Тема 4. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления

1. Понятие муниципальной собственности и субъекты права муниципальной собственности

2. Объекты муниципальной собственности и принципы их определения

3. Прекращение права муниципальной собственности

4. Приобретение права муниципальной собственности

5. Формы экономической деятельности МО

Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности

• Муниципальная собственность

- форма публичной собственности, закрепленная наряду с другими формами собственности (ч.2 ст.8 КРФ). Особый вид публично собственности. При чем, мы говорим о принципе равенства всех форм собственности.

- экономическая основа и гарантия самостоятельности местного самоуправления (ч.1 ст. 130, ч.1 ст.132 КРФ)

- Основа экономической деятельности МО и хозяйственной деятельности МО. Они также могут выступать в гражданском обороте с учетом специфики, установленной в 131 ФЗ и с учетом гр зак-ва.

А какого соотношение право самостоятельно управлять муниципальной собственностью с вопросами местного значения? Управление муниципальной собственностью является вопросом местного значения. При этом возникает вопрос а на сколько понятие управление муниц соб-тью охватывает весь спектр вопросов связанных с реализацией права муниципальной соб-ти. В этом смысле не случайно в К говориться именно об управлении муниц соб-тью, потому что речь идет о компетенции органов МСУ, то есть органы МС от имени МО управляют муниципальной соб-тью. Что же касается вопросов местного значения, то они сформулированы уже в законе как владение, пользовании и распоряжение муниципальной собственность. Возникает диссонанс: с одной стороны ст. 132 говорить именно о полномочиях органа, а с другой стороны рассматривает муниц соб-ть как ВМЗ. Хотя может быть было бы логично предположить, что собственность является средством реализации вопросов местного значения и поэтому управление, пользовании и владение ей не ВМЗ, а как раз способ реализации ВМЗ. Такой процессуальный момент имеет этот вопрос. НО не стоит по этому поводу много сокрушаться. Так как в нашем перечне ВМЗ вопросы выделяются далеко не всегда во сферам, то есть мы имеем ряд многофункциональных вопросов, связанных с тем как решается тот или иной вопрос через применение этих средств. Это например вопросы связанные с формирование, утверждением, исполнением бюджета, которые также имеют инструментальных характер, но рассматриваются как ВМЗ. Но эту условность выделения данного вопроса как ВМЗ следует учитывать.

Право муниципальной собственности

- право территориально обособленных коллективов, обладающих собственными полномочиями, в целях решения вопросов местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом.

Субъекты муниципальной собственности

• Субъекты права муниципальной собственности:

• население муниципального образования (ст. 130 КРФ) территориально организованное как муниципальное образование; Поэтому владение, пользование, распоряжением муниц имуществом является ВМЗ соответствующего публичного субъекта. ТО етсь субъект права муниц соб-ти – муниципальное образование. И это кстати элемент его статуса. Однако от имени МО действуют его органы.

• от имени МО правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления (ст. 51 ФЗ-131; ст. 215 ГК РФ, ч.2 и 3 ст.125 ГК РФ – определено как именно органы местного самоуправления действуют когда они выступают как управляющие муниц соб-тью). Проблема в том, что органы одновременно признаются юрлицами и выступают в гражданском обороте от собственного имени. Допустимо ли это в данном контексте. Для обеспечения деятельность самого МО, так как даже обеспечивая свою деятельность ОМСУ делают это для муниципального образования. Участие в гр обороте сильно ограничено. Поэтому неправильно даже допускать возможность выступления органа МСУ как то от собственного имени, потому что никакой другой цели кроме как реализовать полномочие МО у него не может быть. Собственная организация это лишь основа и условия для нормального функционирования МО.

?! Органы местного самоуправления как юридические лица в форме казенных учреждений (ч. 7 ст. 37, ч. 9 ст. 35, ч. 2,3 ст. 41 ФЗ-131). Проблема разграничения правосубъектности органов МСУ и публичных субъектов в гражданском обороте.

05 12 2011

Вопросы собственности уже были рассмотрены ранее. Прежде всего хотя и есть конституционные основы, определяющие в том числе и статус разных форм собственности, включая публичную соб-ть, но в основном это институт регулируется нормами ГП. До сих фактически господствующей позицией является рассмотрение вопросом владения, пользования и распоряжения сугубо в гр-пр ключе. Поэтому необходимо обращаться к гр зак-ву, хотя также для уяснения специфики института необходимо сопоставление общих форм и общих начал института собственности и особенности специфики регулирования публичной собственности, а именно муниципальной собственности в специальном зак-ве, в том числе в 131 ФЗ и ряде других законов, посвященных публичной собственности.

