобы информация по данному кандидату, например, не была исключена. 

• Запретить  или  строго  ограничить  возможность  сокращения  рекламного  пространства, которое должно в любом случае четко отличаться от информационного пространства.

• Распределение  пространства  в  соответствии  с    ранее  установленными, объективными критериями.

В  некоторых  странах  растущее  значение средств  массовой  информации  привело  к возникновению нового явления. Так как возможности презентации кандидатов весьма открыты, возникломножество кандидатов с  одной  единственной целью получить свободный доступ к средствам массовой информации по причинам, абсолютно чуждым процессу формирования воли населения, и затем  исчезнуть  с  поля  конкуренции,  как  только  кампания  закончится (например,  социальные  движения,  которые  привлекают  внимание  общественности  к  своим конкретным призывам).

 

Так  просто  совершается  обман,  без  которого  и  так  наблюдается  перенасыщенность пространства  избирательной  пропаганды,  что  наносит вред подлинным кандидатам и по этой причине всему    электорату    в  целом.  Решение  не  так  просто:  трудность  отделения  избирательного  зерна  от  пропагандистской  шелухи  обычно  приводит  к  тому,  что  избирательные организации  воздерживаются  от  вмешательства,  даже  в  явных  случаях злоупотреблений.

 

Частные средства массовой информации

 

Избирательные  правила  обычно  содержат  два  вида  процедур  в  отношении  к  частным средствам  массовой  информации:  во-первых,  те,  что  направлены  на  соперников,  обычноустанавливают  ограничение  на  количество,   которое  определяется  данным  видом  расходов;  во-вторых,  те,  что направлены  на  средства  массовой информации,  запрещающие дискриминацию  относительно включения или исключения  избирательной  рекламы кандидатами, так же, как и расходы на нее.

 

Получение последнего избирательного регистра или списка избирателей

 

Еще одно преимущество или косвенная субсидия,  обычно  предлагающиеся кандидатам, это копия  журнала  избирателей  или  список    избирателей,  который  используется  на  выборах  сдвойной целью - провести персональную кампанию и осуществить контроль в день выборов.

 

В некоторых развитых странах возникла любопытная проблема, связанная с защитой данных о гражданах: список избирателей  приобрел такую большую финансовую ценность благодаря данным,которые в нем содержатся, что было обнаружено, что кандидаты  объединились в экономические  группировки  с  единственной  целью  заполучить  ценную  папку  с информацией  о  гражданах. Чтобы    преодолеть    эту    проблему,  использование  списков избирателей  в  каких-либо  других  целях,  кроме  выборов,  подлежало  наложению  штрафа,  и был  даже  издан  указ  детально определять  данные,  предоставляемые  каждой  политической группировке  на  компьютере,  с    тем    чтобы    любого  виновного  лица,  использующего  эти данные в коммерческих целях, можнобыло обнаружить.

 

Почтовая отправка избирательных материалов

 

Тесно  связано  со  списком  избирателей  также  предоставление  дотаций,  обычно  в  виде установления очень низкого тарифа для рассылки выборной пропагандистской литературы, а там,  где партии  сами  ее  печатают,  предоставление  бумаги  для  бюллетеней.  В  некоторых  случаях  печатание  пропагандистской  литературы  тоже  субсидируется  в  виде  гранта  на определеннуюсумму денег для каждой партии высылаемых материалов.

 

Финансирование и контроль финансирования  

 

Один  из  аспектов  выборных  правил,  наиболее  ясно  выявляющий  необходимость общественного контроля  над равными возможностями, это финансирование политических партий во времяпредвыборной кампании, более  ярко выраженное, чем в обычные времена.  Этот контроль отражен в следующем:

 

Контроль и ограничение частных пожертвований.  Установка количественных ограничений на пожертвования во время предвыборных кампаний - обычное явление (например, в США US$1,000 наодного  кандидата во  время одной кампании). Финансирование общественными компаниями  или  компаниями  с  общественным  капиталом,  а  также  государствами, организациями,  компаниями и  иностранными  гражданами  тоже  запрещено.  Некоторые правила предусматривают более специфические  случаи, такие как существующий запрет в российских  правилах  в  отношении религиозных  вероисповеданий.  Ясно,  что  анонимные денежные  пожертвования  обычно  запрещаются  или  ограничиваются  малыми    суммами. Пожертвования должны быть публичными,  и считается,  что  соперники имеют право знать, кто  финансирует  каждого  кандидата,  и  в каких пределах. И,  наоборот,  во  многих странах  эти  суммы  облагаются  налогами  с  некоторыми ограничениями,  чтобы  поощрить  частные  пожертвования (среди таких стран США, Германия, Канада,  Швейцария, Бельгия) или  пожертвования  со  стороны  сословий  (Великобритания),  это относится  также  к компаниям в таких странах как Голландия и Франция.

