10.2 Складання, затвердження і виконання місцевого бюджету

На початку 90-х рр. було встановлено, що порядок складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів визначається місцевими радами на підставі повноважень, наданих їм у 1990 р. Законом УРСР "Про бюджетну систему УРСР". Відповідно до цього Закону місцеві ради отримали право самостійно розробляти, затверджувати й виконувати свої бюджети. Було також встановлено: втручання рад вищих рівнів та їхніх виконавчих органів у зазначені процеси недопустиме. За Законом правила складання й виконання місцевих бюджетів визначала тодішня Рада Міністрів УРСР. Протягом 1990-1998 рр. ці правила урядом України затверджено не було, що спричинило багато конфліктів між місцевими виконавчими і представницькими органами влади на ґрунті поділу повноважень щодо складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів.

Законодавство України з питань місцевого самоврядування дещо інакше визначило компетенцію місцевих органів влади щодо складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів. Стаття 10 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" надає право сільським, селищним, міським (крім Київської та Севастопольської) радам народних депутатів у межах їхньої компетенції самостійно, без втручання державних органів розробляти, затверджувати і виконувати їхні бюджети.

Ухвалений у березні 1992 р. Закон "Про представника Президента України" (ст. 6) визначає, що представник Президента в області, в районі, містах Києві та Севастополі, в районах міст Києва та Севастополя забезпечує виконання бюджету і на вимогу не менше як двох третин депутатів і не рідше одного разу на рік інформує відповідну раду про його виконання.

Затверджене Указом Президента України у квітні того ж року Положення про місцеву державну адміністрацію більш детально регламентувало компетенцію місцевих держадміністрацій у галузі бюджету. Місцеві держадміністрації, згідно з Положенням, розробляють проекти відповідно обласних, Київського і Севастопольського міських, районних, районних міста Києва бюджетів і подають їх на затвердження ради народних депутатів; організують виконання місцевого бюджету, забезпечують разом з органами державної податкової інспекції надходження визначених законом бюджетних доходів, належне витрачання бюджетних коштів.

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", прийнятий у травні 1997 р., частину цих пропозицій автора закріпив як норми права. Статтею 68 встановлено, що порядок формування та використання позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів місцевого самоврядування визначаються положеннями про ці кошти і затверджуються відповідною радою.

10.3 Встановлення місцевих податків і зборів

Численні реорганізації місцевих органів влади вплинули і на характер правового регулювання їхньої компетенції в галузі встановлення місцевих податків і зборів. Згідно зі ст. 18 декрету Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори" від 20 травня 1993 р. органи місцевого самоврядування самостійно встановлюють і визначають порядок сплати місцевих податків і зборів відповідно до переліку і в межах встановлених граничних розмірів ставок. Органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції мають право вводити пільгові податкові ставки, повністю відміняти окремі місцеві податки і збори або звільняти від сплати їх окремі категорії платників та надавати відстрочки на сплату місцевих податків і зборів.

Відповідні норми встановлено також Законом України "Про систему оподаткування" від 2 лютого 1994 р. За ст. 15 місцеві податки і збори та порядок сплати їх регламентуються органами місцевого самоврядування згідно з переліком і в межах граничних розмірів ставок, визначених законодавством України, крім збору за проїзд автотранспорту, що прямує за кордон територією прикордонних областей, який встановлюється обласними радами. Суми податків і зборів зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування за місцем перебування (проживання) платника, якщо інше не передбачено законодавчими актами України.

Питання місцевого оподаткування врегульовано також і Конституційним договором між Верховною Радою України і Президентом України. За ст. 49 договору до компетенції органів місцевого самоврядування (сільських, селищних і міських рад) належить визначення передбачених законом місцевих податків і зборів.

Зрозуміло, що податкова компетенція не може належати виконавчій владі. За Конституцією України 1996 р. територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону.

Дещо виходить за межі Конституції постанова Верховної Ради України "Про основні положення податкової політики в Україні" від 4 грудня 1996 р. У ній зазначається: місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі, порядок їх сплати регламентуються сільськими, селищними та міськими радами відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, установлених законодавством України, крім збору за проїзд автотранспорту, що прямує за кордон територією прикордонних областей, який визначається обласними радами.

Певні новації щодо надання компетенцій місцевим органам влади в галузі встановлення місцевих податків запроваджено Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про систему оподаткування" від 18 лютого 1997 року".

Закон визначив (стаття 15) перелік місцевих податків і зборів, що є обов'язковими для встановлення сільськими, селищними та міськими радами за наявності об'єктів оподаткування або умов, з якими пов'язано запровадження цих податків і зборів. До обов'язкових для встановлення місцевих податків і зборів віднесено: комунальний податок, збір за паркування автотранспорту, ринковий збір, збір за видачу ордера на квартиру, збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг, збір із власників собак.

Доцільність цієї норми викликає сумніви. Місцевим органам влади належить самостійно визначати політику у сфері місцевого оподаткування. Це є традиційним правом місцевої влади майже в усіх європейських країнах.

Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" від травня 1997 року не передбачив нових норм про встановлення місцевих податків. У ньому знайшли закріплення положення про самооподаткування як форму залучення на добровільній основі за рішенням зборів громадян за місцем проживання коштів населення відповідної території для фінансування ряду цільових заходів соціально-побутового характеру.

В Україні відбувається процес визначення компетенції місцевих органів влади в галузі фінансів. Цей процес ще не завершено. І досі нема чіткого розмежування компетенції місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади, а також компетенції різних рівнів місцевого самоврядування в галузі фінансів.

Чітке визначення компетенції місцевих органів влади в галузі фінансів є важливим етапом у створенні ефективної системи управління місцевими фінансами. Є нагальна потреба в розробці окремого законодавчого акта, в якому б детально визначалася компетенція територіальних громад та їхніх органів у галузі фінансів.