Говоря о субъектах мы вынуждены обращать внимание на специфику выступления в гр- обороте разных субъектов от имени МО, в том числе и ОМСУ, некоторые из которых в обязательном порядке уже в силу закона об общих принципах являются юридическими лицами в форме казенных учреждений. Конечно, это порождает ряд проблем, связанных с разграничением правосубъектности органов как юрлиц и казенных учреждений с одной стороны и публичных субъектов каковыми являются МО, от имени которых данные юрлица выступают в гр обороте, с другой стороны. В этом смысле интересно посмотреть на ряд положений ФЗ 131 с точки зрения их системного толкования.

ВНИМАНИЕ!!! КОЛЛИЗИЯ!!!

• Абзац 2 части 2 статьи 41 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:

«Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям»

 

• Абзац 3 части 4 статьи 51 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ:

«Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.»

Решение: В ст. 41 определен статус представительного органа и местной администрации как юрлиц, которые действуют в том числе на основании ГК и его норм о казенных учреждениях и положения ст. 51, где ОМСУ рассматриваются как по сути образующие и управляющие другими казенными учреждениями, которые создаются ОМСУ от имени МО. В чем же здесь проблема? Как следует толковать данные положения для того, чтобы выйти из ситуации, когда не ясно кто же действительно является субъектом данных отношений. Иначе говоря, какие же собственно отношения возникают в тех или иных случаях.

Вроде бы с одной стороны говориться, что представительный орган и местная администрация сами казенные учреждения, а с другой стороны, что органы отвечают, по обязательствам казенного учреждения. Получается, что органы отвечают за свой статус. Итак, по обязательствам муниципальных казенных учреждений очевидно именно имеются ввиду не органы, а иные муниципальные казенные учреждения. В чем разница между муниципальными казенными учреждениями органами и МКУ о которых речь идет в ст. 51? В ст. 51 имеются ввиду только субъекты хозяйствования. А по ст. 41 те казенные учреждения, которые являются органами они естественно наделены компетенцией, они осуществляют властные полномочия. Получается что и представительный орган и местная администрация как органы естественно обладают компетенцией и властными полномочиями, поэтому когда мы говорим о них как о казенных учреждениях, то здесь безусловно этой характеристикой вообще никаким образом не раскрывается публично-правовой статус. Потому статус юрлица привязан сугубо в гр праву и никаким образом не рассматривается как публично-правовая категория. В этом проблема. И когда мы начинаем характеризовать с гр-пр точки зрения органы, то сталкиваемся с проблемой, что гр-пр характеристикой не охватывается публично-правовой статус органов. При чем их публично правовой статус вообще не зависит от того будут ли они иметь статус юрлиц и выступать таким образом в гр обороте или нет. Потому что независимо от наличия статуса юрлица по ст. 125 у него есть возможность выступать от имени публичного субъекта. Потому что публичные субъекты уже сами по себе являются субъектами гражданских отношений. Поэтому надо иметь ввиду, что статус казенного учреждения лишь дополнительный, а главным является то что это субъект обладающий публичным статусом и исполняющий полномочия от имени публичного субъекта. Во втором случае, когда мы говорим о казенных учреждениях, образуемых публичным субъектом речь идет безусловно о тех хозяйствующих субъектах, которые создаются для осуществления экономической деятельности МО и в рамках реализации соответственно тех задач, которые сформулированы в соответствующем перечне. И эти вопросы МО решает в том числе через участие в гр обороте и через создание собственных хозяйствующих субъектов. Они могут быть разные, в том числе и в форме МКУ, например муниципальное учреждение образования.

Корректно ли говорить о том, что по их обязательствам отвечают органы МО? Здесь надо констатировать, что это положение некорректно сформулировано. Речь идет об органах, хотя на самом деле должна идти о МО. Не органы являются учредителями данных хозяйствующих субъектов и именно поэтому МО образования отвечают субсидиарно по обязательствам этих муниципальных учреждений, а не органы. Органы имеют лишь представительский статус, то есть они выступают от имени МО и этим предопределена их специальная правоспособность гражданско-правовая и она вторична к специальной правоспособности самого публичного субъекта МО.

