5 3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії)

Цим законом підтверджувався статус Директорії як «верхов­ної влади», щоправда, тимчасової — «до скликання наступної сесії Трудового Конгресу», а також визначалися її повноваження вида­вати закони, які підлягали ухваленню «найближчою сесією» того ж самого Конгресу.

Відповідно до цього закону виконавчу владу уособлювала Ра­да народних міністрів, яка затверджувалася Директорією і відпо­відала перед нею «в часи перерви сесії Конгресу». Проте, окрім цього положення, більше ніщо не конкретизувало повноваження уряду. Якщо ж урахувати і правову невизначеність статусу Дирек­торії (з тексту закону не зрозуміло, чи обмежується її «верховна влада» тільки законодавчими функціями), то стає очевидним, що давня проблема розподілу «сфер впливу» між Директорією і Радою народних міністрів залишилася невирішеною.

У не менш невизначеному становищі опинилися також і Кон­грес трудового народу (із закону випливало, що він буде працювати сесійно), та Президія Конгресу (не були окреслені її функції у між­сесійний період). Єдине відносно конкретне положення стосувалося організації шести комісій (з числа делегатів): 1) оборони Респуб­ліки, 2) земельної, 3) бюджетної, 4) іноземних справ, 5) продоволь­чих справ і 6) культурно-освітньої. Планувалося також створення «конституційно-адміністративної» комісії для «підготовчої роботи по виборах до Всенародного парламенту». Кожна комісія «повинна була спостерігати за роботою одного або кількох міністерств». На­приклад, комісія з оборони — за міністерствами військовим, шля­хів, пошт і телеграфів, бюджетна — за міністерствами фінансів, торгу і промисловості, державного контролю. Це відразу ж викли­кало незадоволення виконавчої влади, бо з'явилося роз'яснення, що «комісії створені виключно для полегшення законодавчої діяль­ності».

А головне — закон відбивав дуалізм позиції Директорії й українських партій у визначенні стратегічних орієнтирів держав­ного будівництва. З одного боку, Конгрес висловився проти «орга­нізації робітничої диктатури» і за «демократичний лад в Україні», доручивши своїм комісіям і уряду «підготувати закон для виборів всенародного парламенту Великої Соборної Української Респуб­ліки». З іншого боку, він не відмовився від «трудового принципу», вирішивши, що місцева адміністрація повинна «працювати в кон­такті і під контролем місцевих трудових рад, обраних пропорційно від селян і робітників».

92

Окрім закону про владу, Конгрес ухвалив також Універсал до українського народу, в якому практично повторювалися положення закону, і ноту до народів світу. Але доля розпорядилася інакше: Конгрес вже ніколи більше не збирався. 2 лютого 1919 р. Директо­рія й урядові установи вимушені були залишити Київ і перебазува­тися до Вінниці.

Зрозуміло, що за таких обставин не могло бути й мови про за­безпечення стабільного і перспективного державного будівництва. Йшлося про виживання і вирішення проблем, успадкованих від ду­же короткого відносно мирного періоду: пошук виходів з глухого кута, в якому опинилася Директорія внаслідок компромісного при­йняття «трудового принципу»; спроби подолати розбіжності між Директорією і Радою народних міністрів і, нарешті, розв'язання ко­лізій між самими членами Директори.

Між «трудовим принципом» і «європейським зразком». У Вінниці 8 лютого 1919 р. відбулася чергова Державна нарада. Від попередніх вона відрізнялася тим, що у її роботі, крім представни­ків українських політичних партій, брали участь і деякі члени ко­місій Конгресу трудового народу України, а проблема, винесена на обговорення, торкалася зовнішньополітичної орієнтації УНР. Ре­зультатом наради було рішення про переговори а Антантою, що, у свою чергу, призвело до виходу Винниченка 9 лютого зі складу Директорії (незабаром він взагалі виїхав за кордон) і до відставки прем'єра В. Чехівського, а потім і всього уряду.

13 лютого Директорія затвердила новий склад Ради народних міністрів на чолі я С. Остапенком, а наступного дня — тимчасовий закон «Про порядок внесення і затвердження законів в Українській Народній Республіці». Відповідно до цього закону, метою якого було урегулювання відносин між урядом і Директорією, законопроекти готувалися «зацікавленими» міністерствами і подавалися голові уряду, який потім вносив їх на розгляд Ради народних міністрів або Кабінету (до складу цього органу — свого роду «президії» Ради народних міністрів — входили міністри іноземних справ, внутріш­ніх справ, військових справ, земельних, народного господарства, фінансів, а також з дорадчим голосом — Державний секретар і Державний контролер). У разі їх схвалення законопроекти остаточ­но редагувалися у Державній канцелярії, потім вносилися на розг­ляд Директорії, а після її «письмового затвердження» набували чинності.

Звичайно, появу цього закону можна розцінити як позитивний факт, але деякі положення породжували нові суперечності. Так, зо-

»3

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917—1920 рр.)

к рема, передбачалося, що «у надзвичайних ситуаціях закони і постанови можуть видаватися без попереднього рішення Кабінету або Ради народних міністрів». Але якщо брати до уваги чинник во­єнного часу, коли майже всі обставини — «надзвичайні», то у такий спосіб законотворчі повноваження уряду практично зводилися на­нівець. До того ж нічим не обмежувалася можливість членів Дирек­торії втручатися у повсякденну діяльність Ради народних міністрів та окремих міністерств.

Відсутність чітких стратегічних орієнтирів і глибокі розбіжно­сті між різними політичними силами щодо перспектив облаштуван­ня української державності, які так і не подолав Конгрес трудового народу, разом з пошуками зовнішніх союзників зумовлювали диво­вижний правовий нігілізм уряду і таке ж поблажливе ставлення до нього Директорії. У той момент це влаштовувало обидві сторони. Проте стрімка зміна ситуації на фронті вносила свої корективи у плани тодішніх політиків, і вже 6 березня 1919 р. розпочалася евакуація Директорії з Вінниці у напрямку Проскурова. Упродовж цього місяця сталося кілька подій, що мали велике значення з по­гляду розвитку процесу побудови держави.

Ще у період евакуації у Вінниці відбулася нарада двох «прав­лячих» партій — есерів і соціал-демократів, які склали загальну доповідну записку про ситуацію в Україні. Дві основні позиції цієї записки заслуговують на увагу — вимога негайно припинити пере­говори з Антантою і розпочати пошуки взаєморозуміння з радянсь­кою Росією, а також заклик до «проголошення влади в Україні у формі влади рад», щоправда, «не як принципу найкращої орга­нізації влади працюючих, а тільки як факту нашої дійсності». У за­писці констатувалося, що «під впливом більшовицької агітації ук­раїнські селяни і робітники стали пасивними, тому відмовляються від боротьби з більшовиками, або навіть зовсім переходять на їхній бік».

Водночас відбулася нарада Січових стрільців, які тоді розта­шовувалися під Проскуровом. У результаті з'явилася їхня Декла­рація, в якій ішлося про «підтримку радянської влади на місцях, якщо вона забезпечить злагоду і порядок»'.

Зростаюче і загрозливе незадоволення політикою Директорії змусило її вжити традиційні кроки — скликати 11 березня чергову Державну нараду, яка ще раз зафіксувала суттєві політичні роз­біжності. Петлюра, зокрема, висловився за трудові ради, «прем'єр Остапенко категорично проти. Нарада так нічого й не вирішила, за-