 

Ограничение по частным пожертвованиям не означает, однако, их  запрет. Наоборот, есть яркие примеры из числа бывших социалистических восточно-европейских стран (Казахстан, Болгария), где  данное  правило  в  сочетании  с  грантом  точных,  равных  сумм  из  общественных  фондов  каждому  кандидату,  теоретически    имеющее    целью    сохранить равенство междусоперниками, на  практике  привело к значительному неравенству в пользу бывших коммунистических партий,  находящихся  у власти, т.к. подразумевающиеся суммы были очень малы.

 

Распределение общественных пожертвований согласно ранее установленным объективным приемлемым  критериям.  Эти  пожертвования  могут  состоять  из  прямых  субсидий  от  государства за  особую  деятельность,  или  выплат,  на  особых  условиях  и  под предварительным  общественным  контролем,  за  избирательные  расходы,  которые  в  свою  очередь требуют законодательного  определения.  Во  многих    странах,   в  дополнение  к  данной помощи  по  выборам,  обычная  деятельность  политических  партий  также    финансируется  пропорционально представительству  в  парламенте  в  ежегодном  бюджете.  Нет  ничего необычного,  если  этот  процент  субсидий  партиям  превышает  пятьдесят    процентов  их ежегодного  бюджета. Общее  представление  по    общественному  финансированию в 17 странах показано в следующей таблице:

 

Установка лимита на расходы во время избирательной кампании. Несмотря на тот факт, что первые  примеры  ограничений  выборных  расходов  восходят  еще  к  Англии  19  века,  такие мерыбыли обобщены в последнее время в правила по выборам. Они нацелены на то, чтобы тормозить чрезмерные  расходы  на  избирательные  кампании,  в  контексте  более  или  менее  частых скандалов,  связанных  с  неурегулированным  характером  вопросов  финансирования политических партий.   Поэтому в действительности эти процедуры должны рассматриваться скорее  как  своего  рода  пакт  самоконтроля  (часто  игнорируемый) среди  основных  партий, чем  с  точки  зрения  формы, допускающей  участие  политических  групп  с  меньшими экономическими ресурсами.

 

Несмотря на эту распространенную практику, опыт показывает, что навязывание чрезмерно низких ограничений, таких, например, которые были установлены на президентских выборах в  России, становится  реальным  приглашением  к  нелегальному  финансированию политических  партий,  что  следует  учитывать  при  урегулировании  данного  вопроса.

Наоборот,  косвенным,  но  весьма  эффективным  способом  ограничения  выборных  расходов является  сокращение  периода  кампании,  который,  с  другой  стороны,  соответствует  новойреальности  средств  массовой  информации.  Наблюдается  определенная  тенденция  к  тому, чтобы кампания длилась две недели, что считается минимально допустимым периодом.

 

Как  следствие  к  вышесказанному,  необходимы  несколько  специфических  механизмов  для контроля финансов различных партий во время выборной кампании, включая:

• необходимость проверки  специальных  избирательных  счетов,

• назначение  администраторов  по  выборной кампании,  

• более  точные  общественные  механизмы  для  контроля  этих  фондов,

• возможность административных и/или уголовных санкций, возникающих из-за невыполнения процедур, установленных выше.

Среди данных санкций, существует возможность аннулировать имя кандидата, а также результаты, полученные на выборах данным кандидатом, и возможна его  дисквалификация  на  будущих выборах.  Все  это  может  случиться,  в  дополнение  к отчетности по уголовной ответственности, которая может возникнуть,  а в менее  серьезных случаях  соответствующее  снижение общественных  субсидий.   Организации,  которым доверен  контроль  финансирования  партий  во  время  выборов,  могут  быть  сами избирательные  организации,  как  происходит  в  большинстве  англосаксонских,  а также  в странах  Центральной  и  Южной  Америки.  Однако  нет  недостатка  в  проектах,  которые  предоставляют  такую  юрисдикцию парламентским  органам  (Германия,  Италия  и Испания,  среди  прочих)  и  даже  органу, руководимому исполнительным директором (США и Австрия).