Объекты муниципальной собственности и принципы их определения

• Объекты муниципальной собственности

А каким же образом сформулирована ст. 50 посвященная муниципальному имуществу. Анализ всех положений ст. 50 предполагает реализацию принципа, который является специфическим для публичной собственности и только для нее – целевое назначение. Это тот важный признак, который хар-т и гос собственность и муниципальную собственность. Принцип целевого назначения муниципального имущества: в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, отне­сенных к ведению муниципальных образований. (ст. 50 ФЗ-131) Но кроме этого а что значит – «предназначенное для решения публичных задач, отне­сенных к ведению муниципальных образований»? Что имеет ввиду? Очевидно связь этой экономической основы с компетенцией. В рамках компетенции могут быть реализованы полномочия собственника. ТО есть это то имущество, которое предназначено для решения ВМЗ. Но вот только ли этих вопросов? Это также и вопросы, которые относятся к разряду отдельных переданных гос полномочий. Здесь возникает вопрос: почему при передачи отдельных гос полномочий имущество передается в собственность? Более того, здесь есть проблема: Если ответственность в конечном итоге остается за тем субъектом, который передает полномочие, то может быть и нет необходимости передавать имущество в собственность МО. Тем не менее такое основание для приобретения ПС у МО тоже существует.

Кроме этого речь идет также о том имуществе, которое необходимо для обеспечения деятельности муниципальных органов, учреждений и т.д. То есть то имущество имеющее вспомогательное значение, но в тоже время связанное с решением ВМЗ, так как эти органы и учреждении также связаны с целевым назначением муниц имущество, а именно решение вопросов, относящихся к компетенции МО.

Законодательные требования к составу объектов муниципальной собственности (ст.50 ФЗ-131).

Должен ли перечень объектов муниципальной собственности, закрепленный в названной статье, восприниматься как исчерпывающий, закрытый? (Определение КС РФ от 02.11.2006 N 540-О) КС высказал ряд позиций, связанных с пообъектным определением муниципального имущества. КС не усмотрел неопределенности в данном вопросе. Перечень нельзя считать исчерпывающим, несмотря на то, что он приведен в Ч. 2 ст. 50. Потому что несмотря на то, что принцип целевого назначения действует, но если мы будем в системе толковать ч. 1 и ч. 2 ст. 50, то конечно компетенция МО шире, чем только решение ВМЗ, которые указаны в перечне. Да перечень ВМЗ сформулирован исчерпывающе, однако есть и другие вопросы, которые могут быть восприняты к ведению МО. И таким образом для решения этих вопросов МО тоже должны иметь право на экономическую основу для решения таких вопросов. Поэтому есть границы, они сформулированы в виде общих принципов, связанных с целевым назначением, но это не значит, что пообъектным состав однозначным образом исчерпывающие определен и МО никаким образом не могут приобретать другое имущество для решения иных вопросов, которые могут быть приняты им к рассмотрению и решению. Что касается разрешения тех проблем, когда имущество не соответствует целевому назначению. В законе 131 существует целый ряд способов прекращения права муниц собственности на соответствующие объекты.

Прекращение права муниципальной собственности.

Первым названо отчуждение имущества находящегося в мун соб-ти в формах предусмотренных зак-вом. Здесь прямо не

• Отчуждение имущества, находящегося в муниципальной собственности:

• приватизация (, ст.217 ГК РФ; ФЗ от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества);

• Формы приватизации муниципального имущества, регулируются гражданским зак-вом. Законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» определены формы приватизации.

• Особенности отчуждения муниципального недвижимого имущества, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства (ФЗ № 159 от 22.07.2008; постановление КС РФ от 20.12.2010 №22-П по «благовещенскому делу»)

В рамках поддержки субъектами малого и среднего предпринимательства предусмотрено преимущественное право приобретения в собственность арендуемого имущества. При чем закон указывает на обязанность публичного субъекта рассмотреть соответствующий запрос субъекта малого и среднего предпринимательства и решить вопрос о приватизации данного имущества с преимущественным правом приобретения в собственность данного имущества. Но возникло много вопросов, так как имущество находящее в муниц собственности уже использовались не для решения муниципальных задач, а для предпринимательских целей и поэтому запрос субъекта малого и среднего предпринимательства удовлетворялся судами даже в том случае когда МО отказывалось, МО понуждались к приватизации и продажи данного имущества. При этом не принимались возражения, что объект имеет целевым назначением удовлетворение ВМЗ, но просто временно не используется в этом направлении поскольку отсутвует пока потребность, но это не значит, что это потребность не возникнет в последствии. Например детский сад, который сейчас не используется из-за демографического спада, но завтра возможно будет демографический взрыв и сад потребуется. Конечно эта проблема, которая решалась не в пользу муниц имущества привело к тому, что соответствующий вопрос рассмотрел КС и несмотря на то, что по жалобе главы МО г. Благовещенска положения закон были признаны соответствующими конституции , но все равно можно говорить, что в какой-то мере муниц соб-ть получила конституционно правовую защиту, потому что только тогда возможно применение преимущественного права субъекта малого и среднего предпринимательства, когда имущество не может быть в принципе использовано по целевому назначению МО и не может находиться в собственности МО. Принцип баланса публичных и частных интересов. Кроме того для соблюдения принципа целевого назначения возможно еще одна форма – перепрофилирование. Если имущество перестает отвечать целям МО, можно привести в соответствие имущество тем вопросам и полномочиям, которые решает МО.

