Принципы определения компетенции мо

• Принцип функциональной самостоятельности МО: самостоятельное осуществление полномочий каждым МО. Компетенция, которая относится к собственной и только в рамках собственной компетенции МО.

• Принцип разграничения ВМЗ между уровнями и типами муниципальных образований (Но: отсутствие разграничения ВМЗ между городскими и сельскими поселениями). Ст. 14, 15, 16 ФЗ обращает на себя внимание попыткой определить сферу, в которой данный тип МО решать данные вопросы, а с другой стороны невозможностью четко и без пересечений отграничить эти вопросы. Обратиться к анализу ст. 14 и 15. И посмотреть как это разграничение происходит между поселениями и районами. Какие здесь проблемы можно обнаружить. С одной стороны, вопросы, которые обозначены как районные, должны иметь межпоселенческое значение. Т.е. то что важно не только для одного поселения а для поселений в целом конкретного МР. Но есть вопросы, которые названы как вопросы и поселений, так и вопросы районов. Например предотвращение террористических угроз, профилактика терроризма. А где же тогда граница? Еще один момент. ВМЗ поселения даются единообразно и для городов и для сельских поселений. Хотя есть вопросы, которые для города не актуальны. Поэтому универсальный перечень ВМЗ поселений решается в полном объеме не во всех поселениях. И некоторые вопросы, которые могут иметь значение для каждого отдельного поселения, вообще оказываются вне перечня ст. 14. Это связано с образованием, здравоохранением. Поэтому вопрос почему это вопросы только районного значения, если они связаны с каждым жителем конкретного поселения?

• Принцип допустимости взаимной передачи осуществления отдельных полномочий органов МСУ МО одного уровня другому на основе соглашений. Ст. 15 ч.4. негибкость перечня сглаживается этим принципом. Финансирование за счет субсидий (прямые и обратные) и иных межбюджетных трансфертов.

(! Допустимость возложения ВМЗ поселений на муниципальные районы законами субъектов РФ в переходный период) сейчас это не допускается!

• Принцип исчерпывающего перечня ВМЗ и открытого перечня полномочий по ВМЗ (устанавливаются иными ФЗ, уставами МО). Это позволяет расширять ВМЗ.

• Признание иных полномочий органов МСУ (кроме полномочий по ВМЗ) отдельными государственными полномочиями (ч.1 ст.19 ФЗ № 131).

Коллизия Ч.1 ст. 19 устанавливает принцип – признание иных полномочий ОМСУ кроме полномочий по решению ВМЗ, отдельными гос. полномочиями. Видимо изначально законодатель исходил из того, что если это не ВМЗ, то это передаваемое полномочие и значит оно должно финансироваться за счет гос-ва путем передачи соотв. субвенций. Но в последствие появились права, добровольные полномочия и они в эту конструкция явно не вписываются. Они не передаются ОМСУ законами федеральными тем более с соотв. финансовым обеспечением. Но ФЗ допускает их осуществление ОМСУ. Назвать их гос. нельзя, хотя закон считает, что все остальное это гос. полномочия. Если даже это гос. полномочие но в его осуществлении участвует ОМСУ и это прямо закрепляется то это полномочие по участию является все-таки его полномочием, а не гос. И осущ-ет он это полномочие за счет собственных средств. Поэтому такая градация – или ВМЗ или гос. полномочие, применима только к обязательным полномочиям. Она не охватывает конструкции добровольных полномочий. Хотя закон прямо об этом не сказал, но из системного толкования добровольные полномочия здесь ввиду не имеются, потому что их вряд ли назовешь гос-ми, а во-вторых, они финансируются иначе.

• Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов МСУ. Это обязательное финансовое обеспечение реализации соотв. полномочий. если мы говорим о собственных, то они обеспечиваются за счет собственных финансов. Но из-за того, что ВМЗ оказались не очень четкой категорией и стали расширяться а счет полномочий, появились добровольные права, которые предполагают собственное фин. обеспечение. Что касается гос. полномочий, то их фин. обеспечение должно осуществляться за счет того субъекта, чьими они являются.