 

25. Место политического консалтинга в системе консультационных услуг. Политическое консультирование – достаточно чуткий индикатор стиля руководства страны (или модели государственного управления), который существует на определенном этапе новейшей истории России. В годы формирования демократии политический консалтинг в качестве малопонятного экзотического феномена покорял сердца федеральной и региональной элиты от бизнеса и политики. Вторая половина 1990-х обозначила первые попытки структурирования этого «рынка», однако при этом продемонстрировала бурный расцвет «отрасли» на фоне формирования и дальнейшего развития институтов политической конкуренции (многоуровневая система выборов, партийное строительство, формирование ФПГ и олигархии, развитие лоббизма). Политический консалтинг как рыночный сегмент консалтингового бизнеса в целом есть отражение общего состояния российской экономики. Приток нефтедолларов, инвестиционный бум и, как следствие, повышение капитализации реального сектора национальной экономики всегда позволяло наращивать возможности консультантам от политики и бизнеса, поскольку в эти периоды крупный и отчасти даже средний бизнес находит средства на стратегический маркетинг. Объектами инвестирования становятся как управление деловой репутацией, так и реализация корпоративных бизнес-интересов средствами маркетинговых коммуникаций, в том числе через политический PR. Реформа 2004 года, как уже отмечалось выше, стала Рубиконом для политического консалтинга в России. Сворачивание институтов прямой демократии – фактическое назначение губернаторов, отмена выборов депутатов государственной Думы по одномандатным округам, обязательное введение смешанной системы комплектования представительных органов власти субъектов Федерации, ужесточение регистрации политических партий и доминирование в информационном пространстве партии власти – все это заставило экспертов говорить о девальвации политконсалтинговой индустрии в стране и «закате профессии». Между тем, за последние годы в России сформировалось профессиональное сообщество, масштаб которого, по разным оценкам, составляет несколько тысяч человек. В целом на ниве политического консалтинга и выборов, по мнению ряда экспертов, на начало 2005 года «подвизалось» около 10 тысяч человек. Необходимо отметить, что большая часть этих специалистов работает в известных консалтинговых структурах (некоторые из них стали настоящими брендами общероссийского масштаба). При этом ряд агентств занимается преимущественно только политическими проектами, а другие успешно сочетают в своей «продуктовой линейке» бизнес и политику. Помимо корпоративных специалистов, существует еще целая армия фрилансеров, которая в формате проектной работы привлекается на конкретные проекты крупными структурами, либо работает напрямую с заказчиком.

Прежде чем давать оценки текущему состоянию отрасли и анализировать ее перспективы, необходимо ответить на вопрос: что понимать под услугами политического консалтинга в современной России? Следует отметить, что до настоящего времени не сложилось однозначного определения понятия «политическое консультирование». В современной профессиональной литературе существует довольно много дефиниций понятия «политический консалтинг». В общем политический консалтинг – это область консультативной деятельности, связанная с оказанием помощи специалистам по связям с общественностью, предпринимателям, организациям, учреждениям и отдельным личностям, участвующим в политической деятельности. Ряд экспертов не без оснований относят к политическому консалтингу весь комплекс отношений с органами власти. Некоторые исследователи объединяют также под одной «функциональной крышей» такие направления «паблик рилейшнз», как социальный и региональный PR. Политический консалтинг не всегда обслуживает интересы действующей власти, а зачастую работает с политической оппозицией. Кроме того, есть направления работы, которые относятся к реализации интересов бизнес-структур в политической сфере, нацеленных на решение маркетинговых задач и достижение определенных экономических результатов. Можно выделить несколько направлений работы в сфере политического консалтинга:

- Проведение  избирательных  кампаний и  выборный консалтинг;

-  Партийное строительство;

- Персональный  политический  брендинг;

- Политический  лоббизм;

- Текущее политическое  консультирование бизнес-структур и  органов  власти;

- Специальные политические  проекты.