• Перепрофилирование имущества, находящегося в муниципальной собственности (ст. 238 ГК РФ);

Хотя использование союза «или» ( отчуждение или перепрофилирование) вызывает вопрос, а что первично перепрофилирование или отчуждение? Или это остается на выбор МО, если как бы МО должно иметь свободу выбора.

• Но проблема усугубляется еще больше если вспомнить, что существуют не только отношения между публичным и частным субъектом в плане регулирования отношений собственности, есть еще у проблема взаимоотношения между публичными образованиями при разграничении и передачи полномочий. И вот эта форма прекращение права муниципальной собственности путем безвозмездной передачи другому публичному субъекту в результате разграничения полномочий между уровнями публичной власти (ст.154 ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Согласие органов местного самоуправления на отчуждение имущества ?! (Постановление КС РФ от 30.06.2006 N 8-П, Определение КС РФ от 02.11.2006 N 540-О, от 01.11.2007 N 827-О-П, от 07.12.2006 N 542-О)

Эти проставления затрагивают вопрос о природе такой передачи и о характере отношений которые возникают между публичными субъектами. Очень важное Постановление КС РФ от 30.06.2006 N 8-П. На него идут ссылки во всех остальных определениях. Это постановление было связано с конституционным спором между федерацией и субъектами федерации. Правительство города Москвы указало на нарушение прав субъектов при установлении правил ч. 11 ст. 154 ФЗ № 122. Речь идет о безвозмездной передачи, что уже само по себе выбивается из правил установленных в ГК в связи с прекращением ПС. А также вопрос о том как должно формироваться предложение публичного субъекта, передающего в собственность другому субъекту и можно ли понудить, если такое предложение отсутствует. Само конструкции ч. 11 строилась на томя. Что публичный субъект в собственности которого находится объект, который не может находиться в его собственности, но может находится в собственности другого публичного субъекта будет передаваться на основе инициативы субъекта передающего. НО если инициатива не исходит, а имущество сохраняется в собственности данного субъекта, а оно необходимо для реализации полномочий другим субъектам, в ведение которого эти полномочия находятся. Ситуация распространенная, многие сферы жизнедеятельности общества находившиеся в ведение МО перестают такими быть и переходят в ведения субъектов РФ. А как быть с собственностью? Анализ данного постановления позволяет сделать выводы, которые тоже вызывают не мало вопросов. Хотя некоторые позиции позволяют определить специфику данных отношений.

Важно, что КС указал на то, что отношения возникающие в связи с разграничением полномочий и передачей собственности в результате нового разграничения от одних субъектов к другим являются публично-правовыми. Таким образом на систему этих отношений уже не распространяются принципы гражданского права, а законодательства, что позволяет уже более свободно строить отношения с публичными субъектами не оглядываясь на общие начала гр зак-ва. Публичная собственность имеет особый правовой режим, особый характер и конечно же целевое назначение. Поэтому безвозмездная передача допустима. Однако значит ли это, что должны отсутствовать гарантии, в том числе гарантии защиты прав субъектов публичной собственности. КС пытается обосновать, что экономическая самостоятельность субъекта должна быть сохранена и публичный субъект имеет права на защиту прав, в том числе и права собственности. В этом смысле произвольное изъятие публичной собственности не допускается, допустимо достижение согласия, оно обязательно и подтверждается тем, что необходмо волеизъявление субъекта, который передает. То етсь принудительное отчуждение имущества, находящиеся в собственности публичного субъекта не допускается. Все споры между публично правовыми образованиями должны разрешаться в суде.

А как ч. 4 ст. 154 соотносится с положениями ст. 51 ФЗ 131. Если все таки оказалось имущество, которое не соответствует целевому назначению. Что делать? Перепрофилировать или передавать. А что первично? В том случае если закон предписывает передачу, то иные формы не могут быть применены.

ВНИМАНИЕ!!! КОЛЛИЗИЯ!!!

На экзамене такой огромной коллизии не будет. Это просто так для наглядности.