• Принцип соответствия муниципальной собственности и финансовых ресурсов компетенции МО

31.10.2011г.

Проблемы и противоречия в реализации принципов определения компетенции МО.

? Проблема исчерпывающих перечней ВМЗ и определения иных полномочий в структуре компетенции МО в качестве государственных полномочий (по остаточному принципу):

• Отсутствие гибкости в формулировании ВМЗ

• Отсутствие четких границ между ВМЗ и предметами ведения РФ, субъектов РФ (государственными полномочиями)

• Формулирование ВМЗ как полномочий: отсутствие четких границ между ВМЗ и полномочиями;

• Выделение дополнительных прав за рамками ВМЗ и государственных полномочий; остаточных полномочий, полномочий по участию

? Проблема разграничения ВМЗ и полномочий между уровнями муниципальных образований:

• Природа полномочия и территория, на которой оно осуществляется (поселенческий – межпоселенческий характер)

• Отсутствие четкости в разграничении: совпадение сфер ведения

Анализируя принципы мы уже отмечали противоречия. Каким образом м.б. построены коллизии на основе проблемных вопросов. Если взять первую проблему: исчерпывающе сформулирован перечень ВМЗ и неисчерпывающее определение полномочий. Это глава 3 ФЗ (ст. 14, 15, 16 ВМЗ). Ст. 17 ч.1.1 отсылает нас к иным полномочиям, которые м.б. определены иными (отраслевыми) ФЗ а также уставами МО. В отношении субъектов законодатель более осторожен и законодатель указывает исключительно на ФЗ и уставы МО. (ч.1.1 ст. 17). Это происходит в связи с тем, что первоначально прослеживалась тенденция максимально исключить какое-то иное регулирование соотв. вопросов и сузить полномочия СФ в определении соотв. полномочий. Это тенденция централизации правового регулирования. Что касается ГФЗ, то здесь мы видим иное регулирование. Когда возникает такой исчерпывающий перечень ВМЗ. То можно прогнозировать, что правовое регулирование соотв. вопросов не позволяет достаточно гибко реагировать на меняющуюся социально-экономическую ситуацию. И чтобы изменить ситуацию приходится вносить изменения в сам перечень. Поэтому изменения закона случаются настолько часто. Сама политика разграничения тоже меняет постоянно свои приоритеты. Поэтому отсутствие гибкого регулирования создает существенные проблемы.

Но как соотносятся ВМЗ и полномочия? Иногда разграничить их не представляется возможным. Предпринятая попытка сформулировать в ст. 17 функциональные полномочия исходя из методов, которые использует орган, чтобы решать соотв. вопросы МЗ. Но если мы посмотрим на перечень полномочий, ТО С ТАКИМ ЖЕ УСПЕХОМ ЭТОТ ПЕРЕЧЕНЬ МОГ бы быть и перечнем ВМЗ. Потому что и ВМЗ сформулированы во многом инструментально, т.е. речь идет о каких-то мерах, которые предпринимаются в тех или иных сферах – содействовать, организовывать. Поскольку полномочие сформулировано неисчерпывающим образом, то получается возможно дополнительно регулировать эти полномочия в отдельных ФЗ отраслевых. В результате получалось, что никакого различия между ВМЗ в ФЗ 131 и полномочиями в отраслевом законе нет. Сегодня в ст. 17 предусмотрена общая формулировка – реализует полномочия в частности по организации теплоснабжения, предусмотренные таким-то ФЗ. Поэтому подобные отсылки будут множиться.

Нечеткость границ вопросов МЗ порождает ещё проблему – соотношение с предметами ведения ОГВ. Нельзя по объективному критерию провести разграничение. И соответственно предмет ведения как государственный становится и в какой-то части сферой д-ти ОМСУ. Выявить какой-то критерий разграничения не представляется возможным.

