1. Развитие нормотворческой деятельности в Республики Беларусь.

История государств характеризуется различными правовыми системами, спецификой их создания и функционирования. Однако правотворчеству, как особой форме деятельности государства и общества, повсеместно придается первостепенное значение. Определение оптимальных моделей правового регулирования отношений и обеспечение их реализации в соответствии с предлагаемыми целями представляют собой чрезвычайно сложную задачи.

Так при осуществлении правотворчества возникает множество вопросов: какие отношения и в какой правовой форме должны быть урегулированы; как обеспечить реализацию прав и свобод и исполнение обязанностей; что должно составлять исключительные права государства; как должна строиться система права государства; кому и в какой форме должно принадлежать право законодательной инициативы; как избежать недостатков формального действия права; каким характеристикам должен отвечать нормативный акт; каким должно быть соотношение актов, принимаемых различными субъектами; как обеспечить общедоступность нормативных актов и контроль за их исполнением и многое другое.

Особое значение в этой связи приобретает механизм правотворчества, который в «максимальной степени должен предусмотреть соединение правовых теоретических конструкций и политико-правового содержания принимаемых решений, облекаемых в форму нормативного акта»[7, с 7].

Для осуществления законотворческой деятельности определяющими являются принципы верховенства права, обеспечения прав и свобод граждан, соответствия национального законодательства общепризнанным принципам международного права [1].

Темпы законотворчества в этот период значительно превосходят предыдущие годы. Только за период с 1991 по 1997 гг. было принято более 25000 нормативных правовых актов различного уровня.

Так как Основной Закон определяет процесс принятия законов лишь в общих чертах и не может давать ответы на все вопросы, которые ставит жизнь, то первоочередной задачей стало создание правовой основы законопроектной деятельности. Для достижения этой цели был принят ряд Указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства, распоряжений Главы Администрации Президента, а также приказов Директора Национального центра законопроектной деятельности.

Начиная с 1998 года, Указами Президента Республики Беларусь утверждаются ежегодные планы подготовки законопроектов, а Совет Министров в свою очередь постановлением определяет соответствующие министерства и комитеты непосредственно ответственные за разработку законопроектов.. Такое планирование позволяет говорить об определенной системности в законопроектной деятельности и упорядочить деятельность нормотворческих органов. Позже эта практика была закреплена Указом №399 от 18 июля 2000 года «Об утверждении Положения о порядке формирования и реализации ежегодного плана подготовки законопроектов» [4].

Тем не менее действовавшее законодательство все-таки недостаточно полно регулировало различные аспекты нормотворческого процесса. Поэтому очень актуальной была задача системной законодательной регламентации основных сторон нормотворческого процесса, упорядочения видов и форм издаваемых нормативных правовых актов, установления их четкого соотношения между собой, определения способов преодоления возникающих юридических коллизий.

Такой своего рода «конституцией нормативно-правовых актов» стал Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [2]. Этот акт в значительной степени облегчил разработку проектов нормативно-правовых актов, как юристам-профессионалам, так и различным структурам общества, отстаивающим интересы отдельных категорий населения. Однако закон, несмотря на важность регулируемых отношений, не имеет специального статуса и места в системе нормативных актов, хотя некоторые юристы считают, что ему следует придать особый статус, сравнимый со статусом Гражданского кодекса.

Принятие данного Закона позволило Национальному центру разработать и утвердить «Временные методические правила подготовки проектов нормативных правовых актов» [5] и тем самым создать прочный правовой фундамент для развития единой системы законопроектной деятельности.

Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», на наш взгляд, является примером высокой законодательной техники.

Уже в статье 1 Закона дается определение более двадцати терминов и понятий, среди которых – аналогия закона, аналогия права, законодательство, законодательные акты, законодательная инициатива и техника, инкорпорация и кодификация и т. д. Указывается, что нормы данного закона не распространяются на порядок подготовки, оформления, принятия и опубликования актов Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора и международных договоров.

В статье 7 перечисляются принципы нормотворческой деятельности: 1) конституционность, 2) соответствие актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов, 3) приоритет общепризнанных принципов международного права, 4) защита прав и свобод, законных интересов граждан и социальная справедливость, 5) научность. Отдельно оговорена юридическая сила нормативных актов . Указывается, что кодексы имеют большую силу по отношению к другим законам, а Гражданский кодекс – по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права.

Интересно, что юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой акта, которым они утверждаются. Закон допускает также принятие совместных нормативных актов, актов в порядке эксперимента (только с согласия Президента и при ограничении по действию во времени, на определенной территории и по кругу лиц).

В главах 2, 3 и 4 описывается соответственно, какие акты издают (принимают) Президент, Национальное собрание, Совет Министров и другие государственные органы. Глава 5 посвящена реализации общепризнанных принципов международного права и норм международных договоров Республики Беларусь в нормативных правовых актах Республики Беларусь.

Раздел II «Нормотворческая техника» закрепляет требования к оформлению нормативного правового акта (глава 6), структуру акта (глава 7) и языковые требования, предъявляемые к тексту и его терминологии (глава 8).

Раздел III «Нормотворческий процесс» является самым большим и содержит восемь глав. Данный раздел помимо того, что вобрал в себя отдельные нормы Конституции, Регламентов обеих палат парламента и других нормативных актов, содержит многие положения, которые ранее использовались лишь в научной литературе. Это и стадии нормотворческого процесса, и порядок подготовки проекта нормативного акта (организационно-техническое, финансовое обеспечение, сбор необходимых материалов и информации, разработка концепции проекта и т. д.), а также экспертиза проектов, компьютерный банк данных.

Раздел IV разъясняет действие правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц, прекращение действия акта и его обратную силу, оговаривается порядок официального толкования и порядок разрешения юридических коллизий, устранения пробелов. Отдельной статьей упоминается Свод законов Республики Беларусь, который планируется создать в качестве полного систематизированного собрания законодательных актов.

Таким образом данный Закон урегулировал многие спорные вопросы и завершил начальное формирование единой республиканской системы законопроектной деятельности.