В качестве доп. возможностей закон предусматривает участие ОМСУ в реализации отдельных гос. полномочий. Подобное положение в ст. 20 ч.4. Эти права по участию достаточно не просто разграничить и с вопросами МЗ , которые тоже сформулированы как участие МО в отд. по сути говоря гос. задачах. Поэтому то полномочие, которое было сформулировано как полномочие по участию, становится ВМЗ а значит и обязательным для реализации МО, и наоборот. Такая история получилась с музеями, сначала это были ВМЗ, потом это стали права.

В чем проблема выделения дополнительных прав. Первоначально они не выделялись в ФЗ 131. Что касается полномочий по участию, то с одной стороны рассматриваются как добровольные по участию в гос. вопросах, а с другой стороны как ВМЗ. И в принципе иногда невозможно понять почему это ВМЗ а это полномочие. А что касается остальных, “остаточных” полномочий например. Что такое остаточные полномочия? Рассматривая принцип субсидиарности мы об этом говорили. Есть проблема разграничения, потому что в этих статьях - 14.1, 15.1, 16.1 (ч.2) – здесь есть как перечень прав дополнительных так и часть 2, где определен остаточный принцип, т.е. за рамками не закрепленных за другими субъектами, они рассм-ся как права, которые могут принять на себя МО. То есть если формулировать остаточный принцип, но не конкретизировать субъекта (МР или поселение), то вопрос, а кто же будет решать эти задачи, осуществлять полномочия. Однозначно в законе не решается. Потому что эти субъекты самостоятельны и не подчинены друг другу.

Что касается добровольных доп. прав, то МО только тогда может принимать на себя такие полномочия, когда будет их финансировать за счет собственных средств. Принимая РО возникает обязанность по финансированию соотв. полномочий.

А каким образом разграничиваются ВМЗ между разными типами МО? В чем главная идея разграничения? Какой критерий разграничения можно было бы выделить? ВМЗ единообразно определены в законе. ВМЗ связаны с жизнеобеспечением населения и в этом смысле выделение соотв. перечней основано на принципе приближенности власти к населению и возможности решать вопросы жизнеобеспечения на максимально приближенном уровне к населению. Насколько выдерживается этот принцип? Почему некоторые вопросы (здравоохранение, образование) относятся к ВМЗ не поселений а МР. Несмотря на то, что поселения выделяются как базовый тип МО, но при их выделении не учитывается тот критерий, который связан с обеспечением эффективности управления и с возможностью решения данных вопросов. Поскольку данный критерий никак не оценивается, то законодатель вынужден ряд важнейших вопросов отдавать на уровень района или ГО, где критерием выделения таких типов МО является достаточность инфраструктуры. Эта увязка с ресурсами тоже имеет значение, и хотя данный критерий определения соотв. типов МО не всегда выдерживается, при разграничении полномочий он начинает играть значительную роль. Поэтому акцент в осуществлении целого ряда важнейших полномочий по ВМЗ перемещается на уровень МР или ГО. Хотя исходя из первоначальной идеи разграничения можно предположить, что те вопросы, которые связаны с обеспечением жизнедеятельности поселения, д.б. поселенческими.

Этот первоначальный критерий поселенческий или непоселенческий также присутствует. Целый ряд ВМЗ района сформулирован как вопросы межпоселенческого характера. Поэтому мы видим, что когда при решении ВМЗ поселения объектом управления выступает население данного поселения, а при решении ВМЗ районов - выступают поселения.

Наиболее понятный критерий это территория, на которой решаются соотв. вопросы. Если это МР, то тер., на которой решаются ВМЗ выступают как поселение, так и межселенные территории.

Но однозначно отграничить вопросы не удалось.

Единственным критерием разграничения здесь м.б. территория на которой вопрос решается или полномочие реализуется (поселения или района), но тер. района охватывает и территорию поселения. И тут возможен конфликт.